INSTITUTO DE ALTOS ESTUDIOS NACIONALES
Escuela de Gobierno y Administración Pública
Implementación de los modelos de controles extensivos e intensivos en el
control posterior aduanero tributario del Servicio Nacional de Aduana del
Ecuador
Autor:
Max Eduardo Aguirre Narváez, Econ.
Tutor:
Fabian Arturo Soriano Idrovo, Econ.
Guayaquil
AUTORÍA
Yo, Econ. Max Eduardo Aguirre Narváez, CI 0911886380 declaro que las ideas, juicios, valoraciones, interpretaciones, consultas bibliográficas, definiciones y conceptualizaciones expuestas en el presente trabajo; así cómo, los procedimientos y herramientas utilizadas en la investigación, son de absoluta responsabilidad del autor de la tesis.
AUTORIZACIÓN DE PUBLICACIÓN
Autorizo al Instituto de Altos Estudios Nacionales la publicación de esta Tesis, de su bibliografía y anexos, como artículo en publicaciones para lectura seleccionada o fuente de investigación, siempre dando a conocer el nombre del autor y respetando la intelectual del mismo.
Guayaquil, 22 de mayo de 2015
DEDICATORIA
A Dios, quien ha guiado mi camino y otorgado tantas bendiciones. A mi madre, símbolo de esfuerzo y mi compañía incondicional. Gracias Andrés, por tu apoyo y aliento durante todo este trayecto. A Fabian, por ser mi jefe y director de tesis, por ser mi mentor y amigo. A los funcionarios de la Dirección Nacional de Intervención, quienes creyeron en mí, son mis compañeros y amigos, en especial a Jessica, Gabriela y Juan José, gracias por tanto. Al Servicio de Rentas Internas (2006-2012) y al Servicio Nacional de Aduana del Ecuador (2012, actualidad) por ser mi segundo hogar, mi lugar de trabajo, mi escuela. A mis compañeros y amigos, quienes caminan a junto a mí y en mi corazón.
A mi abuelita Luz+ y Rosario+, quienes desde el cielo me cuidan siempre.
1 INDICE GENERAL
RESUMEN ... 3
INTRODUCCIÓN ... 5
CAPITULO I ... 10
ANÁLISIS DEL MARCO NORMATIVO PARA EL CONTROL POSTERIOR ADUANERO E IMPORTANCIA DEL CONTROL POSTERIOR A LAS DECLARACIONES ADUANERAS ... 10
1.1 Generalidades del control posterior aduanero ... 10
1.2 Sobre la unidad encargada del control posterior: marco legal y el caso ecuatoriano ... 13
1.3 Sobre el control posterior aduanero: enfoque en el riesgo tributario ... 21
1.4 Sobre el producto del control aduanero tributario: la rectificación de tributos ... 34
CAPITULO II ... 42
METODOLOGÍA DE SELECCIÓN DE CONTRIBUYENTES MEDIANTE LA GESTIÓN DE RIESGOS ... 42
2.1 PROCESO DE ASIGNACIÓN DE CONTROLES EXTENSIVOS ... 55
2.2 PROCESO DE ASIGNACIÓN DE CONTROLES INTENSIVOS ... 57
CAPITULO III ... 61
APLICACIÓN DE LA METODOLOGÍA DE CONTROLES POSTERIORES EXTENSIVOS A LAS DECLARACIONES ADUANERAS ... 61
3.1 Controles extensivos para mitigar riesgo tributario de clasificación arancelaria ... 72
3.2 Controles extensivos para mitigar riesgo tributario de valoración ... 76
3.3 Controles extensivos para mitigar riesgo tributario de aplicación de medidas ... 82
3.3.1 Control posterior extensivo para mitigar riesgo de liberación arancelaria por origen ... 82
3.3.2 Control posterior extensivo para mitigar riesgo de aplicación errónea de códigos liberatorios de IVA ... 84
3.4 Resultados de recaudación generada producto de la implementación de controles posteriores extensivos en declaraciones aduaneras (periodo 2012-2013) ... 86
3.5 Caso de estudio: aplicación de metodología de control extensivo en el riesgo de subvaloración aduanera para vehículos de lujo ... 94
3.5.1 Antecedentes ... 94
CAPITULO IV ... 108
APLICACIÓN DE LA METODOLOGÍA DE CONTROLES POSTERIORES INTENSIVOS A LAS DECLARACIONES ADUANERAS ... 108
2
4.2 Controles intensivos para mitigar riesgo tributario de valoración. ... 122
4.3 Controles intensivos para mitigar riesgo tributario de aplicación de regímenes especiales 130 4.4 Resultados de recaudación generada producto de la implementación de controles posteriores intensivos en declaraciones aduaneras (periodo 2012-2014) ... 144
4.5 Caso de estudio: aplicación de metodología de control intensivo en el riesgo de aplicación de régimen especial ... 149
4.5.1 Origen del caso ... 149
4.5.2 Análisis general de la compañía Importadora a Régimen Especial ... 149
4.5.3 Análisis de las operaciones de comercio exterior ... 151
4.5.4 Determinación de tributos ... 158
CAPITULO V ... 159
CONCLUSIONES Y RECOMENDACIONES ... 159
BIBLIOGRAFÍA ... 168
3
RESUMEN
La administración aduanera se enfrenta ante una disyuntiva entre facilitación al comercio exterior y el control; la facilitación corresponde a una reducción en los tiempos y en los trámites antes del despacho de las mercancías; el control por su lado tiene que ver con el cumplimiento de los requisitos y el pago de los tributos. La metodología de gestión de riesgos permite perfilar las cargas de manera que se destine pocos recursos a la revisión de contribuyentes con poco riesgo enfocando los controles y recursos de la administración hacia contribuyentes que tienen un alto riesgo. Por su parte, el control posterior permite el despacho de mercancías de manera expedita dejando a la Administración Aduanera la posibilidad de realizar el control una vez que las mercancías ya se encuentran a disposición del operador de comercio exterior.
El objetivo del control posterior tributario es identificar diferencias entre el valor declarado por el contribuyente y el valor efectivamente determinado por la administración, y proceder con su cobro y aplicación de las sanciones correspondientes. Los características de los controles posteriores extensivos son: abarcar un número amplio de declaraciones con el mismo riesgo, llegar a un mayor número de contribuyentes, analizando riesgos específicos en un corto periodo de tiempo; mientras que los controles intensivos pretenden analizar un número amplio de declaraciones de un mismo contribuyente de manera exhaustiva correspondiente a un ejercicio fiscal para detectar figuras más complejas de infracciones. Esta tesis pretende demostrar que con la implementación de metodología de riesgos para el perfilamiento de controles posteriores tributarios intensivos y extensivos se puede incrementar la cobertura a los contribuyentes como la eficiencia recaudatoria de la administración aduanera. Con esto, a su vez, incrementa la presencia de la administración y la percepción de riesgo a ser detectado; por lo que se motiva al cumplimiento voluntario.
4
ABSTRACT
The customs administration is faced with the dilemma of foreign trade facilitation and control; facilitation corresponds to a reduction in time and in procedures before the release of goods and; control, however, has to do with the fulfillment of the requirements and payment of taxes. The risk management methodology allows profiling loads so few resources to reviewing taxpayers with little risk and is intended; and focus controls and management resources to taxpayers who are at high risk. Meanwhile, subsequent customs control allows the release of goods expeditiously leaving the Customs Administration the possibility of control once the goods are already available to the operator of foreign trade.
