SUMARIO: I. INTRODUCCIÓN.– II. COMERCIO. 1. El concepto de comercio. 2. Distribu-ción competencial entre Estado y Comunidades Autónomas. Breve referencia al comercio en la Unión Europea. A. El Comercio en la Unión Europea. B. Distribu-ción competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas. a. El comercio en la Constitución española de 1978 y en las distintas redacciones del Estatuto de Autonomía de Aragón. b. Relación con otras materias.3. Legislación en mate-ria de comercio. A. Normativa estatal. B. Normativa autonómica aragonesa. 4. Jurisprudencia. 5. El comercio en otros Estatutos autonómicos. 6.- Perspectivas de desarrollo 7.- Especial referencia al comercio exterior A. Distribución compe-tencial entre Estado y Comunidades Autónomas. B. Normativa autonómica. C. El comercio exterior en otros Estatutos autonómicos. D. Perspectivas de desarro-llo.–III. FERICAS Y MERCADOS INTERIORES. 1. Concepto y distribución competencial entre Estado y Comunidades Autónomas. 2. Legislación autonómica en materia de ferias y mercados interiores. 3. Jurisprudencia. 4. Ferias y mercados interiores en otros Estatutos autonómicos. 5. Perspectivas de desarrollo.– IV. ARTESANÍA. 1. Concepto y distribución competencial entre Estado y Comunidades Autónomas. 2. Legislación autonómica en materia de artesanía. 3. Jurisprudencia. 4. Artesanía en otros Estatutos autonómicos. 5. Perspectivas de desarrollo.– V. BIBLIOGRAFÍA. I. INTRODUCCIÓN
Los Estatutos de Autonomía desempeñan un papel de gran relevancia para la configuración del sistema de reparto de competencias entre el Estado y las Comunidades Autónomas, cual es el de atribuir a las Comunidades Autónomas las competencias que asuman.
Así, en el marco del nuevo Estatuto de Autonomía de Aragón, aprobado
por Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, en el que se dispone una clasifica-ción de las competencias de la Comunidad Autónoma de Aragón, donde se reafirman la distinción entre competencias exclusivas, compartidas y ejecuti-vas (art. 71, 75 y 77), sin perjuicio de atender en artículos separados unas materias objeto de atención singularizada, se sitúan las competencias que en este apartado van a ser tratadas: comercio, con breve alusión al comercio exterior; ferias y mercados interiores, con una breve referencia a las ferias internacionales celebradas en nuestra CA y artesanía.
Y MERCADOS INTERIORES Y ARTESANÍA
Algunas de las competencias que se van a abordar tienen carácter de exclusividad como el comercio, las ferias y mercados interiores y la artesanía, lo que le permitirá a Aragón ejercer la potestad legislativa, reglamentaria la función ejecutiva y el establecimiento de políticas propias,respetando lo dis-puesto en los artículos 140 y 149.1 de la CE.
Sin embargo respecto a otras, como las ferias internacionales que se celebren en Aragón, la CA tiene asumida la función ejecutiva, lo que le permi-tirá dictar reglamentos para la regulación de su propia competencia funcional y la organización de los servicios necesarios para ello.
La puesta en práctica del ejercicio de tales atribuciones por parte de la Administración de la CAAr, ha dado lugar a que algunas de las que aquí se tratan, se redacten de nuevo al objeto de aclarar o afianzar, quizás, situacio-nes comprometidas que se han ido produciendo a lo largo de los años, y en concreto desde la publicación del Estatuto de 1982 de Aragón. Algunas de esas nuevas redacciones han visto la luz con un contenido más explicito que anteriores textos, esto es, un conjunto de submaterias dentro de un término concreto. Al respecto, algunos autores consideran que tales supuestos pue-den responder a lo que se llama una cláusula de blindaje competencial, que lo que intenta es impedir que el Estado intervenga en las submaterias allí con-tenidas alegando títulos competenciales concurrentes o trasversales, lo que puede dar lugar a que en ocasiones dichas materias entren en conflicto con la legislación básica del Estado.
Es importante tener en cuenta lo que el artículo 80 del Estatuto de Aragón de 2007 señala respecto a la cláusula de cierre, en el sentido que dispone que
“La Comunidad Autónoma asume las competencias expresadas en el pre-sente Estatuto. En todo caso, las especificaciones de los distintos títulos de competencia no son excluyentes de otros posibles contenidos que deban considerarse incluidos en el título competencial respectivo, conforme a la Constitución y al presente Estatuto”.
Señalar, que las materias que se abordan en este apartado tienen un gran peso en la CAAr, sobre todo la relativa al comercio por la importancia que supone para el desarrollo del sector económico de nuestro territorio, sin menoscabar la creciente importancia que va alcanzando en Aragón materias como la artesanía y las ferias.
II. COMERCIO
1. El concepto de comercio
El comercio es una materia multidisciplinar que afecta a una variedad de ámbitos, es difícilmente acotable, lo que produce por un lado que la gran mayoría de Administraciones Públicas tengan competencia asumida respec-to a ella, y por otro lado que en el ejercicio de la potestad legislativa,
regla-mentaria, la función ejecutiva y el establecimiento de políticas propias sobre dicha competencia, se deba tener en cuenta la confluencia con otros títulos competenciales que indudablemente inciden en la misma.
“El sector comercial es una actividad que genera riqueza, aporta bienes-tar y calidad de vida a los ciudadanos, siendo un instrumento dinamizador y vertebrador de la vida social y urbana. El Sector comercial es por tanto un ins-trumento esencial en la economía de mercado y en la sociedad de consumo. (…) El comercio crea valor añadido”.Así se recoge en el Decreto 171/2005, de 6 de septiembre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba la pri-mera revisión del Plan General para el Equipamiento Comercial de Aragón, lo que se considera sector comercial y el reflejo de la importancia que tiene para la economía aragonesa.
La CAAr deberá llevar a cabo políticas que den lugar a un desarrollo ade-cuado a las necesidades de cada momento y todo ello en base a la compe-tencia exclusiva que sobre el comercio tiene Aragón de acuerdo al apartado 25 del artículo 71 de La Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón.
2. Distribución competencial entre Estado y Comunidades
Autónomas. Breve referencia al comercio en la Unión Europea A. El Comercio en la Unión Europea
La Unión Europea defiende la libertad de actividad comercial y de circula-ción de las mercancías como principio del desenvolvimiento del proceso retri-butivo, y lleva a cabo actuaciones que inciden directamente en tal materia.
En el Libro Blanco del Comercio de 27 de enero de 1999, se recoge el reconocimiento del papel que el comercio desempeña en la vida económica, social y cultural de la Unión Europea. En este, la Unión Europea reconoce que al comercio confluyen un sin fin de políticas comunitarias y así se beneficia indirectamente de los instrumentos de dichas políticas, lo que contribuye a aumentar su competitividad. Entre los instrumentos, se nombra el desarrollo regional, el medio ambiente, la protección del consumidor, la investigación y la formación. Señala así mismo, que el comercio es una parte muy importan-te de la economía europea y esa importancia debe importan-tenerse muy en cuenta al elaborar políticas sobre muchos otros sectores de actividad.
En el Tratado de Lisboa de 13 de diciembre de 2007, por el que se modi-fican el Tratado de la Unión Europea y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea1se encuentra entre los principales objetivos, el
estable-cimiento de un mercado interior en el marco de la consecución del desarrollo sostenible. Podemos destacar la Directiva 2006/123/CE relativa a los servi-cios en el mercado interior, de la que más tarde se hablará.
Como ejemplo de actividades concretas realizadas por la Unión y que han tenido su reflejo en Aragón, cabe destacar que el Fondo Europeo de Desarrollo Regional 2007-2013, prevé aspectos de desarrollo transfronterizo del comercio en su Programa Operativo de Cooperación Territorial España-Francia-Andorra 2007-2013.
