143-2007
Sala de lo Constitucional de la Corte Suprema de Justicia: San Salvador, a las diez horas y treinta y cinco minutos del día ocho de octubre de dos mil diez.
El presente proceso de amparo constitucional ha sido promovido por el abogado Salvador Enrique Anaya Barraza, mayor de edad, abogado y notario, de este domicilio y del de Santa Tecla, en representación de la sociedad CTE Telecom Personal, Sociedad Anónima de Capital Variable, que se abrevia CTE Telecom Personal S.A. de C.V., contra actuaciones del Concejo Municipal de San Juan Talpa, departamento de La Paz, que considera lesivas a sus derechos de propiedad y seguridad jurídica de su poderdante.
Han intervenido en este proceso, además de la parte actora, el Concejo Municipal demandado y el Fiscal de la Corte Suprema de Justicia.
Analizado el proceso, y considerando:
I. 1. La parte actora, manifestó esencialmente en su demanda, que el acto contra el
que reclama es el Decreto Municipal número 1, pronunciado por el Concejo Municipal de San Juan Talpa el 1-IX-2006, publicado en el Diario Oficial N° 188, tomo 373, del 10-X-2006, mediante el cual se emitió la Ordenanza Reguladora de Tasas por Servicios Municipales de la Ciudad de San Juan Talpa, Departamento de La Paz (ORTSMSJT), específicamente el artículo 8, rubro 12118, sub-rubro 01, letra b) referente a la imposición de un cargo mensual de $10.00 ó $15.00 “por cada torre de cualquier medida de uso de telefonía, electrificación, u otro uso que se encuentre instalado en el municipio ya sea en predios públicos o privado”.
En ese orden expositivo, realizó una justificación del amparo contra ley autoaplicativa, y particularmente del amparo contra ordenanzas municipales, y desde esa perspectiva planteó dos argumentos básicos para la impugnación constitucional de la norma tributaria municipal anteriormente señalada.
Desde una perspectiva formal, indicó que la norma impugnada crea en realidad un impuesto y no una tasa, por cuanto el hecho imponible que se grava con ella es la instalación de torres (para su caso, de transmisión de señal de telefonía celular) ubicadas en terrenos privados y no la utilización de un espacio público de administración municipal, lo que significa que no existe ninguna contraprestación por parte de la Municipalidad, ya que no hay concesión de espacio público por parte de ésta.
En tal sentido, insistió en que el Concejo Municipal demandado ha decretado no una tasa sino un impuesto municipal, para lo cual carece de competencia, ya que los mismos deben ser emitidos única y exclusivamente por la Asamblea Legislativa a través de una ley en sentido formal. En virtud de lo anterior, considera que ha existido una grave infracción
al principio de reserva de ley en materia tributaria, configurándose una violación del derecho a la seguridad jurídica de la sociedad demandante, como también de su derecho de propiedad, por cuanto impone el pago de un impuesto que ha sido emitido en forma contraria a la normativa constitucional.
La segunda causa de impugnación constitucional alegada por la sociedad peticionaria consiste en que no hay una actividad municipal que sea desplegada a partir de la supuesta tasa, esto es, que no existe un accionar administrativo que genere una carga para la administración municipal en beneficio exclusivo de la demandante.
Por todas esas razones, la sociedad peticionaria consideró que existe vulneración a su derecho de propiedad con infracción a su seguridad jurídica, ya que se le está despojando de parte de su patrimonio con base en una norma que adolece de inconstitucionalidades, por lo que pidió se admitiera su demanda, se suspendiera la ejecución del acto reclamado y, en sentencia definitiva, se declarara ha lugar al amparo solicitado.
2. Mediante auto del 21-III-2007, se admitió la demanda, circunscribiéndose dicha admisión al control de constitucionalidad del artículo 8, rubro 12118, sub-rubro 01, letra b) de la Ordenanza Reguladora de Tasas por Servicios Municipales de la Ciudad de San Juan Talpa, Departamento de La Paz dictada por medio del Decreto Municipal número 1 de fecha 1-IX-2006, en el cual se regula -según el apoderado de la demandante- el cobro de un impuesto municipal disfrazado de tasa por el derecho del uso del suelo y subsuelo por la instalación de torres del tendido eléctrico, telefónico u otras actividades en propiedades privadas, y sin que el Municipio despliegue una actividad que justifique el cobro; violándose -presuntamente- su derecho de propiedad con infracción a la seguridad jurídica, ante la posible vulneración del principio de reserva de ley en materia tributaria impositiva.