The purpose of the tax subsequent control is to identify differences between the declared by the taxpayer and the value actually determined by the customs office, proceed with the collection of these differences and apply of appropriate penalties. The characteristics of extensive subsequent controls are to cover a large number of declarations with the same risk, reach a larger number of taxpayers, analyzing specific risks in a short period of time; while intensive controls aim to analyze a large number of declarations of the same taxpayer exhaustively corresponding to a fiscal year to detect complex violations figures. This thesis aims to demonstrate that the implementation of risk methodology for profiling intensive and extensive controls can increase coverage for taxpayers and the collection efficiency of the administration. This, in turn, increases the presence of management and perceived risk of being detected; so voluntary compliance is encouraged.
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INTRODUCCIÓN
El control aduanero puede ser catalogado según el régimen aduanero sujeto a control, tales como control de importaciones, exportaciones, regímenes especiales, regímenes de excepción, entre otros.
Asimismo se puede examinar el control aduanero por el momento en que se ejecuta, siendo éste anterior (previo al ingreso de las mercancías), concurrente (durante el proceso de nacionalización) y posterior, esto es, una vez autorizada la salida de las mercancías.
De igual manera y conforme al objeto del control se puede referir al Control de obligaciones
tributarias (referidas al control del correcto pago de tributos en importaciones) como al Control de obligaciones no tributarias, tales como verificar la obligación de presentación de
certificados o registros sanitarios, licencias u otros que se requieran en despacho aduanero.
No obstante, las clasificaciones de control que fueron mencionadas no son excluyentes entre sí, pues son diferentes enfoques que se pueden juntar en una misma operación de control. Es así que una Administración Aduanera puede ejercer un control concurrente en el régimen de
importación al consumo respecto a las obligaciones tributarias inherentes a esa declaración.
El enfoque de esta tesis está orientado al control posterior de las mercancías, en sus distintos
regímenes respecto a las obligaciones tributarias; utilizando la metodología de clasificar estos
controles en intensivos y extensivos.
Como en toda Administración Pública de Control Tributario el primer problema a enfrentar es la gran cantidad de contribuyentes y operaciones a controlar versus el limitado número de
6 (en adelante SENAE) no es ajeno a esta situación. Para entender la magnitud del problema basta con mencionar que a diario (incluyendo sábados y domingos) se presentan en promedio 1,2001 declaraciones de aduana a régimen de importación a consumo; mientras que el número de funcionarios destinados al control posterior en declaraciones a julio de 2014 en el SENAE asciende a 262; lo que nos lleva a la conclusión de que cada funcionario debería analizar diariamente 46 declaraciones aduaneras, un número imposible si se toma en cuenta que dentro de una declaración aduanera pueden venir un sinnúmero de ítems, y a cada uno se le debe revisar su clasificación arancelaria, valoración, origen, salvaguardas, entre otros riesgos.
Ahora bien, el problema en la Administración Aduanera es más grave aún que el de cualquier otra Administración Tributaria si se toma en cuenta que ésta enfrenta una disyuntiva natural entre la facilitación al comercio exterior y el control a las mercancías. Por un lado, una Administración Aduanera debe tener procesos expeditos, minimizar los tiempos de despacho, facilitar el comercio exterior, promover la competencia y el flujo continuo de mercancías dentro y fuera del territorio nacional. Sin embargo, al mismo tiempo y por otro lado, debe asegurarse que las mercancías cumplan con las normas específicas (documentos de acompañamiento, normas sanitarias, cupos, etc.) para su ingreso y salida, verificar el pago correcto de los tributos y cumplir con metas de recaudación. Orillarse hacia una aduana
facilitadora con controles bajos, mejoraría los tiempos de despacho pero implicaría el riesgo
1
ECUADOR, S. N. (2011). ADUANA DEL ECUADOR. Recuperado el 7 de Enero de 2015, de
http://www.aduana.gob.ec Estadística proporcionada por la Dirección de Planificación del SENAE a julio de 2014
2
ECUADOR, S. N. (2011). ADUANA DEL ECUADOR. Recuperado el 7 de Enero de 2015, de
http://www.aduana.gob.ec Numérico proporcionado por la Dirección de Talento Humano del SENAE a julio de 2014
7 de declaraciones poco veraces y una recaudación baja; tomar en cambio la postura de una aduana controladora donde se verifique al máximo las declaraciones podría mejorar la recaudación pero incrementar potencialmente los tiempos de despacho y convertir a la Administración en un obstáculo para los comerciantes.
Los riesgos específicos en una declaración aduanera alineados al control posterior están en función de las mercancías contenidas en ella, sin embargo, los más comunes son: clasificación arancelaria, valoración, origen, aplicación de medida (código liberatorio / salvaguarda) y aplicación de régimen especial. Existen riesgos como el de la cantidad / peso de la declaración que son más eficientes controlarlos en un control concurrente (es decir, durante el despacho de las mercancías), sin embargo, para un riesgo de valoración por ejemplo es más eficiente para la Administración atacarlo en un control posterior donde cuenta con mayor tiempo e información para determinar el efectivo valor de las mercancías.
Ante la cantidad de operaciones a controlar y el limitado número de funcionarios con los que cuenta la Administración Aduanera; se debe encontrar el equilibrio eficiente entre la facilitación y el control; así como mencionado también los riesgos más comunes cuyos controles son más profundos si se realizan en una etapa posterior; queda evidenciada la necesidad de optimizar el control posterior aduanero. El propósito de esta tesis es analizar la implementación de los modelos de control intensivo y extensivo en el control posterior aduanero realizado por el Servicio Nacional de Aduana del Ecuador.
De esta manera se pretende analizar el marco normativo del control posterior aduanero y la metodología de selección de declaraciones mediante la herramienta de perfilador de riesgos;
8 examinar el control posterior extensivo e intensivo: su naturaleza; eficacia en la mitigación de riesgos tributarios de clasificación, valoración y origen en las declaraciones aduaneras, sus características esenciales y cómo la implementación de esta metodología de control incrementaría la cobertura del control y la eficiencia recaudatoria de la administración aduanera.
La implementación de la metodología de control posterior aduanero intensivo y extensivo permitirá enfocar de manera eficiente los recursos de fiscalización de la Administración Aduanera; así como lograr resultados satisfactorios en términos de recaudación efectiva y deuda generada como resultado de los procesos de control.
La metodología aplicada en esta tesis es descriptiva y explorativa, pretende analizar la eficiencia de la implementación de los controles posteriores extensivos e intensivos tributarios en las declaraciones aduaneras presentadas ante el Servicio Nacional de Aduana del Ecuador.
Dentro de la metodología descriptiva de elaboración de esta tesis se levantarán y establecerán los respectivos flujogramas de los procesos correspondientes al proceso general del control posterior aduanero tributario en sus formas extensiva e intensiva.
Como resultado de la aplicación de esta metodología descriptiva al final de la tesis se podrá además de lo indicado; contar con guías operativas de cada proceso de control (tanto intensivos como extensivos) en las cuales consten El detalle de actividades dentro de cada proceso de control; La normativa vigente y aplicable para cada proceso de control; Las definiciones básicas; Metodología para el levantamiento de información; Reporte de
9 novedades: Formatos de emisión de papeles de trabajo y emisión de documentos; entre otros puntos relevantes de cada proceso.
