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internacionales para proteger
los derechos laborales?
Manual básico de Litigio Internacional para la protección de los derechos laborales 12
Capítulo uno
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¿Por qué utilizar mecanismos
internacionales para proteger
los derechos laborales?
Es indiscutible que existe un conjunto de derechos que son inherentes a la dignidad humana y que imponen obligaciones a los Estados en aras de respetarlos y garantizarlos a toda persona que se encuentra en su jurisdicción. Estos son denominados derechos humanos, y entre ellos están reconocidos varios derechos laborales.
El reconocimiento de los derechos laborales surge de la necesidad de garantizar a la persona trabajadora cierta protección ante la desigualdad de poder que existe en las relaciones laborales. Los Estados, mediante todos sus órganos, tienen la obligación de reconocer, proteger y garantizar tales derechos, ya sea por mandato constitucional u otra norma de carácter nacional o por alguna obligación asumida mediante un tratado internacional de derechos humanos. Sin embargo, en ocasiones la falta de voluntad política u otros motivos ha resultado en que los sistemas nacionales de administración de justicia no hayan resuelto diligentemente las controversias sobre derechos laborales que surgen en su seno. Ante esta situación, se han diseñado mecanismos internacionales que permiten a una víctima de violación de sus derechos laborales que acceda a instancias supranacionales para reclamar sus derechos.
Sin embargo, los mecanismos internacionales no pueden ser activados sin que se acuda previamente a la justicia nacional, pues una de las características principales que poseen estos mecanismos es la subsidiariedad. Es decir, toda persona debe primeramente acudir a las instancias nacionales para tratar de reivindicar un derecho humano, ya que los Estados tienen la obligación primaria de resolver en su sede nacional las violaciones que se han suscitado dentro de su territorio.
Dicho de otra manera, los sistemas internacionales de protección de de-rechos humanos vienen a complementar la administración de justicia de cada país. Ello implica que ambos sistemas –tanto el nacional como el internacional– coexisten sólo para suplirse excepcionalmente. Es decir, en ausencia o deficiencia de los mecanismos de protección correspondientes en el ámbito nacional, son asistidos o complementados por el sistema internacional, como uno auxiliar, lo cual indica que no puede haber una superposición de ambos.
Bajo esta lógica, pueden activarse los mecanismos internacionales de protección de derechos en las siguientes circunstancias: cuando los mecanismos nacionales de protección de derechos son activados y fallan; cuando en el ámbito interno no exista un recurso para tutelar los derechos que se consideran vulnerados; cuando no se haya permitido al presunto lesionado en sus derechos el acceso a los recursos de la jurisdicción interna, o haya sido impedido de agotarlos, y cuando exista un retardo injustificado por los órganos nacionales en adoptar una decisión sobre los mencionados recursos.
Lo anterior debe tomarse en cuenta por dos razones:
En virtud de lo descrito, cuando se esté frente a una situación de violaciones de derechos humanos relacionados con la esfera laboral que por los motivos señalados anteriormente no pudo ser subsanada en sede nacional, las víctimas en determinadas ocasiones y circunstancias pueden activar mecanismos internacionales para reparar los daños ocasionados.
Es importante señalar que la ventaja de activar los sistemas internacionales de protección de derechos humanos es que éstos se encuentran estructurados de forma tal que buscan, en primera instancia, que los Estados adopten medidas internas necesarias para evitar las vulneraciones a estos derechos. Aunado a ello, en caso que tales transgresiones ya se hayan producido, esos mecanismos pueden activarse para dilucidar responsabilidades internacionales de los Estados por dichas violaciones y, lo más importante, para dictar recomendaciones o fallos que ordenen la reparación del daño, así como la adopción de medidas de satisfacción y de no repetición de los hechos.
Cabe aclarar que estos mecanismos internacionales están disponibles para reclamar por violaciones de derechos humanos y laborales atribuibles a los Estados. Es decir, el Estado es el que tiene que haber incumplido con alguna obligación de respetar o garantizar algún derecho humano, ya sea por responsabilidad directa por los actos de sus agentes o de terceros, o por responsabilidad indirecta por las omisiones de sus agentes o de terceros, dependiendo de las circunstancias. En todo caso, no es el empleador el que respondería directamente ante las instancias internacionales, sino el Estado por su propia responsabilidad por la violación en cuestión.
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¿Cuáles sistemas internacionales poseen
mecanismos para proteger y garantizar
los derechos laborales?
La comunidad internacional dispone de una diversidad de mecanismos mediante los cuales es posible proteger y garantizar los derechos laborales. Sin embargo, en esta ocasión se hará referencia a aquéllos que conozcan exclusivamente de violaciones a derechos laborales o que, al tener competencia para proteger derechos humanos, conocen sobre violaciones a derechos laborales.
Así pues, en este manual se hará referencia a dos grandes sistemas de protección de derechos humanos que, dentro de sus estructuras, poseen procedimientos para asegurar la vigencia de estos derechos: el Sistema Universal de Derechos Humanos, que está constituido en la Organización de las Naciones Unidas, y el Sistema Interamericano de Derechos Humanos, que tiene un carácter regional, pues está adscrito a la Organización de Estados Americanos (OEA).
