U.N.C.P.B.A
Facultad de Ciencias Humanas
Licenciatura en Trabajo Social
“Contradicciones en el proceso de implementación de la política
de niñez y adolescencia.”
Tesista:
García, Gabriela Mariel
Directora:
Silvia Fernández Soto
INDICE:
AGRADECIMIENTOS: ... 1
INTRODUCCIÓN: ... 3
CAPITULO 1: PLANTEO TEORICO Y METODOLOGICO PARA ABORDAR EL PROBLEMA DE INVESTIGACION. ... 5
1. Fundamentos metodológicos: ... 5
2. Instrumentos de recolección de datos: ... 8
2.1 La entrevista: ...9
2.1.1 Características que asumirá la entrevista en nuestro diseño metodológico: ...9
2.1.2Entrevistas a informantes claves: ... 10
2.2La observación: ... 12
2.2.1 Características que asumirá la observación en nuestro diseño metodológico: ... 13
2.3 Análisis de documentos: ... 13
CAPITULO 2: CONTEXTO HISTORICO. ... 15
1. Metamorfosis del Estado: ... 15
2. Estado y Sociedad Civil: Nuevas relaciones para intervenir en la Cuestión Social. .... 18
3. Características de las políticas sociales: ... 20
4. Nociones acerca de la ciudadanía : entre la asistencia y el derecho. ... 25
CAPITULO 3: POLITICAS Y MODELOS DE PROTECCIÓN PARA NIÑXS Y ADOLESCENTES. ... 30
1. Concepciones sobre las nuevas infancias y adolescencias y sus respectivas políticas o modelos de protección: ... 30
2. Modelos de protección y políticas para la infancia y adolescencia: ... 32
2.1Doctrina de situación irregular: ... 33
2.2 Sistema de promoción y protección integral: ... 37
2.2.1 Convención Internacional de los derechos del niño: ... 38
2.2.2. Ley de protección integral 26.061: ... 40
2.2.3. Legislación Provincial: ... 43
CAPITULO 4: TRABAJO DE CAMPO Y ANALISIS DE CASO... 48
1. Fundamentos: ... 48
2.1. Centro de Referencia La Tribu: ... 51
2.2Hogar Peques: ... 58
2.3El Parador: ... 64
CAPITULO 5: ¿CUAN INSTITUCIONALIZADO ESTA EL SPPI? DE LO DICHO A LO HECHO… ... 72
1.¿Qué es lo que efectivamente sucede en la materialización de la política de niñez y adolescencia? ... 72
1.1 ¿De qué hablamos cuando hablamos de implementación y/o materialización de una política?: ... 73
1.2 ¿Por qué hablamos de un proceso de implementación?: ... 74
1.3 ¿Qué implica entonces garantizar derechos?: ... 75
1.4 Las relaciones y roles del Estado y de las OSC: ... 76
2. Determinantes y condicionantes presentes en el SPPI:... 78
1. Condicionantes en relación a la normativa: ... 80
1.1 Legislación vista como herramienta útil y necesaria pero por si sola, insuficiente: ... 80
1.2. Coexistencia de ambos paradigmas: ... 82
1.3. Limitaciones y condicionantes relacionados a la capacitación y formación de los actores: ... 85
2. “Vaciamiento” de la política de niñez y adolescencia: ... 87
2.1. Ausencia e incapacidad del Estado: Niñxs y adolescentes que le resultan grande al Estado… ... 88
2.2. Problemas en relación al financiamiento: la debilidad de la agenda pública... 90
2.3. Condiciones laborales de los trabajadores de niñez y adolescencia: “La gran negreada del Estado”. ... 95
3. Problemas y condicionantes en la descentralización: ... 102
4. Corresponsabilidad, la delgada línea entre las obligaciones difusas y las articulaciones necesarias: ... 104
A modo de cierre: ... 110
CONSIDERACIONES FINALES: ... 112
Bibliografía: ... 116
1
AGRADECIMIENTOS:
En primer lugar quiero agradecer a mis padres Marcela Ferreyra y Jesús García, gracias a ellos tuve la oportunidad de estudiar. Quiero agradecerles profundamente ya que sin su apoyo incondicional, su amor, su esfuerzo, paciencia y confianza no hubiese sido posible llegar a esta instancia. Ustedes son mi motor todos los días de mi vida y mis mejores modelos a seguir.
Gracias a mis hermanos Alejandro y Agustín que fueron un permanente estimulo sobre todo en estos años a la distancia significaron un mimo al corazón para continuar en cada trayecto. Gracias por perdonar mis ausencias y confiar ciegamente en mi dedicación,
Agradezco a mis abuelas Angélica y Mirta, a mi abuelo Ramón quien desde la mitad de la carrera no está más con nosotros pero me acompaña día a día. Sé que estarías orgulloso porque siempre al igual que mamá me transmitiste que uno tiene que luchar por sus sueños y convicciones.
Gracias a mi compañero de vida, Diego Degreef por ser mi cable a tierra, por acompañarme y enseñarme todos los días a luchar para alcanzar mis sueños, gracias mi amor por hacerme aún más feliz y darme el mejor título que es el de ser mamá.
Agradezco a toda mi familia, en especial a mi madrina Camila por acompañarme siempre y en especial a mi padrino Juan quien seguro me ilumino desde algún lugar para poder finalizar mi carrera,
A mis amigxs, mis compañerxs en este viaje, los de la infancia y los universitarios, gracias a todos por cada palabra y por cada momento compartido sin dudas cada uno de ellos han demostrado que son mi familia por elección y del corazón… Gracias especialmente a Manuel, Eduardo, Ignacio, Sofía, Virginia y Alejandra con quienes compartí estos años de formación y hoy además de esta amistad compartimos sueños y convicciones.
2 continuar,
A Micaela Romano, mi gran amiga y compañera quien supo más que nadie acompañarme en mis momentos de crisis antes de cada final, con quien viví y compartí muchos momentos felices de mi carrera, quien con una sonrisa y un abrazo me enseñó a buscar la solución y tranquilidad, y quién sin duda será una gran colega en poco tiempo,
A Camila, Ciro, Simón, Gael, Rufina y Greta esos pequeños gigantes que alegran todos mis días,
Quiero agradecer profundamente a Silvia Fernández Soto, mi directora de tesis, quien acepto este desafío le agradezco por su tiempo, dedicación y colaboración para poder realizar este trabajo de investigación. Gracias Silvia por aceptarme como tesista, desde el comienzo de la carrera fuiste una gran referente a la admiro,
Finalmente quiero agradecer a la UNICEN y a la FCH, por el espacio institucional brindado para mi formación. Agradezco también a Mario Raimondi, Coordinador de la Asociación Civil quién desde el primer momento me permitió poder pensar y crear esta tesis, a todos y cada uno de los niñxs y adolescentes que conocí en mis prácticas pre-profesionales y a lo largo del trabajo que demando esta investigación, a ellos especialmente les agradezco por que fueron mi inspiración.
Por último, quiero agradecer a los colegas que me brindaron sus trabajos de tesis de grado y contribuyeron con sus investigaciones a la finalización de esta investigación, gracias Analé, Sofía, Anabela, Eliana y Guadalupe.
3
INTRODUCCIÓN:
En la presente tesis abordaremos como problema de investigación, el proceso de implementación de la política de niñez y adolescencia en el marco del sistema de promoción y protección de los derechos del niño/a y adolescente en la provincia de Buenos Aires, observando particularmente las relaciones que se establecen entre el Estado y la Sociedad Civil.
