GOBIERNO DE EL SALVADOR
PROGRAMA SOCIAL DE ATENCIÓN A LAS FAMILIAS EN EXTREMA POBREZA DE EL SALVADOR
RED SOLIDARIA
(Documento conceptual)
SECRETARÍA TÉCNICA DE LA PRESIDENCIA (STP) COORDINACIÓN NACIONAL DEL ÁREA SOCIAL
San Salvador 7 de Febrero del 2005
FOTO PRESIDENTE.
“La pobreza es una condición a la que ningún Salvadoreño debe resignarse. Los que hemos recibido el encargo de conducir destinos del país debemos de combatirla de manera frontal. En tal sentido nuestro gobierno iniciará de inmediato la construcción de una red de bienestar social, que tendrá por objetivo ofrecer los estímulos necesarios a todos aquellos compatriotas que se encuentren en desventaja económica y marginación social”.
Mensaje Elías Antonio Saca, Presidente de la República Transmisión de Mando Presidencial 1 de junio de 2004
NUESTRO COMPROMISO
El plan de gobierno del quinquenio 2004-2009 del Presidente Elías Antonio Saca, se basa en dos premisas básicas: construir sobre lo ya logrado y apostarle, con mucha seriedad y esmero, a lo que nos falta. Los esfuerzos realizados en los últimos 15 años en términos de combate a la pobreza han arrojado resultados positivos; sin embargo, aún existen grandes retos y desafíos que debemos atender; si bien los índices de pobreza han disminuido considerablemente, todavía se refleja una brecha en el área rural. En 2003, mientras el 30%
de los hogares urbanos eran pobres, en el área rural esta cifra se estimaba en 46%. Las cifras de cobertura de los servicios básicos aún indican que el desarrollo en El Salvador se manifiesta territorialmente en forma desequilibrada; por ende, las políticas de gobierno deben ir enfocadas a reducir este desequilibrio. El gran reto es generar progreso con equidad, y potenciar la formulación de políticas integradas e integradoras, donde el Estado ejerza plenamente su papel subsidiario y se promueva el papel solidario de la sociedad civil.
Nuestra oferta de Plan de Gobierno 2004-2009 de crear una red de protección social, que aglutine esfuerzos entre las instituciones que prestan servicios básicos y los grupos poblacionales con mayor vulnerabilidad, atender sus necesidades más urgentes para acceder a los servicios de salud, educación, nutrición, agua, electrificación rural, acceso vial, formación productiva, es lo que ahora presentamos con el programa RED SOLIDARIA.
Con la creación de esta red, el gobierno trabajará con las comunidades y los gobiernos locales, porque estamos convencidos que el mejor conocimiento de los problemas y sus mejores soluciones están en sus habitantes.
Con el aporte subsidiario del Estado a las familias rurales en extrema pobreza a través de las madres, y el compromiso solidario a través de las políticas de inversión pública con un enfoque territorial con base al mapa de pobreza recién elaborado, estamos seguros de poder alcanzar los compromisos que como país tenemos con las metas del milenio, pero sobre todo propiciar las condiciones para que surjan las oportunidades y así mejorar las condiciones de vida de la población más pobre de nuestro país.
Eduardo Zablah-Touché Secretario Técnico de la Presidencia
Presidente de la República: Elías Antonio Saca González Vicepresidenta de la República: Ana Vilma Albanez de Escobar Consejo Directivo del Programa
Titulares
Secretario Técnico de la Presidencia: Eduardo Zablah-Touché Subsecretaria Técnica de la Presidencia: Anabella Lardé de Palomo Coordinadora Nacional del Área Social: Cecilia Gallardo
Secretaría Nacional de la Familia: Ana Ligia Mixco de Saca Ministra de Educación: Darlyn Xiomara Meza Ministro de Hacienda: Guillermo López Suárez Ministro de Salud: José Guillermo Maza Ministra de Economía: Yolanda Mayora de Gavidia Ministro de Gobernación: René Mario Figueroa Ministro de Obras Públicas: David Gutiérrez Miranda Ministro de Agricultura y Ganadería: Mario Ernesto Salaverría Ministro de Medio Ambiente: Hugo Barrera
Ministro de Trabajo: José Roberto Espinal Presidente ANDA: Manuel Enrique Arrieta
Presidente FISDL: José Andrés Rovira
Presidenta RNPN: Miriam Mixco
Director del ISSS: Jorge Mariano Pinto Secretario de la Juventud: César Funes
Centro Nacional de Registros: Garrid Safie Suplentes
Viceministro de Educación: José Luis Guzmán Viceministro de Tecnología: Rafael Antonio Salomé Viceministra de Hacienda: Carmen Regina de Arévalo Viceministro de Salud: José Ernesto Navarro Viceministro de Obras Públicas: Carlos José Guerrero Viceministro de Vivienda: José Francisco Vega Viceministro de Agricultura y Ganadería: José Emilio Suadi
Viceministra de Medio Ambiente: Michelle Gallardo de Gutiérrez Viceministra de Gobernación: Silvia Aguilar Zepeda
Directora Ejecutiva del Programa: Carolina Ávalos de Trigueros Organismos y cooperantes internacionales
Banco Interamericano para el Desarrollo USAID OIT
Banco Mundial KFW JICA
Unión Europea PMA PNUD
Otros organismos internacionales Otras entidades nacionales
FUSAL VISIÓN MUNDIAL FLACSO DE EL SALVADOR
BMI CALMA FUSADES
ASAPROSAR CARE AMS
Asesor Técnico:
Tarsicio Castañeda
Contenido
Página
1. Introducción y resumen ejecutivo
2. Antecedentes y justificación
2.1 Desafíos pendientes
2.2 Características de los hogares pobres de El Salvador 2.3 Gasto público social en El Salvador
2.4 ¿Se podrán cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio en el área rural?
2.5 La focalización geográfica y de recursos
2.5.1 Focalización territorial
3. El Programa de Atención a la Pobreza Extrema en El Salvador
3.1. Objetivos
3.2 Principios básicos del Programa
3.3 Ejes estratégicos de intervención y componentes del Programa 3.3.1 Eje 1: Red Solidaria a Familias
3.3.2 Eje 2: Red de Servicios Básicos
3.3.3 Eje 3: Red de Sostenibilidad a las Familias
3.4 Esquema de coordinación y ejecución operativa del Programa 3.4.1 La Secretaría Técnica de la Presidencia (STP) 3.4.2 Consejo Directivo (CD) del Programa
3.4.3 Organismo Ejecutor (OE)
3.4.4 Comités Locales (CL)
3.4.5 Municipalidades
3.4.6 Otros actores
3.5 Monitoreo y evaluación del Programa
3.5.1 Monitoreo/seguimiento
3.5.2 Evaluación de impacto del Programa
3.6 Tamaño y costos estimados del Programa en 2005-2009
Referencias Anexo:
Anexo 1. Intervención del Programa 2005-2009: 100 Municipios en pobreza extrema severa y alta
Cuadros:
Cuadro 1. Características de los hogares pobres y en extrema pobreza y la participación en el total de variables seleccionadas, 2003
Cuadro 2. El Salvador: Objetivos de Desarrollo del Milenio, desempeño reciente, metas, evaluación de cumplimiento e impacto esperado del programa Cuadro 3. Variables utilizadas para los agrupamientos de pobreza extrema Cuadro 4. Convenio de corresponsabilidad con las familias.
Cuadro 5. Estrategia de cobertura de la Red Solidaria en 2005-2009 Cuadro 6. Programa Red Solidaria: Costos 2005-2009
Gráficos:
Gráfico 1. Erradicar la pobreza extrema: Primer Gran Objetivo del Milenio.