De igual manera, como parte de la metodología explorativa, se levantarán las estadísticas correspondientes a: número de controles posterior extensivos e intensivos asignados y culminados por periodo fiscal cartera generada por procesos de controles posteriores extensivos e intensivos por periodo fiscal cartera generada por tipo de riesgos (clasificación, valoración, origen, otros) dentro de controles posteriores extensivos e intensivos personal asignado a procesos de control posterior extensivos e intensivos y observar cómo influye la implementación de esta metodología en la cobertura y eficiencia recaudatoria
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CAPITULO I
ANÁLISIS DEL MARCO NORMATIVO PARA EL CONTROL POSTERIOR ADUANERO E IMPORTANCIA DEL CONTROL POSTERIOR A LAS
DECLARACIONES ADUANERAS
1.1 Generalidades del control posterior aduanero
El control posterior aduanero consiste en la verificación de las declaraciones aduaneras, una vez efectuado el levante de las mercancías. La competencia y facultad del control posterior está recogida en la normativa supranacional de la Comunidad Andina, en la Decisión 778. En esta Decisión se establece la definición de control posterior:
Artículo de la Decisión Andina 778: “Una vez autorizado el levante o el embarque de las
mercancías3 y con el objeto de garantizar la exactitud y veracidad de los datos contenidos en la declaración, las autoridades aduaneras podrán proceder al control posterior de:
a) Mercancías, documentos y demás datos relativos a las operaciones de importación, exportación o tránsito aduanero de las mercancías de que se trate;
b) Documentos y datos relativos a las operaciones comerciales posteriores o anteriores vinculadas a la importación, exportación o tránsito aduanero de las mercancías de que se trate, incluyendo el Documento Único Aduanero (DUA) y la Declaración Andina del Valor (DAV);
3
ECUADOR, S. N. (2011). ADUANA DEL ECUADOR. Recuperado el 7 de Enero de 2015, de
http://www.aduana.gob.ecLevante o Retiro de las Mercancías.- Es el acto por el cual la Autoridad Aduanera autoriza al declarante o persona interesada a disponer de las mercancías de acuerdo a los fines previstos en el régimen aduanero autorizado, una vez salida la mercancía de zona primaria y previo el cumplimiento de los requisitos y formalidades aduaneras exigibles;
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c) Operaciones de transformación, elaboración, montaje, reparación y otras a las que estén sometidas las mercancías importadas al amparo de un régimen de perfeccionamiento activo, así como los productos obtenidos de estas operaciones; o
d) El cumplimiento de los requisitos exigidos a las mercancías en importación temporal y demás regímenes suspensivos del pago de los derechos e impuestos a la importación y recargos, o sujetos a tratamientos preferenciales y a las mercancías importadas al amparo de los demás destinos aduaneros.
Las acciones de control posterior sobre las declaraciones, manifiesto de carga y demás documentos comerciales, contables y bancarios relativos a una determinada operación comercial, comprenderán el reconocimiento de las mercancías en el lugar en el que se encuentren.
En su artículo 15, de esta misma decisión, establece que las Administraciones Aduaneras están autorizadas para efectuar estos controles ante cualquier declarante, importador o exportador de las mercancías objeto del control; cualquier persona directa o indirectamente vinculada a las operaciones aduaneras sujetas a control; cualquier otra persona que esté en posesión o disponga de información, documentos o datos relativos a las operaciones sujetas a control aduanero; o cualquier persona en cuyo poder se encuentren las mercancías sujetas a control aduanero.
En su último inciso consta que la unidad de control posterior podrá examinar los libros, documentos, archivos, soportes magnéticos, data informática y cualquier otra información relacionada con las operaciones de comercio exterior. Asimismo, podrá requerir la remisión de esta información aún cuando ésta se encuentre fuera de su ámbito de control territorial.
12 El artículo 145 del COPCI, sobre el control posterior, establece: “Dentro del plazo de cinco
años contados desde la fecha de pago de los tributos al comercio exterior el Servicio Nacional de Aduana del Ecuador podrá someter a verificación las declaraciones aduaneras, así como toda información que posea cualquier persona natural o jurídica que guarde relación con mercancías importadas. Para la determinación de las declaraciones aduaneras sujetas al control posterior se emplearán sistemas de gestión de riesgo (…)
Si se determina que la declaración adoleció de errores, queden lugar a diferencias a favor del sujeto activo, se procederá a la rectificación respectiva sin perjuicio de las demás acciones que legalmente correspondan, la rectificación de tributos en firme, será título ejecutivo y suficiente para ejercer la acción coactiva.
De considerarlo necesario el Servicio Nacional de Aduana del Ecuador podrá disponer la realización de auditorías a los regímenes especiales dentro de un plazo de cinco años contados a partir de la fecha de la declaración aduanera, para lo cual se podrá efectuar todo tipo de constataciones, sean estas documentales, contables o físicas.
Además, el Servicio Nacional de Aduana del Ecuador, a través de sus unidades operativas, tiene la atribución para investigar las denuncias por infracciones aduaneras que se le presenten, así como para realizar los controles que considere necesarios dentro del territorio aduanero en el ámbito de su competencia, para asegurar el cumplimiento del presente Código y su reglamento, adoptando las medidas preventivas y las acciones de vigilancia necesarias.”
Para el caso ecuatoriano, la unidad operativa encargada del control posterior aduanero es la Dirección Nacional de Intervención del Servicio Nacional de Aduana del Ecuador.
13
1.2 Sobre la unidad encargada del control posterior: marco legal y el caso ecuatoriano
Respecto a la unidad encargada del control posterior aduanero, la Decisión 778 de la Comunidad Andina establece lo siguiente:
UNIDADES DE CONTROL POSTERIOR
“Artículo 16.- Las Administraciones Aduaneras constituirán unidades de control posterior integradas por funcionarios con conocimientos y experiencia en materia aduanera, fiscal, de comercio exterior, contable, de auditoría y de otras áreas de especialización que se requieran.
Las unidades de control posterior se podrán estructurar en cada País Miembro en unidades centrales, nacionales o regionales, de acuerdo con el ámbito de su actuación territorial, dotándolas de las facultades y competencias que les permita cumplir con su función.”
En el caso ecuatoriano, la unidad encargada del control posterior es la Dirección Nacional de Intervención del Servicio Nacional de Aduana del Ecuador. La Dirección Nacional de Intervención está dividida en 3 Direcciones Regionales de Intervención y la Dirección de Auditoría e Inspecciones. Respecto al control posterior aduanero tributario, las competencias de cada Dirección son:
1. La Dirección Regional 1 de Intervención tiene a su cargo efectuar los controles extensivos a las declaraciones aduaneras cuyos contribuyentes tengan domicilio tributario en las provincias de Guayas, Santa Elena, Manabí, Galápagos y Los Ríos.
2. La Dirección Regional 2 de Intervención tiene a su cargo efectuar los controles extensivos a las declaraciones aduaneras cuyos contribuyentes tengan domicilio
14 tributario en las provincias de Esmeraldas, Carchi, Imbabura, Pichincha, Cotopaxi, Bolívar, Tungurahua, Chimborazo, Sucumbíos, Napo, Orellana y Pastaza.
3. La Dirección Regional 3 de Intervención tiene a su cargo efectuar los controles extensivos a las declaraciones aduaneras cuyos contribuyentes tengan domicilio tributario en las provincias de El Oro, Loja, Azuay, Cañar, Morona Santiago y Zamora Chinchipe.
4. Finalmente, la Dirección de Auditoria e Inspecciones tiene a su cargo efectuar los controles intensivos a las declaraciones aduaneras de los contribuyentes a nivel nacional.