Para poder abordar nuestro problema de investigación seleccionamos una estrategia metodológica de tipo cualitativa, según Miyano (2007) la metodología no es solo la forma en que definimos o precisamos los instrumentos que nos permitirán conocer la realidad, sino que también la metodología es ese camino del pensamiento y más aún el sendero de la práctica, que nos permiten mediante las herramientas elegidas afrontar y conocer esa realidad.
En tal sentido, el primer capítulo de la presente tesis pretende demostrar como abordaremos y estudiaremos el problema de investigación. El abordaje teórico y metodológico seleccionado permitirá conocer los objetivos de la investigación y los medios e instrumentos que utilizaremos para alcanzarlos. En este momento también se realiza y selecciona el recorte empírico del problema a investigar para que resulte posible de alcanzar, seleccionamos entonces como espacio representativo a la Asociación Civil Campamentos Educativos Padre José Koltun, desde donde se llevan adelante tres programas tendientes a la garantización de los derechos del niñxs y adolescentes: Centro de Referencia La Tribu, Hogar Peques y Refugio El Parador.
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adecuadamente el proceso y las condiciones en las que se generan las políticas se requiere identificar el contexto económico, político y social, ya que éste determina la forma que adoptan las relaciones entre el Estado y sociedad civil. Asimismo, se deberían identificar los roles y las funciones que el Estado ha asumido a lo largo del tiempo como consecuencia de esta dinámica.”(Ansolabehere, 2010: 17).
Luego presentaremos un abordaje conceptual acerca de las distintas concepciones y miradas que se fueron estableciendo a lo largo de la historia en relación a la niñez y adolescencia de acuerdo al modelo de protección que existiese. En este sentido, estudiaremos, analizaremos y pondremos en tensión a la “Doctrina de Situación Irregular” con el “Paradigma de Promoción y Protección Integral” y sus respectivos instrumentos legislativos.
A partir del recorte empírico del problema de investigación, que mencionamos anteriormente, y de las entrevistas realizadas a los referentes de cada programa. En este momento haremos un análisis de la Asociación Civil y sus respectivos programas buscaremos reconocer cuales son las prácticas de cada organización, sus representaciones en relación a la niñez, como definen y caracterizan a los sujetos que forman parte de las mismas, cuáles son sus proyectos y propuestas, su relación con el estado y cuál es la lectura que hacen estos trabajadores del proceso de implementación de la política de infancia. Consideramos que interpelar, analizar y repensar las prácticas y cada uno de estos programas, en este marco, permite trasladar a un plano real estas nuevas matrices simbólicas. En este sentido, el hecho de analizar las instituciones y lo que sucede realmente al interior de ellas nos parece un componente fundamental porque consideramos que es esta la dimensión en donde se concreta la implementación.
5
CAPITULO 1: PLANTEO TEORICO Y METODOLOGICO PARA
ABORDAR EL PROBLEMA DE INVESTIGACION.
1. Fundamentos metodológicos:
En el presente capítulo, presentaremos el diseño metodológico de la investigación donde se podrá observar la elaboración teórica y la formulación del problema de investigación.
El contenido de la tesis pretende ser una aproximación conceptual y un instrumento que aporte nuevos conocimientos sobre la política social en el campo de niñez y adolescencia y el desarrollo de la práctica profesional del Trabajo Social en dicho campo. De esta manera, la investigación es también una invitación a reflexionar y repensar el proceso de implementación de la política de infancia y la relación entre el Estado y la Sociedad Civil en el mismo. El acto de investigar no solo nos permite conocer sobre eso que nos inquieta, nos atrae y nos desvela sino que también nos permite aportar cambios de la realidad, en este caso las prácticas profesionales de los distintos actores intervinientes en el tema seleccionado.
Desde esta perspectiva, es adecuado retomar los aportes de Sabino (1992) "llamamos investigación científica, de un modo general, a la actividad que nos permite obtener conocimientos científicos, es decir, conocimientos que se procura sean objetivos, sistemáticos, claros, organizados y verificables." (Sabino, 1992: 24) asimismo "toda investigación puede definirse como el intento de conocer algo, de averiguar algo, de saber algo" (Sabino, 1992: 45).
6 En síntesis la importancia de la investigación cualitativa radica en que nos da la posibilidad de rescatar la naturaleza socialmente construida de la realidad social
(Vasilachis, 2003:25).
Se pretende investigar, el proceso de implementación de la política de niñez y adolescencia en el marco del sistema de promoción y protección de los derechos del niño/a y adolescente en la provincia de Buenos Aires, observando particularmente las relaciones que se establecen entre el Estado y la Sociedad Civil. Como es necesario realizar un recorte para que el problema de investigación no resulte inabordable, el espacio representativo será la Asociación Civil Campamentos Educativos Padre José Koltun de la ciudad de Tandil, respecto al límite temporal el análisis se llevara a cabo desde el 2007 hasta la actualidad, no obstante debido a la importancia de dicho problema realizaremos un análisis desde 1970 en adelante para poder comprender cuales fueron las grandes transformaciones que cambiaron los sentidos y significados de las actuales políticas sociales.
Desde la Asociación Civil campamentos educativos Padre José Koltun se llevan adelante tres programas tendientes a la garantización de los derechos del niño/a y adolescentes:
7 puedan por distintos motivos pernoctar sus hogares familiares, no quieran regresar a su entorno o no tenga donde vivir" (Proyecto El Parador, s/r).
De esta manera, en el proceso de la investigación nos proponemos indagar los proyectos, practicas, sentidos, representaciones y concepciones de cada programa en particular y de la Asociación en general; Así como también poder dar cuenta de los acontecimientos históricos que fueron delineando y determinando el actual proceso de implementación de las políticas sociales, para lo cual planteamos un abordaje histórico para poder comprender y reflexionar sobre el problema de investigación.
El objetivo general de la investigación es conocer la relación del Estado y la Sociedad Civil en el proceso de implementación de la política de niñez y adolescencia en la provincia de Buenos Aires, tomando como referencia concreta tres programas de una Organización de la Sociedad Civil de Tandil. Frente a esto es necesario delinear distintos objetivos específicos que conlleven a diferentes acciones que nos permitan aproximarnos al problema de investigación.
Los objetivos específicos son:
• Caracterizar y analizar el marco normativo institucional del campo de infancia.
• Caracterizar el proceso de implementación de la política de niñez y adolescencia en la ciudad de Tandil e identificar los organismos, sus procedimientos y su funcionamiento.
• Describir y comprender cada uno de los programas, observando e identificando sus objetivos, alcances y fundamentos.
• Caracterizar y comprender la dinámica de la Asociación Civil seleccionada, observando e identificando surgimiento, objetivos, integrantes y proyectos.
• Conocer e identificar las fuentes de financiamiento de la Asociación Civil.
8 • Reconocer y explicar las prácticas institucionales desplegadas por los profesionales en el proceso de implementación de las políticas de niñez y adolescencia.
Para poder abordar estos objetivos definimos una estrategia metodológica cualitativa, que nos permitió establecer un plan de acción en relación a cada objetivo señalado. Siguiendo a Rojas Soriano (2006) entendemos que el planteo metodológico “(…) se refiere a criterios y procedimientos generales, de conformidad con el marco teórico correspondiente, que guían el trabajo científico para alcanzar un conocimiento objetivo de la realidad.” (Rojas Soriano, 2006: 94)
2. Instrumentos de recolección de datos:
Según Miyano (2007) la metodología no es solo la forma en que definimos o precisamos los instrumentos que nos permitirán conocer la realidad, sino que también la metodología es ese camino del pensamiento y más aún el sendero de la práctica, que nos permiten mediantes las herramientas elegidas afrontar y conocer esa realidad.