(Cumbre del Milenio 2000)
Gráfico 2. El Salvador: Educación de jefes de hogar e incidencia de pobreza y extrema pobreza, 2003
Gráfico 3. El Salvador: Educación de jefes de hogar y contribución a la pobreza y extrema pobreza, 2003
Gráfico 4. Gasto público social como porcentaje del PIB en América Latina (2001/2002) Gráfico 5. Analfabetismo e ingresos de grupo de países: Necesidad de mejorar la
eficiencia del gasto social en El Salvador
Gráfico 6. Intervenciones del Programa Red Solidaria Gráfico 7. Estrategia de cobertura de la Red Solidaria en 2005-2009
Mapas:
Mapa 1. Intervención del Programa 2005-2009: 100 municipios en pobreza extrema severa y alta.
Recuadros:
Recuadro 1. La integración y focalización de servicios sociales: Experiencia de programas similares en América Latina
SIGLAS
ADESCO Asociaciones de Desarrollo Comunal
AMS Asociación de Mujeres Salvadoreñas por la Autodeterminación y el Desarrollo
ANDA Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados ASAPROSAR Asociación Salvadoreña para la Salud Rural
BID Banco Interamericano de Desarrollo
BM Banco Mundial
BMI Banco Multisectorial de Inversiones CALMA Centro de Apoyo de Lactancia Materna
CARE Cooperativa para las Remesas Americanas a Europa (por sus siglas en inglés)
CBA Canasta Básica de Alimentos
CD Consejo Directivo
CL Comités Locales
CND Comisión Nacional para el Desarrollo CNDS Consejo Nacional de Desarrollo Sostenible CNR Centro Nacional de Registros
DIGESTYC Dirección General de Estadística y Censos DPT Vacuna de Difteria, polio y tétanos
EDUCO Educación con Participación de la Comunidad EHPM Encuesta de Hogares de Propósitos Múltiples
FANTEL Fondo Especial de los Recursos Provenientes de la Privatización de ANTEL
FESAL Encuesta Nacional de Salud Familiar
FINET Fondo de Inversión Nacional en Electricidad y Telefonía FISDL Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local FLACSO Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales FODES Fondo de Desarrollo Económico y Social FOVIAL Fondo de Conservación Vial
FUSADES Fundación Salvadoreña para el Desarrollo Económico y Social FUSAL Fundación Salvadoreña para la Salud y el Desarrollo
GOES Gobierno de El Salvador
IDB Inter-American Development Bank IDH Índice de Desarrollo Humano
IFPRI Instituto Internacional de Investigaciones de Política de Alimentos (por sus siglas en inglés)
IIMM Índice de Integrado de Marginalidad Municipal ILP Instituto Libertad y Progreso
ISSS Instituto Salvadoreño del Seguro Social
JICA Agencia Internacional de Cooperación del Japón (por sus siglas en inglés)
KFW Banco de Reconstrucción y Crédito de Alemania (por sus siglas en alemán)
MAG Ministerio de Agricultura y Ganadería
MARN Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales MOP Ministerio de Obras Públicas
MSPAS Ministerio de Salud Pública y Asistencia Social
ODM Objetivos de Desarrollo del Milenio, Cumbre Milenio 2000
OE Organismo Ejecutor
OIT Organización Internacional del Trabajo ONG Organizaciones no Gubernamentales
PIB Producto Interno Bruto
PMA Programa Mundial de Alimentos
PNUD Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PPA Unidades de Paridad de Poder Adquisitivo
PRAF Programa de Asignaciones Familiares de Honduras PRORURAL Programa de Desarrollo Rural de Chile
RNPN Registro Nacional de las Personas Naturales RPS Red de Protección Social
SCNTES Segundo Censo Nacional de Talla en Escolares de Primer Grado de El Salvador
SNET Servicio Nacional de Estudios Territoriales SNF Secretaría Nacional de la Familia
STP Secretaría Técnica de la Presidencia
USAID Agencia de los Estados Unidas para el Desarrollo Internacional (por sus siglas en inglés)
VMOP Viceministerio de Obras Públicas
1. Introducción y resumen ejecutivo
El Salvador mostró avances importantes en la mejora de los indicadores sociales y en la reducción de la pobreza y extrema pobreza durante los años noventa; mostró también un significativo crecimiento económico en la primera mitad de la década, un aumento en el gasto público social -especialmente en educación y salud- y mejoras en el acceso de los pobres a los servicios públicos básicos y a los mercados en el sector rural.
De acuerdo con cifras oficiales, la incidencia de pobreza en la población descendió del 66 por ciento en 1991 al 42 por ciento en 2003, mientras que la extrema pobreza lo hizo desde alrededor del 33 al 17 por ciento en el mismo período (DIGESTYC, 2004).
Estos avances, sin embargo, no han logrado consolidarse recientemente como resultado de un menor ritmo de crecimiento económico -el crecimiento real promedio anual del Producto Interno Bruto (PIB) ha sido del 2.76 por ciento, ó 0.76 por ciento per cápita, entre 1996 y 2003- la ausencia de mejora en la distribución del ingreso -el coeficiente de Gini, una medida de desigualdad en la distribución del ingreso, observó un valor de 0.5 durante los últimos 10 años, lo cual ubica al país dentro del 20 por ciento de países con un mayor valor en este índice- y las desigualdades territoriales - especialmente la brecha urbano-rural en los indicadores sociales y de acceso a servicios básicos. Para obtener avances significativos a partir de los niveles alcanzados requiere reorientar esfuerzos para superar los bajos niveles de escolaridad rural, el deficiente acceso a servicios de salud, agua por cañería y saneamiento y electricidad, y las condiciones precarias de la vivienda de los hogares pobres y pobres extremos, particularmente del sector rural.
Si bien hay pobreza y extrema pobreza urbana, la mayor cantidad de personas pobres y pobres extremos, y la mayor profundidad (brecha) de la pobreza se ubica en el sector rural. El 50 por ciento de los pobres y el 60 por ciento de los pobres extremos -los que no cuentan con ingresos suficientes para comprar una canasta básica de alimentos -vive en el sector rural. Asimismo, la vulnerabilidad de las familias pobres e indigentes es muy alta en el sector rural, por la volatilidad de los ingresos por caídas de precios, pérdidas en las cosechas, etc., lo cual tiene impactos directos sobre el consumo de alimentos y los riesgos de desnutrición de los niños. Un hogar típico extremadamente pobre en El Salvador está compuesto por un jefe de hogar con menos de tres años de educación formal (funcionalmente analfabeto), no cuenta con servicio de agua por cañería (58 por ciento de la población rural), ni saneamiento básico (letrina) y habitan en una casa con piso de tierra (casi el 46 por ciento de la población rural). Esto será, sin duda, un impedimento decisivo para mejorar la calidad de vida de la población, y así cumplir con los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) en el sector rural para 2015, y sentar las bases para mejorar la competitividad de El Salvador y obtener los beneficios de su inserción en las economías centroamericana y mundial.
El Gobierno de El Salvador ha diseñado una estrategia integral de atención a las familias en extrema pobreza, el cual busca mejorar en el corto plazo los indicadores de nutrición y salud de los niños y las madres, los indicadores educativos de los niños -al menos la educación básica completa -y mejorar las condiciones de agua potable,
saneamiento y otros servicios básicos y de apoyo al sector rural en extrema pobreza. Tal como lo han señalado estudios de evaluación de este tipo de intervenciones en otros países, el nuevo enfoque combina el papel tradicional de protección y asistencia social con el desarrollo social; por cuanto, al mismo tiempo que ataca el problema inmediato de la pobreza, promueve una disminución sostenible de la pobreza en el largo plazo al mejorar las condiciones educativas y de salud de las familias. Especialmente, la inversión en la educación de los niños juega un papel crítico en romper con el esquema intergeneracional de la pobreza (Morley & Coady, 2003).
