Lima, 28 de abril de 2005 C. 163 – PD.GFS.GPR.GCC/2005
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Señor Congresista
YONHY LESCANO ANCIETA
PRESIDENTE DE LA COMISIÓN DE DEFENSA DEL CONSUMIDOR Y ORGANISMOS
REGULADORES DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS
CONGRESO DE LA REPÚBLICA Presente.-
Ref. : Oficio N°943/2004-2005-CODECO/CR-12475 De mi consideración:
Tengo el agrado de dirigirme a usted en atención al oficio de la referencia, mediante el cual solicita al Organismo Supervisor de Inversión Privada en Telecomunicaciones – OSIPTEL – emita opinión sobre el Proyecto de Ley Nº 12475/2004-CR, que propone una “Ley de protección de usuarios y demás personas frente a las emisiones radioeléctricas de servicio público de telefonía celular”.
Al respecto, se adjunta a la presente un informe conteniendo la opinión de nuestra institución sobre el referido proyecto de ley.
Finalmente, se hace de su conocimiento que en aplicación del principio de transparencia que guía nuestra actuación institucional, estamos publicando en nuestra página web vuestra comunicación y la presente respuesta.
Sin otro particular, aprovecho la oportunidad para expresarle los sentimientos de mi más alta consideración y estima.
Atentamente,
JOSÉ TÁVARA
Comentarios al Proyecto de Ley Nº 12475/2004-CR, que propone una “Ley de protección de usuarios y demás personas frente a las emisiones
radioeléctricas de servicio público de telefonía celular”.
I.- COMPETENCIA EN EL TEMA DE LAS RADIACIONES NO IONIZANTES
El Texto Único Ordenado de la Ley de Telecomunicaciones, aprobado mediante Decreto Supremo 13-93-TCC, señala en su artículo 58° que:
“La administración, asignación de frecuencias y control del espectro radioeléctrico corresponden al Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción”.
Asimismo, el artículo 59° establece que:
“El Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción tendrá a su cargo la comprobación técnica de las emisiones radioeléctricas. Para el cumplimiento de esta función el reglamento de la presente Ley especificará las normas que sean pertinentes”.
Por su parte, el Texto Único Ordenado del Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones, aprobado mediante Decreto Supremo N° 027-2004-MTC, señala en el segundo párrafo de su artículo 206° que:
”Corresponde al Ministerio la administración, la atribución, la asignación y el control del espectro de frecuencias radioeléctricas y, en general, cuanto concierne al espectro radioeléctrico.”
Adicionalmente, el artículo 221° de la mencionada norma establece que: “El Ministerio podrá disponer de oficio y de manera excepcional, el cambio de las características técnicas asignadas, en los siguientes casos:
1. Que la operación del servicio ponga en peligro la vida o la salud de las personas.
2. A efectos de dar cumplimiento a lo dispuesto en la Norma que establece los Límites Máximos Permisibles de Radiaciones No Ionizantes en Telecomunicaciones y las Normas Técnicas del Servicio de Radiodifusión.
3. En cumplimiento a las normas que emita el Ministerio sobre el sistema de gestión y control del espectro radioeléctrico.”
En consecuencia, de acuerdo a la normativa vigente, corresponde al Ministerio de Transportes y Comunicaciones (en adelante “MTC”) emitir opinión sobre el mencionado Proyecto de Ley, por cuanto es un tema que se encuentra dentro del ámbito de su competencia.
Sin perjuicio de lo anterior, las opiniones que se exponen en el item siguiente, han sido elaboradas respetando el marco normativo establecido por dicho ministerio. II.- ANTECEDENTES NORMATIVOS:
El Estado ha sido consciente que el crecimiento de los servicios de telecomunicaciones en nuestro país ha originado un gran incremento de la cantidad de estaciones de radiocomunicaciones, las cuales hacen uso de transmisiones de diversas potencias generando ondas electromagnéticas no ionizantes.
Asimismo, teniendo en consideración que las actividades de los servicios de telecomunicaciones utilizan el espectro electromagnético emitiendo radiaciones no ionizantes a través del medio ambiente, que sirve como vehículo para que se desplacen las ondas radioeléctricas, se consideró necesario analizar el impacto de dichas radiaciones, para vigilarlas y controlarlas.
Con tal finalidad, se conformó una Comisión encargada del estudio de los “Limites Máximos Permisibles de Emisión de Radiaciones No Ionizantes para las actividades de los servicio de las telecomunicaciones”, incluyendo los análisis técnicos, socioeconómicos y ambientales, condiciones y medios requeridos para el control y vigilancia de los limites mencionados.