En la providencia señalada, además, se suspendieron inmediata y provisionalmente los efectos de la aplicación de la norma impugnada, y se pidió informe a los miembros del Concejo Municipal demandado, quienes no lo rindieron.
3. Seguidamente, se confirió audiencia al Fiscal de la Corte, quien no hizo uso de la misma.
4. Por resolución del 18-VI-2007, se confirmó la suspensión de la aplicación de la normativa impugnada, y se pidió nuevo informe a los miembros del Concejo demandado, quienes, al rendirlo, expresaron que no tenían conocimiento de que existiera un proceso de amparo en su contra, pues no habían recibido ninguna notificación al respecto, por tal motivo, solicitaron se dejara sin efecto el oficio de fecha 9-VII-2007 y la resolución emitida el día 18-VI-2007.
5. Posteriormente, se confirieron los traslados que ordena el artículo 27 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, al Fiscal de la Corte y a la parte actora. El Fiscal expresó,
en lo pertinente: “…De lo expuesto por el actor en su demanda, en lo concerniente a la exigencia de una tasa por el uso de terreno para la colocación de una torre de telefonía móvil, por parte de la autoridad a quien se demanda; el mismo manifiesta que el amparo se constituye en amparo contra norma auto aplicativa, por lo que invoca la jurisprudencia de la Sala de lo Constitucional, argumentando en que por la misma, se puede entender, en el caso que ocupa, un amparo contra ordenanzas municipales, lo cual a mi manera de analizar la petición plateada, es muy acertado. Ahora bien, es necesario que la autoridad demandada, manifieste razones por las cuales crea la estructura de tasa municipal sobre el área de terreno, en que el impetrante instala las torres, y si lo hace a través de un procedimiento previo, lo que a mi juicio deberá razonar y argumentar materialmente…”.
Por su parte la actora, siempre por medio de su apoderado, manifestó que la autoridad demandada, en su informe justificativo, no señaló ningún elemento tendente a defender la constitucionalidad del acto impugnado, por lo que reiteró su convicción de que, en el presente caso, no existe contraprestación que se constituya como la diferencia esencial entre un impuesto y una verdadera tasa municipal; razones todas por las cuales solicitó se declarara ha lugar el amparo presentado.
6. Por interlocutoria pronunciada a las once horas con siete minutos del 9-X-2007, se abrió a pruebas el presente proceso, período dentro del cual la parte actora confirmó los alegatos vertidos en sus anteriores intervenciones y, además, presentó prueba documental; mientras que la autoridad demandada se abstuvo de intervenir.
7. A continuación, se confirieron los traslados que ordena el artículo 30 de la Ley de Procedimientos Constitucionales al Fiscal de la Corte, a la impetrante, y a la autoridad demandada. El Fiscal, al evacuarlo manifestó “…Por considerar aún vigentes los conceptos expresados en el anterior traslado de fecha veintinueve de agosto de dos mil siete, ratifico y confirmo lo mismo…” La parte actora, como alegato final expuso que el tributo reclamado es un impuesto bajo el ropaje de tasa, lo cual violenta el principio de reserva de ley impositiva, pues no hay uso de suelo municipal ni tampoco prestación de un servicio a su favor. La autoridad demandada no hizo uso de la audiencia conferida.
8. Por último, la impetrante, por medio de su apoderado, señaló nuevamente, mediante escrito presentado el 10-XII-2010, la inexistencia de la contraprestación en la pretendida tasa, y alegó, además, que la Municipalidad está utilizando dicha figura como un mero mecanismo de exacción fiscal, lo cual es inadmisible en un tributo de esa categoría, pues se está gravando el hecho de colocar torres en terrenos privados y no públicos. Por todo ello, ratificó su petición de que se amparara a CTE Telecom Personal y como prueba de lo dicho presentó fotografía de la única torre que ha sido instalada en el Municipio de San Juan Talpa.