Una de las herramientas principales para atender a las familias en extrema pobreza es la focalización de las inversiones, esto permitirá a las instituciones priorizar a través de una pertinente revisión de los criterios de asignación de la inversión de los programas y servicios básicos, con base en un mapa de pobreza actualizado, para cumplir con la calidad, el acceso y la cobertura necesaria; en este sentido, con el mapa de pobreza y otros instrumentos de focalización, se determinarán los municipios, comunidades y familias en extrema pobreza y a ellos se dirigirán los esfuerzos del Programa.
El Programa contiene tres ejes de intervención que permitirán priorizar acciones dirigidas a contribuir al objetivo de ampliar las oportunidades de la población con mayor desventaja económica y social, dotándoles de las herramientas que les permita aprovechar esas oportunidades. Los tres ejes de intervención son:
• Red Solidaria a la Familia, que son acciones focalizadas a las familias que viven en condiciones de extrema pobreza en municipios priorizados e incluye transferencias condicionadas a la madre del hogar, capacitaciones y corresponsabilidades.
• Red de Servicios Básicos, que busca fortalecer la oferta de servicios básicos en educación, salud y nutrición. Asimismo, incluye un componente fuerte de infraestructura y compromiso de dotar de servicios de agua, alumbrado y saneamiento básico al 100 por ciento de las escuelas, unidades y casas de la salud.
• Red de Sostenibilidad a la Familia, en el que se ha considerado inicialmente a los proyectos productivos y al microcrédito como herramientas claves para apoyar a los pequeños agricultores para diversificar sus fuentes de ingreso y aumentar la productividad, así como la gestión ambiental.
Es importante señalar que en el primer eje, la intervención de apoyo directo a las familias tiene una duración de tres años, los otros dos ejes contemplan acciones durante un período más amplio, esto permitirá fortalecer la red de servicios y mejorar las condiciones económicas de los municipios priorizados.
El Programa introduce en la Red Solidaria a la Familia un nuevo enfoque que promueve la corresponsabilidad de las familias para autoayudarse, estableciendo responsabilidades que las familias deben cumplir para recibir los beneficios del Programa y del Estado, para hacer las inversiones en servicios públicos básicos
necesarios para el desarrollo de las familias. Estas responsabilidades incluyen, entre otras, garantizar que la población de 0-5 años tengan las vacunas completas y que cuenten con los controles de crecimiento y desarrollo, de acuerdo con las normas del Ministerio de Salud, y enviar a los niños y las niñas en edad de educación primaria a la escuela y, por tanto, reducir el trabajo infantil, principalmente el de alto riesgo. Como se ha encontrado en otros programas de apoyos condicionados, similares al propuesto en El Salvador, los apoyos directos entregados a las madres permitirán mejorar el consumo de alimentos altamente nutritivos, reduciendo así la desnutrición infantil y en menores de cinco años, permitirán también reducir los costos indirectos y de oportunidad de enviar a los hijos e hijas a la escuela, y apoyar con los gastos directos de uniformes, útiles escolares y transporte, lo cual facilita que las familias cumplan con las corresponsabilidades exigidas por el Programa.
El Programa es de máxima prioridad para el Gobierno y contará con una coordinación general a través de la Secretaría Técnica de la Presidencia (STP) y la Coordinación Nacional del Área Social, la cual es responsable de orientar, supervisar y controlar el desarrollo del Programa y definir los mecanismos operativos de coordinación institucional. Asimismo, contará con una instancia rectora, el Consejo Directivo (CD), responsable de establecer la orientación estratégica y definir las políticas y normas generales del Programa. El CD estará presidido por el Secretario Técnico de la Presidencia e integrado por los titulares de las diferentes carteras e instituciones ejecutoras (Ministerios de Educación, Salud, Hacienda, Gobernación, Agricultura, Medio Ambiente, Obras Públicas, Trabajo y otras entidades gubernamentales como el Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local (FISDL), la Secretaría Nacional de la Familia (SNF), la Administración Nacional de Acueductos y Alcantarillados (ANDA), entre otras). La ejecución técnica del Programa estará a cargo del FISDL y de las otras entidades ejecutoras, en permanente coordinación con las alcaldías y los líderes comunales. La participación local es clave para apoyar la coordinación de las diferentes agencias en los territorios, ejercer el control social del Programa y apoyar en la relación entre las comunidades y las familias beneficiarias para monitorear y mejorar la ejecución del mismo.
Cuando se selecciona el municipio de intervención, utilizando el Mapa de Pobreza que permite clasificar a los municipios de acuerdo con su nivel de pobreza y con base en los indicadores de ingreso, desnutrición y ausencia de servicios básicos (ver sección 2.5.1), todas las entidades deberán hacer un diagnóstico de la situación inicial en su sector y formular un plan de acciones, considerando los recursos disponibles y el cronograma para cumplir los diferentes objetivos del Programa. Las intervenciones de los diferentes sectores se harán en forma directa o por intermedio de ONG u otros agentes especializados. La STP y la Coordinación Nacional del Área Social, con el apoyo del FISDL, hará el seguimiento de los compromisos adquiridos por las instituciones y los beneficiarios. El Programa contará con un moderno sistema de monitoreo y evaluación de impacto para detectar problemas y corregirlos oportunamente y asegurar que se obtengan los resultados esperados.
El Programa apoyará directa o indirectamente, en una primera etapa, a cerca de 100,000 familias en extrema pobreza, dando prioridad al sector rural, en el periodo
2005-2009. Para esta etapa, el Programa alcanza un costo estimado de entre US$150- 200 millones, aproximadamente US$50 millones por año, lo cual es bastante menor que el aumento en gasto social recomendado por organismos internacionales, pero que es consistente con el estrecho espacio fiscal disponible para esos años. Si posteriormente se obtienen recursos adicionales, se podría aumentar la cobertura, aumentando así el gasto social en educación, salud y asistencia social. Para la segunda etapa, que se desarrollará entre 2010-2015 (año en que se debe cumplir con los ODM), el Programa incorporará gradualmente a nuevos hogares hasta beneficiar a los 220,000 hogares en extrema pobreza estimados en el país.
El Programa propuesto tendrá un impacto significativo sobre muchos de los ODM, lo que hará que sea más probable su cumplimiento para el país, específicamente para el sector rural. Esto se desprende, en parte, del enfoque integral del Programa que abarca la mayoría de las siete principales esferas de inversión y normativa descritas en el manual de prácticas óptimas para la consecución de los ODM -desarrollo rural, sistemas de salud, educación, igualdad de género, medio ambiente, interdependencia entre las esferas de inversión, entre otras- (Proyecto del Milenio de las Naciones Unidas, 2005).
Los impactos más importantes podrán alcanzarse sobre el hambre y la nutrición en la niñez -donde los programas actuales han producido progreso muy modestos- dado que los apoyos directos a las familias les permitirán un mayor consumo de alimentos nutritivos, como se ha observado en otros países, además reducir y atenuar las fluctuaciones del ingreso que presentan las familias pobres rurales. El control del crecimiento y desarrollo de los niños menores de cinco años y la capacitación a los hogares sobre salud preventiva, serán instrumentos fundamentales para detectar con prontitud la desnutrición y otros problemas y tomar acciones correctivas. El Programa tendrá, también, un impacto significativo en los indicadores de educación -reducir repitencia, deserción y aumentar el número de niños que se gradúan en primaria- en indicadores de salud, especialmente en reducir la mortalidad materna, si se logran mejorar el control del embarazo y la atención del parto con personal especializado.