Dicha Comisión fue creada por Resolución Ministerial N° 180-2001-MTC/15.03, con fecha 26 de abril del año 2001 y fue integrada por representantes de la Dirección General de Medio Ambiente (DGMA), la Dirección General de Telecomunicaciones (DGT) y el Instituto Nacional y Capacitación de Telecomunicaciones (INICTEL).
Las labores realizadas por la Comisión antes mencionada, sirvieron de base para la emisión de varias normas sobre el tema, siendo dos de las principales las siguientes:
1. Decreto Supremo que establece los “Límites Máximos Permisibles de Radiaciones No Ionizantes en Telecomunicaciones”(1).- En este Decreto se
aprueban y adoptan como límites máximos permisibles de radiaciones no ionizantes en telecomunicaciones, los valores establecidos por la Comisión Internacional de Protección en Radiaciones No Ionizantes–ICNIRP, organización reconocida por la Organización Mundial de la Salud (OMS). Además, se estableció como obligación que: (i) los solicitantes de concesión o autorización para prestar servicios de telecomunicaciones que utilicen espectro radioeléctrico, presenten al MTC un estudio teórico de radiaciones no ionizantes por cada estación radioeléctrica a instalar, de acuerdo a los lineamientos que para tal fin dicte el MTC; (ii) los titulares de concesiones o autorizaciones vigentes adoptarán las medidas necesarias a efectos de garantizar que las radiaciones que emitan sus estaciones radioeléctricas, no excedan los valores establecidos como límites máximos permisibles establecidos en la norma.
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2. Norma Técnica sobre Restricciones Radioeléctricas en Áreas de Uso Público(2) (en adelante “NORMA TÉCNICA”), establece entre otros: (i) que
la norma es de cumplimiento obligatorio por el Estado y las personas naturales y jurídicas, nacionales y extranjeras, que instalen y operen estaciones radioeléctricas utilizando espectro radioeléctrico y cuya emisión de campos electromagnéticos de sus equipos de telecomunicaciones, se encuentren entre las frecuencias de 9 kHz a 300 GHz; (ii) que las áreas de uso público son los colegios (de educación inicial, primaria y secundaria), hospitales, centros de salud y clínicas; y (iii) los niveles de referencia para exposición de la población en áreas de uso público, señalando que los titulares de concesiones y autorizaciones vigentes adoptarán las medidas necesarias a efectos de garantizar que las radiaciones que emitan sus estaciones radioeléctricas, dentro de las áreas de uso público, no excedan tales niveles de referencia. III. PROYECTO DE LEY:
Antes de comentar el Proyecto de Ley, debemos resaltar que en los últimos años se ha producido cambios en los paradigmas de las transmisiones en las telecomunicaciones, incrementándose el uso de los medios inalámbricos especialmente para la atención de la “última milla” y de las comunicaciones móviles, dejándose los medios físicos, como la fibra óptica, para las comunicaciones de larga distancia. A esto debemos agregar que ante la creciente necesidad, por parte de los usuarios, de disponer de los servicios de telecomunicaciones en cualquier momento y en cualquier lugar, la tendencia en el sector se orienta al mayor uso del espectro radioeléctrico, el cual permite al usuario la movilidad de su terminal y por lo tanto, mantenerse comunicado en cualquier sitio donde se encuentre. La satisfacción de estas necesidades de comunicación se vienen logrando a través de los servicios móviles. Asimismo, existen otros servicios de telecomunicaciones que también utilizan el espectro radioeléctrico, como los servicios móviles privados y los servicios de radiodifusión (radio y televisión de señal abierta), contando estos últimos, con numerosas estaciones.
Dentro del contexto antes descrito y en el marco de la normativa ya existente, a continuación se analizan los aspectos más relevantes del Proyecto de Ley remitido a OSIPTEL.
• Sobre la Exposición de Motivos:
En la Exposición de Motivos se busca justificar la emisión de este Proyecto de Ley por los siguientes motivos:
1. En primer lugar se hace mención a la preocupación que se ha generado en la ciudadanía tanto en Europa como en América Latina respecto del desarrollo creciente de la infraestructura necesaria para las comunicaciones móviles y se menciona los casos de España y Chile. Sobre el particular, debemos señalar que la legislación española y la chilena, al igual que la peruana, enfatizan el control de las emisiones
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electromagnéticas no ionizantes en la cantidad de radiación que puede ser emitida por las antenas instaladas en perímetros urbanos, la cual no debe exceder los topes establecidos por los gobiernos mencionados, los que a su vez, han tomado como valor referencial los límites máximos establecidos por la OMS. Sin perjuicio de lo antes señalado, cabe reseñar que la legislación chilena ha dado un paso adicional y ha limitado la comercialización de equipos terminales de telefonía móvil, a aquellos que reúnen ciertos estándares vinculados a la absorción de energía (SAR) por parte del cuerpo humano, lo cual se presume, causa menor daño.