B. Distribución competencial entre el Estado y las Comunidades Autónomas
a. El comercio en la Constitución Española de 1978 y en las distintas redacciones del Estatuto de Autonomía de Aragón
Es imprescindible para el estudio de la distribución competencial de la materia, hacer una incursión en lo que se recoge tanto en la Constitución Española de 1978, como en la Ley Orgánica 8/1982, de 10 de agosto, de Estatuto de Autonomía de Aragón, modificada por la Ley orgánica 6/1994, de 24 de marzo, y por la Ley orgánica 5/1996, de 30 de diciembre, todo ello al objeto de llegar a lo que el Estatuto de Autonomía de Aragón aprobado por Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, prevé, con el fin de comprobar cuales han sido los cambios respecto a la regulación anterior y las perspectivas de desarrollo que caben ante dicha regulación.
Revisando la CE sorprende observar que nada recoge en sus artículos competenciales respecto a comercio interior, ni el artículo 148 ni el149 lo citan, únicamente se refiere en este último en su apartado 10, dentro de las competencias exclusivas del Estado, al comercio exterior y en su apartado 13, a la regulación sobre las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica.
Dicho silencio fue aprovechado por las Comunidades Autónomas por considerar que al no quedar el comercio interior asumido de forma exclusiva por el Estado, podían recoger dicha competencia en sus diferentes Estatutos Autonómicos. Y así, entre otras CCAA, Aragón asumió dicha competencia por Ley Orgánica 8/1982, de Estatuto de Autonomía, lo cual era perfecta-mente aceptable ante la falta de distribución competencial específica en el texto constitucional.
Continuando la revisión de la CE, observamos que fuera de Título VIII, regulador de la organización territorial del Estado, sin embargo se encuentra una referencia al comercio interior en el capítulo III, concretamente en el artí-culo 51, dentro de los principios rectores de la política social y económica. Se refiere aquí a dicha materia al exigir a los poderes públicos la garantía de la defensa de los consumidores y usuarios, protegiendo, la seguridad, la salud y los legítimos intereses económicos de los mismos, con la promoción de la información y educación de consumidores y usuarios, encargando, en el mar-co de dichas garantías y defensa, a la Ley la regulación del mar-comercio interior.
El contenido de este artículo advierte del carácter pluridisciplinar de la materia y la relación indiscutible con otros títulos competenciales, incluso su solapamiento con otras competencias.
Sin embargo el principal título competencial que concurre en el ámbito del comercio interior es el de la planificación general de la economía, art. 149.1.13 CE, atribuida al Estado. Hay que tener en cuenta que el comercio forma parte de la actividad económica general, por lo que la incidencia en la planificación económica es clara.
Centrándonos en la CAAr, en el apartado 25 del artículo 71 de La Ley Orgánica 5/2007, de 20 de abril, de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón relativo a las competencias exclusivas sobre las que la Comunidad Autónoma de Aragón ejercerá la potestad legislativa, la potestad reglamenta-ria, la función ejecutiva y el establecimiento de políticas propias, respetando lo dispuesto en los artículos 140 y 149.1 de la Constitución, se recoge la com-petencia sobre comercio, que “comprende la regulación de la actividad comercial, incluidos los horarios y equipamientos comerciales, respetando la unidad de mercado, así como la regulación administrativa de las diferentes modalidades de venta, con especial atención a la promoción, desarrollo y modernización del sector. (...)”.
Pero es interesante ver la evolución que dicha competencia ha tenido desde el año 1982, y así conviene recordar cómo ha ido evolucionando su regulación a lo largo de las diferentes reformas estatutarias hasta llegar al Estatuto de 2007.
Aragón asume la competencia en comercio interior por Ley Orgánica 8/1982, de 10 de agosto, de Estatuto de Autonomía de Aragón, y así en el art. 36.Uno, se señalaba que ” En el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, corresponde a la Comunidad Autónoma de Aragón, para el ejercicio de las competencias esta-blecidas en el artículo ciento cuarenta y ocho de la Constitución, el desarrollo legislativo y la ejecución (...) sobre “comercio interior y defensa del consumi-dor y usuario”.
La Ley Orgánica 6/1994, de 24 marzo de reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón, en artículo 36. 1 señalaba que, “En el marco de la legislación básica del Estado y, en su caso, en los términos que la misma establezca, corresponde a la Comunidad Autónoma de Aragón, para el ejer-cicio de las competencias establecidas en el artículo 148 de la Constitución, el desarrollo legislativo y la ejecución (...) 5. Comercio interior y defensa del consumidor y del usuario, de acuerdo con las bases y la ordenación de la actividad económica general y la política monetaria del Estado, las bases y coordinación general de la sanidad, en los términos de lo dispuesto en los artículos 38, 131 y en los números 11, 13 y 16 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución”.
Con la Ley Orgánica 5/1996, de 30 de diciembre, de Reforma del Estatuto de Autonomía de Aragón, se atribuía a la CAAr la competencia exclusiva en su art. 35.Uno.19 con la redacción, “Comercio interior y defensa del consumidor y del usuario, sin perjuicio de la política general de precios, de la libre circulación de bienes en el territorio del Estado y de la legislación sobre
defensa de la competencia. (...). Establecimiento y regulación de bolsas de valores y demás centros de contratación de mercancías y de valores, confor-me a la legislación confor-mercantil”.
Como ya se ha mencionado, el apartado 25 del artículo 71 de La Ley Orgánica 5/2007, atribuye competencia exclusiva a la CAAr en materia de comercio, detallando de forma más pormenorizada lo que en el Estatuto ante-rior se recogía.
Ahora se cita expresamente qué comprende dicha materia, y determina qué es la regulación de la actividad comercial, por la importancia que luego veremos que tiene, la cual incluye a los horarios y equipamientos comercia-les, a la regulación administrativa de las diferentes modalidades de venta, con especial atención a la promoción, desarrollo y modernización del sector.
El Estatuto de 2007 no se limita a nombrar el término comercioy fijar las limitaciones constitucionales que se le aplican a dicha materia, sino que rea-liza un desglose analítico, hasta entonces no recogido, fruto de la experiencia práctica que durante años ha tenido esta CA.
Como ya se ha dicho, esta forma de determinar las competencias res-ponde al llamado blindaje competencial, a través del cual, se definen subma-terias tras cada una de las masubma-terias, con la intención, según algunos autores, de impedir que el Estado intervenga sobre las allí referidas alegando títulos competenciales concurrentes o trasversales, lo que en ocasiones puede dar lugar a conflictos competenciales con la legislación básica del Estado.
En este sentido se dice que el hecho de que estatutariamente una deter-minada cuestión se reconduzca a una materia de la exclusiva competencia autonómica, no puede determinar irremisiblemente el desapoderamiento del Estado para incidir en la misma, siempre que por su contenido este dispon-ga del correspondiente título competencial y así lo haya declarado el Tribunal. La jurisprudencia constitucional impide que por vía estatutaria se pueda defi-nir con carácter abstracto y general el alcance y contenido de las competen-cias autonómicas y con ello, el de las estatales (STC 76/1983)
Aun cuando el detalle que contiene la redacción de 2007 en principio no era necesario, porque Aragón dispone de tal competencia exclusiva, sin embargo hay que tener en cuenta que desde 1982 el Estado ha venido dic-tando una diversidad de normas sobre comercio, en base a competencias exclusivas, como la ordenación de la planificación general de la economía art.
149.1.13 CE, y que afectan a elementos que ahora detalla el Estatuto (
esta-blecimientos comerciales, horarios comerciales, modalidades de ventas, etc.) lo que planteó en ocasiones, como más tarde veremos, diversos conflictos competenciales. Por tanto no es baladí el contenido del apartado, es un apo-yo más que nos ofrece el Estatuto respecto a la posibilidad de desarrollo de dicha competencia.
De la nueva redacción llama la atención la separación en apartados dife-rentes de las competencias sobre comercio y consumo, bien es cierto que
ambas competencias han venido ligadas en una diversidad de ocasiones, y consecuencia de ello es la regulación que en un mismo apartado recogía el Estatuto de Aragón de 1982. Dicha relación se corrobora en alguna senten-cia del Tribunal Constitucional, que las consideró a ambas como competen-cias correlativas (STC 71/1982).
No deja de ser curioso que en algún momento en la estructura administra-tiva de la CAAR las competencias de comercio y consumo se encuadraban en un mismo Departamento, entendemos que por esa consideración de materias concurrentes. Sin embargo aún cuando son competencias con puntos de conexión claros, también existe dicha conexión con otras materias, piénsese en la relación entre consumo y turismo, pero también es cierto que en su com-prensión general nada tienen que ver, y eso hace que ya desde hace tiempo, dichas competencias estén asumidas por diferentes Departamentos2.