Este documento presenta las bases conceptuales del Programa y elementos para su diseño e implementación, cuyos detalles se encuentran en el Manual Operativo que se está elaborando para el Programa. El documento y marco conceptual se basan en un cúmulo de investigaciones recientes, hechas por entidades e instituciones públicas y privadas nacionales y por organismos internacionales, sobre El Salvador (referenciadas en el texto) y en la experiencia de países de América Latina, incluyendo México, Brasil, Colombia, Nicaragua y Honduras, entre otros, que han implementado programas exitosos de redes de protección social y apoyos directos condicionados, similares al propuesto recientemente. Como se observará, el Programa es ambicioso y requerirá de un gran esfuerzo institucional y de coordinación, además de recursos fiscales adicionales para atacar el impostergable problema de la pobreza y extrema pobreza del país, pero creemos que es posible ejecutarlo dado el gran compromiso del Gobierno tomado desde el Presidente, los ministros y los dirigentes de las entidades ejecutoras, considerando también la capacidad técnica del FISDL para ejecutar programas de gran impacto nacional, con el concurso de las autoridades municipales y la comunidad.
El documento contiene tres secciones y un anexo; en las primeras se describen los antecedentes y justificación (sección 2), los objetivos, principios y ejes estratégicos de intervención y componentes del Programa, un resumen de experiencias similares en América Latina, el esquema de coordinación, monitoreo y evaluación de impacto, y costos estimados del Programa (sección 3). El anexo 1 proporciona detalles de los 100 municipios en condiciones de pobreza extrema severa (32) y alta (68) que serán priorizados por el Programa en el período 2005-2009.
2. Antecedentes y justificación
El Salvador ha experimentado progresos significativos en materia social, especialmente en la década de los noventa, después de la firma de los Acuerdos de Paz, a juzgar por el desempeño de dos indicadores claves de desarrollo social: el Índice de Desarrollo Humano (IDH) del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo y el índice de pobreza. En el IDH -que toma en cuenta indicadores de expectativa de vida al nacer, matrícula escolar e ingreso per cápita- El Salvador pasó del 0.65 en 1990 al 0.72 en el 2002, ubicando al país en el lugar 105 a nivel mundial entre 177 países. En términos de incidencia de pobreza, ésta pasó del 66 al 42 por ciento entre 1991-2003, una reducción de 24 puntos porcentuales en 12 años; 1 sin embargo, a partir del final de los años noventa la reducción de la pobreza ha sido mucho más lenta, y no ha habido avances en la reducción de la extrema pobreza, la cual se ubicaba en alrededor del 17 por ciento del total de la población salvadoreña, en 2003.2
Los avances durante los últimos diez años en la reducción de la pobreza y en otras dimensiones del desarrollo humano, como salud, educación básica, agua y saneamiento, han sido el resultado de condiciones económicas favorables -el producto nacional creció al 2.8 por ciento anual promedio entre 1992-2003- así como de esfuerzos importantes en materia de políticas públicas, como la reforma educativa, reforma en el sistema de pensiones, aumentos del gasto social -principalmente en el área de educación y salud-, entre otros. Asimismo, han sido importantes el flujo de remesas familiares, que ha llegado a representar un 14 por ciento del PIB (US$2,105.3 millones) en 2003, y las iniciativas y apoyo de la comunidad internacional y de organizaciones de la sociedad civil (Organizaciones no Gubernamentales –ONG- locales, organizaciones de salvadoreños en el exterior, etc.) que se han dedicado a temas sociales. Un ejemplo
1 De acuerdo con estimaciones del Banco Mundial, la reducción de la pobreza ha sido aun más significativa (27 puntos porcentuales en el mismo periodo). Banco Mundial (2004).
2 Pobreza extrema o absoluta se entiende como aquella situación en la que los hogares o personas no pueden cubrir el costo de la canasta básica de alimentos –CBA- (costo CBA 2003, urbana 1,106.44 colones/$126.45 y rural 756.48 colones/$86.45). Pobreza es aquella situación cuando los hogares o personas pueden cubrir sus necesidades alimenticias básicas, pero no logran cubrir otras necesidades. La línea de pobreza es generalmente dos veces la línea de extrema pobreza. El Banco Mundial ha estimado la línea internacional de extrema pobreza en un dólar por día, expresado en unidades de paridad de poder adquisitivo (PPA) y la de pobreza en dos dólares por día en PPA. El ingreso es, sin embargo, solo una dimensión del problema de pobreza; la falta de capital humano y capital físico, falta de servicios públicos son otras de las dimensiones.
de ello es el FISDL, cuyo Programa Unidos por la Solidaridad se suma a este esfuerzo3; sin embargo, estos avances se han visto limitados a partir de 2000, especialmente en la reducción de la extrema pobreza, como se observa en el Grafico 1.
Gráfico 1. Erradicar la pobreza extrema: Primer Gran Objetivo del Milenio (Cumbre del Milenio 2000)
17 33
16 11 28
14 26 37
18
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 META 2015
% de personas
Nacional Urbano Rural
Fuente: GOES, 2004. y DIGESTYC, 2004.
2.1 Desafíos pendientes
A pesar de los logros alcanzados, los desafíos pendientes en materia social continúan siendo significativos:
• Altos y persistentes niveles de pobreza, especialmente rural. En 2003, la pobreza continúa siendo un problema predominantemente rural, pese a que ahí reside menos de la mitad de la población total (41 por ciento), es donde se concentra el 61 por ciento de la población en extrema pobreza. En el sector rural, una de cada cinco personas se encuentra en pobreza extrema o absoluta. En algunos departamentos como Cabañas, Ahuachapán, Chalatenango, San Vicente y Morazán, el 30 por ciento de los hogares se encuentra en extrema pobreza, contribuyendo en conjunto aproximadamente a un 25 por ciento de la pobreza extrema total del país. Estas desigualdades son aún más preocupantes por cuanto la distribución del ingreso no ha mejorado en los últimos diez años (el índice de concentración de Gini de 0.5 ubica a El Salvador entre el 20 por ciento de países con mayor desigualdad en el ingreso en el ámbito mundial). Como se observará más adelante en el Cuadro 2, los ODM de reducir la pobreza y el hambre a la mitad para 2015 serían difíciles de alcanzar en el sector rural, a menos que se implementen programas coordinados y efectivos, como el propuesto en este documento.
3 Desde 2002 con el Programa Unidos por la Solidaridad, el FISDL ha desarrollado más de 60 proyectos de inversión social por $14 millones, con participación de organizaciones de salvadoreños en el exterior (Estados Unidos, Canadá e Italia) quienes han aportado $3 millones de dólares como contraparte a estos proyectos, a los cuales se han sumado aportes de gobiernos municipales, ONG y ministerios sectoriales.