La Exposición de Motivos pone de manifiesto la preocupación de la comunidad europea y española, toda vez que en el país ibérico existen casi 23 000 antenas y precisa que, si bien en Perú existen aproximadamente 1 500 antenas (es decir quince veces menos antenas), no debe olvidarse que la distribución de las mismas es de alta concentración. Al respecto, debe advertirse que el dato estadístico proporcionado por la Exposición de Motivos no es completo, su análisis es sesgado y deja de lado factores que resultan particularmente relevantes en estos análisis, tales como el área geográfica(3), la población(4), etc. de los países comparados. Así, debe advertirse que Chile, al igual que España, cuenta con un área geográfica inferior a la peruana y la densidad demográfica en las grandes ciudades de ambos países es mucho mayor que la de las grandes urbes de Perú (excluyendo Lima(5), por supuesto). En el departamento de Lima se concentra 1/3 de la población peruana, es decir casi 9 millones de habitantes, y el 68% de las líneas móviles, es decir, 2/3 de las mismas. A mayor abundamiento, Chile tiene casi la mitad de población que Perú, pero el triple de terminales móviles y el cuádruplo de antenas que nuestro país. Este aspecto resulta relevante para el presente caso porque, en Chile, el esfuerzo regulatorio sobre este particular se ha concentrado, como se ha señalado antes, en los índices de emisión de radiación de las antenas y los terminales móviles, más no en la distancia que debe guardar una antena, con relación a los centros de concentración de personas, tales como colegios, hospitales, etc.
2. En segundo lugar se hace mención al Proyecto de Resolución Ministerial, estableciendo restricciones radioeléctricas en áreas de uso público, que el MTC publicó el 26 de enero de 2004 y agrega: “(...) Sin embargo, por razones que no son conocidas, el Ministerio de Transportes y Comunicaciones nunca convirtió tal propuesta en una norma legal, por lo que se hace necesario regular legislativamente la instalación de estaciones o antenas de telefonía móvil a fin de garantizar la salud pública, en aplicación del principio precautorio.”.
Al respecto debemos mencionar que, como resultado de la evaluación de los comentarios al Proyecto de Resolución Ministerial publicado el 26 de
3 Áreas Geográficas: España 505 954 m2, Chile 756 626 m2; Perú 1 275 000. 4
Población: España 40 millones; Chile 13 millones; Perú 27 millones.
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enero de 2004, referido en el PROYECTO DE LEY, el MTC emitió la Resolución Ministerial N° 120-2005-MTC/03 que aprobó la NORMA TÉCNICA, en la cual se establece, además de lo mencionado líneas arriba, que los titulares de concesiones y autorizaciones de telecomunicaciones en la instalación y operación de sus estaciones radioeléctricas, observarán los principios precautorios ALATA (As Low as Tecnics Allow) y ALARA (As Low as Reasonably Achievable). Además se establece la obligación de informar la ubicación de las estaciones en un plazo máximo de seis (6) meses contados desde la entrada en vigencia de dicha norma.
En consecuencia, ya existe una norma técnica que establece restricciones en la operación de estaciones radioeléctricas de los servicios de telecomunicaciones en áreas de uso público, por lo cual sería innecesaria otra norma que regule la misma materia.
• Sobre el Análisis Costo - Beneficio:
Sobre el particular, cabe notar que no se ha adjuntado al Proyecto el estudio que permita determinar cuántas y cuáles de las antenas que actualmente se encuentran instaladas, no se ajustan al dispositivo legal propuesto, así como tampoco el costo aproximado que deberán asumir las empresas para reubicarlas. El análisis costo beneficio contenido en el Proyecto no considera el impacto social, económico o técnico que causaría la implementación del mismo y se limita a señalar lo siguiente:
“El costo que las empresas concesionarias de servicio de telecomunicaciones móviles deben atender para adecuarse a la redistribución de las antenas de telefonía móvil, considerando las restricciones a zonas de uso público, como son centros educativos, áreas de atención de salud, tales como hospitales y clínicas, es la cuota social que deben cumplir con la única finalidad de comprometerse con el bienestar general” (subrayado agregado).
• Sobre el Texto del Proyecto:
Sin perjuicio de nuestros comentarios vertidos en los puntos anteriores, procedemos a continuación a hacer algunas precisiones respecto de los artículos del Proyecto de Ley:
Ø Artículo 1°:
A lo largo de todo el Proyecto se hace mención al servicio público de telefonía móvil como el único que estaría sujeto a dicha Ley. No se menciona ni al servicio troncalizado, ni al servicio de comunicaciones personales, cuyas infraestructuras radioeléctricas poseen similares características que las del servicio de telefonía móvil. Esto significa que se estaría imponiendo condiciones sólo al servicio de telefonía móvil, a pesar de poseer características similares y operar en el mismo mercado que los servicios de comunicaciones personales y troncalizado.