VER ANEXO 1: DISTRIBUCION DE LA DIRECCION NACIONAL DE INTERVENCION POR REGIONALES – ORGANIGRAMA DE LA DIRECCION NACIONAL DEL INTERVENCION DEL SENAE A MARZO DE 2015
Las facultades de la unidad operativa encargada del control posterior otorgadas en la normativa supranacional son bastas, y se encuentran reflejadas en los siguientes artículos de la Decisión 778 de la Comunidad Andina:
“Artículo 17.- Corresponde a las unidades de control posterior:
a) Investigar los hechos generadores de las obligaciones aduaneras, mediante la obtención y análisis de información de importancia aduanera, tributaria y cambiaria;
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b) Determinar en forma definitiva las bases imponibles mediante el análisis y evaluación de los valores en aduana declarados para comprobar su veracidad y la correcta aplicación de las normas aduaneras y tributarias;
c) Comprobar el origen, la clasificación arancelaria y los demás datos declarados, de conformidad con disposiciones de competencia señaladas en la legislación interna de cada uno de los Países Miembros;
d) Comprobar la exactitud de las deudas aduaneras y tributarias determinadas con base en las declaraciones presentadas y demás documentos sustentatorios;
e) Verificar el cumplimiento de los requisitos exigidos para la concesión o disfrute de beneficios, desgravaciones y restituciones, así como comprobar la concurrencia de las condiciones precisas para acogerse a tratamientos arancelarios y tributarios especiales, principalmente los relacionados con las operaciones de comercio exterior;
f) Formular las propuestas de liquidación de los derechos de aduanas y demás tributos exigibles sobre el comercio exterior, resultantes de sus actuaciones de control posterior;
g) Formular las propuestas de sanción resultante de las infracciones detectadas durante el control posterior;
h) Adoptar las medidas cautelares que les hayan sido autorizadas, conforme a lo previsto en la legislación interna de cada País Miembro;
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i) Coordinar e intercambiar información con las autoridades correspondientes de los demás Países Miembros;
j) Practicar acciones conjuntas de control posterior con las autoridades correspondientes de los demás Países Miembros;
k) Remitir sus informes a la Administración Aduanera para los fines consiguientes y, en los casos exigidos por las disposiciones nacionales, al Poder Judicial, Poder Legislativo, Fiscalía y demás órganos de la administración pública, cuando los resultados de los mismos deban serles comunicados;
l) Mantener informados y colaborar con los interesados para facilitar el mejor cumplimiento voluntario de las obligaciones tributarias y aduaneras;
m) Verificar la terminación oportuna y conforme a la ley de los regímenes suspensivos del pago de los derechos e impuestos a la importación y recargos;
n) Verificar la legal circulación de las mercancías en el territorio aduanero nacional del respectivo País Miembro; y,
o) Llevar a cabo otras actuaciones expresamente contempladas en la legislación de cada País Miembro.
Artículo 18.- El ejercicio de las funciones de las unidades de control posterior se adecuará a los correspondientes planes y programas de actuación que elaborarán periódicamente las Administraciones Aduaneras de cada País Miembro, con base en criterios de objetividad, oportunidad, selectividad y capacidad operativa.
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La ejecución de cada plan periódico deberá ser anual y en su desarrollo se tendrá en cuenta el periodo de prescripción o de caducidad de las acciones previsto en la legislación nacional de cada País Miembro.
Los planes y programas de actuación podrán ser nacionales y regionales o de jurisdicción territorial especial. El plan nacional determinará los criterios sectoriales, cuantitativos, cualitativos u otros, que hayan de servir para seleccionar los sectores y las personas en relación con las cuales se deba efectuar las actuaciones de control posterior.
Los programas regionales o de jurisdicción territorial especial estarán desagregados específicamente para cada unidad de control posterior.
Los programas de actuación, tanto los nacionales como los sectoriales o regionales, tendrán carácter reservado y no serán objeto de publicidad, salvo disposición legal u orden judicial contraria.
Artículo 19.- En el diseño de los planes y programas de control posterior se tendrá en cuenta la información obtenida en aplicación de las normas comunitarias y los acuerdos suscritos por los Países Miembros en materia de cooperación aduanera internacional, así como los resultados obtenidos en la ejecución de los programas regionales y locales.
Artículo 20.- En la planificación de las actuaciones, las unidades de control posterior harán las coordinaciones necesarias con otros órganos de la administración pública competentes para la práctica de acciones de control, a efectos de realizar conjuntamente el control de las operaciones de comercio exterior.”
18 Para el caso ecuatoriano, además de la normativa a la que se hizo referencia anteriormente (artículo 145 del COPCI), estas competencias se encuentran reflejadas en el Estatuto Orgánico Funcional del SENAE, publicado mediante la resolución No. DGN-0282-2011. Específicamente y para los temas que se analizan en esta tesis (control posterior tributario) los más relevantes a citar son los que se exponen a continuación:
6.5.2.1.4 DIRECCIÓN NACIONAL DE INTERVENCIÓN
ATRIBUCIONES Y RESPONSABILIDADES:
a. Garantizar que las acciones de control efectuadas en la Dirección Nacional de Intervención se enmarquen dentro de las normas, políticas y procedimientos determinados en el Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones, en el Reglamento al Título II del Libro V del Código Orgánico de la Producción, Comercio e Inversiones y demás disposiciones aplicables; así como contratos vigentes suscritos por el Servicio Nacional de Aduana del Ecuador;
b. Aprobar y dirigir la ejecución del Plan Nacional de Control Anual de Intervención (PNCAI);
c. Coordinar con la Dirección Nacional de Gestión de Riesgos y Técnica Aduanera los mecanismos de selección de los controles a ejecutarse de acuerdo al Plan Nacional de Control Anual de Intervención (PNCAI);
d. Coordinar con las demás unidades administrativas u operativas, acciones operativas conjuntas cuando se lo requiera.
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ATRIBUCIONES Y RESPONSABILIDADES DE AUDITORÍA E INSPECCIONES:
b. Elaborar, someter a la aprobación y supervisar la ejecución del Plan Nacional de Control Anual de Intervención (PNCAI);
e. Rectificar tributos.
f. Establecer las estrategias, normas y procedimientos para cada proceso de control circunscrito en el Plan Nacional de Control Anual de Intervención (PNCAI) y llevar el control de su aplicación; Plan Nacional de Control Anual de Intervención (PNCAI).
u. Supervisar, dirigir, efectuar y reportar resultados relacionados con las auditorías a importadores o exportadores dentro del marco del control posterior, apoyándose en la información automatizada así como en requerimientos interinstitucionales, dentro del marco del Plan Nacional de Control Anual de Intervención (PNCAI) o en controles específicos adicionales dispuestos por la Dirección Nacional de Intervención.
ATRIBUCIONES Y RESPONSABILIDADES DE LAS REGIONALES DE INTERVENCION:
c. Colaborar en la elaboración del Plan Nacional de Control Anual de Intervención (PNCAI).
d. Coordinar y ejecutar el Plan Nacional de Control Anual de Intervención (PNCAI) en su parte correspondiente a revisiones pasivas a tramites dentro del marco del control posterior e inspecciones, así como controles específicos adicionales que sean requeridos por la Dirección Nacional de Intervención, aplicando las políticas, normas y procedimientos para cada proceso,
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PRODUCTOS:
Regionales de Intervención:
• Plan Nacional de Control Anual de Intervención (PNCAI)
• Rectificación de tributos
• Indicadores de Gestión
• Informe de Revisión Pasiva
• Informe de Gestión
Auditoría e Inspecciones:
• Plan Nacional de Control Anual de Intervención (PNCAI)
• Plan de Auditoría
• Informe de Auditoría
• Rectificación de tributos
• Indicadores de Gestión
VER ANEXO 2: EXTRACTO DEL ESTATUTO ORGANICO FUNCIONAL DEL SENAE - DIRECCION NACIONAL DE INTERVENCION
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1.3 Sobre el control posterior aduanero: enfoque en el riesgo tributario
Una vez comprendido el concepto de control posterior, y analizado las competencias y productos de la unidad operativa encargada del control posterior, es necesario aterrizar estas ideas en la operatividad de la ejecución en sí del mismo.
a) Matriz riesgo control
La Dirección Nacional de Intervención del SENAE posee una matriz riesgo control. El propósito de esta matriz es plasmar en un solo documento: 1) los potenciales riesgos y sujetos a controlar 2) el o los controles empleados para mitigar este riesgo 3) el producto resultante de este control y 4) la unidad operativa encargada de realizarlo.