En este sentido, los instrumentos seleccionados para abordar el problema de investigación no solo nos permitirán acercarnos a el fenómeno que queremos investigar sino que también nos permitirán poder vincular lo empírico y lo teórico a través de la información que nos permiten obtener y del trabajo de campo, esto es en primer lugar lo que dota de forma y estructura a nuestro diseño metodológico para investigar.
9 2.1 La entrevista:
En términos de Sabino (1992), la entrevista es una forma de interacción social que tiene como finalidad la recolección de datos, de esta manera, la realización de entrevistas busca recuperar interpretaciones que distintos actores tienen sobre sus prácticas. Los registros escritos suelen explicar lo que paso, pero no por qué sucedió y aquí es donde la historia oral u entrevista se convierte en un recurso fundamental.
Ahora bien, a la hora de establecer cual o cómo será la muestra que se tomará para las entrevistas, es necesario que comprendamos que si bien cada individuo es representativo de la sociedad por ser producto de ella, debemos tener en cuenta que nunca tendremos una visión acabada mediante sus relatos.
"El individuo entrevistado será representativo de varias "almas" o del "alma" que surja de singulares puntos de cruce entre distintos ámbitos de determinación y sus experiencias serán también las que le hicieron posible la participación en esos grupos. Pero no lo será de toda la sociedad" (Saltalamacchia, 1997: 41). En este sentido, el autor explica que las generalizaciones serán respaldadas por la posibilidad de encontrar en cada individuo y en cada entrevista, rasgos e informaciones que sean comunes, es decir, semejantes al resto.
2.1.1 Características que asumirá la entrevista en nuestro diseño metodológico:
10 el entrevistado el que, durante la conversación, vaya desarrollando cada uno de los temas con la profundidad y el método que le resulte más atractivo”(Saltalamacchia, 1997: 45).
Es menester, recordar que, "al igual que en la entrevista estructurada, las preguntas que se formulan deben tener una base, es decir, una idea o hipótesis, aunque sea rudimentaria, a fin de que la información que se recopile sea de utilidad para el estudio.” (Rojas Soriano, 2006: 141)
2.1.2Entrevistas a informantes claves:
Se realizarán entrevistas semi-estructuras o no estructuradas a diferentes actores significativos que intervengan y estén en relación con el proceso de implementación de la política de niñez y adolescencia en la Ciudad de Tandil, es decir, que tengan relación con la política, la Asociación, los programas y dispositivos que se analizarán. Así mismo, se han identificado como actores esenciales en este proceso:
Referentes del SPPI de Tandil, organismos dirigidos a la protección de niñez
y adolescencia (Consejo local, Servicio Local, Servicio Zonal, Juzgado de familia, etc.),
Coordinador de la Asociación Civil,
Referentes de cada programa (Hogar Peques, La Tribu y El parador).
Todos ellos con intervención y/o incidencia en el ámbito de las políticas de niñez y adolescencia en la provincia de Buenos Aires de la ciudad de Tandil. Estas entrevistas serán efectuadas reservando la identidad de los entrevistados, aclarando la profesión y la pertenencia institucional. Las entrevistas se realizaran desde febrero del 2015 hasta noviembre del mismo año.
11 Ahora bien, con los datos procesados adecuadamente "será preciso analizar críticamente la información, proceder a sistematizarla y sintetizarla, y arribar a conclusiones globales de acuerdo a los datos disponibles"(Sabino, 1992: 30). En igual sentido, Saltalamacchia (1997) plantea que es necesario pensar y reflexionar sobre la "reconstrucción del sentido" entendiendo que “El entrevistado es, casi por definición, un actor de los sucesos narrados. Vivió e interpreto esos hechos tanto desde su instrumental cognitivo, como desde los intereses materiales o simbólicos que organizaron su participación. En tanto informante, el dato que nos provee debe ser evaluado a partir del conocimiento de esas circunstancias.” (Saltalamacchia, 1997: 80). Comprender esto, nos permitirá poder reconstruir sus relatos, discursos e historias de vida comprendiendo sus determinaciones y como cada uno de los individuos fue atravesado por ellas.
Para finalizar este apartado, es necesario recordar otra característica importante de este instrumento o herramienta de investigación y que justamente en la mayoría de los casos aparece en este momento de revisión, desgravación y análisis; "Lo que un autor (en este caso, un entrevistado) dice es interesante, pero lo que él calla también lo es". (Becker, 1986:146)1.
Si retomamos los planteos de Cannell y Kahn (1993) vemos que como todos entrevistados oyeron, sintieron, vieron y vivieron estas situaciones que nos interesa conocer. Ellos nos las contaran desde sus propias experiencias, con lo cual la actividad primera de todo investigador es poder leer por debajo de esos relatos, de esas actitudes y percepciones. (Cannell & Kahn, 1993:310).
12 2.2La observación:
La observación "consiste en el uso sistemático de nuestros sentidos orientados a la captación de la realidad que queremos estudiar" (Sabino, 1992: 110). En igual sentido, Valles (1999) afirma, que la observación es una de las actividades más comunes en nuestra vida cotidiana, y la misma puede transformarse en una herramienta fundamental de investigación si se efectúa de forma orientada y enfocada a un objetivo concreto, de manera planificada, controlada y bajo ciertos controles de veracidad, objetividad, fiabilidad y precisión.
Entonces, observar científicamente "es percibir activamente la realidad exterior con el propósito de obtener los datos que, previamente, han sido definidos como de interés para la investigación". (Sabino, 1992: 111). En tanto técnica de recolección de datos, la observación tiene sus límites y posibilidades, es decir, sus ventajas y desventajas.
En relación a sus posibilidades la observación es una herramienta importantísima ya que permite que los hechos sean percibidos directamente por el investigador, eliminando las subjetividades o distorsiones de otros informantes, Guber (2001) fundamenta que la presencia directa es una ayuda valiosa para el conocimiento social porque evita algunas mediaciones, ofreciendo a un observador crítico lo real en toda su complejidad.
En relación a las limitaciones que tiene dicho recurso metodológico, podemos denotar que "su principal inconveniente reside en que la presencia del observador puede provocar, por sí sola, una alteración o modificación en la conducta de los sujetos observados, destruyendo la espontaneidad de los mismos y aportando datos, por lo tanto, poco fiables. Todos los seres humanos, al saberse observados, tienden naturalmente a modificar su conducta." (Sabino, 1992: 111 & 112).
13 interacción, lo que denominaríamos "observación participe" podríamos evitar que las personas se sientan observadas y por ende, actúen con total fluidez.
2.2.1 Características que asumirá la observación en nuestro diseño metodológico:
En nuestro trabajo de investigación se considera fundamental utilizar los dos tipos de observaciones de acuerdo al momento indicado. En principio, podremos utilizar un tipo de observación más pasiva para poder conocer la dinámica y estructura de los programas y dispositivos que se pretenden analizar para luego poder utilizar un tipo de observación más activa, en la participación de todas las actividades que estén a nuestro alcance. En fundamental recordar al lector que el investigador no utiliza primero un tipo de observación y luego otra, sino que de acuerdo a la actitud de las personas y al momento se puede seleccionar el que considere más adecuado, recordando que son fundamentales para la investigación ambos tipos.
