UNIVERSIDAD REGIONAL AUTÓNOMA DE LOS ANDES
“UNIANDES”
FACULTAD DE JURISPRUDENCIA CARRERA DE DERECHO
Tesis previa a la obtención del título de Magíster en Derecho Constitucional
TEMA:
“LA COMPETENCIA DE LAS CORTES PROVINCIALES DE
JUSTICIA PARA RESOLVER LA ACCIÓN CONSTITUCIONAL POR
INCUMPLIMIENTO”
AUTOR: Dr. Julio A. Salinas Galarza
ASESOR: Dr. Raúl Ilaquiche Licta.
AMBATO - ECUADOR
CERTIFICACIÓN DEL ASESOR
Dr. Raúl Ilaquiche Licta, en calidad de asesor de la Tesis de Grado, previo la obtención del Título de Magister en Derecho Constitucional, del Dr. JULIO A. SALINAS GALARZA, cuyo tema es: “LA COMPETENCIA DE LAS CORTES PROVINCIALES DE JUSTICIA PARA RESOLVER LA ACCIÓN CONSTITUCIONAL POR INCUMPLIMIENTO”, certifico que el mismo observa las orientaciones metodológicas de la Universidad Regional Autónoma de los Andes “UNIANDES”, a través de la Facultad de Jurisprudencia, en tal razón autorizamos hacer uso de la presente para los fines legales consiguientes a su sustentación ante el Tribunal de Grado correspondiente.
DECLARACIÓN DE AUTORÍA
Dr. Julio Arturo Salinas Galarza, portador de la cédula de ciudadanía N° 1400334981, declaro que el presente proyecto de investigación es de mi autoría, y en ella se han respetado rigurosamente los derechos previstos en la Ley de Propiedad Intelectual, por lo que asumo la responsabilidad referente a los criterios, doctrinas personales, que contenga este trabajo de investigación.
DEDICATORIA
Este trabajo investigativo lo dedico a toda mi familia, quienes han sido el soporte y apoyo para alcanzar este objetivo académico tan trascendental, como profesional del derecho, de quienes con el cariño y ejemplo entregado, y que gracias a su cooperación y sacrificio, hemos logrado concluir este tercer desafío, en el camino del aprendizaje.
AGRADECIMIENTO
Mi agradecimiento profundo a los señores catedráticos de la Maestría de Derecho Constitucional de la Universidad Regional Autónoma de los Andes “UNIANDES” quien con sus conocimientos y amplia experiencia han enriquecido mis conocimientos durante la maestría realizada. A mi Asesor de Tesis: Dr. Raúl Ilaquiche Licta, quien con su experiencia ha colaborado con el desarrollo del Tema.
ÍNDICE GENERAL
CERTIFICACIÓN DEL ASESOR DECLARACIÓN DE AUDITORIA DEDICATORIA
AGRADECIMIENTO INDICE
EXECUTIVE SUMMARY
INTRODUCCIÓN 1
Antecedentes de la investigación 1
Situación problémica 3
Prognosis 4
Problema científico 5
Objeto de investigación y campo de acción 5
Objeto de la investigación 5
Objetivos 5
Objetivo general 5
Objetivos específicos 6
Idea a defender 6
Variable Independiente 6
Variable dependiente 7
Justificación del tema 7
Metodología empleada 7
Métodos y técnicas 7
Técnicas de investigación 8
Instrumentos de investigación 8
Estructura de la tesis 8
Aporte teórico, significación práctica y novedad científica 9
Aporte científico o teórico 9
Significación práctica 10
CAPITULO I 11
MARCO TEÓRICO 11
EPÍGRAFE I 11
1.- Antecedentes de la acción por incumplimiento 11
1.1.- Antecedentes históricos de la acción por incumplimiento 11 2.- La acción de cumplimiento o por incumplimiento en el derecho Constitucional Latinoamericana.
14
3.- Procedimiento de la acción de cumplimiento o por incumplimiento en el ordenamiento jurídico comparado.