Con esta última actuación y en fecha 4-IX-2008, el caso quedó en estado de pronunciar sentencia.
II. 1. Habiéndose expuesto los argumentos esgrimidos por la sociedad demandante para fundamentar su petición de amparo, la opinión del Fiscal y no existiendo alegatos por parte de la autoridad demandada, es necesario ordenar los motivos de inconstitucionalidad susceptibles de ser conocidos por esta Sala, para una mayor claridad de la resolución a dictarse.
De la lectura de la demanda se advierte que la parte actora reclama contra el artículo 8, rubro 12118, sub-rubro 01, letra b) de la Ordenanza Reguladora de Tasas por Servicios Municipales de la Ciudad de San Juan Talpa, Departamento de La Paz dictada por medio del Decreto Municipal número 1 de fecha 1-IX-2006, en el cual se regula -según el apoderado de la demandante- el cobro de un impuesto municipal disfrazado de tasa, por el derecho del uso del suelo y subsuelo por la instalación de torres del tendido eléctrico, telefónico u otras actividades en propiedades privadas, lo cual vulnera su derecho de propiedad con infracción a la seguridad jurídica, por transgredir el principio de reserva de ley en materia tributaria impositiva debido a que, a su juicio, no existe contraprestación.
2. En ese sentido, el iter lógico de la presente decisión será el siguiente: (A) se efectuará una breve reseña del contenido de los derechos fundamentales reclamados como vulnerados; (B) se hará una breve argumentación sobre los tributos enfocado en la naturaleza jurídica de las tasas municipales; y (C) se procederá al análisis del caso concreto, a fin de determinar la naturaleza de los cobros realizados por el Municipio de San Juan Talpa, estableciendo si se trata o no de una tasa municipal, con la consecuente lesión a los citados derechos fundamentales.
(A) a. El derecho de propiedad reconocido en el artículo 2 de la Constitución es la facultad que tiene una persona para disponer libremente de sus bienes en el uso, goce y disfrute, sin ninguna limitación que no sea generada o devenida por la ley o la Constitución. Su existencia conformativa actual depende de la evolución histórica que ha tenido, es decir, desde lo eminentemente individual hasta su existencia en función social que hoy impera en la mayoría de ordenamientos.
b. Acerca de la seguridad jurídica, ésta ha sido conceptuada como la certidumbre del imperio de la ley, en el sentido que el Estado protegerá los derechos de las personas tal como la ley los declara, imponiéndole, además, el deber insoslayable de respetar y asegurar la inviolabilidad de los derechos constitucionales, delimitando de esa manera las facultades y deberes de los poderes públicos.
En tal sentido, esta Sala ha expresado su posición en anteriores resoluciones sosteniendo que seguridad jurídica es la "certeza que el particular posee que su situación
jurídica no será modificada más que por procedimientos regulares y autoridades competentes, ambos establecidos previamente". De ahí que el Estado y sus funcionarios estén obligados a respetar los principios constitucionales dado el carácter de éstos como ideas rectoras del accionar público.
c. En ese orden de ideas, se encuentra el principio de legalidad tributaria, que es esencialmente el principio de reserva de ley aplicado específicamente a la potestad del Estado de imponer tributos; es decir, que la legalidad tributaria implica la exigencia de cumplir todos los requisitos inherentes a la constitucionalidad de la carga tributaria a imponer, tanto en sus caracteres intrínsecos como en su proceso de formación o nacimiento a la vida jurídica.
(B) a. Respecto de los tributos, la clasificación más aceptada por la doctrina y el derecho positivo es la que los divide en impuestos, tasas y contribuciones especiales.
b. En ese sentido, la tasa es un tributo que se caracteriza por los siguientes elementos: (1) es una prestación que el Estado exige en ejercicio de su poder de imperio; (2) debe ser creada por ley; (3) su hecho generador se integra con una actividad que el Estado cumple y que está vinculada con el obligado al pago; (4) el producto de la recaudación es exclusivamente destinado al servicio o actividad respectiva; (5) debe tratarse de un servicio o actividad divisible a fin de posibilitar su particularización; y (6) se trata de actividades que el Estado no puede dejar de prestar porque nadie más que él está facultado para desarrollarlas.