Bajo esta técnica procuramos obtener información sobre:
• La estructura organizativa, las competencias, atribuciones y capacidades institucionales del sistema de protección de derechos local (recursos, programas y planes de acción, estrategias y dispositivos).
• La estructura, dinámica, proyectos y sujetos de los tres programas de la Asociación Civil.
2.3 Análisis de documentos:
Es importante recordar que cada documento tiene impreso sentidos y significados, en nuestra investigación, utilizaremos fuentes documentales con la finalidad de develar eso que está por debajo de lo dicho y escrito.
14 Para lograr este tipo de conocimiento es fundamental utilizar diferentes técnicas e instrumentos, tal como indicamos la entrevista y la observación serán las principales, pero también utilizaremos otras herramientas; como los informes oficiales de la Asociación Civil y de las tres organizaciones. Aquí analizaremos los fundamentos de los proyectos, los objetivos definidos, las actividades planificadas por cada organización. Tomaremos los proyectos fundacionales de las organizaciones y las planificaciones anuales que realizan. Deconstruiremos el sentido que guía las prácticas de las organizaciones en relación al proceso de implementación de la política social de infancia.
También realizaremos una descripción y análisis del marco normativo para poder recuperar la visión del Estado y sus organismos. Para esto retomaremos los documentos oficiales, las resoluciones provinciales y publicaciones gubernamentales del campo de niñez, adolescencia y juventud, es decir, el material que haga referencia a las políticas, programas y proyectos vinculados a la protección y restitución de los derechos de los niños/as y adolescentes.
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CAPITULO 2: CONTEXTO HISTORICO.
1. Metamorfosis del Estado:
Para poder analizar y comprender las transformaciones que sufre el Estado en la década del ´90 y sus significaciones e impactos tanto en la políticas sociales como en la sociedad, es fundamental revisar en la historia diversos momentos o hitos que fueron provocando dicha metamorfosis.
Grassi (2006), entiende por Cuestión Social a la puesta en escena de la falla estructural del capitalismo, de esta manera se hace mención a las manifestaciones sociales que emergieron en el siglo XIX por la contradicción capital/trabajo. Estas expresiones por la complejidad que fueron adquiriendo ya no podían ser atendidas por la vieja filantropía y es en este momento donde la autora señala que se da el inicio y largo proceso en donde la Cuestión Social se convierte en cuestión del Estado.
En dicho escenario, el Estado adquiere un nuevo papel ya que comienza a intervenir en lo social y pasa a reemplazar las formas de intervención que se realizaban por las instituciones de caridad. En este sentido, es importante resaltar que la solución a estos problemas sociales siempre va a estar dada, según el perfil que adquiera el Estado en un momento histórico determinado, es decir, de acuerdo a la forma en que cada tipo de Estado interprete, entienda, canalice y resuelva la Cuestión Social serán las políticas que implementará para responder a dichos problemas.
En consecuencia, es importante reconocer que en el proceso de urbanización capitalista aparecieron nuevas demandas de la clase trabajadora debido a la alta pauperización y las condiciones nefastas de planificación urbana, en este momento histórico el Estado creo instituciones de financiamiento público para poder dar respuesta, con esto quiero decir que la intervención del Estado sobre la Cuestión Social no solo está dada según como la interprete él mismo, sino que está atravesada por la lucha de clases antagónicas con intereses contradictorios.
16
legitimación se ve presionado a responder a otros intereses, centralmente de las clases trabajadoras” (Fernández Soto, 2005: 157).
A partir de lo expuesto, es necesario situar dos momentos históricos en donde se pueden analizar distintas intervenciones por parte del Estado y con ellos distintas características de las políticas sociales. Retomando a Thwaites Rey (2005), dicha autora afirma que detrás de cada concepción del Estado existe una forma de interpretar a la sociedad y al poder político que no es una mera descripción de “lo real”, sino que importa valoraciones que, a su vez, recortan e influyen sobre la realidad que se pretende describir.
El primero de estos se ubica luego de la crisis del ´30 con el comienzo de la consolidación del Estado de Bienestar, el cual tiene su mayor expresión en 1945, dicho modelo de Estado existió fundado en los principios del Keynesianismo y además bajo el modelo de producción de sustitución de importaciones, el cual permitió las altas tasas de ocupación y casi pleno empleo. Bajo estos parámetros, se necesitaba de un tipo de Estado que interviniera activamente tanto en la economía como en la sociedad con el objetivo de garantizar así un mínimo de bienestar básico a toda la sociedad. En esta línea, Fernández Soto (2005) afirma que la política social en el Estado de Bienestar participa en la ampliación de los derechos sociales bajo la desmercantilización buscando la universalización de los servicios sociales.
La crisis de acumulación de los ´70 pone en evidencia la incapacidad del Fordismo y del Keynesianismo para encarar las contradicciones inherentes al capitalismo. En este contexto, toman relevancia nuevas visiones neoconservadoras que dan su propia explicación de la crisis para lograr legitimación y aceptación del nuevo modelo o proyecto a instalar.
17
sobre la economía como sobre el bienestar y la libertad de los individuos”. (Laurell Asa, 2000: 242).
Desde el discurso político/ideológico del Neoliberalismo, las causas de la crisis se ubicaban en el excesivo intervencionismo, es decir, en la excesiva expansión del Estado, en las instituciones de bienestar y en su intromisión en los intercambios entre privados.
Este proceso, es el que crea las condiciones para la emergencia de políticas de ajuste estructural que tensionaron aún más la relación entre lo económico, lo político y lo social.
Desde una perspectiva crítica y opuesta a la anterior, diversos autores demuestran que lo que sucedió luego de la crisis del 70 fue una transformación rápida de un tipo de Estado a otro, con cambios abruptos en sus funciones, en su configuración y en su administración, es por esta razón que utilizamos la metáfora de “metamorfosis del Estado”.
El proyecto Neoliberal, segundo momento, encuentra su máxima expresión en los años ´90 mediante las medidas tomadas por el Consenso de Washington, estas fueron: la estabilidad monetaria, la desregulación de la economía y los mercados, la apertura externa ampliamente promovida por la privatización de las empresas públicas, la reprogramación de la deuda externa acompañada de permanente endeudamiento, cambios en la legislación laboral, en las políticas sociales y en los ejes de la política pública, entre otras.
Bajo estos principios y/o directrices, el Neoliberalismo propone un estado fuerte
para reprimir a la clase trabajadora y mínimo ya que este no debía intervenir ni en la económica ni en lo social. Desde esta perspectiva, se propone un Estado solo como organización política que garantice la libertad del mercado y deje el área social en manos de las Organizaciones de la Sociedad Civil2.
Siguiendo el texto de Fernández Soto (2009) podemos observar como la experiencia vivida en la década del noventa, confirma el nuevo “patrón de tratamiento de lo social” basado en una lógica política diferente al clásico esquema del seguro social. En tal sentido, los años 90 diseñan un nuevo modelo de atención a la pobreza y hacia los sectores denominados en “riesgo y/o vulnerabilidad social”.