21
3.1.- La accion de cumplimiento en la legislacion Brasileña 21 3.2.- La accion de cumplimiento en la legislacion colombiana. 23 4.- La acción de cumplimiento en la legislación del Perú 32 5.- La acción de cumplimiento en la legislación Boliviana 37
EPIGRAFE II 43
2. El constitucionalismo y garantías de los derechos en el Ecuador. 43
2.1.- El constitucionalismo moderno 43
2.2.- El Constitucionalismo pos- moderno… 48
2.3- El neoconstitucionalismo o constitucionalismo contemporáneo 49 2.4.-Principios de aplicación de derechos en la legislación ecuatoriana. 52 3- Principios fundamentales establecidos en la Constitución de la República del Ecuador
63
3.1.- El principio de seguridad jurídica 63
3.2- El principio de celeridad 64
3.3- Principio de la tutela efectiva judicial de los derechos. 65
3.4.- El principio de la debida diligencia 67
4.-Las garantias jurisdiccionales en la legislación ecuatoriana 68
EPÍGRAFE III 72
3.1 La accion por incumplimiento en el Ecuador 72
3.1.1 Antecedentes 72
4.- Cumplimiento de sentencias y dictámenes constitucionales en el Ecuador 83 5.-Fundamento doctrinario y justificación de la acción por incumplimiento 85
5.2 La validez de los actos administrativos 87 6.- Problemas en su aplicación de la acción por incumplimiento 87
7.- Conclusiones parciales del capítulo 91
CAPITULO II 92
2.1- Marco metodológico y planteamiento de la propuesta 92
CAPÍTULO III 105
3.1.-Desarrollo de la propuesta 107
3.2.-Justificación 108
Conclusiones 115
Recomendaciones 116
RESUMEN EJECUTIVO
La presente investigación tiene por objeto desarrollar una propuesta de investigación que conlleve a lograr los efectos más eficaces para los cuales han sido creadas las garantías constitucionales, de manera especial la acción por incumplimiento, cuya finalidad no es más que el derecho que se les confiere a toda persona natural o jurídica pública o privada, en cuanto es titular de potestades e interés jurídicos activos frente las actividades públicas o particulares que ejerzan funciones de esa índole, y poner en movimiento la actividad jurisdiccional del Estado, mediante la formulación de una pretensión dirigida a obtener el cumplimiento de una ley, o de un acto administrativo que la autoridad se muestra renuente a cumplirlas.
Sin embargo, es aquí donde radica el inconveniente, ya que cuando este derecho es reclamado, primero debe hacérselo solo ante la Corte Constitucional como exclusivo ente conocedor de tal acción, lo que provoca una centralización del proceso, con la consiguiente afectación al principio de celeridad y tutela judicial efectiva; es por ello que en el presente trabajo se ha propuesto demostrar que es necesario realizar las enmiendas constitucionales a fin de que las Cortes Provinciales de Justicias quienes conozcan dicha acción en los casos pertinentes.
EXECUTIVE SUMMARY
This research aims to develop a research proposal that may lead to achieve the most effective effects for which have been created the constitutional guarantees, in particular default action, whose purpose is nothing more than the right which is conferred to any natural or legal person, public or private, as soon as it is active legal powers and interest holder front activities, public or private, performing functions of such , and set in motion the judicial activity of the State, through the formulation of a claim directed to obtain the enforcement of a law, or an administrative act the authority shown reluctant to comply with them. However, it is where lies the drawback, since when this right is claimed, first you should have it just before the Constitutional Court as a unique entity connoisseur of such action, which causes a centralization of the process, with the consequent involvement at the beginning of swift and effective judicial protection; that the present work has been proposed to demonstrate that it is necessary to make constitutional amendments so that is why the provincial cuts of justices who know such action where appropriate.
1 INTRODUCCIÓN
ANTECEDENTES DE LA INVESTIGACIÓN
En nuestra legislación Ecuatoriana que recién aparece en la Constitución del 2008, y por lo tanto no existen mayores datos al respecto.
Sin embargo podemos remitirnos más bien a una figura anglosajona y la encontramos en el Writ Off Mandamus que se desarrollaba mediante una solicitud a un Tribunal, a fin de que este expida una orden a una autoridad que cumpla con las atribuciones que le confieren las disposiciones legales, estos también llamados mandamientos de ejecución, prohibición o acción de incumplimiento que pretendía asegurar la fuerza normativa de la Constitución en beneficio de las personas que invocaban derechos o intereses amparados por ella.