Por otro lado, tal y como se mencionó líneas arriba, existen otros servicios de telecomunicaciones que también hacen uso de estaciones radioeléctricas, como los servicios de radiodifusión (radio y televisión de señal abierta) y los servicios móviles privados, los cuales tampoco estarían siendo considerados en el ámbito de esta Ley.
Ø Artículo 2°:
Se establece que las restricciones establecidas en dicha ley obedecen al Principio Precautorio. Al respecto cabe indicar que la NORMA TÉCNICA ya establece que los titulares de concesiones y autorizaciones de telecomunicaciones en la instalación y operación de sus estaciones radioeléctricas, observarán los principios precautorios ALATA (As Low as Tecnics Allow) y ALARA (As Low as Reasonably Achievable).
Ø Artículo 3°:
Se establece en 200 metros la distancia que debería guardar una antena respecto de los centros de concentración de personas, sin embargo, en la Exposición de Motivos no se indican las consideraciones o los fundamentos técnicos que han llevado a formular tal valor. A diferencia de este Proyecto de Ley, la Resolución Ministerial N° 120-2005-MTC/03 establece límites máximos de intensidad de campo eléctrico y densidad de potencia, para diferentes rangos de frecuencias.
Tanto el Proyecto de Ley como la norma del MTC consideran como población sensible a los campos electromagnéticos a los niños y personas que acuden a los centros de atención médica, sin embargo, el Proyecto de Ley incluye además de los centros educativos (de educación inicial, primaria y secundaria) y los centros de salud (hospitales, clínicas, etc.), a las Instituciones Educativas Superiores y los parques o áreas de recreación familiar.
Ø Artículo 4°:
El Proyecto de Ley establece un mecanismo de participación ciudadana que haría imposible el desarrollo de las redes de servicios móviles ya que sería virtualmente imposible la instalación de antenas en áreas denominadas residenciales, ya que la misma estaría sujeta a la decisión subjetiva de los residentes, la cual en la actualidad se encuentra bastante influenciada por los medios informativos que señalan a las antenas y terminales de los servicios móviles, como causales de enfermedades cancerígenas.
En tal sentido, establecer que en áreas residenciales, además del permiso que se debe solicitar al MTC, es necesaria la anuencia de 2/3 de los vecinos, eleva los costos de transacción a niveles casi imposibles de afrontar por parte de las empresas operadoras. La idea de establecer
parámetros o límites de emisiones electromagnéticas, es justamente para eliminar esos costos de transacción y asegurar estándares de salud aceptables para los vecinos. Por tanto, fijar dos controles (Estado – Sociedad), resulta ineficiente.
Ø Artículo 6°:
La obligación de contar con autorización previa para la instalación de estaciones o antenas establecido por el Proyecto de Ley, se contradice con lo establecido por el Artículo 133° del Texto Único Ordenado del Reglamento General de la Ley de Telecomunicaciones que señala que:
“No será necesario solicitar permisos para instalar y operar equipos de telecomunicaciones para la prestación del servicio público concedido, cuando se trate de:
1. Estaciones radioeléctricas que utilizan una banda asignada con el carácter de uso exclusivo para un área determinada.
(...)
Sin perjuicio de lo señalado, los concesionarios que se encuentren comprendidos en los alcances del presente artículo presentarán al Ministerio, antes de instalarse la estación, lo siguiente:
a) Información técnica sobre dicha estación, de acuerdo al formato aprobado por el órgano competente del Ministerio. b) Estudio teórico de radiaciones no ionizantes, de acuerdo al formato que apruebe el órgano competente del Ministerio. (...)”
Ø Artículo 9°:
El Proyecto de Ley establece un plazo de un (01) año para que los titulares de concesiones o autorizaciones se adecuen a esta Ley. Por el contrario, la NORMA TÉCNICA establece un plazo menor de sólo seis (06) meses para la adecuación a lo que dispone dicha norma.
IV. CONCLUSIÓN:
Por todo lo antes expresado y sin perjuicio de lo que pueda señalar el MTC, concluimos que es innecesaria la promulgación de una ley como la que nos ha sido remitida para comentarios, por cuanto ya existe una norma técnica emitida por el MTC que establece restricciones radioeléctricas en la operación de estaciones radioeléctricas de los servicios de telecomunicaciones en áreas de uso público, la cual fue emitida para cumplir con los mismos objetivos expuestos en el Proyecto de Ley.