• Muy bajos niveles de escolaridad, lo cual afecta los niveles de desarrollo humano y la competitividad de El Salvador en la economía global. De acuerdo con datos de la EHPM de 2003, El Salvador, a pesar de los avances alcanzados en los últimos diez años, tiene todavía indicadores educativos deficientes, especialmente en el sector rural. La escolaridad promedio nacional de adultos en El Salvador era de solo 5.2 años en 2001, comparada con el promedio de la región de América Latina y el Caribe (6.0 años) y de los países de ingreso medio bajo (6.2 años).4 El 18 por ciento de la población salvadoreña mayor de 15 años es analfabeta y en el área rural esta cifra asciende a un 30 por ciento. De los jefes de hogar en extrema pobreza, el 45 por ciento tiene menos de tres años de escolaridad, es decir, es funcionalmente analfabeta (cuadro 1). Aunque es bastante probable que los ODM, en lo que respecta al alfabetismo de adultos para el sector rural, se puedan cumplir para 2015, los bajos niveles de escolaridad son una barrera decisiva a la inserción de las familias rurales en actividades productivas.
Cuadro 1. Perfil de los hogares pobres y en extrema pobreza y la participación en el total de variables seleccionadas, 2003
Hogares en pobreza (%)
Contribución a la pobreza (%) Características Total
Hogares
(%) Extrema Total Extrema Total
Total 100.0 14.4 36.1 100.0 100.0
Área geográfica Urbana
Rural
100.0 62.3 37.7
-- 9.7 22.1
-- 30.0 46.2
-- 42.0 58.0
-- 51.7 48.3 Sexo jefe de
hogar Mujeres Hombres
100.0 31.6 68.4
-- 12.4 15.3
-- 35.5
36.4
-- 27.2 72.8
-- 31.1 68.9 Edad del jefe de
hogar (años) 15-24 años 25-59 años 60 y más
100.0 6.9 70.1 23.0
-- 13.5 14.2 15.3
-- 37.2 35.3 38.1
-- 6.4 69.1 24.5
-- 7.1 68.6 24.3 Escolaridad jefe
de hogar (años) 0
1-3 4-6 7-9 10-12 +13
100.0 22.7 17.9 20.6 15.1 14.7 9.0
-- 25.5 19.1 13.6 8.9 4.5 4.0
-- 53.7 46.7 35.9 31.5 17.8 8.2
-- 40.4 23.8 19.4 9.3 4.6 2.5
-- 33.9 23.2 20.5 13.2 7.2 2.0 Fuente: Cálculos basados en EHPM 2003, DIGESTYC.
4 Banco Mundial. EdStats. www.worldbank.org.
• Altos niveles de desnutrición en niños y deficiencia en cobertura de servicios de salud básicos. Un 19 por ciento de los niños menores de cinco años presenta retardo en el crecimiento (talla/edad) y 10.3 por ciento—en algunos casos, como en Nahuizalco—hasta el 20 por ciento presentan bajo peso para la edad (FESAL 2002/2003). Según un estudio reciente de FUSADES sobre el sector rural, la nutrición se ha visto afectada por la crisis reciente del café y presenta alta correlación con los niveles y la fluctuación de los ingresos rurales (FUSADES, 2004); esto indica que será necesario establecer apoyos nutricionales para las familias en extrema pobreza para mejorar su consumo de alimentos, y para paliar la caída de ingresos en tiempos de crisis económica, cuando los ingresos monetarios se reducen aún más. En términos de los servicios de salud, se estima que cerca de 1.5 millones de personas en el país no tienen acceso a servicios básicos de salud. Asimismo, no obstante que existe discusión sobre las cifras de la mortalidad materna en el país, datos recientes indican que ésta puede ser bastante alta (172 por 100,000) (FESAL 2002/2003), lo cual puede estar relacionado con que solo el 54 por ciento de partos cuenta con atención profesional, en las áreas rurales. En los ODM, la reducción de la tasa de desnutrición a la mitad, las tasas de mortalidad infantil, mortalidad de menores de cinco años y mortalidad materna a un tercio del nivel existente en 1990, se convierte en uno de los grandes retos del país.
• Baja cobertura de agua potable y saneamiento básico, especialmente en el área rural. Según la EHPM de 2003, un 35 por ciento de los hogares no disponen de agua por cañería, situación que se acentúa en el área rural con un 58 por ciento. En algunos municipios, como Jiquilisco, 7 de cada 10 personas carecen de agua potable por cañería, un servicio vital para esta población (PNUD/CNDS, 2003). La disponibilidad de agua por cañería no solo tiene impacto sobre la salud de las personas, sino que permite un ahorro de tiempo significativo que puede dedicarse a otras actividades productivas en los hogares pobres y pobres extremos. De acuerdo con investigaciones de FUSADES, los hogares extremadamente pobres destinan hasta el 14 por ciento del tiempo en actividades de recolección de agua. (FUSADES, 2004).
• Malas condiciones de vivienda y su entorno -agravadas por los terremotos de 2001. Alrededor del 30 por ciento del total de hogares está en situación de déficit habitacional, casi la mitad de las viviendas rurales tienen piso de tierra, y más del 60 por ciento de los hogares queman la basura, en el área rural (DIGESTYC, 2004).
Esto no solo atenta contra el bienestar y salud de las familias, sino también contra la sostenibilidad del medio ambiente.
• Falta de acceso a otros servicios e infraestructura básica. La falta de servicios de alumbrado eléctrico y caminos rurales que permitan el acceso a los servicios de educación y salud, primordialmente, y a un acercamiento a los mercados locales, es uno de los retos.
• Alto nivel de población sin identificación. El 9.8 por ciento de la población del país (DIGESTYC, 2003) se encuentra en un status de inexistencia legal, esto debido
a la falta de partidas de nacimiento, lo cual limita a la persona para obtener otro tipo de documentos -como el Documento Único de Identidad (DUI)- y ejercer sus derechos como el de la educación.
• Alta vulnerabilidad a eventos naturales, especialmente de la población pobre y extremadamente pobre. El Salvador está muy expuesto a eventos naturales -huracanes, terremotos, sequías- que llevan a pérdidas de vidas, daño de infraestructura (vías, sistemas de agua potable, entre otros) y pérdidas económicas en viviendas, cosechas, empleos, etc., que afectan principalmente a los más pobres. El Programa contempla medidas para responder más rápida y efectivamente a estos eventos naturales.
• Economías de subsistencia. En el sector rural, un estudio reciente encuentra alta volatilidad de ingresos de los campesinos, como resultado de fluctuaciones de los rendimientos, los precios, la falta de diversificación de los ingresos de las familias, entre otros factores (FUSADES, 2004). Como se comenta más adelante, el Programa contiene medidas para apoyar a las familias rurales en diversificar sus fuentes de ingreso, a través de mejoras en la infraestructura -caminos rurales, energía eléctrica, conservación de fuentes de agua, etc.- y educación. También cuenta con un apoyo directo que permitirá a las familias mantener su consumo de alimentos esenciales durante las crisis y así suavizar los efectos perversos de las caídas de ingresos sobre la nutrición de los niños. 5 Esto permite combinar una red de protección social con medidas que mejoran las capacidades y oportunidades de las familias para reducir la vulnerabilidad y salir de la pobreza y extrema pobreza en forma sostenida en el mediano y largo plazo.6
2.2 Características de los hogares pobres de El Salvador
La pobreza no es solamente la carencia de ingresos, sino también la incapacidad de la familia para satisfacer sus necesidades básicas, incluyendo educación, salud, agua potable, saneamiento, vivienda digna, entre otros, que le permite a la familia y su comunidad salir de su condición de alta vulnerabilidad, y de marginalidad y exclusión social en que vive. Una familia pobre se caracteriza por la presencia de una o más de estas carencias o necesidades básicas insatisfechas. Por tanto, si bien la solución a uno de los problemas en forma aislada -como se ha hecho hasta ahora en el país- puede representar una mejora significativa en el bienestar de la familia -pero no rinde todos los frutos por cuanto otras necesidades no se han subsanado. Por ejemplo, los esfuerzos en salud, control de crecimiento y desarrollo del niño son afectados negativamente por la ausencia de agua potable, la presencia de parásitos por pisos de tierra y otras carencias de saneamiento básico. Asimismo, la oferta de servicios educativos puede mejorar -más centros educativos, profesores, material didáctico- pero puede ser que los niños en
5 Una investigación reciente encuentra que las inversiones en bienes públicos rurales -caminos, extensión y desarrollo, energía eléctrica, entre otros-, son altamente rentables y, de hecho, mucho más efectivas que los subsidios a los créditos, las rebajas de deudas, etc. para aumentar la producción agrícola y conservar el medio ambiente (López, 2004).