Es importante detallar que la Organización de las Naciones Unidas (en adelante, “Naciones Unidas” u “ONU”), además de tener mecanismos de protección como parte del Sistema Universal de Derechos Humanos, el cual, como su nombre lo indica, se dedica exclusivamente a violaciones de derechos humanos, también posee mecanismos especializados en materia laboral por medio del Sistema de Control de la Organización Internacional del Trabajo para
aquellas violaciones relacionadas con los derechos fundamentales de trabajo1.
Así, al momento de decidir activar algún mecanismo internacional, será importante identificar por las características del caso denunciado cuál sistema es el más indicado para reivindicar los derechos laborales. En pocas palabras, se deberá verificar qué tipo de violación se ha producido, cuáles son las especificidades del caso y qué tipo de reparaciones se pretenden, a efecto de determinar cuál es el mecanismo internacional adecuado.
1. Sobre el Sistema de Control de la Organización Internacional del Trabajo, véase la página electrónica:
¿Cuándo se pueden utilizar estos sistemas?
Por fortuna, cada vez más, las personas comienzan a comprender que los derechos laborales son derechos humanos y que, por ende, sus Estados poseen obligaciones directas para su protección y garantía. Igualmente, tal como ya se mencionó, en los casos en que sus Estados no asuman esas obligaciones frente a ellos, los sistemas internacionales han establecido mecanismos específicos para proteger y garantizar los derechos laborales y para reparar los daños ocasionados.
Sin embargo, hay que tener presente que para utilizar estos mecanismos los órganos de control que los ejecutan deben ser competentes2. En palabras sencillas, competencia significa poseer
la facultad legítima para conocer o resolver algo, es decir, que la situación planteada ante un sistema internacional reúna una serie de requisitos mínimos que efectivamente le permitan a los órganos adscritos a éstos conocer los casos que se les presentan. En esta lógica, existe una lista de criterios mínimos que se deberán de tomar en cuenta para acceder a cualquier sistema internacional. Así, en
cada situación planteada, deben contestarse afirmativamente al menos las siguientes preguntas3:
• ¿El hecho que se está denunciando se basa en una norma que le da competencia a ese sistema específico?
Con esta consulta se puede examinar si el órgano de control posee competencia en razón
de la materia. Esto significa que, efectivamente, el hecho alegado viola algún derecho
reconocido por el tratado que le da competencia al organismo que se desea acudir. Así, por ejemplo, si se acude al Comité de Derechos Humanos se deberá verificar si la violación que se está alegando en efecto controvierte las disposiciones contenidas en el Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, pues, como se verá más adelante, éste es el tratado internacional que le da competencia a este Comité. En caso de que efectivamente el hecho denunciado vulnere alguno de los derechos reconocidos en ese convenio, por ejemplo el derecho a la igualdad y a la no discriminación reconocido en su artículo 26 d, con seguridad se podría indicar que este sistema posee competencia en razón de la materia para conocer el caso.
• ¿La víctima de la violación cumple con las características que el sistema establece para otorgar protección?
Esta pregunta determina si el órgano de control tiene competencia en razón de la víctima4,
es decir que la víctima del caso posea la naturaleza que requiere el sistema al que se acude. Por ejemplo, si se está denunciando un hecho ante el Comité para la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer (por sus siglas en inglés, Committee on the Elimination of Discrimination Against Women, CEDAW), se deberá verificar que sean particulares o grupos de particulares que se hallen bajo la jurisdicción de un Estado que sea parte de este
2. Por ejemplo, la Comisión Interamericana de Derechos Humanos, el Comité de Derechos Humanos de Naciones Unidas y
el Comité de Libertad Sindical de la OIT, entre otros.
3. Más adelante, en la explicación de cada mecanismo de protección, se detallarán cuáles son los requisitos específicos para
que los órganos de control posean competencia, por ahora sólo se pretende ilustrar los conceptos.
4. Término acuñado por Héctor Faúndez Ledesma (2004) en el libro El Sistema Interamericano de Protección de los
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Comité, pues ésta es la naturaleza de la víctima que el artículo 2 del Protocolo Facultativo de la Convención sobre la Eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer requiere.
Así, si lo que se desea es denunciar a República Dominicana, quien ha facultado a este Comité para que reciba comunicaciones individuales (es decir, es Estado Parte), no importaría si la víctima es o no de nacionalidad dominicana, sino que bastará con que el o la denunciante se encuentre en jurisdicción dominicana para que dicho Comité posea competencia en razón de la víctima para conocer de este caso.
• ¿El Estado que se está denunciando es parte del sistema al que se acude?
Con esta interrogante se pretende saber si el órgano de control tiene competencia en
razón del denunciado5. En términos simples, dicho concepto se refiere a las condiciones
que debe cumplir el denunciado para que se pueda conocer el caso.