A continuación un extracto de esta matriz de riesgo control respecto a los riesgos tributarios aduaneros:
22
Cuadro No. 1 - Extracto de matriz riesgo control respecto a riesgos aduaneros con implicaciones tributarias
OBJETO A CONTROLAR ACCION PRODUCTO ENTREGABLE RESPONSABLE
IMPORTACION A CONSUMO REV PAS RECTIFICACIÓN DE TRIBUTOS/INFORME SIN NOVEDAD REVISION PASIVA
IMPORTACION A CONSUMO AUDITORIA RECTIFICACIÓN DE TRIBUTOS/INFORME SIN NOVEDAD DAI
REGIMEN ADMISION TEMPORAL PARA PERFECCIONAMIENTO
ACTIVO
AUDITORIA/(CC-CP) RECTIFICACIÓN DE TRIBUTOS DAI
REGIMENES REPOSICION DE MERCANCIAS CON FRANQUICIA
ARANCELARIA
AUDITORIA/(CC-CP) RECTIFICACIÓN DE TRIBUTOS/INFORME DE INVESTIGACION DAI
REGIMEN TRANSFORMACION BAJO CONTROL ADUANERO AUDITORIA/(CC-CP) RECTIFICACIÓN DE TRIBUTOS /INFORME DE INVESTIGACION DAI REGIMEN REIMPORTACION EN EL MISMO ESTADO AUDITORIA/(CC-CP) RECTIFICACIÓN DE TRIBUTOS /INFORME DE INVESTIGACION DAI REGIMEN EXPORTACION TEMPORAL PARA REIMPORTACION EN EL
MISMO ESTADO
AUDITORIA/(CC-CP) RECTIFICACIÓN DE TRIBUTOS /INFORME DE INVESTIGACION DAI
REGIMEN EXPORTACION TEMPORAL PARA PERFECCIONAMIENTO
ACTIVO
AUDITORIA/(CC-CP) RECTIFICACIÓN DE TRIBUTOS /INFORME DE INVESTIGACION DAI
DEVOLUCION CONDICIONADA AUDITORIA/(CC-CP) RECTIFICACIÓN DE TRIBUTOS /INFORME DE INVESTIGACION DAI
ALMACENES LIBRES AUDITORIA/(CC-CP) RECTIFICACIÓN DE TRIBUTOS /INFORME DE INVESTIGACION DAI
ALMACENES ESPECIALES AUDITORIA/(CC-CP) RECTIFICACIÓN DE TRIBUTOS /INFORME DE INVESTIGACION DAI
TRANSITO ADUANERO AUDITORIA/(CC-CP) RECTIFICACIÓN DE TRIBUTOS /INFORME DE INVESTIGACION DAI
TRAFICO POSTAL REV PAS RECTIFICACIÓN DE TRIBUTOS REVISION PASIVA
TRAFICO POSTAL AUDITORIA/(CC-CP) RECTIFICACIÓN DE TRIBUTOS /INFORME DE INVESTIGACION DAI
MENSAJERIA ACELERADA O COURIER REV PAS RECTIFICACIÓN DE TRIBUTOS REVISION PASIVA
23 b) Plan Nacional de Control Anual de Intervención (PNCAI)
En el Plan Nacional de Control Anual de Intervención (PNCAI) se establece la capacidad operativa de la unidad responsable del control posterior. Esta herramienta es básica para la planificación de las actividades de control a realizar por la Dirección Nacional de Intervención puesto que le indica a la Dirección encargada del perfilamiento (Dirección de Riesgos y Estudios de Valor) cuáles van a ser los controles que va a realizar durante el año; conforme a ellos, le indica qué metodologías de riesgos debe implementar; y cuántos controles va a realizar de cada uno conforme su capacidad operativa.
A continuación un extracto del Plan Nacional de Control Anual de Intervención respecto a las jefaturas encargadas de los controles aduaneros tributarios, es decir, las unidades de control posterior Auditoría (controles intensivos) y Revisión Pasiva (controles extensivos):
JEFATURA DE CONTROL POSTERIOR
OBJETIVOS
De conformidad con las funciones y atribuciones contenidas en El Estatuto Orgánico De Gestión Organizacional Por Procesos Del Servicio Nacional De Aduana Del Ecuador, la Jefatura de Control Posterior:
Supervisar, dirigir, efectuar auditorías a importaciones o exportaciones
apoyándose en la información automatizada y de otras instituciones dentro del marco del Plan Nacional de Control Anual de Intervención (PNCAI).
24 Supervisar, dirigir, efectuar auditorías a matrices insumo-producto dentro del
marco de la devolución condicionada de tributos y demás regímenes aduaneros que corresponda, apoyándose en la información automatizada así como en requerimientos de información adicional, dentro del marco del Plan Nacional de Control Anual de Intervención (PNCAI).
Generar información que permita retroalimentar a las unidades administrativas
dentro del SENAE que la Dirección Nacional de Intervención considere pertinente, el resultado de la ejecución del PNCAI o controles específicos adicionales dispuestos por la Dirección Nacional de Intervención.
PRODUCTOS DE CONTROL POSTERIOR
En virtud de lo expresado se indican los productos que tiene la Jefatura de Control Posterior:
1. Informes de Auditoría Integral
Elaborar Plan de Auditoría que abarca la actividad comercial del contribuyente.
Requerimiento de información a los distritos, de corresponder
Requerimiento de información a los Operadores de Comercio Exterior
involucrados y otras entidades públicas y privadas, de corresponder
Análisis de información obtenida
25
2. Informes de Auditoría Focalizada
Elaborar Estrategia de control, que abarca exclusivamente el control de la partida
arancelaria o proveedor u origen u otra selección de riesgo determinada.
Requerimiento de información a los distritos, de corresponder.
Requerimiento de información a los Operadores de Comercio Exterior involucrados
y otras entidades públicas y privadas, de corresponder.
Análisis de información obtenida.
Elaboración de informe/ Determinación de Control Posterior si procede.
3. Informes de Auditoría a Regímenes Especiales
Elaborar Plan de Auditoría que abarca la actividad comercial del
contribuyente.
Requerimiento de información a los distritos, de corresponder.
Requerimiento de información a los Operadores de Comercio Exterior
involucrados y otras entidades públicas y privadas, de corresponder.
Análisis de información obtenida.
Elaboración de informe/ Rectificación si procede.
26 Analizar los hechos denunciados, para confirmar la existencia o no de posibles
trasgresiones al Código de la Producción, demás normativa relacionada con obligaciones de los Operadores y posibles incumplimientos.
Requerimiento de información a los distritos, de corresponder.
Requerimiento de información a los Operadores de Comercio Exterior
involucrados y otras entidades públicas y privadas, de corresponder.
Análisis de información obtenida.
Elaboración de informe.
Concluir y recomendar.