6 El informe de PNUD sobre Desarrollo Humano de 2003 enfatiza el fortalecimiento de capacidades para que las familias puedan reducir la pobreza a través de capital humano y nutrición. PNUD (2003).
extrema pobreza no aprovechen estas mejoras si tienen que trabajar para ayudar a sostener a sus familias, o no tienen la alimentación adecuada, ni el dinero mínimo necesario para comprar útiles escolares, zapatos, etc., para asistir a la escuela.
Es fundamental la importancia de la educación para los pobres para romper el círculo intergeneracional de la pobreza, por cuanto la incidencia de pobreza y pobreza extrema está asociada estrechamente con los niveles de educación de los jefes del hogar (IADB, 2003). Por ejemplo, los gráficos 2 y 3 y el cuadro 1 muestran que la incidencia de la pobreza y extrema pobreza es más alta en los hogares donde el jefe del hogar no tiene educación formal o solo tiene entre 1-3 años de educación, y es mucho menor para los hogares con jefes con más de nueve años de educación formal. Los hogares con jefes que tienen menos de tres años de educación son, sin embargo, la mayoría, representando el 57 por ciento de los hogares pobres y el 64 por ciento de los hogares en extrema pobreza. Según el estudio de FUSADES para el sector rural, las familias que tienen jefes con niveles de educación más bajos, no diversifican sus fuentes de ingreso y son, por tanto, más vulnerables a los ciclos económicos, concentrándose en actividades agrícolas, mientras que los que tienen mayores niveles de educación diversifican sus fuentes de ingreso con pequeños negocios no agrícolas, servicios y a través de la migración interna o externa (FUSADES, 2004).
Gráfico 2. El Salvador: Educación de jefes de hogar e incidencia de pobreza y
extrema pobreza, 2003
Gráfico 3. El Salvador: Educación de jefes de hogar y contribución a la pobreza y extrema pobreza, 2003
0 10 20 30 40 50 60
0 1-3 4-6 7-9 10-12 +13
Nivel educativo del jefe de hogar
(%)
Extrema Pobreza Pobreza Total
0 5 10 15 20 25 30 35 40 45
(%)
0 1-3 4-6 7-9 10-12 +13
Escolaridad del jefe de hogar (años) Contribución a la pobreza extrema Contribución a la pobreza total
Fuente: Datos cuadro 1.
2.3 Gasto público social en El Salvador
El Salvador, si bien ha implementado programas y tomado acciones encaminadas a mejorar los servicios básicos de la población y reducir los niveles de pobreza, éstos se han hecho descoordinada y aisladamente y con impactos difíciles de evaluar sistemáticamente (Banco Mundial, 2004b). Asimismo, el gasto público social continúa siendo insuficiente para cubrir el déficit de educación, salud y servicios básicos, a pesar de los incrementos del gasto público social en los últimos 12 años, principalmente en educación y salud—que han alcanzado el 3.3 y 1.5 por ciento del PIB, respectivamente.
El gasto público social como porcentaje del PIB en El Salvador (8.1 por ciento) sigue siendo uno de los más bajos de América Latina y el Caribe, cuyo promedio es del 14 por ciento (gráfico 4).
Gráfico 4. Gasto público social como porcentaje del PIB en América Latina (2001/2002)
Fuente: Informe sobre Desarrollo Humano El Salvador 2003.
PNUD/CNDS. San Salvador, 2003
Es también crítico mejorar la eficiencia y efectividad del gasto social en El Salvador. El gráfico 5 muestra, por ejemplo, que hay países como Paraguay que tiene un nivel de ingreso per cápita menor que el de El Salvador (US$4,619 en unidades de Paridad de Poder Adquisitivo –PPA- y US$4,890 PPA, respectivamente), pero ha logrado mejores resultados educativos. Dirigir los esfuerzos de inversión hacia una población más focalizada contribuirá a lograr un mayor impacto en la calidad de vida de estas personas, tomando en consideración que no solo se trata de un aumento de los recursos sino también de un uso eficiente de los mismos.
Grafico 5. Analfabetismo e Ingresos de Grupo de Países: Necesidad de Mejorar la Eficiencia del Gasto Social en El Salvador
0 20 40 60 80 100 120
0 2,000 4,000 6,000 8,000 10,000 12,000
Tasa de alfabetismo adulto 95.7 90.5 95.8 92.3 79.7 91.6 69.9
PIB per cápita 2002 (US$PPA) 9820 8970 8840 6170 4890 4610 4080
Chile M exico Costa Rica Panamá El Salvador Paraguay Guatemala
Fuente: Con base a PNUD, 2004
0 5 10 15 20 25 30
Guatemala
Repúbl
ica DominicanaPerú El Salvador
Paragu ay Ecu
ador México
Hondur as Venezuela
Nicaragua Colombia
Chile Bolivia
Costa Ri ca
Brasil Argen
tina UruguayPanamá
Gasto Público Social Promedio A.L.
2.4 ¿Se podrán cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio en el área rural?
Según un estudio del Gobierno de El Salvador (GOES, 2004) sobre el seguimiento de los ODM, elaborado con la participación de expertos y un Comité Técnico, conformado por entidades nacionales e internacionales de reconocido prestigio, será un reto mayor alcanzar varios de los ODM claves en el área rural para 2015, dadas las tendencias actuales de gasto y patrones de ejecución sectorial—con poca focalización y coordinación institucional. Los principales retos identificados en dicho estudio son los siguientes (Cuadro 2):
• Reducir la pobreza y pobreza extrema requiere de acciones para impulsar un rápido crecimiento económico y del empleo, apoyar el desarrollo rural y fortalecer la red de protección social con programas focalizados hacia los más pobres y vulnerables, entre otros. Mientras que las metas de pobreza nacional y urbana podrían alcanzarse para 2015, es bastante probable que las metas rurales no puedan cumplirse. Además, aun si se cumplieren las metas nacionales, los niveles de extrema pobreza y pobreza vigentes a 2015 serían aún muy altos, por lo que es necesario reducir fuertemente la pobreza y pobreza extremas.
• En educación, a pesar de los avances durante los últimos once años, especialmente en el aumento de la matrícula rural, resultado del impulso de programas de cobertura como Educación con Participación de la Comunidad (EDUCO), existen desafíos importantes para conseguir los ODM en el sector. Éstos incluyen reducir la sobreedad, la repitencia y deserción de la escuela para lograr avances en la proporción de niños y niñas que ingresan y que se gradúan de educación primaria.
Esto requiere de aumentos de gastos, mejoras en la eficiencia y en la calidad, lo mismo que aumentar la matrícula parvularia e inicial. Asimismo, la cobertura de la educación media es muy baja.