En ese sentido, si se quiere denunciar a Guatemala ante el Comité de Libertad Sindical, se deberá indagar si este Estado es parte de la Organización Internacional del Trabajo y, además, si ha autorizado al Comité para que conozca de casos guatemaltecos. Verificada dicha condición, podría decirse que el Comité posee competencia en razón de la persona denunciada para conocer de esos casos.
• ¿La persona que está denunciando está legitimada para presentar la denuncia ante ese sistema internacional?
Esta cuestión brinda la idea de si el órgano de control al que se pretende acudir posee
competencia en razón de la persona denunciante6.
En otras palabras, si quien está denunciando reúne los requisitos que el sistema le solicita para hacerlo. En ese sentido, es claro que toda víctima podría presentar una denuncia por la violación a sus derechos. Sin embargo, qué sucedería en caso de que la persona denunciante no sea la misma víctima pero estando preocupada por la violación a los derechos de otra persona decide acudir a un sistema internacional, por ejemplo al Sistema Interamericano de Derechos Humanos.
Bajo ese supuesto, se deberá verificar previamente cuáles son los requisitos que están establecidos para que una persona pueda presentar una petición individual. En esa línea, al revisar los requisitos que el Sistema Interamericano7 establece, se advierte que cualquier
persona o grupo de personas, incluso cualquier entidad no gubernamental legalmente reconocida en uno o más Estados Partes de la OEA, pueden presentar la denuncia.
Entonces, cualquier persona puede acudir a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH) a presentar una denuncia, pues, tal como se señaló anteriormente, no es necesario que la víctima interponga personalmente su queja. En caso de que sea una organización no gubernamental o un sindicato, el único requisito que estos deberán cumplir es que estén legalmente reconocidos en algún Estado de la OEA. Por ejemplo, si una
5. Ibídem, p. 240. 6. Ibídem, p. 243.
organización tuviera reconocimiento legal en Panamá —que es parte del Sistema— aquella podría denunciar cualquier hecho violatorio en Panamá o en otro Estado Parte. En ese caso particular, perfectamente se podría decir que la Comisión Interamericana de Derechos Humanos tendría competencia en razón de la persona denunciante para conocer el caso. Es importante aclarar que la legitimación para denunciar no debe confundirse con lo que se entiende en el Sistema Interamericano como la capacidad de ser “víctima” o “presunta víctima”. Según el reglamento de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, el término “víctima” se refiere a la persona cuyos derechos han sido violados de acuerdo con sentencia proferida por la Corte; y la expresión “presunta víctima”, a la persona de la cual se alega han sido violados los derechos protegidos en la Convención o en otro tratado del Sistema Interamericano. Además, cabe resaltar que el artículo 1.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos reconoce que sólo los derechos de las personas naturales, no de las personas jurídicas, están protegidos bajo dicho tratado. Por lo tanto, en el Sistema Interamericano la categoría de personas o grupos de personas que pueden ser denunciantes es más amplia que la categoría de personas o grupos de personas que son sujetos de los derechos reclamados.
• ¿Dónde se cometió la violación que se está alegando?
Con esta consulta se verifica si el órgano de control posee competencia en razón del
territorio. Esto, en otras palabras, no es más que constatar si el hecho alegado se cometió
en la jurisdicción del Estado que se está denunciando. En este caso, no importaría si la víctima sigue o no bajo su jurisdicción. Asimismo, sería irrelevante que la víctima sea o no nacional del Estado denunciado, siempre y cuando la violación haya ocurrido dentro de la jurisdicción de un Estado sobre el cual el órgano de control tenga competencia. A modo de ejemplo, si se pretende denunciar a Nicaragua ante el Comité de Derechos Humanos, se deberá verificar si la violación al Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos se produjo en el territorio nicaragüense. Si se logra comprobar esa circunstancia, aunque la víctima se encuentre radicando en otro Estado se puede decir que el Comité tendría competencia en razón del territorio para conocer de dicho caso.
• Cuando se cometió la violación, ¿ya había entrado en vigencia el tratado?
Siempre se deberá verificar si el hecho que se está denunciando se cometió con posterioridad a la entrada en vigencia del tratado respecto al Estado denunciado. Por ejemplo, si se desea denunciar a Costa Rica ante el Comité de la CEDAW se deberá verificar que el hecho presuntamente violatorio haya sucedido después de septiembre de 2001, fecha en que este Estado ratificó el protocolo facultativo que autoriza al Comité para conocer casos costarricenses. De modo que si eso sucede se puede decir con certeza que el Comité posee competencia en razón del tiempo para conocer del caso. Asimismo, los mecanismos internacionales suelen establecer requisitos de admisibilidad más específicos en relación con el tiempo. Así es el caso del Sistema Interamericano, que advierte que una denuncia será procedente cuando se presente dentro de los seis meses luego de la notificación con la que se agotan los recursos internos en el país.
Por último, más adelante se explicará cómo es posible identificar cada una de las competencias de los distintos mecanismos para proteger y garantizar derechos. En otras palabras, se detallará cuál debería ser la respuesta a cada una de las preguntas formuladas, a efecto de verificar, de ese modo, si el mecanismo elegido puede ser competente para conocer de un caso en específico.