Pero ésta no es la única novedad que ha supuesto el Estatuto de 2007, es importante observar la propia terminología que se recoge en este aparta-do 25, en la que ya no aparece el término “interior”, aunque teniendo en cuen-ta que es el Escuen-tado el que posee la exclusividad en materia de comercio exte-rior, no cabe duda que el comercio interior es la única competencia asumible por la Comunidad Autónoma.
Se elimina, en relación a lo recogido en el Estatuto de 1994, la alusión a las bases y coordinación general de la sanidad, ya que en ese momento aún se regulaba comercio junto con la defensa del consumidor y usuario; también la referencia a que, el ejercicio de la misma se realizaraen los términos de lo dispuesto en los artículos 38, 131 y en los números 11, 13 y 16 del apartado 1 del artículo 149 de la Constitución.
Del año 1996 desaparece la referencia a las bolsas de valores y demás
centros de contratación de mercancías y de valores; la referencia a sin perjui-cio de la política general de preperjui-cios, de la libre circulación de bienes en el terri-torio del Estado y de la legislación sobre defensa de la competencia.
Todas estas novedades tanto del nuevo contenido que aparece en el Estatuto de 2007, como de la eliminación de términos que anteriormente se recogían, obedecen a dos aspectos, por un lado a la separación en la regu-lación del bloque competencial de comercio y defensa del consumidor y usuario,y por otro lado por la obviedad del contenido, por estar lo que aho-ra desaparece recogido ya en el texto constitucional.
b. Relación con otras materias
No se puede entender el comercio como un conjunto de acciones aisla-das y delimitaaisla-das exclusivamente con lo que es actividad comercial, sino que
2. Actualmente la competencia de comercio está recogida en el Decreto 114/2008, de 10 de junio, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba la estructura orgánica del Departamento de Industria, Comercio y Turismo.
la ordenación comercial está relacionada inexcusablemente con otras com-petencias autonómicas y estatales de las que no puede desligarse en el ejer-cicio de su práctica.
Fundamentalmente el comercio interior se ve relacionado de forma muy directa con la competencia exclusiva del Estado sobre la determinación de las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE).
Respecto a la relación con otras materias autonómicas, podemos desta-car que es importante la que se desarrolla con el urbanismo (apartado 9, artí-culo 71); la ordenación del territorio (apartado 8, art. 71); el medio ambiente (art. 75, 3ª); y el consumo (apartado 26 art. 71).
En este sentido se observa la influencia de la competencia medioam-biental por ejemplo en el establecimiento de los llamados impuestos verdesa la implantación comercial, por las potenciales externalidades negativas (por ruido, tráfico, etc.) que los mismos puedan generar.
Se ha recogido en un gran número de sentencias del Tribunal Constitucional, que el reconocimiento de la competencia exclusiva del comer-cio en los Estatutos no supone una exclusión del Estado para poder actuar en la materia, ya que, bien porque el Estado disponga de cláusulas de salva-guardia de las competencias estatales, o bien porque se deriven de precep-tos constitucionales, éste puede intervenir legítimamente en la materia.
Tengamos en cuenta lo que el Estado ha regulado sobre horarios
comer-ciales, que ha dictado en ejercicio de las competencias exclusivas que tiene en materia de bases y ordenación general de la economía, pero respetando a las competencias sobre comercio de las Comunidades Autónomas; sobre la previ-sión de la apertura de grandes establecimientos comerciales, si bien asignando la competencia para ese otorgamiento a la Comunidad Autónoma; sobre la
determinación de la venta en rebajas, atribuyendo la determinación de las tem-poradas en las que se pueden realizar a las Comunidades Autónomas, etc.
Hemos estado, y seguimos estando, en un proceso de conflicto cons-tante ante el planteamiento de en qué actuaciones del comercio interior pue-de intervenir el Estado y cuáles son exclusivas pue-de las CCAA, lo que ya ha dado lugar a una diversidad de conflictos competenciales y por tanto de sen-tencias del TC.
Junto con los conflictos materiales de competencia entre Estado y las CCAA, se producen en ocasiones conflictos territoriales de competencia, además de con el Estado con otras CCAA.
Tenemos que tener en cuenta que es en la Carta Magna en donde se encuentra diseñado el sistema de reparto competencial, el cual debe ser entendido según el modelo de Estado definido en la Constitución, y que no es otro que el autonómico, constituido en función de la realidad territorial exis-tente. El principio de territorialidad, es el modelo presente con carácter gene-ral para el ejercicio de la competencia del comercio.
Prueba de esa territorialidad se han planteado en la práctica algunas cuestiones de las que se puede destacar la referente al debate producido en esta CA ante la tesitura de qué norma se debía aplicar ante situaciones de
ventas a pérdidade determinados productos realizadas por un mismo esta-blecimiento comercial en diversas CCAA, con domicilio social en una CA, que no era Aragón, sobre los que realizaban una política de ventas uniforme. Se planteó en Aragón la cuestión de si la sanción de la infracción de dicha ven-ta a pérdidaen varias CCAA, iba en contra del principio non bis in ídem y por lo tanto si había nulidad de pleno derecho de los procedimientos sanciona-dores abiertos en las distintas CCAA, planteando cuál era la Administración competente para ejercer en este caso la potestad sancionadora; por el con-trario, se planteó la posibilidad de poder sancionar por las distintas CCAA en las que se produjo la infracción, por el principio de territorialidad.
Para resolver el asunto, esta CA partió de la base de la exclusividad com-petencial sobre comercio que tienen las CCAA, y por lo tanto del carácter supletorio de la Ley estatal 7/1996 de ordenación del comercio minorista, en defecto de las normas autonómicas. Pero aun con todo, alguna CA remitió el acta de inspección a la CA donde se encontraba la sede social del citado establecimiento, para que fuera ella la que sancionara.
En Aragón sin embargo, atendiendo a la competencia atribuida a las CCAA por la Ley 7/1996 para sancionar las infracciones cometidas de los preceptos de dicha Ley, y de acuerdo a la competencia exclusiva que el Estatuto le atribuía en ese momento en su art. 36, y con lo dispuesto en la Ley 9/1989, de 5 de octubre de ordenación de la actividad comercial en Aragón, se sancionó la acción, se desestimó el recurso administrativo inter-puesto por el establecimiento comercial en cuestión, todo ello considerando que el ámbito geográfico afectado por el hecho imputado era distinto, y en ese ámbito era donde se circunscribía la actuación de inspección y control de cada CA, en orden a la normativa en materia de ventas promocionales3.
En otro orden de cosas, y también relacionado con el comercio, es importante citar el carácter de Administración tutelante que tiene la CAAr sobre las Cámaras de Comercio e Industria de esta Comunidad y que desde el punto de vista organizativo es asumido por el Departamento con compe-tencia en materia de comercio.
Como resumen, señalar que partimos desde el año 1982 hasta nuestros días de una clara atribución competencial a la CAAR, en cuanto a la exclusi-vidad de la competencia de comercio interior, pero que sin embargo la
impor-3. Sentencia del Tribunal Supremo de 15 de marzo de 1985 que entiende sobre la pretendida exclusividad sancionadora de la Administración central en materia de abastos que “el principio general de derecho que se concreta en la frase “non bis in ídem” (...) su cumplimiento queda en manos de la Autoridad a que corresponda la potestad y el deber de aplicarla (...) y la sanción administrativa habrá de limitarse a lo que legalmente se atri-buya a la competencial municipal”.
tancia del establecimiento de una ordenación general para la economía del país, ha llevado a que el Estado, con base a competencias, como la exclusi-va del art. 149.1.13 CE, realice actuaciones que en principio pueden interfe-rir la exclusividad de la materia que Aragón posee. No son pocas las senten-cias que el Alto Tribunal ha dictado ante una diversidad de conflictos de competencias, lo que ha llevado a plantearnos si esta CA como el resto, han ejercido y ejercen, hasta sus últimas consecuencias la exclusividad sobre el comercio interior.
3. Legislación en materia de comercio
Es importante reseñar que en los últimos años se ha generado un nuevo escenario proveniente de Europa y que no es otro que el se deriva de la Directiva 2006 /123/CE relativa a los servicios en el mercado interior en la cual se desarrollan diversos principios del Tratado de la Comunidad Europea, con relación a la libertad de establecimiento. Por ello se deberá tener en cuenta que en la fecha de redacción de este trabajo, está en marcha el proceso de revisión de diversa normativa tanto estatal como autonómica, y entre otras, la relativa a comercio para adaptarla a la misma, por lo que algunos de los contenidos que se destacan sobre determinados procedimientos autorizatorios, registrales, etc., se verán modificados en el momento de la publicación de este trabajo.
Es importante conocer la normativa estatal teniendo en cuenta, como ya se ha dicho, de la competencia exclusiva que dispone el Estado en relación a las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económi-ca, que ha sido el apoyo fundamental para que éste legislara sobre la misma.
Se va a detallar la regulación más importante que ha elaborado el Estado y que en algunos casos ha dado lugar a recursos ante el Tribunal Constitucional con resultado de algunos cambios.
En el mismo sentido, se va a tratar la normativa autonómica elaborada, respecto a la cual en ocasiones también se han planteado conflictos compe-tenciales.
A. Normativa estatal
a. Ley 7/1996, de 15 de enero, de ordenación del comercio minorista (LOCM)
La LOCM fue modificada por La Ley 47/2002, de 19 de diciembre, para la transposición al ordenamiento jurídico español de la Directiva 97/7/CE, en materia de contratos a distancia, y para la adaptación a diversas Directivas comunitarias.
Algunos artículos de la LOCM se dictaron al amparo de la regla 13 del artículo 149.1 de la Constitución, otros sin embargo constituyen legislación civil y mercantil, y serán de aplicación general por ampararse en la compe-tencia exclusiva del Estado para regular el contenido del derecho privado de
los contratos; y otros preceptos pueden ser de aplicación en defecto de legis-lación específica dictada por las Comunidades Autónomas.
El artículo 1 de la LOCM dispone que “tiene por objeto principal esta-blecer el régimen jurídico general del comercio minorista, así como regular determinadas ventas especiales y actividades de promoción comercial, sin perjuicio de las leyes dictadas por las Comunidades Autónomas en el ejerci-cio de sus competencias en la materia”, esto es, el Estado tiene claro que el comercio es una competencia que han asumido en sus Estatutos las diferen-tes Comunidades Autónomas, entre otras Aragón, pero que sin embargo él, con base al artículo 149.1.13, también puede abordar.
No obstante y consecuencia de la asunción de dicha competencia por las CCAA, por sentencia del Tribunal Constitucional nº 124/2003 de 19 de junio, que posteriormente se tratará, que resuelve los recursos de inconstitu-cionalidad planteados por la Comunidad Foral de Navarra contra determina-dos preceptos de la citada Ley, se declaran inconstitucionales los artículos 37 y 53 (salvo el inciso inicial de éste último), referentes a la autorización de los comerciantes que ejerzan las actividades de ventas especiales y el concepto de venta ambulante o no sedentaria.
Destacar que la Ley regula los establecimientos comerciales, dejando a las CCAA el establecimiento de los requisitos en virtud de los cuales aquel otorga la calificación de gran establecimiento, si bien señala que en todo caso a efectos de autorizaciones y de lo establecido en la normativa mercantil, que estos son los establecimientos comerciales que destinándose al comercio al por menor de cualquier clase de artículos tengan una superficie útil para expo-sición y venta al público superior a los 2.500 m2; se establece libertad a los
comerciantes para la fijación de precios; proclama la libertad de empresa de acuerdo con lo dispuesto en la Constitución en el artículo 38; reconoce el principio de libre circulación de bienes; la oferta comercial; las adquisiciones de los comerciantes; actividades de promoción de ventas; venta en rebajas, señalando expresamente que solo podrá realizarse en dos temporadas anua-les, a principio de año, y la otra en torno al periodo estival de vacaciones, atri-buyendo la fijación de las fechas concretas a las CCAA; ventas de promoción; venta de saldos; venta en liquidación; venta con obsequios, determinando que serán las Comunidades Autónomas la que determinen el plazo de entre-ga de los obsequios; ventas especiales; ventas a distancia; ventas automáti-cas; venta ambulante o no sedentaria; venta en publica subasta; franquicias; establece un concepto uniforme para todo el Estado de gran establecimiento comercial y también la necesidad de tramitación de la licencia comercial espe-cífica para la apertura de este tipo de establecimientos comerciales.
Dicha LOCM es modificada por la Ley 1/2010, de 1 de marzo, para adap-tarla a lo establecido por la Directiva 2006/123/CE, relativa a los servicios en el mercado interior.
Entre las modificaciones a destacar caben señalar las siguientes: con carácter general la instalación de establecimientos comerciales no estará
suje-ta a régimen de autorización salvo cuándo esté justificado por razones imperio-sas de interés general amparadas por la normativa de la Unión Europea y de acuerdo a los requisitos y procedimientos que deberán justificarse de acuerdo al principio de proporcionalidad, autorización que se concederá por tiempo indefinido; será cada CA la que determine las razones que motivan el estable-cimiento de estos regímenes y el impacto estimado de los mismos, así como el procedimiento de autorización. Se suprime la autorización previa para ejercer la actividad de venta automática. Respecto a la venta ambulante o no sedentaria, se introducen las especificaciones que deben tener las autorizaciones munici-pales. Se simplifica y actualiza la regulación de las inscripciones en el Registro de Ventas a Distancia y el Registro de Franquiciadores, sustituyéndose la ins-cripción en esos registros por la obligación de comunicación a posteriori de la actividad que se realiza. Se suprime el Registro Especial de Entidades y Centrales de Distribución de Productos Alimenticios Perecederos. Y por último se modifica la regulación contenida sobre infracciones y sanciones.
Tener en cuenta el Real Decreto 200/2010, el Real Decreto 199/2010 y el Real Decreto 201/2010, de 26 de febrero, que en apartados siguientes se concretan.
b. Real Decreto Ley 6/2000, de 23 de junio, de medidas urgentes de intensificación de la competencia en mercados de bienes y servicios; Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales; Ley Orgánica 2/1996, de 15 de enero, complementaria de la Ley de ordenación del comercio minorista
La Ley Orgánica 2/1996, de 15 de enero, complementaria de la Ley de Ordenación del comercio Minorista, estableció la libertad de los comerciantes para apertura y cierre de sus establecimientos comerciales, y de los días fes-tivos o no y del número de horas semanales en los que desarrollar su activi-dad, pero dicha libertad horaria se consideró que no podía ser de aplicación inmediata por los efectos que pudiera tener sobre el sector, por lo que esta-bleció un régimen transitorio que no podía revisarse hasta 1 enero de 2001. Por ello se fijo para aquellos establecimientos que no disfrutaban de esta libertad, de una apertura autorizada como mínimo de ocho domingos o festi-vos y libertad de apertura que no podía restringirse a menos de 72 horas, lími-tes que podían ampliarse por las CCAA.
Con esta Ley se pretendía que cada CA adecuara su régimen de hora-rios a las características y al modelo de comercio de cada una de ellas.
El Real Decreto Ley 6/2000, de 23 de junio de medidas urgentes de intensificación de la competencia en mercados de bienes y servicios, des-plazó dichas reglas transitorias, ampliando durante 4 años más, y estable-ciendo una nueva regulación que incrementaba gradualmente el número de domingos y festivos de apertura autorizados hasta llegar a 12 para el año 2004, por lo que se aplazó la discusión sobre la libertad de horarios hasta 1 de enero de 2005.
El citado Real Decreto Ley fue objeto de recurso de inconstitucionalidad nº 5081/2000 interpuesto por el Gobierno de Aragón al considerar la vulnera-bilidad del orden competencial constitucional y estatutario establecido, y reti-rado tras la aprobación de la Ley 1/2004 de horarios comerciales.
El artículo 3 del Real Decreto Ley 6/2000, ha sido modificado por Ley 25/2009, de 22 diciembre de modificación de diversas leyes para su adapta-ción a la Ley sobre el libre acceso a las actividades de servicios y su ejercicio en lo referente a instalaciones de suministro a vehículos en establecimientos comerciales.
La Ley 1/2004, de horarios comerciales, se dicta en ejercicio de las compe-tencias exclusivas del Estado en materia de bases y coordinación de la planifi-cación general de la actividad económica (art. 149.1.13 CE) y con el respeto a las competencias en comercio interior de las Comunidades Autónomas.
La regulación de horarios comerciales ha sido en todo momento una pie-za fundamental, y motivo de discusión, en la regulación del ejercicio de la acti-vidad comercial minorista, por eso la importancia de los textos que ahora se abordan.
La Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales atribuye a las CCAA la regulación de los horarios de apertura y cierre, volviendo a hacer hincapié que se realiza con sujeción a los principios generales de ordenación de la economía. Así las CCAA no pueden restringir a menos de 72 horas el conjunto de días laborables de la semana en los que los comerciantes pue-den desarrollar su actividad. En cuanto a los domingos y festivos, establece un mínimo de 12 en los que los comerciantes podrán permanecer abiertos al público, regulando la posibilidad de que las CCAA puedan modificar dicho número sin que lo puedan limitar por debajo de ocho los días de apertura de domingos y festivos, será la CA la que deberá determinar dichos días.
c. Real Decreto 201/2010, de 26 de febrero, por el que se regula el ejercicio de la actividad comercial en régimen de franquicia y la comunicación de datos al registro de franquiciadores que deroga el Real Decreto 419/2006, de 7 de abril, sobre franquiciadores
Hay que destacar que se ha tenido en cuenta a efectos de racionalizar, simplificar y omitir barreras innecesarias en el acceso y prestación de los ser-vicios la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior. Así mismo se mejora la regulación del regis-tro estatal que garantiza la centralización de los datos relativos a los franqui-ciadores, a los efectos de información y publicidad
Hay que tener en cuenta el cambio que ha supuesto en dicha materia, respecto al Registro de Franquiciadores, la entrada en vigor de la Ley 1/2010, de 1 de marzo, que modifica la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista, a la que se refiere el apartado a. Normativa estatal,
d. Real Decreto 200/2010, de 26 de febrero, por el que se modifica el Real Decreto 1882/1978, de 26 de julio, sobre canales de comerciali-zación de productos agropecuarios y pesqueros para la alimentación y el Real Decreto 225/2006, de 24 de febrero, por el que se regulan determinados aspectos de las ventas a distancia y la inscripción en el Registro de empresas de ventas a distancia, para su adaptación a la Directiva 2006/123/CE del Parlamento europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior
Este texto simplifica y actualiza la regulación del registro de empresas de ventas a distancia, determinándose que se trata de un registro de naturaleza administrativa y con carácter informativo, adaptándose su funcionamiento a las exigencias de la ventanilla única.
Hay que tener en cuenta el cambio que ha supuesto en dicha materia, respecto al Registro de Ventas a Distancia, la entrada en vigor de la Ley 1/2010, de 1 de marzo, que modifica la Ley 7/1996, de 15 de enero, de Ordenación del Comercio Minorista, a la que se refiere el apartado a. Normativa estatal,de este epígrafe.
e. Por Real Decreto 199/2010, de 26 de febrero, se regula el ejercicio de la venta ambulante o no sedentaria, al objeto de adaptarse a la Directiva 2006/123/CE, del Parlamento Europeo y del Consejo, de 12 de diciembre de 2006 relativa a los servicios en el mercado interior, que impone a los Estados la obligación de eliminar todas las trabas jurídicas y barreras administrativas injustificadas a la libertad de establecimiento y de prestación de servicios
Destacar de dicho texto que se continúa con el régimen de autorización para ejercer la actividad, pero que dada la escasez de suelo público disponi-ble, el número de autorizaciones deberá ser necesariamente limitado; se suprimen, con respecto a la normativa anterior, los requisitos de naturaleza económica y los criterios económicos de otorgamiento de la autorización; la inscripción en los registros de comerciantes ambulantes no tendrán carácter habilitante para el ejercicio de la actividad comercial.
B. Normativa autonómica aragonesa
a. Ley 9/1989, de 5 de octubre, de ordenación de la actividad comercial (LOAC) y Ley 4/2006, de 22 de junio, por la que se modifica la LOAC, sustituyendo el régimen de inspección y sancionador
Es significativo los tres principios fundamentales en los que se basa dicha Ley, y que se citan en su preámbulo “en primer lugar, el absoluto respeto a las normas emanadas del Estado central que integran la legislación básica sobre la materia; por otra parte, el respeto igualmente a las normas y principios que, emanados de las instancias comunitarias, están llamados a informar todo el ordenamiento jurídico español sobre esta materia y, por último, en la
contem-plación de las particulares circunstancias que concurren en la Comunidad Autónoma de Aragón y que exigen un tratamiento particularizado de determi-nados aspectos del comercio interior, fundamentalmente la actuación pública sobre la actividad comercial, sobre todo en cuanto a la reforma y moderniza-ción de las estructuras comerciales y el control de los operadores económi-cos que intervienen en este sector de la vida económica”.
El objeto de la misma es regular la actividad comercial; las medidas de refor-ma y modernización de las estructuras que hasta ahora había; determinar la regu-lación de las grandes superficies; reguregu-lación de diversos tipos de ventas espe-ciales, y todo ello de acuerdo con la protección y defensa de los consumidores. Se exige la necesidad de estar inscrito en el Registro de General de Empresarios de Comercio y Establecimientos Mercantiles para poder ejercitar la actividad comercial; se establece libertad a los comerciantes para la fijación de precios; se regula la libertad de fijación de apertura y cierre de los comercios de venta y distribución, y de los días y número de horas de actividad semanal (tén-gase en cuenta la normativa de horarios comerciales); se regula la distribución comercial mayorista y minorista; las grandes superficies y el Plan General de Equipamiento Comercial, si bien en esta materia hay una regulación muy espe-cífica en la CAAr que seguidamente se cita; se regulan los mercadillos y mer-cados de ocasión; el Título relativo a ferias comerciales quedó derogado por la Ley 13/1999, de 22 de diciembre, de Ordenación de la Actividad Comercial en Aragón y esta por Ley 1/2007de Ferias de Aragón, de 27 febrero, materia que es objeto de estudio en otro epígrafe; modalidades especiales de venta, como ventas ambulantes, ventas domiciliadas, ventas a distancia; ventas automáti-cas, ventas promociónales, ventas a pérdida; ventas con prima; ventas en reba-ja; ventas en liquidación; ventas de saldo; venta por descuento; venta por des-cuento; y con poco desarrollo, regula la actividad de fomento.
Por Ley 4/2006 se modifica el régimen de inspecciones y sanciones de la LOAC, consecuencia de los cambios legislativos habidos desde la promul-gación de la citada ley en materia de horarios, apertura en festivos o tramita-ción de licencias comerciales de establecimientos comerciales en gran super-ficie, entre otros, lo que hicieron conveniente compilar, actualizar y revisar estos aspectos de la vigente normativa sobre el régimen de inspección y san-cionador en materia de comercio de la Comunidad Autónoma de Aragón.
b. Ley 7/2005, de 4 de octubre, de horarios comerciales de Aragón
Como consecuencia de la normativa estatal sobre horarios comerciales, Real Decreto Ley 6/2000, de 23 de junio de medidas urgentes de intensifica-ción de la competencia en mercados de bienes y servicios y Ley 1/2004, de 21 de diciembre, de horarios comerciales, la CAAR elabora este texto.
Fija un horario global de apertura para los comercios de 72 horas, y per-mite que el Departamento con competencia en la materia amplíe dicho hora-rio, siempre de forma motivada, dejando que sean los comerciantes los que determinen el horario de apertura en domingos y festivos.
El horario de 72 horas se establece sin perjuicio de lo dispuesto para los establecimientos con régimen especial, esto es, aquellos que por tamaño
(menos de 300 m2), por productos que venden, por su situación en
determi-nadas zonas, etc, tienen una regulación diferente.
Respecto a la apertura de comercios en domingos y festivos se fijan en 8 días, sin perjuicio siempre de lo dispuesto para los establecimientos con régimen especial. Es el Departamento competente en materia de comercio el que fija anualmente, atendiendo al atractivo comercial de los días para los consumidores, las fechas citadas. Así mismo se otorga competencia a los Ayuntamientos para que de esos 8 días puedan sustituir el número que deter-mine el citado Departamento.
Aprovecha esta Ley su Disposición Final Primera para incluir la regulación de las ventas en periodo de rebajas, disponiendo que solo podrán realizarse en dos temporadas anuales una al principio del año y otra en periodo estival, atribuyendo al Departamento competente en materia de comercio la elección de dichas fechas, (exclusión para determinados establecimientos).
La citada Ley modificaba el artículo 1 del Decreto 103/1996, de 11 de junio del Gobierno de Aragón, por el que se establece la regulación de venta en rebajas.
c. Decreto 171/2005, de 6 de septiembre, del Gobierno de Aragón, por el que se aprueba la primera revisión del Plan General para el equipa-miento comercial Aragón; Decreto 172/2005, de 6 de septiembre, que aprueba el Plan de Ordenación de los equipamientos comerciales en gran superficie de la Comunidad Autónoma de Aragón
Como precedente a este Decreto tenemos que mencionar el ya derogado Decreto 112/2001, de 22 de mayo del Gobierno de Aragón por el que se baba el Plan General para el Equipamiento Comercial de Aragón, que se apro-bó en desarrollo de la legislación básica y en cumplimiento de lo dispuesto en la LOAC, al objeto de desarrollar la ordenación de las actividades comerciales respecto a grandes superficies, y regulando unas medidas de fomento para lle-var a cabo reforma y adecuación de las mencionadas estructuras.
Sin embargo dada la necesidad de una regulación más detallada del con-tenido de este texto, se consideró oportuno la elaboración de dos textos dis-tintos que regularan lo que hasta la fecha de su derogación lo hacía el del 2001, y por ello se aprobaron el Decreto 171/2005 y el Decreto 172/2005,
El ya derogado Decreto 112/2001 establecía que con independencia de la vigencia indefinida del Plan General para el Equipamiento Comercial de Aragón, cada cuatro años la Dirección General competente en materia de comercio realizaría su revisión.
El Decreto 171/2005, determina como objeto del Plan, “establecer las directrices para adecuar el equipamiento comercial a las necesidades de con-sumo y compra de los residentes en los distintos municipios y comarcas de la
Comunidad, todo ello teniendo en cuenta las características de la población, la estructura territorial de los asentamientos y las estructuras de la distribución comercial”. Fija como principios del Plan entre otros, el logro de un nivel ade-cuado de equipamiento comercial y la correcta distribución territorial de los establecimientos comerciales; satisfacer las necesidades de los consumido-res; garantizar la salubridad y seguridad de los de los establecimientos etc; desarrolla la ordenación espacial de las actividades comerciales clasificadas en rangos; define zonas de gran afluencia y municipios turísticos a efectos de apli-cación de normativa comercial; trata de los instrumentos de desarrollo del Plan, elaboración de Planes locales, estratégicos; y regula las actividades de fomento para el impulso de la competitividad del comercio de proximidad, innovando formas de comercio o fomentando el asociacionismo de los esta-blecimientos ubicados en la misma zona urbana, siguiendo las recomendacio-nes de la Comisión Europea recogidas en el Libro Blanco del Comercio; crea el observatorio Aragonés del Comercio, como órgano de consulta y participa-ción, pero centradas en labores técnicas siendo complementarias de las tare-as realizadtare-as por ltare-as Comisiones Provinciales de Equipamiento Comercial.
El Decreto 172/2005 actualiza las tablas de déficit y superávit comercial por comarcas y polaridades comerciales, con las correspondientes superficies de referencia, que determinan los dos procedimientos para la tramitación de licencias comerciales para grandes superficies comerciales, según haya déficit comercial (uso previsto), o superávit comercial (uso no previsto); contiene las definiciones y tipología de los distintos equipamientos comerciales en gran superficie y recintos asimilables; mantiene la ordenación espacial establecida por el anterior Plan sobre polaridades comerciales de preferente localización de la oferta; regula la necesaria coordinación de las Administraciones Públicas en el planeamiento e intervención urbanística, mediante la tramitación de un infor-me preceptivo previo a la aprobación de los instruinfor-mentos de planeamiento que prevean grandes superficies o recintos asimilables, o en la tramitación de la licencia comercial previa a la concesión de la licencia municipal de actividad para la efectiva apertura del establecimiento comercial en gran superficie, esta-bleciendo criterios para la evaluación de nuevas implantaciones.
El Decreto 172/2005 se modificó por Decreto 247/2008, de 23 diciem-bre, de adaptación de diversos procedimientos administrativos competencia del Departamento de Industria, Comercio y Turismo, al Decreto Ley 1/2008, de 30-10-2008, del Gobierno de Aragón, de medidas administrativas urgen-tes para facilitar la actividad económica en Aragón, en cuanto al plazo máxi-mo para la notificación del informe o la licencia comercial.
d. Ley 10/2004, de 20 de diciembre, por la que se crea el Consejo aragonés de Cámaras Oficiales de Comercio e Industria
Crea el Consejo aragonés de Cámaras oficiales de Comercio e industria, entre cuyas funciones estás las de defender los intereses generales del comercio, la industria y los servicios.
e. Decreto 69/1990, de 8 de mayo, de la Diputación General de Aragón, por el que se crea el Registro general de empresarios de comercio y establecimientos mercantiles de la Comunidad Autónoma de Aragón f. Decreto 147/2008, de 22 de julio, de modificación del Decreto de
cre-ación del Observatorio aragonés del comercio, como órgano de con-sulta y participación en materias que afectan a la actividad comercial 4. Jurisprudencia
A. Sentencias del TC de 225/1993, de 8 de julio sobre la Ley valenciana de Ordenación del Comercio y Superficies Comerciales; de 227/1993, de 9 de julio y de 284/1993 de 30 de septiembre, relativas al régimen de instalación de establecimientos comerciales.
Resolvieron que una ley autonómica podía someter la apertura de los establecimientos a una licencia municipal e imponer directrices de planifica-ción de urbanismo comercial, que recaían en la competencia autonómica sobre urbanismo y ordenación del territorio. Pero no se descartaba la com-petencia del Estado para dictar normativa básica en esta materia, ya que la competencia sobre comercio interior encuentra sus límites entre otros títulos
competenciales, el art. 149.1.13 CE “aún existiendo una competencia sobre
un subsector económico que una Comunidad Autónoma ha asumido como exclusiva” en su Estatuto- como es el “comercio interior”- (...) esta atribución competencial no excluye la competencia estatal para establecer las bases y la coordinación de ese subsector, y que el ejercicio autonómico de esta com-petencia exclusiva puede estar condicionado por medidas estatales, que en ejercicio de una competencia propia y diferencias puedan desplegarse autó-nomamente sobre diversos campos o materias siempre que el fin perseguido responda efectivamente a un objetivo de planificación económica”.
B. Sentencia del TC nº 228/1993 de 9 julio, promovida por el Gobierno de la Nación contra diversos artículos de la Ley 10/1988, del Parlamento de Galicia, de Ordenación del Comercio Interior: art. 11, 12, 15.4, 16.4, 21.2.c), último inciso «que no podrá ser inferior a dos días consecutivos ni superior a treinta días» y 44.3, último:
Determina la sentencia que “en efecto, los arts. 11 y 12 de la Ley 10/1988 han venido a establecer un régimen de limitación y de intervención adminis-trativo en cuanto a días y horas hábiles para el ejercicio del comercio en Galicia que, si bien se incardina, ratione materiae en el ámbito genérico de la «ordenación del comercio» ex art. 30.1.4 del EAG, ha incurrido en contradic-ción patente con la medida liberalizadora introducida, con anterioridad a la adopción de estas normas, por el art. 5.1 del Real Decreto-ley 2/1985, dis-posición ésta en la que, según lo dicho en el fundamento que antecede, se contiene una medida que se ha de tener por básica con arreglo a lo
estable-cido en los arts. 149.1.13 de la Constitución y 30.1 del EAG, precepto este último que –según ya reseñamos- condiciona el ejercicio de las competencias allí atribuidas (la relativa al «comercio interior», entre otras) al respeto de «las bases y la ordenación de la actuación económica general» y en los términos -añade el precepto– de lo dispuesto, por lo que importa ahora, en el citado art. 149.1.13 de la Norma fundamental”.
C. Sentencia del TC nº 264/1993, de 22 de julio, al recurso de incons-titucionalidad nº 138/1990, contra diversos preceptos de la Ley 9/1989, de 5 de octubre, de Ordenación de la actividad comercial de Aragón
Se recurren por el Estado los siguientes preceptos argumentando que: – El artículo 6.2 faculta a un órgano autonómico el establecimiento de un
régimen excepcional de horarios específicos para determinados secto-res de la actividad comercial, lo que va en contra, de la libertad de hora-rios recogida en el Real Decreto-Ley 2/1985, de 30 de abril, sobre medidas de política económica, norma básica según lo dispuesto en el artículo 149.1.13 de la Const.
– Los artículos 24, 30.2, 35 y 38.2, reguladores de diferentes tipos de ventas, a domicilio y promocionales, por considerar que regula efectos jurídicos entre particulares derivados de las relaciones comerciales. – Los artículos 15.3.c, 25.1, 39.3 y 56.I) y r), por estimar que la
competen-cia incide en defensa de la competencompeten-cia, y que la CA no la ha asumido. – La disposición transitoria cuarta, que supedita la apertura de las
gran-des superficies a la aprobación de una Comisión, por estimar que vul-nera el principio de libertad de empresa y de autonomía municipal con-sagrada en la CE.
La CAAr consideró que dichas competencias eran desarrollo de las com-petencias asumidas en el Estatuto de comercio interior y defensa del consu-midor (art. 36.1. c) EAAr), ferias y mercados (art. 35.1.13 EAAr) planificación de la actividad económica y fomento del desarrollo económico de la Comunidad Autónoma ( art. 35.1.14 EAAr).
La sentencia declara inconstitucionales 4y nulos el inciso del artículo 6.2,“en
tales supuestos la persona a quien van dirigidos los bienes, productos y servi-cios no contrae ninguna obligación de pago, depósito o restitución de los
obje-4. Así mismo inconstitucionales y nulos los artículos 24; 30.2; 35, por invadir el ámbi-to del Derecho mercantil y obligacional de titularidad estatal; el 39.3 a) y b); el 56 b) relati-vo al incumplimiento de la normativa del art. 6, por su conexión con el apartado 2 del art. 6; e inconstitucionales los apartados a) y b) del art. 39.3 de la citada Ley por ser compe-tencia referente a defensa de la compecompe-tencia que es de titularidad estatal; y el art. 56.r) por su conexión con las letras a) y b) del art. 39.3.
tos o documentación”.Señala que el artículo 5.1 del RD-Ley 2/1985 de 30 de abril de 1985 como norma básica es aplicable en todo el territorio nacional, si bien cada CA, en el ámbito de su territorio podrá ejercer las competencias de desarrollo normativo y/o ejecución según lo dispuesto en su Estatuto en relación a la materia comercio interior. El inciso señalado se opone a la libertad procla-mada en el citado art. 5.1 del RD-Ley, ya que frente a la completa autonomía otorgada a las empresas en todo el territorio nacional para fijar el horario de aper-tura y cierre de los establecimientos comerciales, y los días y número de horas de su actividad semanal, el precepto recurrido, prevé la posibilidad, con carácter de excepción, de que dicha libertad sufra restricciones impuestas por la CA.
D. Sentencia del TC 77/2004, de 29 de abril, al conflicto constitucional nº 1659/1996, promovido por el Consejo Ejecutivo de la Generalidad de Cataluña en relación con la Orden Ministerial de Comercio y Turismo de 6 de febrero de 1996, que regulaba la con-cesión de ayudas a actividades relacionadas con los programas generales del plan marco de modernización del comercio interior
Dicha sentencia, declara inconstitucionales determinados artículos por vulnerar competencias de la CA en materia de comercio, así como por reser-var al Ministerio la recepción de solicitudes, sin perjuicio de la legitimidad del control constitucional del Tribunal de Cuentas.
E. Sentencia del TC 124/2003, a los recursos de inconstitucionalidad 1254/1996 y 1255/1996 promovidos por la Comunidad Foral de Navarra contra diversos artículos de la Ley 7/1996, de ordenación del comercio minorista, y de la Ley Orgánica 2/1996, de 17 de enero de 1996
Precisó que la competencia estatal sobre ordenación general de la eco-nomía puede abarcar tanto “las normas estatales que fijen las directrices y los criterios globales de ordenación de un sector concreto como las previsiones de acciones o medidas singulares que sean necesarias para alcanzar los fines propuestos dentro de la ordenación de cada sector. (...) los preceptos de la ley impugnada que fijan un contenido mínimo de la noción de gran estableci-miento, establecen la sujeción a una licencia comercial específica otorgada por las Comunidades Autónomas, y determinan los mencionados criterios también mínimos de otorgamiento, deben considerarse normas básicamente legítimas dictadas al amparo del artículo 149.1.13 CE y por ello no contrarias al orden constitucional de competencias”.
Declaró inconstitucionales los artículos 37 y 53 (salvo el inciso inicial de éste último), referentes a la autorización de los comerciantes que ejerzan las activida-des de ventas especiales y el concepto de venta ambulante o no sedentaria.
El TC recordó que el régimen de instalación de los establecimientos comerciales debe incluirse en la materia comercio interior; que la competen-cia exclusiva de la CA debe considerarse limitada por la política de precios,
por la libre circulación de bienes y por la legislación sobre defensa de la com-petencia, todo ello ejercido de acuerdo a las bases y la ordenación de la acti-vidad económica general.
En relación al inciso final artículo 6.2, relativo al informe preceptivo del Tribunal de Defensa de la Competencia, el Tribunal Constitucional lo ha con-siderado inconstitucional se entiende referido a las licencias comerciales específicas para grandes establecimientos cuando su instalación en la zona de que se trate pueda alterar la libre competencia en su ámbito supraauto-nómico.
F. Sentencia del TC 157/2004, de 21 de septiembre, contra diversos de la Ley Foral 17/2001, de 12 de julio, reguladora del comercio de Navarra
En la misma el alto tribunal apreció carácter básico ex artículo 149.1.13 CE, a efectos de la obtención de licencia de gran establecimiento “la ponde-ración de la existencia de un equipamiento comercial adecuado en la zona afectada por el nuevo y los efectos que éste puede ejercer en la estructura comercial” ya que “estos dos criterios para el otorgamiento de la licencia especial, fijados por el art- 6.2 con carácter uniforme para todo el territorio, debe entenderse justificados, porque su contenido vincula la apertura de los grandes establecimientos a la incidencia que puedan tener en la actividad que se pretende ordenar”.
En la misma línea la sentencia del TC núm. 106/2009 de 4 mayo cues-tión de inconstitucionalidad planteada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Santander, en relación con el art. 31 c) de la Ley 1/2002, de 26 de febrero, del comerciode Cantabria, por posible invasión de la competencia estatal en materia de legislación de defensa de la competen-cia, art. 149.1.13CE, en conexión con el art. 24.13 delEstatuto de Autonomía de Cantabria.
Para el Abogado del Estado “la estimación de la cuestión se basa en la existencia de una doctrina constitucional clara y consolidada, citada por el órga-no judicial proponente y recogida en las SSTC 228/1993, de 9 de julio, y 157/2004, de 21 de septiembre, en virtud de la cual las reglas limitativas del período de vigencia de las ventas promocionales constituyen normas sobre defensa de la competencia que corresponde aprobar al Estado de acuerdo con lo dispuesto en los arts. 149.1.1ª y 13 CE, y 24.13 del Estatuto de Cantabria”.
El fallo señala que al tratarse de una regulación que afecta a la relación
horizontal entre las empresas “en una economía de libre mercado, y no a la
situación del consumidor como destinatario de los productos producidos por las mismas, su aprobación corresponde al ente territorial competente para legislar en el ámbito de la defensa de la competencia, esto es, el Estado en virtud del art. 149.1.13 CE (…) hay que concluir que la norma contenida en el segundo párrafo del art. 31 c) de la Ley impugnada es inconstitucional por invadir las competencias que en este último ámbito corresponden al Estado”.
G. Sentencia 29 septiembre 2009, del Tribunal Supremo, al recurso de casación nº 1087/2007, interpuesto por la Asociación Nacional de Grandes Empresas de Distribución (ANGED), contra la sentencia de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Aragón de 20 de diciembre de 2006, dictada en el recurso contencioso-administrativo número 74/2004, contra la Orden del Consejero de Industria, Comercio y Turismo de 25 de noviembre de 2003, del Departamento de Industria, Comercio y Turismo del Gobierno de Aragón, por la que se determinan las fechas de inicio y final de las temporadas de rebajas durante las cuales las empresas comerciales podrán llevar a cabo esta modalidad de venta en el periodo estival del 2004 y en el periodo de invierno del 2005
El Decreto 103/1996, de 11 de junio del Gobierno de Aragón, que fijó los límites temporales de las rebajas (reproduciendo lo establecido por el art. 252 de la LOCM), se dictó en desarrollo de la LOAC, señalando el TSJ en su
sen-tencia que ”no cabe sino concluir que la Orden atacada no contraviene sino
que complementa las disposiciones que desarrolla, (siendo la regulación del Decreto aragonés coincidente con la de laLey 7/1996 )”.
Se recurrió la vulneración del orden constitucional de distribución de com-petencias entre el Estado y la Comunidad Autónoma de Aragón, relativo a la regulación de la venta en rebajas, y, concretamente, del artículo 25.2 de la
LOCM. La sentencia del TS se pronuncia señalando que“no puede ser
acogi-do, puesto que apreciamos que la Orden del Departamento de Industria, Comercio y Turismo del Gobierno de Aragón de 25 de noviembre de 2003, cuya validez se cuestiona por la ASOCIACIÓN NACIONAL DE GRANDES EMPRESAS DE DISTRIBUCIÓN (ANGED), se limita a determinar la duración de las tempora-das de rebajas comprenditempora-das en el periodo estival de 2004 e invierno de 2005, en coherencia con lo dispuesto en la legislación estatal y en la legislación de la Comunidad Autónoma, como refiere la sentencia, y a fijar fechas concretas de inicio y finalización de dichos periodos, en relación con las ventas en rebajas rea-lizadas por comerciantes que dispongan de una superficie útil para la exposición y venta al público superior a 300 metros, o pertenezcan a grupos de distribución u operen bajo el nombre comercial de éstos, dejando plena libertad para deter-minar las fechas de inicio y fin al resto de comerciantes”.
5. El comercio en otros Estatutos autonómicos
A. Estatuto de Autonomía de Castilla y León de 2007, aprobado por Ley Orgánica 14/2007, de 30 de noviembre
Este Estatuto contiene una regulación similar a la redacción dada en el EAAr en su redacción de 2007, aunque recoge algunos aspectos que Aragón tuvo en redacciones anteriores, así en su art. 70 recoge entre sus competen-cias exclusivas “20. Comercio interior, sin perjuicio de la política general de precios, de la libre circulación de bienes en el territorio del Estado y de la legis-lación sobre defensa de la competencia. Regulegis-lación y autorización de
gran-des superficies comerciales, en el marco de la unidad de mercado. Calendarios y horarios comerciales, en el marco de la normativa estatal(…). Establecimiento de bolsas de valores y establecimiento y regulación de cen-tros de contratación de mercancías, conforme a la legislación mercantil”.
Cabe destacar su Ley 16/2002, de 19 de diciembre, de Comercio de Castilla y León, similar a la LOAC. Reseñar que por Decreto-ley 3/2009, de 23 de diciembre, de Medidas de Impulso de las Actividades de Servicios en Castilla y León, se ha modificado dicha Ley para adaptarla a la Directiva 2006 /123/CE.
B. Estatuto de Autonomía de Cataluña de 2006, aprobado por Ley Orgánica 6/2006, de 19 de julio
Este texto contiene una redacción muy detallada de lo que considera actividad comercial, e incluye aspectos del comercio que lo que el EAAr de 2007 no recoge.
Así atribuye en su artículo 121 competencia exclusiva sobre el comercio y ferias,“que incluye la regulación de (...) la ordenación administrativa de la actividad comercial, la cual a su vez incluye en todo caso:
a. La determinación de las condiciones administrativas para ejercerla, la de los lugares y los establecimientos donde se lleve a cabo y la orde-nación administrativa del comercio electrónico o del comercio por cualquier otro medio.
b. La regulación administrativa de todas las modalidades de venta y for-mas de prestación de la actividad comercial, así como de las ventas promocionales y de la venta a pérdida.
c. La regulación de los horarios comerciales respetando en su ejercicio el principio constitucional de unidad de mercado.
d. La clasificación y la planificación territorial de los equipamientos comer-ciales y la regulación de los requisitos y del régimen de instalación, ampliación y cambio de actividad de los establecimientos.
e. El establecimiento y la ejecución de las normas y los estándares de calidad relacionados con la actividad comercial.
f. La adopción de medidas de policía administrativa con relación a la dis-ciplina de mercado”.
Por Decreto-ley 1/2009, de 22 de diciembre, de ordenación de los equi-pamientos comerciales, se adapta la normativa de comercio Catalana a la Directiva 2006/123/CE, derogando Ley 18/2005, de 27 de diciembre, de equipamientos comerciales.
C. Estatuto de Autonomía de Andalucía de 2007, aprobado por Ley Orgánica 2/2007, de 19 de marzo
Este texto es similar al del Estatuto de Cataluña, por lo que debe tener-se en cuenta lo dicho en el apartado anterior.
Atribuye a la CA en su artículo 58.1, la competencia exclusiva en “La ordenación administrativa de la actividad comercial, (…); la regulación de los calendarios y horarios comerciales, respetando en su ejercicio el principio constitucional de unidad de mercado y la ordenación general de la economía; el desarrollo de las condiciones y la especificación de los requisitos trativos necesarios para ejercer la actividad comercial; la regulación adminis-trativa de todas las modalidades de venta y formas de prestación de la acti-vidad comercial; la clasificación y la planificación territorial de los equipamientos comerciales, incluido el establecimiento y la autorización de grandes superficies comerciales; el establecimiento y la ejecución de las nor-mas y los estándares de calidad relacionados con la actividad comercial; la adopción de medidas de policía administrativa con relación a la disciplina de mercado, y la ordenación administrativa del comercio interior, por cualquier medio, incluido el electrónico, sin perjuicio en este último caso de lo previsto en la legislación del Estado”.
Por Decreto-ley 3/2009, de 22 de diciembre, se modifican diversas leyes para la transposición en Andalucía de la Directiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre de 2006, del Parlamento Europeo y del Consejo, relativa a los ser-vicios en el mercado interior, entre ellas la Ley 1/1996, de 10 de enero, del Comercio Interior de Andalucía y la Ley 9/1988, de 25 de noviembre, del Comercio Ambulante.
6. Perspectivas de desarrollo
La redacción dada en el EAAr de 2007, atribuye la competencia
exclusi-va a la CA en materia de comercio, materia que“comprende la regulación de
la actividad comercial, incluidos los horarios y equipamientos comerciales, respetando la unidad de mercado, así como la regulación administrativa de las diferentes modalidades de venta, con especial atención a la promoción, desarrollo y modernización del sector.
Como ya hemos visto, se crítica en términos generales la técnica de pre-cisar el contenido de las materias mediante la identificación de las submate-rias que incluye dicha materia, sin embargo, ante la falta de determinación competencial en la CE sobre la asignación de tal materia, dicha técnica pue-de ayudar a la CA a pue-desarrollar la citada competencia.
No obstante, del repaso de la jurisprudencia constitucional se deduce que, sin perjuicio de que las CCAA dispongan de exclusividad sobre comer-cio, ello no quita para que el Estado, en base a diferentes títulos competen-ciales exclusivos, básicamente el contenido en el apartado 13 del art. 149.1 CE relativo a fijar las bases y realizar la coordinación de la planificación gene-ral de la actividad económica, se sitúe por encima de la citada exclusividad competencial de las autonomías para sentar unas bases generales para todo el territorio nacional.
Todo esto hace que la posibilidad de desarrollo de dicha materia sea prácticamente inviable. Si bien en materia de horarios comerciales, apertura