• En salud, ha habido avances importantes en reducir las tasas de mortalidad infantil y de menores de cinco años desde 1990 (16 y 21 puntos porcentuales entre 1990-2000, respectivamente) y éstos deberán continuar para conseguir los ODM para 2015. El mayor reto lo enfrenta la reducción de la mortalidad materna y el aumento de partos con atención profesional, especialmente en el área rural. Esto requerirá de mejoras en el acceso a los servicios de salud, la coordinación institucional y el control y seguimiento de la embarazada y del niño menor de cinco años.
• En nutrición, ha habido esfuerzos importantes como el de Escuelas Saludables que han logrado disminuir la desnutrición de los niños que asisten a la escuela; aún así, la población menor a seis años está desatendida. Sin embargo, los avances para reducir las tasas de desnutrición global en menores de cinco años han sido modestos y es poco probable que se pueda cumplir con los ODM para 2015.7 Esto, debido a las grandes deficiencias alimentarias de las familias en extrema pobreza, la falta de educación, principalmente en el sector rural, los bajos ingresos y su alta volatilidad por sequías, caídas de precios y escasos rendimientos en cultivos sin riego y sembrados en laderas (ejemplo, café y granos básicos).
7 A esta misma conclusión llega un reciente estudio de la CEPAL por León et al. Pobreza, hambre y seguridad alimentaria en Centroamérica y Panamá. Santiago de Chile, mayo de 2004.
• En promoción de la igualdad entre sexos y autonomía de la mujer, los ODM en los indicadores de educación se han alcanzado por cuanto la proporción de cobertura y otros indicadores educativos, entre hombres y mujeres han sido igualados. Aún están pendientes de identificar las mejoras curriculares que eliminen sexismos y problemas en calidad, así como mejorar el acceso de las mujeres al mercado de trabajo, créditos para microempresa, entre otros. En cuanto a la autonomía de la mujer, particularmente la económica, si bien son pocos los indicadores desarrollados para esto, parece limitada en la sociedad salvadoreña por el poco acceso al mercado formal de trabajo, entre otros factores.
• En agua potable y saneamiento básico ha habido avances significativos en los últimos once años, especialmente en el sector rural; sin embargo, persisten desafíos importantes para poder cumplir con los ODM, especialmente porque ampliar coberturas será cada vez más costoso y exigirá modelos costo-efectivos de intervención en al ámbito rural, así como reformas institucionales y modernización del sector de agua potable y saneamiento básico, y aumentar inversiones para mejorar calidad y los sistemas dañados por los terremotos.
• En infraestructura, los esfuerzos realizados en caminos rurales han reducido significativamente las distancias promedio de las familias a las carreteras pavimentadas y paradas de buses, mejorando las oportunidades de ingreso de las familias rurales, el acceso a los servicios, y reduciendo su aislamiento social y económico. Es necesario continuar con el esfuerzo construyendo al menos 100 km anuales y manteniendo los existentes hasta 2015 para eliminar el aislamiento de las familias pobres. Asimismo, los esfuerzos realizados en la electrificación rural han sido significativos, pero aún así este servicio no está al alcance de toda la población rural, especialmente de los que residen en los municipios en condición de pobreza extrema.
Como se describe en la última columna del cuadro 2, el Programa propuesto tendrá un impacto significativo sobre muchos de los ODM, lo que hará que sea mucho más probable su cumplimiento no solo para el sector rural, sino también para el país. Los impactos más importantes podrán alcanzarse sobre el hambre y la nutrición, dado que los apoyos directos permitirán a las familias un mayor consumo de alimentos nutritivos, y reducir y atenuar las fluctuaciones del ingreso que presentan las familias pobres rurales. El control del crecimiento y desarrollo de los niños menores de cinco años y la capacitación a los hogares sobre prevención y salud, serán instrumentos fundamentales para detectar la desnutrición y otros problemas oportunamente y tomar acciones correctivas. El Programa tendrá también impacto significativo en los indicadores de educación -reducir sobreedad, repitencia, deserción y aumentar el número de niños que se gradúan en primaria- en indicadores de salud, especialmente en reducir la mortalidad materna, si se logran mejorar el control del embarazo y la atención del parto por personal especializado.
Cuadro 2. El Salvador: Objetivos de Desarrollo del Milenio, desempeño reciente, metas, evaluación de cumplimiento e impacto esperado del Programa
Indicadores (Porcentajes) 1991 2002 Meta
2015 Evaluación cumplimiento
en 2003/04
Incidencia esperada del Programa en el
sector rural Objetivo 1: Erradicar pobreza
extrema y hambre (US$1 por día)
-Total-nivel nacional -Urbano
-Rural
33 28 37
19 12 29
16 14 18
-Muy probable -Cumplida -Probable
Transferencia para alimentos y
capacitación a 100 mil hogares en 2005-2009 Erradicar pobreza (US$2 por
día)
-Total-nivel nacional -Urbano
-Rural
58 39 75
39 23 63
29 19 38
-Muy probable -Muy probable -Poco probable
Transferencia para alimentos y capacitación Tasa desnutrición global en
menores de cinco años*
-Total-nivel nacional -Urbano
-Rural
11.2 9.1 14.0
10.3 6.9 13.2
5.6 4.6 7.0
-Poco probable -Probable -Poco probable
Transferencias y capacitación y control crecimiento del niño Objetivo 2: Lograr enseñanza
primaria universal -Tasa matrícula primaria -% estudiantes inician primero y terminan quinto grado
-% alfabetización 15-24 años
78 58 85
88 75 93
100 100 100
-Probable -Probable -Muy probable
Transferencia condicionada a matrícula y asistencia regular a primaria Objetivo 3: Promover igualdad
entre sexos y autonomía mujer -Indicadores educación (varios)
-Autonomía de la mujer -- -- -- -Cumplidos
La mujer principal beneficiaria y administradora de la transferencia.
Promotoras mujeres serán prioridad Objetivo 4: Reducir mortalidad
niños 0-5 años*
-Tasa mortalidad 0-5 años (1,000 nacidos vivos, NV).
Tasa mortalidad infantil por 1,000 NV.
-Niños menores un año vacunados contra sarampión
52 41 98
31 25 93
17 14 100
Muy probable Muy probable Muy probable
Control del crecimiento y desarrollo del niño y capacitación madres exigidos por el Programa Objetivo 5: Reducir mortalidad
materna*
-Tasa mortalidad materna (por cien mil NV).
-% partos atendidos por personal especializado
158 51
172 69
40 100
Poco probable Poco probable
Controles de embarazo, capacitación y control crecimiento del niño
Objetivo 6: Combatir el
VIH/SIDA, el paludismo y otras enfermedades
No hay datos
rural No hay datos
rural No hay datos
rural
-- Se espera impacto en estos indicadores por la expansión de servicios de salud hacia áreas rurales
Objetivo 7: Garantizar la sostenibilidad del medio
ambiente. 24 12 12
.
-Probable. Existe alta
contaminación de ríos
-% población sin mejores fuentes de agua,
-% población sin mejores fuentes de saneamiento, -% hogares que usan leña para cocinar
Sin dato rural 58
Sin dato rural 30
---
0 ---
Muy probable
por desechos urbanos y falta de tratamiento. El Programa tendrá impacto en mejorar suministro de agua y saneamiento de zonas rurales pobres
*: Indicadores corresponden a 1993, excepto en vacuna de sarampión que corresponde a 1990.
Fuente: Todo el cuadro, excepto la última columna, ha sido adaptado del documento sobre cumplimiento de los ODM (GOES, 2004).