5. Investigaciones por Sectores
Análisis de la base de datos del SENAE dirigida al sector a investigar, esto a fin
de determinar el contribuyente a estudiar.
Requerimiento de información a los distritos, de corresponder.
Requerimiento de información a los Operadores de Comercio Exterior
involucrados y otras entidades públicas y privadas, de corresponder.
Análisis de información obtenida.
Elaboración de informe.
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RECURSOS ASIGNADOS
(En esta sección se numeran los recursos -auditores y jefes- asignados a la jefatura)
Cuadro No. 2
PRODUCTO: AUDITORIAS FOCALIZADAS/INTEGRALES REGIMEN ESPECIAL SEMANAL MENSUAL ANUAL Capacidad
Horas/Hombre de la Jefatura
No. Funcionarios No. Autorías (Horas/hombre) (Horas/Hombre) (Horas/Hombre)
40 160 1760 1760 1 al 100% 5
8 32 352 352 1 al 20% 1
Total 2.112 6
PRODUCTO: INVESTIGACION POR SECTORES
SEMANAL MENSUAL ANUAL Capacidad Horas/Hombre de la Jefatura (1 funcionario) (Horas/hombre) (Horas/Hombre) (Horas/Hombre)
40 160 1760 1760
Fuente: Servicio Nacional de Aduana del Ecuador Elaborado por: Autor
PROPUESTA DE SUB-CATEGORIZACIÓN DE IMPORTADORES POR VOLUMEN DE TRÁMITES.
Para el año 2014 se hace necesario poder clasificar a las empresas a investigar en 3 grupos acorde al volumen de trámites de importación-exportación presentados, es así que se propone el siguiente cuadro donde consta el tiempo estimado por auditoría:
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Cuadro No.3
PROPUESTA DE SUB-CATEGORIZACIÓN DE IMPORTADORES POR VOLUMEN DE TRÁMITES. TIPO DE EMPRESA (CATEGORÍA) NÚMERO DE TRÁMITES (DECL. DE IMPORTACIÓN) TIEMPO MÁXIMO DE ANÁLISIS – AUDITORÍA
Pequeña desde 1 a 50 6 meses
Mediana desde 51 a 100 8 meses
Grande más de 100 1 año
Fuente: Servicio Nacional de Aduana del Ecuador
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Cuadro No. 4
ASIGNACIONES MENSUALES
ACTIVIDAD /TIPO
DE CONTROL
EN FEB MAR AB MAY JUN JUL AG SEP OCT NOV DIC TOTAL
TERMINACIÓN CASOS ASIGNADOS 7 5 5 3 4 4 4 3 4 3 4 4 50 NUEVAS ASIGNACIONES 2014 AUDITORIA REGÍMENES ESPECIALES 1 1 1 1 4 DRAWBACK 1 1 1 1 4 AUDITORÍA IMPORTADOR GRANDE 1 1 2 1 2 2 1 10 AUDITORÍA IMPORTADOR MEDIANO 2 1 1 2 1 1 3 1 12 AUDITORIA IMPORTADOR PEQUEÑO 1 1 1 1 1 1 6 TOTAL NUEVAS ASIGNACIONES 0 3 4 2 4 3 3 5 2 4 4 2 36
Fuente: Servicio Nacional de Aduana del Ecuador
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JEFATURA DE REVISION PASIVA
INVENTARIO DE REVISIONES PASIVAS PENDIENTES
Cuadro No. 5 Ejemplo año 2012 CONCEPTO NÚMERO DE días PENDIENTES
INVENTARIO INICIAL PENDIENTE A ENERO 2012 (INVENTARIO DEPURADO POR DR1)
80
INVENTARIO CORRESPONDIENTE A ASIGNACIONES DEL AÑO 2012
PENDIENTES POR RESOLVER 287
ASIGNACIÓN MARZO-ABRIL 2013 154
ASIGNACIÓN MAYO-JUNIO 2013 200
ASIGNACIÓN JULIO-AGOSTO 2013 196
ASIGNACIÓN SEPTIEMBRE-OCTUBRE 2013 189
ASIGNACIÓN NOVIEMBRE-DICIEMBRE 2013 193
TOTAL JEFATURA DE REVISION PASIVA DE LA DIRECCION REGIONAL 1 1,299
Fuente: Servicio Nacional de Aduana del Ecuador
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Cuadro No. 6
PERSONAL ENCARGADO DEL INVENTARIO 2013
ENERO-DICIEMBRE 2014 A ASIGNARSE POR FUNCIONARIO (CANTIDAD) DE ACUERDO AL PNCAI PRODUCCION MENSUAL POR FUNCIONARIO (20 días hábiles) NUMERO DE FUNCIONARIOS DESTINADOS A REVISIÓN PASIVA* TOTAL ASIGNACION MENSUAL REVISION DAUS SELECCIONADAS POR PERFILES DE RIESGO 20 6* 120
Fuente: Servicio Nacional de Aduana del Ecuador
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Cuadro No.7
REVISIONES PASIVAS ASIGNADAS
Tipo de Caso
Porcentaje asignación
ENE FEB MAR ABR* MAY JUN JUL AGO SEPT OCT NOV DIC
RP VALOR 20% 8 8 4 0 4 4 4 4 4 4 4 4 RP CLASIFICACIÓN 50% 20 20 10 0 10 10 10 10 10 10 10 10 RP ORIGEN 10% 4 4 2 0 0 0 0 0 0 0 0 0 RP COD. LIBERATORIO 10% 4 4 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 OTROS 10% 4 4 4 0 6 6 6 6 6 6 6 6 TOTAL 100% 40 40 20 0 20 20 20 20 20 20 20 20
Fuente: Servicio Nacional de Aduana del Ecuador
Elaborado por: Autor
OBJETIVOS
a) Lograr mediante la verificación posterior de las declaraciones aduaneras una recaudación eficiente de las obligaciones tributarias causadas por efecto de la importación y exportación de mercancías considerando las exenciones contempladas en la normativa ecuatoriana vigentes y las adoptadas por el Ecuador en los convenios internacionales
b) Establecer la exactitud de los datos declarados, mediante constataciones tanto documentales, contables como físicas y de existir diferencias de
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tributos al comercio exterior proceder a la emisión de la rectificación de tributos respectiva, siempre y cuando el declarante o el agente de aduana no hubiere solicitado la declaración sustitutiva.
c) Determinar la sanción que el caso amerite con sujeción a la potestad aduanera.
OBSERVACIONES
El tiempo estimado de revisión varía de acuerdo a la cantidad de ítems o
subpartidas asociadas a cada declaración, y al tipo de riesgo detectado (valor, clasificación, certificado de origen, códigos liberatorios, salvaguardia, otros). Por lo tanto en todos los casos se debe especificar el riesgo asociado al ítem.
En el caso de existir diferencias de tributos se debe considerar un
tiempo adicional para el proceso de elaboración de la rectificación de tributos.
c) Informe de gestión sobre deuda generada
Al final del año, las áreas destinadas al control posterior elaboran un informe de gestión donde se evidencia el cumplimiento del Plan Nacional de Control Anual de Intervención (PNCAI). Las unidades encargadas del control posterior aduanero tributario, reportan la
cantidad de controles realizados y la deuda generada de cada uno de ellos. Más adelante,
34 gestión por cada una de las jefaturas, esto es, por las unidades encargadas de los controles extensivos e intensivos.