2
18 Las características que adquieren las políticas sociales en dicho modelo se encuadran en un discurso promotor de un estado limitado que solo debía compensar las desigualdades del mercado, políticas que fueron impulsadas por el FMI3, BID4 y el BM5 desde donde se prioriza fundamentalmente la focalización en relación al ajuste del gasto público. De esta manera, según García Delgado (2002) y López (2011) con la reconfiguración del Estado la intervención del mismo pasa a basarse en una nueva racionalidad denominada de gerenciamiento estatal y administración de la pobreza, en donde la política social se estructura sobre nuevos principios, estos son: la privatización, el recorte del gastos social, la focalización y la descentralización, estrategias de recorte que analizare detenidamente más adelante.
2. Estado y Sociedad Civil: Nuevas relaciones para intervenir en la
Cuestión Social.
Paralelamente a la implementación de las políticas de ajuste estructural, el contexto social es poco favorable ya que se encuentra signado por el creciente desempleo, el aumento de la pobreza y la consiguiente desigualdad. Estas consecuencias que deja el Neoliberalismo en la sociedad comienzan a ser detectadas como mínimas preocupaciones para los Organismos Internacionales, ya que podían convertirse en obstáculos o peligros no solo para el proyecto Neoliberal sino también para los intereses capitalistas. De esta manera, dichos organismos buscan “anticiparse” al descontento social dando respuestas correctivas o compensatorias.
En este contexto adquieren importancia las OSC, por un lado como consecuencia de la reducción de las funciones del Estado, y por el otro, como resultado de la nueva relación Estado- Sociedad Civil. Es así, que se da un proceso de tercerización que implica, la transferencia de propuestas estatales para que sean implementadas por estas organizaciones quedándole al estado la tarea de supervisión, monitoreo y transferencia financiera.
3Fondo Monetario Internacional. 4
Banco Interamericano de Desarrollo. 5
19 Grassi (2003), realiza un análisis de las OSC a partir de la reducción del Estado en los ´90, donde ubica a los procesos de tercerización de las intervenciones sociales como la delegación a terceros (las OSC, las no gubernamentales o sin fines de lucro) de parte de los servicios no rentables. De esta manera, la autora remarca la lógica de la filantropía que sustenta la intervención, basada en aspectos como la buena voluntad. Lejos de constituirse como organizaciones diferenciadas del Estado, la autora sostiene que dicha tercerización implica el financiamiento de varias instituciones, de algunos programas, la canalización de programas propios, como así también la creación de organizaciones promovidas por distintas instancias estatales, proceso que conlleva a la baja autonomía de las misma.
En este sentido López (2011) agrega, que “son transferidas las antiguas responsabilidades que el Estado Nacional cumplía como ejecutor central de políticas públicas al mercado, a las órbitas estatales subnacionales y/o a la Sociedad Civil, generando, paralelamente, un proceso de despolitización de las demandas sociales convirtiéndolas en problemas de corte técnico-administrativo”. (López, 2011: 6).
Desde la perspectiva hegemónica, se pretendía un Estado eficaz y eficiente que pudiera actuar mejor pero con mayor rigurosidad metodológica, es decir, se pretendía “dar más respuestas, a más cantidad de personas pero con los menores recursos posibles”. Este tipo de intervenciones no solo da cuenta de la regresividad en términos de protección social en nuestro país, sino que también de la consolidación de la asistencia como estrategia central en la “lucha contra la pobreza”.
Desde una perspectiva opuesta, es decir, desde una lectura crítica de lo acontecido Iamamoto (2007), argumenta que en la actualidad lo que se produce es la tensión entre la defensa de los derechos sociales universales y la mercantilización y re- filantropización de la atención de las necesidades sociales. Según dicha autora lo que se produce entonces, es la transferencia de la prestación de los servicios sociales a distintos segmentos de la Sociedad Civil, mientras que aquellos que pueden generar ganancia son transferidos al mercado.
20 meritocracia, que esconden la noción de derechos sociales y la procesualidad de los problemas sociales sobre los que se interviene.
3. Características de las políticas sociales:
En décadas anteriores en nuestro país la provisión a la salud, educación y otros servicios se efectuó a través de políticas universalistas o bajo el sistema de seguridad social, esquemas que se correspondieron con sistemas que expresaban el reconocimiento de los derechos. Como veremos en esta apartado; “No todos los sistemas de políticas sociales asumen en su funcionamiento las mismas características ni se estructuran a partir de los mismos principios y objetivos, ni son el resultado de los mismos procesos de “lucha”, “reivindicación”, “concesión”. (Fernández Soto, 2005: 156).
Con la reconfiguración del Estado, las políticas sociales también sufren fuertes transformaciones y su organización pasa a estructurarse bajo principios muy diferentes a la etapa anterior. En primer lugar, se da un proceso de privatización de los servicios sociales en donde, el Estado se desentiende de las empresas públicas y las vende a entes privados y con ello los servicios sociales pasan a ser mercantilizados. En segundo lugar, se apela a la focalización como estrategia para intervenir sobre las manifestaciones de la Cuestión Social, dando prestaciones mínimas a los sectores más pobres; y por último, se da un proceso de descentralización, en donde el Estado nacional deriva sus responsabilidades en torno a la provisión de servicios sociales a los estados provinciales y municipales.
Es sumamente importante, recordar que las políticas sociales en su implementación o instrumentación reflejan el enfoque que las precede, esto es, una determinada manera de concebir a la sociedad para proponer cambios, el análisis sobre el tipo de intervención que da cuenta de la concepción sobre los derechos que presenta cada política y si los restituye o no, el entendimiento de las causas de los problemas sociales que da cuenta de análisis reduccionistas o no por el contrario históricos y sociales y también en el tipo de prestación y la calidad esta implícitamente el carácter o status del sujeto.
21 sí. En este sentido, lo que intentamos demostrar es que de acuerdo con los fundamentos, concepciones y principios que sustente cada perspectiva existirán alcances o bien por el contrario limitaciones en relación a las respuestas y consecuentes impactos que den estas a las manifestaciones de la “Cuestión Social”. En resumen, este apartado tendrá como propósito sintetizar los principales rasgos del entendimiento de la política social por parte de la perspectiva tradicional, para luego presentar los fundamentos de la perspectiva crítica, con la cual acordamos.
Según García Delgado (2002), el paradigma dominante de la política social ha sido creado con el propósito de reemplazar la visión universal de la política social del Estado de Bienestar, considerada como costosa e ineficiente. En este sentido, Iamamoto (1997), afirma que un modo capitalista de producción necesita también de un modo capitalista de pensar que reproduzca su sustentación ideológica, bajo estos términos, se vuelve necesario y fundamental una perspectiva de análisis que oculte el verdadero sentido y direccionalidad de las políticas sociales pensadas bajo los principios de focalización, recorte, descentralización y privatización, para poder lograr cierta aceptación y legitimidad.
“Desde la perspectiva tradicional, las políticas sociales son concebidas como un conjunto de acciones, por parte del aparato estatal, que tienden a disminuir las desigualdades sociales. Así son pensadas como aquellas actividades que tienen como principal función la “corrección” de los efectos negativos producidos por la acumulación capitalista” (Pastorini, 1999: 208).
22 Varias son las críticas a esta perspectiva tradicional, en primer lugar podemos afirmar que estamos frente a un análisis reduccionista y ahistorico ya que la "solución" que se pretende para resolver los problemas de la pobreza son políticas relacionadas a la redistribución, "corrección" y la asistencia, políticas paliativas, compensatorias que para nada cuestionan las causas que producen la desigualdad y la pobreza, sino muy por el contrario favorecen la naturalización y reproducción.