Para lograr estos objetivos, es necesario establecer un nuevo modelo integrado de atención, criterios y herramientas de focalización, que permitan dirigir acciones de protección y desarrollo social y económico rural en forma coordinada y sistemática, en un contexto de recursos limitados y desaceleración económica, hacia la población rural más necesitada (FUSADES, 2004, Banco Mundial, 2004, IPEC/OIT 2004, PNUD, 2003 entre otros). Esto implica crear un marco institucional que permita llevar a cabo una estrategia coherente y coordinada que asegure que los esfuerzos y recursos hasta ahora dispersos sean dirigidos a la población más pobre y así poder maximizar los impactos que esto puede tener en la calidad de vida y el desarrollo humano (Banco Mundial, 2002). La creación de una Red de Protección Social integral, como la propuesta, es una de las recomendaciones más importantes de los estudios recientes sobre cómo combatir la pobreza efectivamente en El Salvador en el nuevo entorno macroeconómico y fiscal (Banco Mundial, 2004, FUSADES, 2004)
2.5 La focalización geográfica y de recursos
En El Salvador nos enfrentamos con instituciones gubernamentales de cobertura nacional, que tienen limitaciones para focalizar y sus acciones dispersas limitan la efectividad para cubrir a las familias marginadas e indigentes. En este contexto de atomización de esfuerzos y recursos limitados, se vuelve indispensable considerar instrumentos de políticas públicas que permitan hacer un uso más eficiente de los recursos y responder a las demandas de servicios básicos de esta población.
La focalización geográfica y de recursos se convierte en una herramienta fundamental de la nueva política social, que permitirá a las instituciones priorizar a través de una pertinente revisión de los criterios de asignación de la inversión de los programas y servicios básicos, con base en un mapa de pobreza actualizado, para cumplir con la calidad, el acceso y la cobertura necesaria.
El presente Programa utilizará el mapa de pobreza como una herramienta esencial para la priorización de acciones que permitan atender las necesidades básicas de las familias más pobres del país, prevaleciendo el área rural en esta primera etapa.
2.5.1 Focalización territorial
Para la focalización territorial se utilizará el Mapa de Pobreza elaborado por la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) sobre la base de información socio-estadística recopilada por la Dirección General de Estadística y Censos (DIGESTYC), ambos con financiamiento y coordinación del FISDL (FLACSO/FISDL 2004).
Este mapa se ha desarrollado sobre la base de una sobre-muestra de las EHPM para la totalidad de los municipios del país. La principal restricción metodológica se deriva de los errores de precisión implícitos en cualquier investigación basada en una muestra (el error muestral planeado era cercano al 8 por ciento para las estimaciones de pobreza e ingresos), lo cual imposibilita ordenar correlativa y directamente los municipios a partir de las tasas de pobreza estimadas.
Considerando la restricción metodológica antes mencionada, se clasifican los municipios usando la técnica de agrupamientos homogéneos (“Análisis de Cluster”);
este método permite agrupar objetos muy similares entre sí, diferenciando los grupos formados en función de las similitudes entre ellos. La idea clave es que los objetos (municipios) son similares o diferentes de acuerdo con el perfil de variables con que se han agrupado.
En este esquema, se usaron dos variables para construir los agrupamientos (“cluster”) de pobreza extrema. Éstas son: la tasa de pobreza extrema de ingresos de los hogares que proviene de la base de datos de DIGESTYC, y la tasa de retardo severo en talla de la población que asiste a primer grado, en cada municipio, levantado en 2000.
(El retardo en talla se considera equivalente a desnutrición, por tanto, un retardo severo se convierte en una carencia crítica en relación a una Norma de Talla/Edad que expresaría una adecuada nutrición a lo largo del tiempo). El uso de estas dos variables responde a la idea de integrar dos enfoques de medición de pobreza.
Cuadro 3. Variables utilizadas para los Agrupamientos de pobreza extrema Agrupamientos Número de
municipios
Tasa de pobreza extrema
(promedio del cluster)
Tasa de retardo severo en talla (promedio del cluster)
Severa 32 49.9 4.8
Alta 68 35.6 4.5
Moderada 82 23.9 3.6
Baja 80 12.5 2.6
Fuente: Con base a FLACSO/FISDL (2004)
Los agrupamientos realizados tienen la lógica que dentro de uno mismo se pueden seleccionar, para distintos fines de las políticas públicas, a los municipios, ignorando la magnitud de la tasa de pobreza extrema y privilegiando otras variables
claves en la toma de decisiones. Considerando que al interior de cada agrupamiento los municipios tienen idéntica condición de pobreza extrema, en esta investigación se consideró necesario construir un indicador (Índice Integrado de Marginalidad Municipal, IIMM) que ofreciera una alternativa de ordenamiento al interior de cada agrupamiento.
El enfoque propuesto para la construcción de este índice tiene un carácter combinado y multidimensional, de manera tal que se pueden considerar simultáneamente variables que expresen privaciones de ingreso y privaciones asociadas al enfoque de necesidades básicas insatisfechas. De esta forma, el IIMM se integra con:
(i) brecha de pobreza; (ii) carencia educativa, que se construye a partir de la inasistencia educativa entre las edades de 7 a 15 años y la tasa de analfabetismo de mayores de 15 años; (iii) un índice compuesto de carencias en viviendas que combina las tasas de viviendas sin agua por cañería, sin disponibilidad de electricidad, hacinamiento (3 o más personas por dormitorio) y viviendas sin piso.
El IIMM permite ordenar correlativamente a los municipios hacia el interior del agrupamiento en los que existe un gran número de municipios con idéntica condición de pobreza, con la intención de crear un orden de prioridad entre ellos, a efecto de priorizar intervenciones sociales, de tal forma que sea posible ordenar temporalmente las acciones y fijar prioridades de atención, privilegiando las regiones y municipios con mayores índices de carencias o mayor pobreza.
Una vez conocidos los municipios más pobres, se hará una investigación dentro de cada uno de ellos, usando información social y de hogares local, para determinar los cantones y caseríos con mayor pobreza. Posteriormente, en estos cantones y caseríos se identificarán a las posibles familias a beneficiar, según criterios de elegibilidad definidos por el Programa.
El Programa priorizará sus intervenciones en los 100 municipios que comprende el cluster de pobreza extrema severa (32) y alta (68). A continuación se presenta el mapa de pobreza extrema con los 100 municipios donde el Programa priorizará sus intervenciones durante el período 2005-2009 (ver en el anexo 1 el listado de municipios):
Mapa 1. Intervención del Programa 2005-2009: 100 Municipios en pobreza extrema severa y alta.
Fuente: FLACSO/FISDL (2004).
3. El Programa de Atención a la Pobreza Extrema en El Salvador 3.1 Objetivo
El objetivo general del Programa es el de mejorar en forma integral las condiciones de vida de las familias rurales en extrema pobreza, ampliando sus oportunidades y proveyendo los recursos necesarios, a través del mejoramiento de la red de servicios sociales básicos (nutrición, salud y educación básica, mejoramiento de vivienda, agua y saneamiento básico, electrificación y caminos rurales) y acceso a programas de desarrollo productivo y al microcrédito, que permitan potenciar sus capacidades para aprovechar estas oportunidades y mejorar la calidad de vida personal, familiar y comunitaria. Los objetivos específicos incluyen acciones para:
• mejorar las condiciones de salud y nutrición de la población de 0-5 años de edad mediante mejoras en alimentación, vacunación y acciones de control del crecimiento;
• mejorar las condiciones de las madres en extrema pobreza mediante acciones de capacitación y apoyo directo para aumentar el consumo de alimentos nutritivos de los niños y mejorar la nutrición de las embarazadas y los lactantes;