c. Esta última característica de la tasa es la que determina su esencia, siendo su nota distintiva la contraprestación realizada por el Estado o el Municipio que se particulariza en el contribuyente, y que dicha contraprestación no puede ser efectuada por un ente privado. Es en esa lógica que el artículo 4 de la Ley General Tributaria Municipal le llama a dicha actividad "contraprestación", y como tal se entiende la vinculación del hecho imponible a la actividad del municipio, consistente en la prestación de un servicio público -de carácter administrativo o jurídico- que es el presupuesto para el nacimiento de la obligación del contribuyente de pagar la tasa.
(C) De conformidad con las consideraciones hechas en los párrafos anteriores, se procede al análisis del caso concreto.
a. De la documentación agregada a este expediente judicial se tiene copia de un ejemplar del Diario Oficial de fecha 10-X-2006, Tomo 373 número 188 del Decreto No. 1 que contiene la Ordenanza Reguladora de Tasas por Servicios Municipales de la Ciudad de San Juan Talpa el cual, en lo pertinente, dice: “El Concejo Municipal de la Ciudad de San Juan Talpa, Departamento de La Paz […] En uso de las facultades legales que le confiere el artículo 204 Numerales 1° y 5° de la Constitución de la República, el Artículo 30 Numeral
4 del Código Municipal y los Artículos 2, 5, 7, inciso 2° y 77 de la Ley General Tributaria Municipal. DECRETA: La siguiente Ordenanza Reguladora de Tasas por Servicio Municipales de la Ciudad de San Juan Talpa, Departamento de La Paz. […] Art.8 Se establecen las siguientes Tasas por Servicios Públicos Municipales de la Ciudad de San Juan Talpa, departamento de La Paz, de la manera siguiente: […] 12118 POSTES, TORRES Y ANTENAS, 01 letra b): Por cada torre de cualquier medida de uso de telefonía, electrificación, u otro uso que se encuentre instalado en el municipio ya sea en predios públicos o privado: con valores hasta de $28,571.43, pagarán el 2% de licencia anual ---- Más una tasa mensual de $10.00”. Por cada torre de cualquier medida de uso de telefonía, electrificación, u otro uso que se encuentre instalado en el municipio ya sea en predios públicos o privado: con valor de más de $28,571.43, pagarán el 3% de licencia anual ---- Más una tasa mensual de $15.00”.
b. Tal cual ha quedado explicado supra, la demandante, por medio de su apoderado, ha asegurado que el referido tributo no sólo tiene como hecho generador la colocación de torres -en su caso, de telefonía celular- ubicadas en terrenos no municipales ni públicos, sino privados, carente absolutamente de contraprestación, ya que el Municipio no realiza ninguna actividad a favor del sujeto pasivo de la pretendida tasa.
En contraste, el Concejo Municipal demandado, en su único informe presentado, se limitó a expresar que no tenía conocimiento de que existiera un proceso de amparo en su contra, ya que no había recibido ninguna notificación, en consecuencia, no expuso argumento alguno para justificar la constitucionalidad del tributo impugnado.
c. Expuesto lo anterior, advierte esta Sala que la naturaleza jurídica de una tasa municipal lleva aparejada intrínsecamente la existencia de una actividad del municipio que conlleva una contraprestación por la que el gobernado debe pagar, con lo cual existe una vinculación directa entre el servicio que se presta y el contribuyente que recibe dicha contraprestación; es decir, que sin la individualización de ésta, el tributo no podría calificarse como tasa.
d. En el presente caso, de la lectura del Diario Oficial en el que se publicó el tributo impugnado queda claro el monto pecuniario a cancelar así como la frecuencia del cobro, no advierte ni aun tácitamente que el Municipio tenga la obligación de desplegar alguna actividad a favor del sujeto pasivo, por lo que no queda clara la verdadera naturaleza de la supuesta tasa. Asimismo, considera este tribunal que teniendo la autoridad demandada la carga de la prueba en este proceso, ésta no aportó ningún elemento con el cual estableciera la legitimidad de la norma impugnada, ya que no justificó la contraprestación de la referida tasa, por tanto, queda establecida la arbitrariedad del artículo 8, rubro 12118, sub-rubro 01
letra b) de la Ordenanza Reguladora de Tasas por Servicios Municipales de la Ciudad de San Juan Talpa, Departamento de La Paz.