1.4 Sobre el producto del control aduanero tributario: la rectificación de tributos
El producto del control posterior sobre riesgos tributarios aduaneros corresponde la emisión y notificación de un acto administrativo de determinación por parte del sujeto activo denominado rectificación de tributos. Nótese que esta definición puede dividirse en tres partes, cada una a ser analizada más adelante:
La rectificación de tributos es un acto administrativo
La rectificación de tributos al ser un acto administrativo debe cumplir con las definiciones inherentes al mismo. A continuación la definición de acto administrativo constante en el ESTATUTO DEL RÉGIMEN JURÍDICO Y ADMINISTRATIVO DE LA FUNCIÓN EJECUTIVA:
a) Definición de acto administrativo (Art. 65) Acto administrativo es toda declaración unilateral efectuada en ejercicio de la función administrativa que produce efectos jurídicos individuales de forma directa.
La rectificación de tributos corresponde a un acto administrativo por cuanto produce un efecto jurídico directo sobre el administrado al establecer valores a favor o a pagar del sujeto pasivo.
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b) Vigencia (Art. 66) Los actos administrativos, para su plena validez deberán ser obligatoriamente notificados al administrado y mientras no lo sean no tendrán eficacia con respecto a quienes se haya omitido la notificación.
Como todo acto administrativo, la vigencia de la rectificación de tributos aplica a partir de la fecha de su notificación.
c) Restricción de contenido (Art. 67) Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aun cuando aquéllas tengan grado igual o superior a éstas.
La rectificación de tributos debe ser emitida conforme el ordenamiento jurídico; no puede vulnerar normas superiores; su fundamentación legal debe estar acorde con la legislación vigente para que posea validez jurídica.
d) Legitimidad y ejecutoriedad. (Art. 68) Los actos administrativos se presumen
legítimos y deben cumplirse desde que se dicten y, de ser el caso, se notifiquen, salvo los casos de suspensión previstos en este estatuto.
Los actos administrativos emanados por la autoridad competente se consideran válidos, salvo disposición superior en contrario. Es por esto que la rectificación de tributos, una vez notificada se considera como título de crédito suficiente para iniciar la acción coactiva o reconocer un saldo a favor del administrado.
36
e) Impugnación (Art. 69) Todos los actos administrativos expedidos por los órganos y entidades sometidos a este estatuto serán impugnables en sede administrativa o judicial. La impugnación en sede administrativa se hará de conformidad de este Estatuto. La impugnación en sede judicial se someterá a las disposiciones legales aplicables.
Finalmente y como todo acto administrativo, la rectificación de tributos es impugnable tanto en sede administrativa (Dirección de Reclamos y Recursos del SENAE) como en sede judicial (ante el Tribunal Fiscal); así como es susceptible de cualquier recurso planteado por parte el administrado.
La rectificación de tributos corresponde a un acto de determinación tributaria por parte del sujeto activo
La rectificación de tributos corresponde al ejercicio de la facultad determinadora del
sujeto activo. La facultad determinadora de las administraciones tributarias tiene su
contexto general en el Código Tributario, mismo que al respecto establece:
“Art. 68.- Facultad determinadora.- La determinación de la obligación tributaria, es el acto o conjunto de actos reglados realizados por la administración activa, tendientes a establecer, en cada caso particular, la existencia del hecho generador, el sujeto obligado, la base imponible y la cuantía del tributo.
El ejercicio de esta facultad comprende: la verificación, complementación o enmienda de las declaraciones de los contribuyentes o responsables; la composición del tributo
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correspondiente, cuando se advierta la existencia de hechos imponibles, y la adopción de las medidas legales que se estime convenientes para esa determinación.
Art. 87.- Concepto.- La determinación es el acto o conjunto de actos provenientes de los sujetos pasivos o emanados de la administración tributaria, encaminados a declarar o establecer la existencia del hecho generador, de la base imponible y la cuantía de un tributo.
Art. 90.- Determinación por el sujeto activo.- El sujeto activo establecerá la obligación tributaria, en todos los casos en que ejerza su potestad determinadora, directa o presuntivamente, sin que en su ejercicio sean aplicables reservas de información o de sigilo que establezcan otros cuerpos legales.
La obligación tributaria así determinada causará un recargo del 20% sobre el principal”
En este contexto, el marco legal específico sobre la facultad determinadora aduanera está recogida en el COPCI, en los artículos siguientes:
Art. 205.- Naturaleza Jurídica.- El servicio de aduana es una potestad pública que ejerce el Estado, a través del Servicio Nacional de Aduana del Ecuador, sin perjuicio del ejercicio de atribuciones por parte de sus delegatarios debidamente autorizados y de la coordinación o cooperación de otras entidades u órganos del sector público, con sujeción al presente cuerpo legal, sus reglamentos, manuales de operación y procedimientos, y demás normas aplicables.
38
La Aduana tiene por objeto: facilitar el comercio exterior y ejercer el control de la entrada y salida de mercancías, unidades de carga y medios de transporte por las fronteras y zonas aduaneras de la República, así como quienes efectúen actividades directa o indirectamente relacionadas con el tráfico internacional de mercancías; determinar y recaudar las obligaciones tributarias causadas por efecto de la importación y exportación de mercancías, conforme los sistemas previstos en el código tributario; resolver los reclamos, recursos, peticiones y consultas de los interesados; prevenir, perseguir y sancionar las infracciones aduaneras; y, en general, las atribuciones que le son propias a las Administraciones Aduaneras en la normativa adoptada por el Ecuador en los convenios internacionales.
Art. 212.- Del Servicio Nacional de Aduana del Ecuador.- El Servicio Nacional de Aduana del Ecuador es una persona jurídica de derecho público, de duración indefinida, con autonomía técnica, administrativa, financiera y presupuestaria, domiciliada en la ciudad de Guayaquil y con competencia en todo el territorio nacional.
Es un organismo al que se le atribuye en virtud de este Código, las competencias técnico-administrativas, necesarias para llevar adelante la planificación y ejecución de la política aduanera del país y para ejercer, en forma reglada, las facultades tributarias de determinación, de resolución, de sanción y reglamentaria en materia aduanera, de conformidad con este Código y sus reglamentos.
En conclusión, a través de la rectificación de tributos, la Administración Tributaria Aduanera (el SENAE) procede a ejercer su facultad determinadora, efectuando la
39 determinación de la existencia del hecho generador, el sujeto obligado, la base imponible y la cuantía del tributo aduanero.
La rectificación de tributos corresponde a una liquidación de tributos aduaneros
Finalmente, el acto administrativo correspondiente a la rectificación de tributos es reconocido en nuestro ordenamiento jurídico en el Reglamento al COPCI, conforme lo expuesto a continuación:
“Art. 104.- Control Posterior.- Corresponde todas las acciones de verificación de declaraciones aduaneras o de investigación que se inicien a partir del levante o embarque de mercancías hacia el exterior despachadas para un determinado régimen aduanero.
En casos en los que se someta a verificación posterior las declaraciones aduaneras, los controles podrán realizarse dentro de los 5 años contados desde la fecha en que se debieron pagar los tributos al comercio exterior, aún cuando estos hubieren estado liberados o suspendidos.(..).
La unidad que tenga a su cargo el control posterior del Servicio Nacional de Aduana del Ecuador, durante el proceso de verificación posterior de declaraciones aduaneras o de investigación, deberá hacerle conocer al administrado los resultados preliminares encontrados, a fin de que este en el plazo de 10 días hábiles presente por escrito las alegaciones de las que se creyere asistido, las mismas que serán analizadas por la administración aduanera antes de emitir el informe definitivo, a excepción de los casos en que se presuma el cometimiento de delito o en los que se realizan las
40
determinaciones tributarias a través de la rectificación de tributos al comercio exterior, en cuyo caso se emitirá el informe respectivo sin más trámite. Dichos resultados e informes se deberán notificar a los operadores de comercio exterior objeto del proceso de investigación (..)