“La vinculación de las políticas sociales a la “redistribución” ( y no a la distribución) hace de ellas un instrumento “dócil” y funcional al sistema capitalista, que para nada índice, cuestiona o condiciona la distribución desigual original que se genera en la esfera productiva y que se realiza en el mercado”. (Pastorini, 1999: 212).
En definitiva, bajo esta lógica se desvincula a la pobreza de los problemas de la renta y solo así se recude el problema social a uno más individual y técnico, es decir, se da un proceso de psicologización y culpabilización de la pobreza en donde el sujeto es el culpable de su situación por no tener los recursos, capacidades y/o habilidades para revertir tal situación; de esta manera, se abstrae al sujeto de sus aspectos históricos-sociales convirtiendo así los problemas sociales en meros problemas técnicos.
Bajo esta perspectiva, retomando a García Delgado (2002), se interviene sobre los efectos y no sobre las causas, es decir, “se abandona la preocupación por la reducción de
la desigualdad y se sustituye la preocupación por la construcción de una política social “eficiente”, cuyo objetivo principal fuese el “combate a la pobreza”, atendiendo a las fallas del mercado que se van presentando” (Fernández Soto, 2009: 1).
En síntesis, esta perspectiva propone una intervención estatal que financie la reproducción del capital pero no financie la reproducción de la fuerza de trabajo (Oliveira, 1990: 46)6. De esta manera, Oliveira (1998) afirma que se observa que los gastos en el área social están cada vez más vinculados al desempeño general de la economía, lo que hace
23 propicio la implementación de políticas asistencialistas y de patrón precario, “cuyo
principal resultado es, por un lado, la subordinación de amplios sectores de la población a la distribución de la migajas, y por otro, la paradoja de que no se pueden estructurar verdaderas políticas sociales, cuyo objetivo sea realmente compensar – a través de políticas- las desigualdades del mercado” (Oliveira, 1998: 11)7.
En contraposición a la lectura anterior, diversos autores que representan la perspectiva crítica parten de entender la política social del Estado capitalista como la resultante necesaria de las relaciones que históricamente se establecieron en el desarrollo de las contradicciones entre capital y trabajo. La política social, es parte importante de este proceso en la medida en que permite la incorporación de intereses materiales de las clases dominadas. Estos serán incorporados en la medida de la capacidad de presión de las clases y sectores subalternos. Esta perspectiva, “coloca la necesidad de pensar las políticas sociales como “concesiones” (del Estado y del capital) y como “conquistas” (de las clases trabajadoras)”. (Pastorini, 1999: 213).
De esta manera, la autora afirma que mientras el Estado concede servicios y da atención a las poblaciones carentes, estas “conceden” al primero la aceptación y legitimación del sistema, la asunción y socialización de los costos de reproducción de la fuerza de trabajo. Las clases dominantes “conceden” recursos y los sectores subalternos “conceden”, a cambio, aceptación del orden sociopolítico y económico, al mismo tiempo que contribuyen para el mantenimiento de las relaciones de producción, explotación. Este tipo de análisis da cuenta no solo de la función social de la política social, sino también de su función política y económica.
Partiendo de tal análisis podremos observar no solo la diferencia en la concepción de la misma, sino también el análisis que se hace del contexto y los desafíos que se presentan respecto de las limitaciones de las mismas.
24 Todos los autores, que representan esta perspectiva coinciden en que la intervención por parte del Estado desde la década del 70 hasta la actualidad viene siendo ineficiente, inoperante e incapaz para poder modificar la desigualdad social existente, ya que “la orientación de las acciones dirigidas a enfrentar la pobreza permanecen con una lógica liberal-residual, no asumiendo un carácter de reversión de las relaciones de desigualdad.”(Fernández Soto, 2009: 23).
Como consecuencia de la reducción y retirada del estado, considerado como ineficiente, se produce un “vaciamiento” de las políticas sociales. Frente a la ausencia de recursos del estado, el aumento de la pobreza y la exclusión social. La lógica del ajuste permanente, llevo directamente a la reducción presupuestaria, al cierre de organizaciones, a la desmotivación de sus trabajadores por la falta de recursos disponibles para planificar intervenciones, a la debilidad y fragilidad institucional. En suma se proponen como afirma Yazbeck (2000) “políticas libradas al acaso, inoperantes, fragmentadas, superpuestas, sin reglas estables ni reconocimiento de derechos”.
“Así, el pasaje de las políticas universales a políticas orientadas exclusivamente a resolver situaciones de pobreza a través de la provisión de bienes y servicios muy básicos implica no solo cambios en el alcance de la gestión de lo público, en el desarrollo de instrumental técnico para focalizar las intervenciones en los “merecedores”, sino fundamentalmente cambios en las formas y reglas de la distribución del excedente social a partir de la perdida de vigencia de los principios de solidaridad en los que descansaba la promoción estatal del bienestar en años anteriores”. (Hintze, 2007: 41).
Desde la perspectiva crítica la lectura que se hace de la política social en este contexto es que:
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territoriales específicas, focalizándose en la pobreza. El sujeto de la política social es el pobre “individualizado” que se ubica en los límites de la supervivencia física repelido de los “mecanismos de integración” del mercado de trabajo; sujeto definido no por los derechos que posee, sino por las carencias que individualmente demuestra, o que exhiben las zonas donde territorialmente sobrevive. (Fernández Soto & Tripiana, 2009: 127).
En suma, estableciendo quienes serán los sujetos posibles a ser beneficiarios, el Estado Neoliberal evita que se conciban derechos a los que todos puedan acceder bajo el principio de universalidad, con todo lo expuesto anteriormente estamos en condiciones de afirmar que este tipo de Estado muy por el contrario favorece la desigualdad y la mercantilización de los servicios sociales, mediante prácticas de asistencia que no solo favorecen sino que reproducen las relaciones entre desiguales.
Por último, es significativo destacar que el esclarecimiento de las limitaciones y los alcances de dichas políticas permite diseñar propuestas y desafíos que busquen revertir el efecto de las mismas y el enfoque que las precede, en este sentido, Fernández Soto (2005) propone que las distintas políticas focalizadas pueden y deben articularse a una política social integrada y universal que si logre garantizar la satisfacción de las necesidades de todos los ciudadanos, evadiendo todo tipo de selección tanto del Estado como del mercado.
4. Nociones acerca de la ciudadanía : entre la asistencia y el derecho.
“Si no pensamos la ciudadanía en discusión con la igualdad, en tensión con la igualdad podemos traducir como ciudadanía formas de concebir los derechos, que niegan la idea de ciudadanía”. Valeria LLobet
26 Esta situación nos posiciona ante debates contemporáneos, ¿Cuáles son los verdaderos alcances y las limitaciones en el concepto de ciudadanía? ¿De qué hablamos cuando hablamos de asistencia versus derechos?
El concepto de ciudadanía plena según Marshal y Bottomore (1998), refiere a que es un status de plena pertenencia y se confiere a quienes son miembros de una determinada comunidad, en virtud de la cual disfrutan de derechos en tres ámbitos: civil, político y social. . El ámbito civil abarca los derechos necesarios a la libertad individual, el ámbito político involucra el derecho a participar en el ejercicio del poder político, ya sea como miembro de un cuerpo dotado de autoridad política o como elector de los miembros de tal cuerpo. Y por último, el ámbito social abarca tanto el derecho a un modicum de bienestar económico y seguridad como a tomar parte en el conjunto de la herencia social y a vivir la vida de un ser civilizado, de acuerdo con los estándares prevalecientes en la sociedad.
Es importante resaltar que a partir de la metamorfosis del Estado en las últimas décadas asistimos, como correlato de todas sus transformaciones, a la actual perdida de los derechos sociales. Por esto, es preciso afirma que el concepto de ciudadanía tal como lo presentan dichos autores no es factible de ser utilizado, ni encontrado en las actuales políticas. Debido a que el modelo neoliberal supone una contradicción inevitable en su continuidad, lo que en palabras de Iamamoto (1997) sería, el discurso de la igualdad y la realización de la desigualdad.
Es posible visualizar tal afirmación en análisis más recientes, en este sentido, Fleury (1997), Yazbeck (2000), Castronovo (2005) y Fernández Soto (2005), exhiben que la ciudadanía entendida en los términos que postula Marshal solo existe en términos teóricos, es decir, que no se da en la realidad.
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se vacía de contenidos y deviene un simple status formal” (Castronovo, 2005:116-117).
De esta manera, lo que la autora intenta expresar es que estamos frente a un concepto abstracto que no solo ha ido mutando en el tiempo, sino que también ha ido mostrando su incomplitud.
Según Fernández Soto (2005), “El concepto de ciudadanía, lleva implícito el de igualdad, y se le contrapone al de clases sociales en conflicto, lo que supone un sistema de desigualdad y poder asimétrico (…). La concepción dominante del mundo en la sociedad capitalista tiende a impugnar los derechos sociales, reduciendo el problema de la ciudadanía a reconocimientos formales abstractos de igualdad sin el correlato práctico concreto de la misma. (Fernández Soto, 2005: 158).
En esta misma línea Fleury (1997) plantea que la ciudadanía como relación que se establece entre los individuos, igualados a nivel formal, y su Estado, a través de la participación de estos en el ejercicio de lo político y en el atributo de un conjunto de derechos positivos frente a este Estado, es condición de reproducción de la dominación social, ya que oculta la existencia de las relaciones contradictorias de explotación. Niega implícitamente la existencia de actores colectivos, las clases sociales, con intereses contradictorios y antagónicos, siendo por lo tanto esencial para la constitución de la ideología liberal del Estado como representante de la voluntad colectiva. Pero por otro lado, la condición de ciudadanía tiene que ser vista como un avance en la lucha de las clases oprimidas en relación con la situación anteriormente existente de total exclusión de la comunidad política. Así, si por un lado la ciudadanía, en cuanto relación individual de derecho entre el ciudadano y su Estado, fue la negación de la existencia de las clases sociales, por otro lado, su reconocimiento fue absolutamente imprescindible para la constitución organización y lucha de las clases dominadas.
28 Ante esto es importante mencionar que desde hace varias décadas se ha identificado a la asistencia con la noción a ayuda, desde esta concepción se termina simplificando esta categoría y se la reduce, solo al acto de dar algo a un sujeto o persona carente y no es vista como lo que es, el resultado de las relaciones sociales desiguales en tensión.
“No se trata de una relación unilineal (…), sino de un proceso conflictivo atravesado por las luchas de clases, donde los diferentes grupos insertos obtienen ganancias y pérdidas, al mismo tiempo, que luchan y presionan, “conquistan” y “conceden” alguna cosa a los demás sujetos involucrados”. (Pastorini, 1999: 227).
De esta manera, podemos afirmar que el acto de dar acerca al sujeto al reconocimiento de un derecho que le ha sido negado o vulnerado, pero al mismo tiempo si seguimos pensado las políticas en torno a sujetos pobres o poblaciones beneficiarias no hacemos más que seguir reproduciendo mecanismos de clasificación y estigmatización totalmente contradictorios a la condición de persona y ciudadano.
Frente a este contexto, es posible plantear que, si bien desde el discurso y retórica de las políticas sociales pareciera que siguen la línea de la igualdad formal y el reconocimiento pleno de los derechos políticos, civiles y sociales, lo hacen a través de reconocimientos diferenciados respecto a quienes reconoce como ciudadanos y haciendo predominar formas diferentes de control social, transformando a los derechos en beneficios.
Si bien estas nuevas políticas, programas y planes se han construido sobre el supuesto reconocimiento de derechos sociales, “su implementación no ha podido garantizar ni siquiera cubrir el monto de la canasta de alimentos que necesita una familia; ni revertir lo compensatorio de sus subsidios. Tan solo ha permitido contener situaciones de extrema pobreza estableciendo relaciones tutelares y de dependencia que reproducen formas de dominación e incrementan la polarización de las desigualdades sociales.”(López, 2011: 8 - 9).
29 decir, el individuo entra en relación con el Estado cuando se reconoce frente a él como no ciudadano reconociéndose como total beneficiario .
Frente a este escenario actual se presentan diversos desafíos en pos de recuperar en la práctica la noción de ciudadanía plena y para esto es fundamental repensar el diseño y la implementación que tienen las políticas sociales desde los ´90 ya que son ellas quienes plasman en cada momento histórico un tipo o alcance de ciudadanía.
“Para analizar todas y cada una de las políticas sociales concretas debemos tener en consideración el proceso de demanda, lucha, negociación y otorgamiento, ya que esos elementos están presentes en el proceso de elaboración, definición, e implementación de las políticas sociales.” (Pastorini, 1999: 230).
De esta manera, es impensable que no figure en la retórica de las políticas sociales, la direccionalidad hacia la construcción de una ciudadanía plena.
Alayón propone en uno de sus estudios una posibilidad de como poder revertir dicha situación “garantizar plenamente los derechos de la ciudadanía, por vía de políticas
sociales universales y gravar impositivamente, de manera focalizada, a los sectores económicos más poderosos, que tanto se han beneficiado en los últimos tiempos”. (Alayón, 2005: 43).
En síntesis, las políticas implementadas desde los ´90 hasta la actualidad están muy lejos de reflejar estas categorías por no garantizar la reproducción de los derechos –es decir, no garantizan las condiciones materiales de existencia- , por no generar una perspectiva emancipadora y sobre todo, por reproducir constantemente los intereses de los grupos hegemónicos y con ello, los mecanismos de desigualdad. Frente a este escenario son muchos los desafíos que tiene el Trabajo Social para revertir las características de las políticas sociales, uno de ellos es el que postula Fernández Soto.
“Desde un proyecto profesional crítico, debemos aportar a la
construcción de una política alternativa a la dominante, que parta
precisamente de lo que niega esta política dominante: los derechos
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CAPITULO 3: POLITICAS Y MODELOS DE PROTECCIÓN PARA
NIÑXS Y ADOLESCENTES.
1. Concepciones sobre las nuevas infancias y adolescencias y sus
respectivas políticas o modelos de protección:
"La infancia que afirmamos tiene diferentes nombres y habita diferentes espacios” Walter Kohan
En este capítulo trataremos de abordar conceptos fundamentales para la investigación. Intentar definir o dar cuenta de estas concepciones nos lleva paralelamente a recuperar cuales fueron las definiciones, significaciones y protecciones que se le han otorgado tanto a la niñez, como a la adolescencia, en estas últimas décadas.
Estas nociones y sus respectivos discursos, no son naturales. Sino que son el resultado de luchas sociales y de transformaciones en términos políticos, económicos, sociales y culturales que se dan en una sociedad. Por esta razón, hablamos de construcciones que han ido mutando en el tiempo.
La simbolización sobre la infancia o la adolescencia da cuenta de un poder simbólico estructurante que van conformando juicios y discursos que se incorporan en nuestro lenguaje cotidiano, y por ende, se internalizan en nuestras prácticas limitándolas o bien por el contrario posibilitándolas.
Siguiendo a Frigerio (2006), podemos afirmar que una noción de infancia o de adolescencia no alcanzó nunca a dar cuenta de la cantidad de habitantes que estas categorías nombran, “No encontramos ningún correlato entre la pretensión de
universalidad y el universo de los que se intenta nombrar”. (Frigerio & Diker, 2006: 8).
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adolescencias", quedando éstas sometidas a un modelo único, homogéneo y hegemónico. Este proceso de invisibilización de las pluralidades ha dado lugar a una producción narrativa que ha connotado como deficitario, o en falta, aquello que no responde o no se adecua a un modo del deber ser niños o adolescentes"(Rivas, 2014: 1).
Esta mirada constituye una perspectiva reduccionista que no solo conlleva a intervenciones que ignoran los determinantes, aquellos que producen directamente, estas situaciones de diversidad sino que además reproducen y refuerzan en el accionar de muchos trabajadores una serie de prejuicios atemporales y psicologizantes sobre los niños y sus respectivas familias.
Siguiendo a Rivas (2014), vemos que “sólo se puede sostener una idea universal de
niño si se niegan las situaciones de inequidad, desigualdad por la que atraviesan un sinnúmero de niños o niñas pero también las diversidades relacionadas con la cultura, la etnia, la religión, la política, la subjetividad, el sexo y el género entre otras."(Rivas, 2014: 6).
En la actualidad, la realidad que atraviesan los niños, adolescentes y jóvenes del país, requiere de nuevas perspectivas y concepciones que tiendan a la perdida de lo “singular”, es decir, que si recuperen las características y particularidades que asumen las diversidades y “pluralidades”. Se requiere entonces, de modos de pensar estas categorías de manera integral dejando de lado ciertos enfoques que pretenden etiquetar y capturar a estos sujetos bajo perspectivas que pretenden la homogeneización de las distintas historias de vida.
“Esta perspectiva de la diversidad lleva a ver en la infancia o
adolescencia como una categoría socialmente construida en la que se conjugan tres dimensiones simultáneamente en diferentes grupos sociales: la variabilidad cultural, la desigualdad social y el género”. (Colángelo, 2000: 2).
32 pensar al otro, estas concepciones fundan nuevas prácticas y modelos para su protección. Como veremos más adelante, se da un cambio significativo en las concepciones de la niñez y adolescencia en el paso o transición de lo que fue el modelo de patronato hacia los modernos tiempos del sistema de promoción y protección integral8.
En este sentido, es interesante también recordar el planteo de Ochoa y Sagobal (2012), ambas autoras afirman que “La aparición de nuevas concepciones de infancia,
determinadas por la época vigente, no implica la desaparición de una o algunas, sino la coexistencia de todas ellas en las prácticas sociales, aunque muchas veces sean contradictorias y ambivalentes” (Ochoa & Sagobal, 2012: 78).
En esta investigación, entenderemos a la niñez y adolescencia como categorías construidas a lo largo de la historia; atravesadas no solo por cuestiones sociales, como mencionamos anteriormente, sino también por cuestiones políticas, económicas y culturales. Solo entendiendo, contextualizando y analizando las diversidades existentes es que podemos hablar de conceptos construidos en ese devenir histórico, que si den cuenta de estas distintas maneras o manifestaciones de ser niños y adolescentes.
2. Modelos de protección y políticas para la infancia y adolescencia:
A continuación trataremos de indagar y analizar los dos grandes modelos de protección para la niñez y adolescencia. Nos interesa recordar que en la actualidad estos derechos se encuentran amparados por la normativa en relación al SPPI. Esto se dio como consecuencia de un proceso atravesado por luchas, resistencias y pujas, lo paradójico es reconocer que aun hoy podemos encontrar vestigios del sistema de patronato.
La síntesis de estos procesos, han resultado en distintas formas de legitimar, entender y proceder sobre la niñez y la adolescencia.
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33 2.1Doctrina de situación irregular:
La doctrina de situación irregular fue el primer modelo de intervención para la infancia con derechos vulnerados, este modelo hegemónico fue moldeando la manera en que las políticas públicas abordarían los problemas sociales.
“Desde 1919 rigió la Ley de Patronato, N° 10.903, conocida también como Ley Agote, por la cual los niños en situación de abandono, riesgo material o moral, víctimas de violencia o en general formando parte de "malas familias", "familias mal constituidas" o, por decirlo de otro modo, familias que no se adecuaran al modelo médico legal, eran considerados menores en situación irregular y, por lo tanto, objetos de tutela por parte del Estado a través del juez que, con su facultad discrecional absoluta venía a ocupar el lugar del padre que no había. Se trató de una forma positivista brutal de instalar institucionalidad, con el objetivo de lograr el control social de la pobreza.” (Corach &
Wulfsohn; s/r)9.
Es interesante resaltar que solo a partir de la sanción de esta ley, los niños pasan a ser reconocidos y “visibilizados” en las políticas del estado, ya que su condición de clase vista como una amenaza al orden social hegemónico los volvía “objetos” de derechos. El modelo o doctrina de situación irregular acarreo practicas discrecionales y represivas pero simultáneamente “construyo el problema como público y de legitima intervención del Estado”. (Llobet, 2010: 36).
Luego de ratificarse la Ley de Patronato, se crearon las primeras estructuras administrativas de los institutos de niño/as, generalmente administrados por el Estado o por organizaciones religiosas. Así se puso en funcionamiento el Consejo Nacional del Menor y Familia, y sus respectivas estructuras en cada una de las provincias. Paralelamente en el
34 terreno jurídico comenzaron a funcionar los juzgados penales con competencia en menores. De esta forma, se habilitó un sistema de control y tutela para la “infancia pobre” en donde las “instituciones tomaron el modelo asistencial de internación como supuesto método de
protección que encubría prácticas de encierro bajo los rótulos de “ubicación institucional” o “internación”, en edificios específicamente diseñados para tal fin”. (Arbuatti, 2012: 20).
“Este paradigma patologizaba las expresiones de la Cuestión Social y se focalizaba en niños y adolescentes pobres considerando que sus respectivas familias resultaban incapaces de ejercer el disciplinamiento suficiente para mantener el orden social necesario para sostener las relaciones sociales capitalistas.” (Battaglia, 2009: 75).
Este régimen tutelar y las practicas ligadas a este paradigma10 construyeron a lo largo de la historia intervenciones arbitrarias, estigmatizantes, asistenciales y paternalistas. En principio, porque esta ley claramente marcaba una división simbólica entre la infancia “ideal” y la infancia “pobre y peligrosa”. En esta estructura no existió una ley que buscara contemplar a todos los niños/as por ello fueron conceptualizados como meros “objetos” de derechos justificando que la protección debía estar ligada al control y por ende, el mecanismo más utilizado era tomar a los niños, alejarlos de sus familias e internarlos.
En estos tiempo nadie cuestionaba este tipo de intervenciones donde se identificaban, clasificaban, encerraban y estigmatizaban niños por doquier, menos aún se cuestionaba las facultades arbitrarias que obtenían los jueces por medio de dicha legislación.
La Ley 10.903 “Patronato de Menores”: En su artículo 3 dispone; “(…) Los jueces pueden suspender el ejercicio de la patria potestad (…), los menores quedan bajo