En virtud de ello, en el caso concreto, al no haberse establecido en la Ordenanza objeto de reclamo la naturaleza propia del tributo como una verdadera tasa que justifique y legitime el cobro efectuado a la impetrante, se afectan sus derechos a la seguridad jurídica y propiedad.
e. Finalmente, esta Sala estima innecesario hacer consideración alguna en lo que respecta a que el tributo impugnado afecta la instalación de torres en espacios privados, ya que habiéndose establecido la existencia de un defecto de forma que vicia la naturaleza jurídica del arbitrio en referencia, se genera su inconstitucionalidad lo que hace inviable que la misma surta efectos aplicativos en la esfera jurídica de la parte demandante.
Por todo lo anterior, habrá que estimar la pretensión de la sociedad impetrante y, como consecuencia, declarar ha lugar al amparo solicitado.
III- 1. Teniendo por establecidas las violaciones constitucionales en la actuación de la autoridad demandada, corresponde ahora establecer el efecto restitutorio de la sentencia estimatoria.
Al respecto, es necesario aclarar que cuando este tribunal reconoce en su sentencia la existencia de un agravio personal, la consecuencia natural y lógica es la de reparar el daño causado, restaurando las cosas al estado en que se encontraban antes de la ejecución del acto violatorio de derechos y restableciendo al perjudicado en el pleno uso y goce de sus derechos violados. Por ello, el artículo 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, en sus primeras líneas, señala el efecto normal y principal de la sentencia estimatoria: el efecto restitutorio.
2. Ahora bien, este efecto restitutorio debe entenderse atendiendo a la finalidad principal del amparo: el restablecimiento del derecho constitucional violado, y en consecuencia la reparación del daño causado.
En el caso en concreto, y dado que el reclamo constitucional planteado se basa en la aplicación de una norma que por su sola vigencia se ha determinado causante de violaciones constitucionales, el efecto reparador se concretará en que el Concejo Municipal de San Juan Talpa deberá abstenerse de aplicar a la peticionaria el artículo 8, rubro 12118, sub-rubro 01, letra b) de la Ordenanza Reguladora de Tasas por Servicios Municipales referente a imponer el cargo correspondiente.
En conclusión, cabe apuntar que el Concejo Municipal de San Juan Talpa incumplió con lo prescrito en el artículo 30 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, por cuanto no rindió sus respectivos alegatos escritos. Por tanto, se evidencia su falta de acatamiento
del mandato antes relacionado, por lo que deberá prevenírsele que, en futuros procesos de amparo, cumpla efectivamente con los requerimientos que este tribunal le formule.
POR TANTO: A nombre de la República, con base en las razones expuestas, y en aplicación de los artículos 2, 131 ord. 6º y 204 ord. 6º de la Constitución y artículos 32, 33, 34 y 35 de la Ley de Procedimientos Constitucionales, esta Sala FALLA: (a) Declárese ha lugar el amparo promovido por la Sociedad CTE Telecom Personal S.A. de C.V. contra actuaciones del Concejo Municipal de San Juan Talpa, por violación a sus derechos de propiedad y seguridad jurídica con infracción al principio de legalidad tributaria; (b) Déjase sin efecto la aplicación del artículo 8, rubro 12118, sub-rubro 01, letra b) de la Ordenanza Reguladora de Tasas por Servicios Municipales de la Ciudad de San Juan Talpa, Departamento de La Paz referente a imponer a la peticionaria el cargo correspondiente, por lo que el Concejo Municipal demandado deberá abstenerse de cobrar los adeudos que estén pendientes por dicha norma, así como de continuar con su aplicación ulterior; y (c) Notifíquese.
---F. MELÉNDEZ---J. N. CASTANEDA S.---E. S. BLANCO R.---R. E. GONZÁLEZ B.---PRONUNCIADO POR LOS SEÑORES MAGISTRADOS QUE LO SUSCRIBEN---E. SOCORRO C.---RUBRICADAS.