Posteriormente en el año de 1991 entra en vigencia la Constitución Política de Colombia, en la que aparece una nueva figura constitucional llamada acción de cumplimiento, que dispone que “toda persona podrá acudir ante la autoridad judicial para hacer efectivo el
cumplimiento de una ley o un acto administrativo. En caso de prosperar la acción, la
sentencia ordenará a la autoridad renuente el cumplimiento del deber omitido”1.
En el año 1998, la Corte Constitucional Colombiana se pronunciaba sobre esta acción que en el Ecuador nunca antes había sido materia de tratamiento jurídico, del cual es interesante y se hace necesario citar la Sentencia C-157-1998 de la Corte Constitucional Colombiana que establece: “el objeto y la finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la
posibilidad de acudir ante una autoridad judicial para exigir la realización o el
cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por
la autoridad , o el particular cuando asume este carácter”2
1 Art. 87 de la Constitución Política de Colombia de 1991 2
2 En el Ecuador el tema de la acción por incumplimiento recién comienza a ser materia de estudio a partir del año 2008, con la Constitución de la República del Ecuador que instituye una novedosa herramienta procesal constitucional tendiente a garantizar, en primer lugar, la eficacia jurídica de las normas que integran el sistema jurídico, haciéndolas cumplir mediante su aplicación, pues su cumplimiento se ha omitido por parte del destinatario, vía mandato judicial expedido por la Corte Constitucional.
Pero no sólo eso; la acción por incumplimiento también puede dar cobertura a la aplicación de “actos administrativos de carácter general” (Art. 436, No. 5, CRE) así como al cumplimiento de “sentencias, decisiones o informes de organismos internacionales de
protección de derechos humanos” cuyo cumplimiento se haya obviado por parte de los responsables de su ejecución.
Si bien en la presente investigación se hacen comentarios y reflexiones puntuales respecto de la garantía jurisdiccional de la acción por incumplimiento, sin embargo, el derecho fundamental y su objetivo es demostrar la vulneración del principio constitucional como es
“Todas las personas son iguales y gozaran de los mismos derechos, deberes y oportunidades” y además los principios: como el de celeridad, de seguridad jurídica, la tutela efectiva judicial efectiva de los derechos y el principio a la debida diligencia en los procesos de administración de justicia, que se han visto limitado por la procedencia de esta acción jurisdiccional solo ante la Corte Constitucional .
Con el propósito de ampliar conocimientos y la certeza que esta investigación no coincida con trabajos realizados anteriormente se realizó una búsqueda exhaustiva en los repositorios de varias universidades del Ecuador, y se ha encontrado pocos trabajos relacionados sobre la garantía constitucional de acción por incumplimiento, empero de aquello, en noviembre del 2010, se realizó un trabajo de investigación por parte de un estudiante de la Universidad San Francisco de Quito, sede Ecuador, cuyo trabajo se encuentra en el link:
3 PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA
La Constitución de la República del Ecuador publicada en el año 2008 dispone que la Corte Constitucional es competente para conocer la acción por incumplimiento, cuyo objeto y finalidad es otorgarle a toda persona natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos la posibilidad de acudir a una autoridad judicial a fin de reclamar y exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley, o del acto administrativo y que ha sido omitido por la autoridad, o por el particular cuando asume ese carácter. Se encamina a procurar la vigencia y efectividad de las leyes y de los actos administrativos, tendientes a asegurar la vigencia de un orden jurídico justo.
Esta acción jurisdiccional consagrada en el artículo 93 de la Constitución no es más que el derecho que se les confiere a toda persona natural o jurídica pública o privada, en cuanto es titular de potestades e interés jurídicos activos frente las actividades públicas o particulares que ejerzan funciones de esa índole, para poner en movimiento la actividad jurisdiccional del Estado, mediante la formulación de una pretensión dirigida a obtener el cumplimiento de una ley, o de un acto administrativo que la autoridad se muestra renuente a cumplirlas.
4 Lo que es necesario realizar una enmienda a la Constitución de la República del Ecuador, a fin de que toda persona natural o jurídica exija el inmediato cumplimiento del acto omitido por la autoridad y que a futuro, no se sigan vulnerando los derechos constitucionales dejando en la indefensión y la falta de cumplimiento de un derecho establecido dentro de un estado constitucional de derechos y justicia.
PROGNOSIS
Es evidente de no cambiar el esquema legal actual, se vulneran principios constitucionales y se afecta gravemente la tutela judicial efectiva, generando un estado grave de inseguridad jurídica, lo cual no es ni adecuado ni correcto, es por ello que se hace imprescindible desarrollar un marco jurídico apropiado, dentro de un contexto procedimental accesible, efectivo y expedito; sin ello la normativa por importante o acertada que sea, quedara anulada e inservible.
PROBLEMA CIENTÍFICO
5 OBJETO DE INVESTIGACIÓN Y CAMPO DE ACCIÓN
OBJETO DE LA INVESTIGACIÓN
El Derecho Constitucional CAMPO DE ACCIÓN Acción por incumplimiento
IDENTIFICACIÓN DE LA LÍNEA DE INVESTIGACIÓN Protección de Derechos y Garantías Constitucionales
OBJETIVOS
OBJETIVO GENERAL
Diseñar un anteproyecto de enmienda de la Constitución, a fin otorgar la competencia de la acción por incumplimiento a las Cortes Provinciales de Justicia, para garantizar los principios de celeridad, seguridad jurídica, la tutela efectiva judicial de los derechos y el principio a la debida diligencia en los procesos de administración de justicia.
OBJETIVOS ESPECÍFICOS
6 Determinar la vulneración de derechos constitucionales en el conocimiento de la
acción por incumplimiento solo por la Corte Constitucional.
Elaborar los componentes del anteproyecto de enmienda de la Constitución, a fin otorgar la competencia de la acción por incumplimiento, en el caso de las sentencias o informes de organismos internacionales de derechos humanos, a las Cortes Provinciales de Justicia, y garantizar la vigencia de los principios de aplicación de los derechos constitucionales.
IDEA A DEFENDER
Mediante un anteproyecto de enmienda de la Constitución, otorgando la competencia de la acción por incumplimiento, en el caso de las sentencias o informes de organismos internacionales de derechos humanos, a las Cortes Provinciales de Justicia, garantizará los principios de celeridad, seguridad jurídica, la tutela efectiva judicial de los derechos, el principio a la debida diligencia y se lograra la eficacia en la aplicación de los derechos constitucionales.
VARIABLE INDEPENDIENTE
Enmienda a la Constitución, a fin otorgar la competencia de la acción por incumplimiento, en el caso de las sentencias o informes de organismos internacionales de derechos humanos, a las Cortes Provinciales de Justicia.
VARIABLE DEPENDIENTE.
Garantizando los principios de aplicación de los derechos constitucionales.
7 El tema se encuentra justificado plenamente, ante la necesidad imperiosa de enmendar la Constitución, para dar paso al conocimiento de las Cortes Provinciales de Justicia sobre la acción por incumplimiento, en el caso de las sentencias o informes de organismos internacionales de derechos humanos, y garantizar el principio de celeridad, seguridad Jurídica, la tutela efectiva judicial y el principio a la debida diligencia en los procesos, que con la normativa actual y el procedimiento establecido se vulnera flagrantemente; ya que al ser planteado ante la Corte Constitucional exclusivamente, impide que esta sea resuelta de manera inmediata, dilatándose el proceso no solo por la centralización existente, sino por la cantidad de causas que debe conocer al ser único órgano constitucional, vulnerando gravemente los principios y derechos constitucionales.
METODOLOGÍA EMPLEADA
MÉTODOS Y TÉCNICAS
La presente investigación utiliza los siguientes métodos:
MÉTODO DEDUCTIVO – INDUCTIVO.- Por cuanto se conoce las distintas realidades en la aplicación de la competencia exclusiva de la Corte Constitucional en la acción por incumplimiento, determinando la ineficacia que se presenta en esta atribución.
MÉTODO ANALÍTICO - SINTÉTICO.- Nos permite desarrollar un estudio pormenorizado de las características que presenta la acción por incumplimiento y la necesidad de encontrar mecanismo más efectivo para la aplicación de los derechos constitucionales, mediante la entrega de competencia a otras instancias jurisdiccionales, con mayor injerencia.