Art. 114.- Rectificación de tributos.- La rectificación de tributos es el acto por el cual el Director General del Servicio Nacional de Aduanas del Ecuador, determina la diferencia de tributos respecto a los efectivamente cancelados, a favor del sujeto pasivo de la obligación tributaria o de la administración, como posible resultante del proceso de verificación posterior de las declaraciones aduaneras.
Las Declaraciones Aduaneras que sean sometidas a la verificación posterior que deriven en rectificación de tributos, serán seleccionadas a través del sistema de perfiles de riesgo, estudios de comportamiento sectorial, u otros mecanismos conforme a las políticas internas debidamente establecidas.
Cuando la rectificación de tributos fuere favorable al sujeto pasivo, el Director General del Servicio Nacional de Aduanas del Ecuador, notificará al Director Distrital competente por el cual se produjo la importación, para que en un término no mayor a 5 días emita la correspondiente nota de crédito. Si la rectificación de tributos resultare a favor de la Administración, y esta se encontrare firme y ejecutoriada, el Director General del Servicio Nacional de Aduanas del Ecuador, notificará al Director Distrital competente por el cual se produjo la importación, para que ejerza la acción coactiva.”
Para entender el alcance la rectificación de tributos, es importante señalar que los tributos aduaneros están definidos en nuestra legislación en el artículo 108 del COPCI,
41 mismo que establece: “Los tributos al comercio exterior son: a. Los derechos
arancelarios; b. Los impuestos establecidos en leyes orgánicas y ordinarias, cuyos hechos generadores guarden relación con el ingreso o salida de mercancías; y, c. Las tasas por servicios aduaneros.”
A fin de esquematizar las ideas principales de este acápite, a continuación enumero las ideas principales correspondientes a la rectificación de tributos, producto resultante de los controles que se proponen en esta tesis:
1. La rectificación de tributos es un acto administrativo;
2. Como todo acto administrativo, debe cumplir las obligaciones inherentes al mismo
y posee sus mismas solemnidades;
3. Es emitido en ejercicio de la facultad determinadora de la Administración Tributaria Aduanera, y corresponde a una determinación por parte del sujeto activo; 4. Corresponde a la ejecución de un control posterior sobre las declaraciones
aduaneras;
5. Las declaraciones sujetas a este proceso, son seleccionadas mediante perfiles de
riesgo (este tema se amplía más adelante en esta tesis);
6. Una rectificación de tributos puede determinar obligaciones a favor del sujeto
activo o a favor del sujeto pasivo;
7. El alcance de una rectificación de tributos se limita a la determinación de los
tributos al comercio exterior, estos son: a. Los derechos arancelarios; b. Los
impuestos establecidos en leyes orgánicas y ordinarias cuyos hechos generadores guarden relación con el ingreso o salida de mercancías; y, c. Las tasas por servicios aduaneros.
42
CAPITULO II
METODOLOGÍA DE SELECCIÓN DE CONTRIBUYENTES MEDIANTE LA GESTIÓN DE RIESGOS
Uno de los desafíos más importantes que enfrentan las Aduanas a lo largo del mundo es encontrar el correcto equilibrio entre los esquemas de facilitación al comercio y control de mercancías. Ecuador a lo largo de su proceso de modernización de Aduana no ha dejado de lado este pilar fundamental en su gestión efectiva; sino que ha potenciado su participación hasta la actualidad con resultados que se alinean con los altos objetivos del Estado Ecuatoriano en beneficio de la sociedad en general.
Evolución de la gestión de riesgos desde su implementación en el SENAE (año 2008)
A inicios del 2008 se implementa el proceso de gestión de riesgo en la Aduana del Ecuador. Son productos importantes del mismo la implementación del canal verde (aforo automático) y la correspondiente disminución de los controles concurrentes soportados en términos de mediciones de efectividad y en la alternativa de controles posteriores.
El beneficio de la implementación de este esquema se evidencia en indicadores como los asociados a los tiempos en las distintas etapas de desaduanización. Esta evolución puede evidenciarse en los gráficos siguientes que detallan los hitos más importantes en la evolución de los canales rojo y verde a través del tiempo:
43
Gráfico No. 1
DECLARACIONES DE IMPORTACIÓN VS. FUNCIONARIOS ASIGNADOS A CONTROL POSTERIOR
Fuente: Servicio Nacional de Aduana del Ecuador
Elaborado por: Autor
276.709 296.721 309.023 322.350 335.889 27.671 24.727 13.436 12.398 10.178 10 12 23 26 33 0 5 10 15 20 25 30 35 50.000 100.000 150.000 200.000 250.000 300.000 350.000 400.000 2010 2011 2012 2013 2014 (proyectado) N ÚM ER O D E D ECLA R A CIONE S
TOTAL DECLARACIONES DAI
DAIs POR FUNCIONARIOS DE CONTROL POSTERIOR NUMERO DE FUNCIONARIOS EN CONTROL POSTERIOR
44
Gráfico No. 2
DISMINUCIÓN DE TIEMPOS DE DESPACHO AFORO FÍSICO INTRUSIVO (2007-2013)
Fuente: Servicio Nacional de Aduana del Ecuador
Elaborado por: Dirección Planificación y Control de Gestión Institucional Servicio Nacional de Aduana del Ecuador
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Gráfico No. 3
DISMINUCIÓN DE TIEMPOS DE DESPACHO AFORO AUTOMÁTICO (2008-2013)
Fuente: Servicio Nacional de Aduana del Ecuador
Elaborado por: Dirección Planificación y Control de Gestión Institucional Servicio Nacional de Aduana del Ecuador
El Convenio de Kioto facilitó el marco referencial para la aplicación sistemática de los procedimientos de gestión de riesgos en los procesos de control existentes además de generar las directrices necesarias para la normativa que se construiría con este fin. Es a
46 partir de este marco referencial que la clasificación de riesgos y la necesidad de información de calidad para la construcción de los perfiles se volvieron una tarea preponderante al interior de la Aduana del Ecuador. Los principios consignados en el Volumen I del Compendio de Gestión de Riesgos como criterios fundamentales en la orientación estratégica de los mecanismos de control y los indicadores provistos en el Volumen II han permitido una depuración efectiva de controles de forma en que los recursos disponibles para las acciones propias de verificación.
En la actualidad el esquema de gestión de riesgos en Ecuador tiene su principal objetivo en el combate de la evasión de tributos, más aún en el control posterior; sin embargo no ha dejado de lado la protección de la producción nacional, la protección de la salud y seguridad pública y la correcta facilitación del comercio internacional. Es así que las dimensiones de acción han pasado de ser netamente recaudatorias a considerar temas tan importantes como el riesgo medioambiental o la defensa del consumidor.
Por ser el enfoque de esta tesis el control posterior aduanero tributario, el presente apartado hace énfasis en el uso de la metodología de gestión de riesgos para perfilar casos y combatir la evasión de tributos.
4
Siguiendo en la clasificación a Friedhelm Jacob, podemos distinguir cuatro categorías principales, dentro del universo de contribuyentes, que explican la brecha de incumplimiento tributario.
4
Friedhelm Jacob (Marzo de 1991). “Disminución de la brecha tributaria mediante nuevosenfoques y nuevas tecnologías en la función auditoria”. En En Estrategias de la
Administración Tributaria para la década del noventa. CIAT (págs. 13-17). Madrid, Arequipa , Perú:
