Roj: SAN 672/ ECLI: ES:AN:2018:672

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Texto completo

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Roj: SAN 672/2018 - ECLI: ES:AN:2018:672

Id Cendoj:28079230082018100084

Órgano:Audiencia Nacional. Sala de lo Contencioso Sede:Madrid

Sección:8

Fecha:19/02/2018 Nº de Recurso:508/2015 Nº de Resolución:

Procedimiento:Procedimiento ordinario Ponente:ANA ISABEL GOMEZ GARCIA Tipo de Resolución:Sentencia

A U D I E N C I A N A C I O N A L Sala de lo Contencioso-Administrativo SECCIÓN OCTAVA

Núm. de Recurso: 0000508 / 2015

Tipo de Recurso: PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General: 006446/2015

Demandante: AYUNTAMIENTO DE RIBADESELLA

Procurador: D. JOSÉ IGNACIO NORIEGA ARQUER

Demandado: MINISTERIO DE FOMENTO

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.: Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. FERNANDO LUIS RUIZ PIÑEIRO Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. MERCEDES PEDRAZ CALVO

D. JOSÉ ALBERTO FERNÁNDEZ RODERA

D. JUAN CARLOS FERNÁNDEZ DE AGUIRRE FERNÁNDEZ Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA

Madrid, a diecinueve de febrero de dos mil dieciocho.

Visto el presente recurso contencioso administrativo nº 508/15 , interpuesto ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional por el Procurador D. José Ignacio Noriega Arquer , en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE RIBADESELLA , frente a la inactividad del Ministerio de Fomento, en el que la Administración demandada ha estado representada por el Abogado del Estado.

Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Dª. ANA ISABEL GÓMEZ GARCÍA , Magistrada de la Sección. AN TECEDENTES DE HECHO

PRIMERO: El presente recurso contencioso-administrativo se interpone por la representación procesal del Ayuntamiento de Ribadesella, por inactividad del Ministerio de Fomento consistente en incumplir las

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obligaciones derivadas del "Convenio entre el Ministerio de Fomento y el Ayuntamiento de Ribadesella para la transferencia de titularidad de instalaciones de la red de abastecimiento de aguas construidas por el Ministerio de Fomento en el municipio de Ribadesella" .

SEGUNDO: Presentado el recurso, se reclamó el expediente administrativo y se dio traslado de todo ello al actor para que formalizara la demanda, el cual expuso los hechos, invocó los fundamentos de derecho y terminó por suplicar que, previos los tramites legales pertinentes, se dicte sentencia por la que se acuerde estimar el recurso contencioso administrativo, declarando el derecho de la entidad recurrente a la ejecución del convenio, declarando las siguientes obligaciones del Ministerio de Fomento, en orden a la ejecución del Convenio: «a) Que, en cumplimiento del Convenio, el Ministerio de Fomento tiene que construir una captación de agua con un caudal de 30 l/s que no provenga de un origen peligroso para el abastecimiento humano.

b) Que, una vez construida la captación, tiene que legalizarla ante otras administraciones (Confederación Hidrográfica del Cantábrico y Consejería de Sanidad del Principado de Asturias).

c) Que, en tanto no se ejecute la obra de captación de agua potable, el Ministerio de Fomento tiene que realizar las actuaciones provisionales y/o de emergencia que permitan abastecer la zona oeste del municipio de Ribadesella, con un caudal de 30 l/s.

Subsidiariamente, que se estime mediante sentencia en su integridad el recurso, declarando el derecho de la recurrente a la ejecución del convenio, en los términos que se determinen en ejecución de sentencia.»

TERCERO: Formalizada la demanda se dio traslado al Abogado del Estado para que la contestara, el cual expuso los hechos y fundamentos de Derecho y suplicó se dictara sentencia de acuerdo con lo expuesto en el escrito de contestación a la demanda.

CUARTO: Habiendo sido solicitado el recibimiento a prueba del procedimiento, se practicó la propuesta y, evacuado trámite de conclusiones, quedaron los autos conclusos, señalándose para votación y fallo el día 14 de febrero del año en curso en que, efectivamente, se votó y falló.

FUNDAMENTOS DE DERECHO

PRIMERO: El Ayuntamiento de Ribadesella dirige el presente recurso contra lo que califica de inactividad del Ministerio de Fomento en el cumplimiento del convenio suscrito entre el Ministerio de Fomento y el Ayuntamiento de Ribadesella, con fecha 4 de noviembre de 2008.

Se expone en la demanda, como antecedentes fácticos, los siguientes:

1.- Desde el año 1925, el abastecimiento de agua a la villa de Ribadesella y los núcleos rurales de la zona occidental del municipio venía realizándose de forma regular y continuada del agua captada en los manantiales conocidos popularmente como manantiales de Berbes.

A lo largo de 1998 y 1999, y ante el inminente inicio de las obras de construcción del túnel Ordovícico del Fabar de la Autovía A-8 en su tramo Caravia-LLovio, el Ayuntamiento de Ribadesella se dirigió en varias ocasiones a la Demarcación de Carreteras en Asturias, advirtiendo del posible riesgo de afección a los manantiales de Berbes. 2.- Con fecha 7 de octubre de 1999, el Ministerio de Fomento a través de su Demarcación de Carreteras en Asturias, remite escrito al Ayuntamiento de Ribadesella en el que informa que las obras de construcción del túnel Ordovícico del Fabar no suponen ningún riesgo para los manantiales de Berbes. Sin embargo, durante el mes de julio de 2000, por el servicio municipal de aguas de Ribadesella se constata que los manantiales de Berbes comienzan a disminuir en sus aportaciones de caudal y coincidiendo con las labores de construcción del túnel Ordovícico del Fabar.

Durante los meses posteriores se constata la disminución del caudal del agua de los manantiales de Berbes, coincidiendo con las labores de construcción del túnel Ordovícico del Fabar.

Durante los meses de noviembre y diciembre del año 2000 los manantiales de Berbes se quedan ya totalmente secos.

La ejecución de actuaciones de emergencia permitieron el abastecimiento a la Villa y el resto de los afectados a partir del agua alcanzada en la mina de El Frondil, que si bien resulta de peor calidad y es un recurso significativamente más escaso que los manantiales de Berbes, permitió paliar la grave situación de emergencia surgida.

3.- Con fecha 29 de noviembre de 2000, el Ministerio de Fomento, a través de su Demarcación de Carreteras en Asturias, presenta al Ayuntamiento de Ribadesella los anteproyectos y estudios previos realizados respecto

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de las actuaciones que por este organismo se pretendían acometer a fin de tratar de solucionar el problema originado tras la pérdida de los manantiales de Berbes y configurar así lo que será la solución definitiva del abastecimiento de agua a Ribadesella y al resto de núcleos afectados. Durante los meses posteriores se inician las diferentes obras previstas por el Ministerio de Fomento en su plan de actuaciones, en el cual se plantea como solución definitiva al abastecimiento de agua a Ribadesella el aprovechamiento de las aguas surgentes ahora desde la boca oeste del túnel Ordovícico del Fabar, que dada la baja cota de afloramiento precisan de ser bombeadas para su transporte hasta las infraestructuras municipales de suministro de agua.

En los dos meses siguientes, se efectúan una serie de análisis del agua procedente del túnel Ordovícico del Fabar, tras los cuales se determina que dichas aguas presentan un contenido en hierro muy superior al permitido por la legislación española al respecto del agua de consumo humano (R.D. 140/2003 de 7 de febrero), constatándose la necesidad de tener que construir una estación de tratamiento de agua al objeto de conseguir la potabilización de dichas aguas y su futuro uso para el abastecimiento a Ribadesella.

4.- Ente los meses de marzo a agosto de 2004, el Ministerio de Fomento acomete las obras de construcción de la estación de tratamiento de agua potable de Berbes, mediante la cual se pretende la eliminación de los altos contenidos en hierro que muestran las aguas procedentes del interior del túnel Ordovícico del Fabar y posibilitar así su empleo en el abastecimiento a Ribadesella. Con la ejecución de esta obra se dan por terminadas por el Ministerio de Fomento las obras previstas para la solución definitiva al abastecimiento de agua a Ribadesella. 5.- Siguiendo las directrices fijadas por la Demarcación de Carreteras en Asturias, simultáneamente con los trabajo de construcción de la estación de tratamiento de agua potable y estaciones de bombeo, que se estaban ejecutando conjuntamente entre el servicio municipal de aguas de Ribadesella y la asistencia técnica del Ministerio de Fomento, se desarrollan diversas reuniones tendentes a determinar el importe del sobrecoste anual de explotación del nuevo sistema de abastecimiento de agua a Ribadesella que se estaba construyendo y generado como consecuencia del cambio en el sistema de abastecimiento (de gravedad a bombeo) y a la necesidad de tener que tratar las aguas del túnel del Ordovícico del Fabar.

El Ministerio de Fomento puso de manifiesto su rechazo a asumir de forma continuada e indefinida el sobrecoste anual de explotación que suponía la puesta en servicio de las nuevas infraestructuras de abastecimiento de agua a Ribadesella. Llegando el servicio municipal de aguas de Ribadesella y asistencia técnica del Ministerio de Fomento a la determinación del importe de la indemnización global compensatoria a que el municipio tendría derecho, estimándose la misma en un valor de 1.828.421,71 €, el cual se calculó sobre la base de un período total indemnizatorio de 25 años y el coste anual de explotación de las nuevas infraestructuras construidas.

La fórmula elegida por el Ministerio de Fomento en ese momento para hacer entrega al Ayuntamiento de las instalaciones ejecutadas, y de la cantidad consensuada en que se valoraba el sobrecoste de explotación, fue la formalización de un convenio entre ambas Administraciones, llegándose incluso a redactar dicho documento. Pero no llegó a rubricarse dicho Convenio.

6.- Durante 2007 continuó utilizándose el sistema de emergencia de abastecimiento construido por el Ministerio de Fomento con carácter provisional, el cual era fuente continuada de quejas por parte de los vecinos afectados debido a la inferior calidad de las aguas con las que se abastecía Ribadesella. Agravándose la situación por la negativa de la empresa MINERSA a continuar permitiendo las labores de captación de agua que se venían realizando desde el año 2000 en sus instalaciones mineras.

7.- El 4 de noviembre de 2008 se suscribe el Convenio entre el Ministerio de Fomento y el Ayuntamiento de Ribadesella, en cuyo considerando se afirma que el Ministerio de Fomento ha construido determinadas infraestructuras para reponer, con el agua procedente del macizo donde se enclava el túnel ordovícico del Fabar, los caudales necesarios de los manantiales que resultaron afectados por las obras de la Autovía del Cantábrico, tramo: Caravia-Llovio, y que servían de abastecimiento a las localidades de Ribadesella, Berbes, Torre, Vega, Barredo, Abeu, Tereñes, San Esteban y Bones.

Y se acuerda que "El Ministerio de Fomento transfiere al Ayuntamiento de Ribadesella la titularidad, uso y disfrute de las instalaciones de la red de abastecimiento de aguas construidas por el Ministerio de Fomento, que a continuación se citan (...)."

8.- Con fecha 28 de febrero de 2014, la Demarcación de Carreteras del Estado en Asturias se dirige al Ayuntamiento de Ribadesella comunicándole que se ha comprobado la captación de aguas irregular por parte de la empresa de aguas del Ayuntamiento, lo cual puede tener consecuencias negativas sobre la calidad del agua suministrada a la población, ante un eventual vertido de alguna sustancia contaminante. Se requiere al Ayuntamiento para que proceda a corregir de forma inmediata la situación provocada, ya que tanto el suministro como la garantía de la calidad del agua es responsabilidad exclusiva del mismo.

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Sin embargo, ni el Ayuntamiento ni sus contratistas han realizado ninguna obra que modifique las instalaciones construidas por el Ministerio de Fomento. Pero tuvo que dejar de aprovechar el agua que el Ministerio les suministraba procedente del túnel.

9.- Tras varias reuniones e informes, el Ayuntamiento recurrente tuvo conocimiento de que, en la ejecución de la obra, probablemente se desvió el caudal destinado al abastecimiento de Ribadesella a la red de vertidos del túnel; que en la red de filtraciones el caudal es insuficiente; que existen condiciones hidrogeológicas para una posible captación de aguas entre los puntos kilométricos 17+225 y 17+375 de la calzada del Túnel del Fabar. 10.- El día 11 de junio de 2014 se formuló solicitud a la Dirección General de Carreteras de cumplimiento del Convenio entre el Ministerio de Fomento y el Ayuntamiento de Ribadesella, de 4 de noviembre de 2008. La solicitud se reiteró el 15 de julio de 2014.

La Demarcación de Carreteras del Estado en Asturias, remitió Informe en relación con la "solicitud cumplimiento convenio captación aguas túnel ordovícico del Fabar" .

El 23 de septiembre de 2014, el Director General de Carreteras del Ministerio de Fomento, en reunión celebrada en la sede del Ministerio, aseguró a la Alcaldesa que en el plazo de un mes se dispondría la solución definitiva al abastecimiento de agua potable de Ribadesella con la redacción de un proyecto técnico y la contratación de las obras que fueran necesarias.

Con posterioridad, el Ayuntamiento de Ribadesella recibió ninguna comunicación del Ministerio de Fomento ni logró establecer contacto con el Director General de Carreteras.

11.- Como consecuencia de la inejecución de las obligaciones derivadas del citado Convenio, el Ayuntamiento formuló requerimiento ante el Ministerio de Fomento, al amparo de lo dispuesto en el artículo 29.1 LRJCA , el cual no ha sido atendido, inactividad que constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo. En los fundamentos jurídicos de la demanda se razona sobre la existencia de inactividad de la Administración demandada; que el Ministerio de Fomento ha incumplido las obligaciones asumidas en el Convenio firmado en el año 2008. Concretamente, ha incumplido la obligación de captar las aguas procedentes de las filtraciones del túnel, pues durante las obras de construcción del túnel había mezclado la red de filtraciones (agua destinada al consumo humano) con la red residual; no había legalizado la captación de agua ante las administraciones competentes; es gestor del agua destinada a consumo humano desde que se capta (mezclada con residuales) en el túnel hasta que la entrega al Ayuntamiento de Ribadesella en la entrada de EAP de Berbes; suministra un agua que procede de un origen que entraña un riesgo para la salud de la población abastecida.

Considera la entidad recurrente que la transferencia de las obras de captación de aguas del túnel Ordovícico del Fabar fue ideal pero no real, pues están dentro de un túnel en una autopista en dominio público de carreteras; el Ayuntamiento no tiene posesión ni acceso ni nunca podrá tenerlo; hay una valla que impide que cualquier persona ajena a la carretera acceda a la autopista. En todo caso, el Ministerio de Fomento no realizó realmente "obras de captación de aguas del túnel Ordovícico del Fabar" entendidas como distintas de las ordinarias de evacuación de aguas en cualquier túnel y como dirigidas específicamente al abastecimiento de agua de consumo humano.

La puesta efectiva en servicio de la planta de tratamiento de agua potable de Berbes se demoró, debido a la tramitación administrativa interna del Ayuntamiento de Ribadesella y a las dificultades de interpretación del contrato de gestión del servicio de abastecimiento de agua potable, hasta que, mediante acuerdo plenario adoptado el 26 de septiembre de 2012, se incorpora la ETAP de Berbes al servicio municipal de abastecimiento de agua potable. Debido al tiempo transcurrido y a la falta de documentación aportada por el Ministerio de Fomento, hubo que realizar una serie de actuaciones, especialmente en materia informática, que demoraron su puesta en servicio hasta diciembre de 2013. No consta que la demandada hubiese obtenido la autorización correspondiente de la Confederación Hidrográfica del Cantábrico ni el preceptivo informe de la Consejería de Sanidad del Principado de Asturias.

El Ministerio de Fomento se obligó a realizar a su costa y por su cuenta todos los trabajos de mantenimiento y conservación de la conducción de captación de aguas que discurre por el túnel del Fabar. Por lo que debió realizar todos los trabajos necesarios para evitar la contaminación por la circulación de vehículos a motor por el interior del túnel de dicha captación o de las aguas de la misma hasta su entrega al Ayuntamiento de Ribadesella. Esta entrega o suministro de aguas no se realiza en el interior del túnel sino en el exterior, a la entrada de la ETAP de Berbes.

El Ministerio de Fomento es el responsable del cumplimiento del Real Decreto 140/2003 desde la captación y su conducción por el interior del túnel hasta que llega a la ETAP de Berbes que es el lugar donde se hace entrega al Ayuntamiento de Ribadesella. Y debe proteger adecuadamente la captación con el fin de evitar la

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contaminación y degradación de la calidad del agua. El Ministerio no solo no la ha protegido sino que la ha puesto en grave riesgo al mezclarla con los vertidos provenientes de la calzada.

Cita los artículos 1281 y 1288 del CC , para la interpretación del convenio.

Añade que no se sabe si, con anterioridad a la firma del Convenio, el Ministerio de Fomento ya lo conocía o no lo supo hasta 2014, pero lo cierto es que artificialmente se desvió el 80% del agua destinada a reponer ese abastecimiento hacia la red de vertidos del túnel, desconociendo la actora si intencionadamente o como consecuencia de un vicio oculto de la obra. Y no se construyó ninguna captación de agua destinada a consumo humano.

SEGUNDO: El Abogado del Estado se opone a la demanda, razonando, en síntesis, que en los Considerandos del Convenio se hacía constar que con motivo de las obras de la Autovía del Cantábrico, tramo: Caravia-Llovio, habían resultado afectados varios manantiales que servían de abastecimiento de agua a las localidades de Ribadesella, Berbes, Torre, Vega, Barredo, Abeu, Trenes, San Esteban y Bones, así como, algunos caseríos. El Ministerio de Fomento había construido determinadas infraestructuras para reponer, con el agua procedente del macizo donde se enclava el Túnel Ordovícico del Fabar, los caudales de agua necesarios, también ejecutó durante la fase de obra, las infraestructuras necesarias para suministrar temporalmente agua al Concejo de Ribadesella. Una vez finalizadas las obras de la Autovía del Cantábrico en su tramo Llovio-Caravia, resultaba conveniente transferir las instalaciones ya ejecutadas al Ayuntamiento de Ribadesella para que esta Administración Local se hiciera cargo de su explotación y mantenimiento, y procedía la indemnización al Ayuntamiento por el sobrecoste que suponía para esta Administración Local la explotación y mantenimiento de las nuevas instalaciones de abastecimiento de aguas.

Afirma que, el mismo día 4 de noviembre de 2008, el Ayuntamiento de Ribadesella y el Ministerio de Fomento suscriben un Acta de cesión de instalaciones de la Red de Abastecimiento de Aguas construidas por el Ministerio de Fomento en el Municipio de Ribadesella, en el que el Ministerio pone a cargo del Ayuntamiento las Instalaciones mencionadas en el Acuerdo y la cantidad de 1.780.000€ pactada. Habiendo transcurrido seis años cuando la empresa MATINSA, contratada por el Ministerio de Fomento para la Conservación de los túneles, realizó operaciones de mantenimiento preventivo de los túneles del Sector 0-5, y a tal fin se procedió al vaciado y limpieza de los depósitos y pozos correspondientes a la boca lado Oviedo del Túnel de Fabar. Durante la realización de estas operaciones, se constató que para la alimentación de la Estación de Tratamiento de Agua Potable (E.T.A.P.), en vez de captarse el sobrante de las aguas que circulan por la red de filtraciones, se realizó la captación del sobrante de las aguas que circulaban por la red de vertidos. Lo que se puso en conocimiento de la Demarcación de Carreteras del Estado en Asturias, mediante escrito de 14/02/2014, advirtiendo que, en caso de producirse un derrame con líquidos tóxicos en cualquiera de las calzadas del túnel, los mencionados líquidos tóxicos mezclados junto a las aguas provenientes de filtraciones serian captados por la planta potabilizadora y distribuidos a la red de abastecimiento de agua potable de Ribadesella.

La Demarcación de Carreteras del Estado en Asturias, con fecha 25/02/2014, remitió escrito al Ayuntamiento de Ribadesella, dando traslado del informe presentado por la citada empresa, y se ponía en conocimiento del Ayuntamiento que se estaba captando el agua procedente de la red de vertidos en vez de la procedente de la red de filtraciones del túnel, lo que podría tener consecuencias para la población a la que se abastece con esa agua.

Alega el Abogado del Estado que el Ayuntamiento, amparándose en el convenio firmado el 4 noviembre 2008, solicitó de la Demarcación de Carreteras la adopción de las medidas urgentes necesarias para que el agua que el Ministerio de Fomento suministra al Ayuntamiento de Ribadesella, procedente del Túnel Ordovícico de El Fabar, no entrañase riesgo para la salud de la población. Señalando que ni el Ayuntamiento ni ninguno de sus contratistas ha realizado modificación alguna en las conexiones entre la ETAP de Berbes y las instalaciones que el Ministerio tiene a la salida del túnel Ordovícico de El Fabar, por lo que éstas se encuentran tal como las construyó, en su día, el Ministerio de Fomento. Añadiendo que, según el informe mencionado, el Ministerio tampoco ha realizado ninguna modificación sobre las conexiones que en su día se realizaron con la ETAP de Berbes, y que según el "acta de cesión de instalaciones de la red de abastecimiento de aguas construidas por el Ministerio de Fomento en el Municipio de Ribadesella", fueron cedidas al Ayuntamiento. Entre las instalaciones cedidas estaba la captación de aguas del túnel Ordovícico de El Fabar y la propia ETAP de Berbes, siendo, por tanto, el propio Ayuntamiento el único responsable de su control y mantenimiento.

Señala que, en fecha 28/09/2015, ha sido aprobado el Proyecto para la realización de las obras "Sistema de regulación y control de calidad de las aguas de infiltración procedentes de los, túneles de El Fabar (Ribadesella)". Considera que no se cumplen las condiciones del artículo 29.1 LJCA para el ejercicio de la pretensión de condena regulada en dicho precepto. Habiéndose pronunciado el Tribunal Supremo en el sentido de que el

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procedimiento de control de la inactividad de la Administración establecido en el art. 29.1 de la Ley de la Jurisdicción , tiene carácter singular y sosteniendo que no constituye un cauce procesal idóneo para pretender el cumplimiento por la Administración de obligaciones que requieren la tramitación de un procedimiento contradictorio antes de su resolución ( STS de 18 de noviembre de 2008 ). Y ello porque el convenio, en que se fundamenta la demanda, ha sido cumplido en su integridad, y porque las concretas prestaciones reclamadas por el Ayuntamiento carecen de título obligacional.

Concretamente, expone que de la documentación obrante en el expediente y de la aportada a este procedimiento, resulta que las instalaciones fueron cedidas en tiempo y forma; no existieron problemas desde 2008 a 2014; desde el momento de la transferencia al Ayuntamiento de Ribadesella, pasó a ser responsabilidad municipal la conservación y explotación de las instalaciones cedidas; el Ministerio, desde el año 2008, no ha realizado ninguna obra adicional de captación, ni de desvío de aguas con destino a usos diferentes de los relatados. Por ello, si en el año 2014 se detecta por parte de la empresa contratista del Ministerio que, para la alimentación de la Estación de Tratamiento de Agua Potable (E.T.A.P.), en vez de captarse el sobrante de las aguas que circulaban por la red de filtraciones, se realizó la captación del sobrante de las aguas que circulaban por la red de vertidos, ello no es responsabilidad del Ministerio, sino de la Administración Local, que desde el 4 de noviembre de 2008 es la competente para la explotación y mantenimiento de las Instalaciones cedidas. Por último, alega la existencia de un nuevo proyecto de sistema de regulación y control de calidad del agua de infiltración procedentes de los túneles de El Fabar (Ribadesella)", habiéndose dictado resolución de aprobación del proyecto. En la Memoria figura que, dado que el caudal que abastece la ETAP se quiere tomar por parte del Ayuntamiento, indistintamente de la red de filtraciones y de la red de vertidos, a instancias de este mismo Ayuntamiento de Ribadesella, para garantizar su suficiencia y que las aguas captadas no estén contaminadas con vertidos peligrosos, la Demarcación de Carreteras propone la redacción del proyecto de regulación y control de calidad de las aguas de infiltración de los túneles de El Fabar. Ahora bien, estas nuevas obras están desvinculadas del Convenio del año 2008; la gestión del abastecimiento le corresponde al Ayuntamiento, que es quien ha decidido que el caudal ha de provenir de la red de filtraciones y la de vertidos; el Ministerio ha mostrado su voluntad de subvenir a las necesidades de abastecimiento del Municipio.

TERCERO: El artículo 29.1 de la Ley 29/1998 , en que se fundamenta el recurso, dispone que «cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación».

Planteado el recurso en los términos expuestos, conviene traer a colación que en sentencias de esta Sala y Sección de fecha 24/03/15 y 13/02/16 recordábamos el pronunciamiento del Tribunal Supremo , en sentencia de 22 de octubre de 2014 , sobre el alcance de los artículos 25.2 y 29.1 LRJCA , en los siguientes términos: «Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración. El precepto trascrito, introduce en la Jurisdicción contencioso-administrativa una nueva posibilidad para el administrado que, en virtud de un título determinado -acto, contrato o convenio administrativo- cuya existencia no sea controvertida, tiene derecho a una prestación concreta por parte de la Administración, de manera que, comprobada la existencia del título, y a continuación del derecho a la prestación concreta, entendida esta última expresión en el sentido que al término se le da en el Derecho Civil -dar, hacer o no hacer alguna cosa-, la consecuencia es que el administrado puede interesar a la Administración el cumplimiento de esa prestación concreta, y si transcurridos tres meses desde dicha petición la Administración no cumple lo solicitado, los interesados pueden interponer recurso contencioso-administrativo en el que no se ejercitará una pretensión de anulación de un acto administrativo, es decir que el Juez o Tribunal no va a enjuiciar acto administrativo alguno, no va a determinar si el acto es o no contrario a Derecho sino que, verificada la existencia de una obligación de la Administración hacia el administrado y el correlativo derecho de éste a una prestación concreta, el plazo de tres meses al que se refiere el artículo 29.1 se le concede a la Administración para que proceda al cumplimiento de tal prestación, y si no lo hace podrá acudir a esta Jurisdicción ejercitando una pretensión de condena frente a la Administración, como acredita cumplidamente el tenor literal delartículo 32.1 de la LRJCA.

El ejercicio conforme a Derecho de la pretensión de condena regulada en el tan citadoartículo 29.1 de la LRJCA , pasa por el cumplimiento de los requisitos que para su ejercicio ante esta Jurisdicción previene el precepto,

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esto es que quien quiera hacer uso ante los Tribunales de esta peculiar pretensión de condena, tiene que cumplir con los requisitos preprocesales que impone el precepto, para que así la Administración tenga la oportunidad de conocer que el reclamante le está pidiendo que ejecute en su favor una prestación concreta a que la tiene derecho, y pueda en consecuencia cumplir aquello a lo que está obligada o bien denegar el derecho del reclamante a la prestación concreta bien por estimar que no tiene ese derecho, bien que lo tiene pero en unos términos distintos a los pretendidos, pero en todo caso lo que es necesario en el escrito a la Administración del reclamante es identificar la concreta prestación a la que tiene derecho y el precepto en el que ampara su ejercicio.

En definitiva lo que ocurre es que el régimen de pretensiones articulado por la LRJCA de 1998 impone a quien hace uso de ellas en primer lugar que ante la Administración se indique si de lo que se trata es de que ésta cumpla con una pretensión prestacional de dar, hacer o no hacer algo a su favor, o bien que lo que se ejercita ante esa Administración es no ese derecho prestacional, sino una solicitud que si no se cumple da lugar al nacimiento de una acto administrativo, positivo o negativo, acto éste de carácter jurídico y no prestacional, el cual más tarde si es positivo puede pedirse que se ejecute, y si es negativo puede combatirse ante los Tribunales, pero aquí, a diferencia de la pretensión del artículo 29.1, el objeto del proceso es un acto administrativo, positivo o negativo, que tiene que haberse producido previamente en vía administrativa, y no una pretensión prestacional, en la que en vía administrativa no se produce acto administrativo alguno, por lo que en suma solo el ejercicio adecuado por el particular ante la Administración de su pretensión le va a permitir posteriormente articularla ante los Tribunales de forma congruente con su ejercicio ante la Administración, o en otras palabras, que si el recurrente pidió el pago a la Administración del importe de una determinada cantidad derivada de la ejecución de un contrato que ésta le adeudaba y esa petición no se hizo como el ejercicio de su derecho al cumplimiento por la Administración de una prestación concreta a su favor, si la Administración no contesta a esa petición, esa falta de respuesta no cabe articularla más tarde ante un Tribunal como una pretensión a que la Administración le conceda esa prestación a la que presuntamente tenía derecho, y en consecuencia no cabe que el Tribunal enjuicie la cuestión como una mera pretensión de condena, regulada en elartículo 29.1 de la LRJCA, cuando previamente no se cumplió ante la Administración con los requisitos preprocesales que regula este artículo.

(...)»

La vía del art. 29 LJCA no permite acudir a los tribunales contencioso-administrativos frente a cualquier inactividad de la Administración, sino solo frente a una inactividad material que reúna determinadas características, lo cual no depende de la voluntad de las partes, sino de la realidad objetiva. Siendo necesaria la concurrencia de tres requisitos:

a) que el derecho a la prestación y la correspondiente obligación de la Administración resulte de una disposición general que no precise de actos de aplicación, o bien de un acto, contrato o convenio administrativo;

b) que la prestación sea concreta;

c) que se establezca en favor de una o varias personas determinadas.

CUARTO: La Corporación Local recurrente impugna lo que considera inactividad del Ministerio de Fomento por incumplir las obligaciones contraídas en virtud del mencionado convenio, de 4 de noviembre de 2008. Por el contrario, el Abogado del Estado sostiene que dicho convenio se ejecutó y que las prestaciones que ahora reclama el Ayuntamiento de Ribadesella no derivan del mismo.

Pues bien, en los considerandos del Convenio, suscrito por el Director General de Carreteras, en nombre y representación del Ministerio de Fomento, y por el Alcalde- Presidente del Ayuntamiento de Ribadesella, se exponía que:

"Con motivo de las obras de la Autovía del Cantábrico, tramo: Caravia-Llovio, han resultado afectados varios manantiales que servían de abastecimiento de agua a las localidades de Ribadesella, Berbes, Torre, Vega, Barredo, Abeu, Treñes, San Esteban y Bones, así como algunos caseríos.

El Ministerio de Fomento ha construido determinadas infraestructuras para reponer, con el agua procedente del macizo donde se enclava el Túnel Ordovícico del Fabar, los caudales de agua necesarios. También ejecutó durante la fase de obra, las infraestructuras necesarias para suministrar temporalmente agua al Concejo de Ribadesella.

Finalizadas las obras de la Autovía del Cantábrico en su tramo Llovio-Caravia, resulta conveniente transferir las instalaciones ya ejecutadas al Ayuntamiento de Ribadesella para que esta Administración Local se haga cargo de su explotación y mantenimiento, igualmente procede la indemnización al Ayuntamiento por el sobrecoste que supone para esta Administración Local la explotación y mantenimiento de las nuevas instalaciones de abastecimiento de aguas.

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Y se acordaba: «PRIMERO.

A) EI Ministerio de Fomento transfiere al Ayuntamiento de Ribadesella la titularidad, uso y disfrute de las instalaciones de la red de abastecimiento de aguas construidas por el Ministerio de Fomento, que a continuación se citan:

- Obras de captación de aguas del túnel Ordovícico del Fabar - Estación de bombeo de agua potable (E.B.A.P.) de Berbes

- Estación de bombeo de agua potable (E.B.A.P.) de Torre y sondeo de Torre I - Depósito de 150 m³ de capacidad de Berbes.

- Depósito de 25 m³ de capacidad de Torre

- Sondeo de Berbes y conducción de conexión de! mismo con la E.B.A.P. de Berbes - Sondeo de Torre II y conducción de conexión del mismo con el depósito de Torre

- Conducción en impulsión desde la E.B.AP. de Torre a la arqueta de rotura de la red municipal de Abeo - Conducción en impulsión desde la E.B.A.P. de Berbes al depósito de Berbes

- Conducción de conexión entre la conducción municipal de Torre y depósito de Torre - Camino de acceso a la E.B.A.P de Berbes

- Planta de tratamiento de agua potable en Berbes

- Instalación de baterías de condensadores y pequeñas mejoras en estación de bombeo de agua potable en Berbes.

Sistema de control y optimación de caudales (sistema de telemando).

B) El Ministerio de Fomento entrega debidamente legalizadas ante otras Administraciones las instalaciones mencionadas en el punto A

C) El Ministerio de Fomento realizará a su costa y por su cuenta, todos los trabajos de mantenimiento y conservación de la conducción de captación de aguas que discurre por el túnel Ordovício del Fabar

D) El Ministerio de Fomento entregará al Ayuntamiento de Ribadeseila documentación digitalizada de todas las obras e instalaciones objeto de cesión, así como los planos de situación y de detalle, a escala 1/1000 o 1/5000-planos de situación de redes y obra civil- y 1/50 -1/5000-planos de detalle-.

E) El Ministerio de Fomento deberá adoptar las medidas de señalización y protección de la captación, establecidas en la legislación técnico-sanitaria vigente (R.D. 140/2003), para aquella ubicada en el túnel Ordovícico del Fabar.

F) El Ministerio de Fomento cederá al Ayuntamiento de Ribadesella los derechos de uso privativo de las

aguas debidamente autorizados por la Confederación Hidrográfica del Norte, así como la correspondiente documentación.

G) El Ministerio de Fomento indemniza al Ayuntamiento de Ribadesella con la cantidad de 1.780.000 € (UN MILLÓN SETECIENTOS OCHENTA MIL EUROS), en concepto de sobrecoste de explotación y mantenimiento de las nuevas instalaciones de abastecimiento de aguas. Dicha cantidad será satisfecha al Ayuntamiento de Ribadesella en el plazo de DOS MESES desde la firma del Convenio.

SEGUNDO.

El Ayuntamiento de Ribadesella asume desde el momento de la firma del Acta de Cesión hacerse cargo de las instalaciones mencionadas en el apartado A) de los compromisos del Ministerio de Fomento, así como de sus costes de explotación y mantenimiento. El Acta de Cesión se formalizará en el mismo momento de la firma del presente Convenio, por los representantes legítimamente designados al efecto.

TERCERO.-VIGENCIA. < /p>

El presente convenio surtirá efectos a partir de la firma del correspondiente Acta de Cesión.»

En la misma fecha se formalizó Acta de cesión de instalaciones de la red de abastecimiento de aguas construido por el Ministerio de Fomento, con motivo de las obras de la Autovía del Cantábrico, en el tramo Caravia-Llovio.

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Las instalaciones cedidas son todas las mencionadas en el apartado Primero A) del Convenio, arriba mencionadas.

Se acuerda también que " el Ayuntamiento de Ribadesella asume la titularidad de las instalaciones, con todos sus elementos auxiliares y equipamientos, siendo desde éste momento titular de los mismos, y consecuentemente responsable de la conservación y explotación de los mismos". Que "el Ministerio de Fomento, y el Ayuntamiento de Ribadesella suscriben un Convenio para la financiación de los costes de explotación y mantenimiento de las instalaciones por importe de 1.780.000 €". Y que "esta cesión es efectiva desde el momento de la firma de la presente Acta".

La reclamación presentada por el Ayuntamiento ante la Dirección General de Carreteras, al amparo del artículo 29 de la Ley 29/1998 , tuvo por objeto requerir al Ministerio de Fomento al cumplimiento del Convenio de 4 de noviembre de 2008. Concretamente a:

-Construir una captación de aguas con un caudal de 30 1/s que no provenga de un origen peligroso para el abastecimiento humano.

-Una vez construida la captación el Ministerio de Fomento tiene legalizarla ante otras administraciones (Confederación Hidrográfica del Cantábrico y Consejería de Sanidad del Principado de Asturias).

-En tanto no se ejecute la obra de la captación de agua potable, el Ministerio de Fomento tiene que realizar las actuaciones provisionales y/o de emergencia que permitan abastecer la zona oeste del municipio de Ribadesella con un caudal de 30 1/s.

Basta con contrastar el contenido del Convenio y del Acta de cesión con las pretensiones que se deducen en la mencionada reclamación administrativa y en la demanda de este recurso, para llegar a la evidencia de que lo que se ejercita no es propiamente una acción contra la inactividad de la Administración por incumplimiento del contrato.

Por el contrario, ninguna de las pretensiones del suplico de la demanda están previstas como obligaciones asumidas por el Ministerio de Fomento en el referido Convenio. Ninguna mención se hace en él a caudales de agua, a la "construcción de una captación de agua, en los términos que se exponen, sin fundamento alguno, en el escrito de demanda .

Lo que se acordó -y ejecutó en la misma fecha- fue la transferencia de titularidad al Ayuntamiento recurrente de lo ya construido, entre otras instalaciones, las obras de captación de aguas del túnel. Obras debidamente legalizadas. El Ayuntamiento no solo las recibió de conformidad, sino que, según se deriva de la prueba practicada, las instalaciones se habían cedido provisionalmente al Ayuntamiento en 2005, es decir nueve años antes de la reclamación de la que trae causa este recurso.

Se cedieron también por el Ministerio de Fomento al Ayuntamiento de Ribadesella los derechos de uso privativo de las aguas "debidamente autorizados por la Confederación Hidrográfica del Norte".

Y se obligó el Ministerio a realizará a su costa y por su cuenta, todos los trabajos de mantenimiento y conservación de la conducción de captación de aguas que discurre por el túnel Ordovício del Fabar. Lo cual, como ha quedado acreditado, se realizó periódicamente a través de una empresa contratista.

Igualmente, en acta de cesión se documentó el cumplimiento del compromiso asumido por el Ministerio de indemnizar al Ayuntamiento de Ribadesella con la cantidad de 1.780.000, en concepto de sobrecoste de explotación y mantenimiento de las nuevas instalaciones de abastecimiento de aguas.

En consecuencia, ninguna inactividad de la Administración demandada se ha producido, siendo las pretensiones deducidas por la entidad recurrente ajenas al referido convenio y, por tanto, como razona el Abogado del Estado, carentes de título obligacional que fundamente la acción ejercitada.

QUINTO: Si bien lo expuesto es suficiente para desestimar el recurso, dada la concreta y peculiar acción que se ejercita, cabe señalar que, además, la demanda se fundamenta en afirmaciones que, o bien han resultado carentes de prueba, o se han revelado claramente inciertas.

Resulta acreditado por la documentación obrante en la causa y por la testifical-pericial practicada a instancia del Abogado del Estado, que en fecha 24 de febrero de 2014, el Ingeniero Jefe de la Demarcación de Carreteras del Estado en Asturias remite Oficio al Ayuntamiento, acompañando informe redactado por la adjudicataria del contrato de conservación del sector 5, MATINSA, sobre la captación de aguas irregular que ha realizado la empresa de aguas de ese Ayuntamiento, a la salida del túnel de Fabar; advirtiendo de las consecuencias negativas que un eventual vertido de alguna sustancia contaminante pueda tener sobre la calidad del agua suministrada a la población de Ribadesella; requiriendo al Ayuntamiento para que procedan a corregir de forma

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inmediata la situación provocada "por esa actuación irregular ya que tanto el suministro como la garantía de la calidad del agua es exclusivamente responsabilidad de ese Ayuntamiento".

En el referido Informe de MATINSA, empresa adjudicataria del contrato de conservación de ese tramo de la A-8, N-634 N-632, A 8, P.K. 326,500-Llovio-Ribadesella, se expone que "Dentro de las operaciones de mantenimiento preventivo de los túneles del Sector 0-5, durante el pasado mes de enero se realizaron las operaciones de vaciado y limpieza de los depósitos y pozos correspondientes a la boca lado Oviedo del Túnel de Fabar. Las citadas operaciones coinciden con la puesta en marcha de la E.T.A.P, por parte del personal de la empresa adjudicataria del Servicio de Abastecimiento de Aguas del Ayuntamiento de Ribadesella (Asturagua).

Durante las citadas operaciones de mantenimiento se constata que para la alimentación de la E.T.A.P., en vez de captar el sobrante de las aguas que circulan por la red de filtraciones, se ha realizado la captación del sobrante de las aguas que circulan por la red de vertidos.

Esta Empresa de Conservación quiere hacer constar que, con la actual situación y en el caso de producirse un derrame con líquidos tóxicos en cualquiera de las dos calzadas del túnel, los mencionados líquidos tóxicos mezclados junto a las aguas provenientes de filtraciones serían captados por la planta potabilizadora y distribuidos a la red de abastecimiento de agua potable de Ribadesella, desconociendo esta empresa el riesgo y las consecuencias que pudiera suponer para la población."

El testigo-perito Sr. Pedro Jesús , empleado de MATINSA, declaró en la vista que en febrero de 2014, en las operaciones de mantenimiento del túnel, detectaron que las conexiones de las captaciones de aguas de la red de filtraciones y de la red de vertidos a sus correspondientes balsas estaban mal hechas, en los términos expuestos en el informe remitido a la Demarcación de Carreteras, al que ya hemos hecho referencia.

El Sr. Ambrosio , quien manifiesta que lleva 3 años trabajando en la Demarcación de Carreteras, confirma el testimonio del anterior. Asegura que no se ha materializado ninguna situación de riesgo para la población. Que el Ministerio se encargaba de la limpieza y mantenimiento de las canalizaciones en el túnel, pero la gestión del agua es competencia del ayuntamiento. El Ministerio no tenía competencia para la gestión y control del suministro. Que es imposible garantizar un caudal constante e ininterrumpido de 30 l/s, pues ello depende de diversos factores, especialmente de la pluviometría.

Añade que las instalaciones construidas para paliar la sequía de los manantiales, cedidas al Ayuntamiento, están fuera de la zona de dominio público de la carretera. El Ministerio no modificó lo que venía hecho desde la construcción de la obra.

Es el Ayuntamiento el que periódicamente conecta y desconecta las tuberías, según las necesidades en función de la pluviometría, incluso, en ocasiones, inundan las instalaciones del Ministerio donde tienen la maquinaria. El Sr. Bernabe , Jefe de la Demarcación de Carreteras desde abril del 2012, declara que en ningún momento se pactó que el Ministerio garantizara al Ayuntamiento un caudal de 30 l/s. Expresamente se excluyó, estaba en el borrador a petición del alcalde de Ribadesella, pero no se incluyó en el Convenio.

Que, aunque la cesión definitiva se pactó en 2008, había una cesión provisional desde 2005. Las instalaciones se revisaron y se aceptaron ya desde 2005.

El Ayuntamiento gestionaba las instalaciones, entre ellas la estación de tratamiento del agua.

Todas las obligaciones asumidas por el Ministerio en el Convenio están cumplidas y el convenio terminado. Fue en 2014, durante las labores de mantenimiento del túnel, cuando tuvieron noticia de que estaba conectado a la estación de tratamiento no el tubo de filtraciones sino el de vertidos. Ante el hipotético riesgo, avisaron al Ayuntamiento. Las tuberías del interior del túnel no son el único medio de abastecimiento de agua a Ribadesella.

Las instalaciones de captación de agua que se transfieren al Ayuntamiento están fuera del túnel.

Ya en el 2005 estaban autorizadas las instalaciones por la Consejería de Sanidad y por la Confederación Hidrográfica. La cesión de las instalaciones se hizo en 2005 con conformidad del Ayuntamiento y las conexiones eran correctas. Las conexiones posteriores de los colectores no las hace el Ministerio, las hace el ayuntamiento.

Procede, en consecuencia, la desestimación del recurso.

SEXTO: A tenor de lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA , procede la condena en costas a la parte recurrente. Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación,

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F A L L A M O S

Que desestimamos el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D. José Ignacio Noriega Arquer , en nombre y representación del AYUNTAMIENTO DE RIBADESELLA , frente a la inactividad del Ministerio de Fomento.

Con condena en costas a la parte actora.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el siguiente al de su no tificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción , justificando el interés casacional objetivo que presenta.

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