8 TÉCNICAS DE INVESTIGACIÓN
La Encuesta.- Se utiliza la encuesta como técnica de investigación, dirigida a los conocedores del derecho, quienes aplican permanentemente estas garantías y por lo tanto son los directos conocedores de la realidad procesal constitucional vigente, sobre las acciones por incumplimiento.
INSTRUMENTOS DE INVESTIGACIÓN
Cuestionario.- El cuestionario que se desarrolla con las preguntas pertinentes dirigidas al universo preestablecido en la presente investigación.
ESTRUCTURA DE LA TESIS
La estructura de la tesis comprende los siguientes capítulos y epígrafes que contiene el desarrollo de los temas planteados, dirigidos a cumplir con los objetivos de esta tesis en la siguiente forma:
En el Capítulo I, Epígrafe I se analiza los antecedentes históricos de la acción por incumplimiento, que es el origen y la evolución del objeto de la investigación, para luego especificar su evolución en el derecho constitucional latinoamericano, así como de su implementación y procedimiento en el ordenamiento jurídico comparado.
9 En el epígrafe III se analizará la acción por incumplimiento en el Ecuador, sus antecedentes, procedimiento, el fundamento doctrinario y los problemas de su aplicación de la acción Jurisdiccional.
En el capítulo II se determina los métodos que se utilizan en la investigación, así como el análisis de las técnicas, como las encuestas, que se aplicó a los abogados en libre ejercicio en la ciudad de Macas, las mismas que constituyen una muestra representativa, su sustento y fundamento para plantear el anteproyecto de enmienda constitucional.
En el capítulo III se plantea la propuesta de solución al problema, que consiste en el diseño de un ante proyecto de enmienda constitucional, a fin de otorgar la competencia de la acción por incumplimiento, en el caso de las sentencias o informes de organismos internacionales de derechos humanos, a las Cortes Provinciales de Justicia, tendientes a evitar las vulneraciones a los derechos y principios: como el de celeridad, la tutela efectiva judicial de los derechos y el principio a la debida diligencia de aplicación de los derechos constitucionales.
TEÓRICO, SIGNIFICACIÓN PRÁCTICA Y NOVEDAD CIENTÍFICA
APORTE CIENTÍFICO O TEÓRICO
La presente investigación contribuirá a la eficacia de los principios de aplicación de derechos, mediante la competencia del organismo jurisdiccional correspondiente en el conocimiento de la acción por incumplimiento, mediante mecanismos idóneos para dicha efectividad.
10 Con el desarrollo de la presente investigación y al ser un tema original relevante, contribuirá a la solución de los casos jurisdiccionales en el quehacer cotidiano del Ecuador.
SIGNIFICACIÓN PRÁCTICA
Mediante la enmienda constitucional tendiente a reconocer la competencia de las Cortes Provinciales de Justicia para conocer las acciones por incumplimiento, donde se establecerá la celeridad y la inmediatez en los procesos, evitando la vulneración de los derechos constitucionales de las personas, quienes podrán presentar la acción por incumplimiento en su propia jurisdicción y a ser resuelta de manera eficaz y rápida.
Al enmendar el Art. 93 la Constitución de la Republica en lo que se refiere a la competencia de las Cortes Provinciales de Justicia, a conocer las acciones por incumplimiento, se garantizara el desarrollo y vigencia del Estado Constitucional de derechos y justicia, así como también se logrará la vigencia efectiva de los derechos y garantías y la seguridad jurídica determinados con claridad en la Constitución ecuatoriana.
NOVEDAD CIENTÍFICA
11 CAPITULO I
MARCO TEÓRICO
EPIGRAFE I
1. ANTECEDENTES DE LA ACCIÓN POR INCUMPLIMIENTO
1.1- Antecedentes históricos
Históricamente esta acción constitucional ha sido conocido, como acción de cumplimiento, como es referida por la mayoría de autores, y que posteriormente en nuestra Constitución, encontramos como la acción por incumplimiento y que es motivo de la presente investigación, esta acción, no es un proceso que haya aportado el derecho constitucional latinoamericano, pues su origen está en los interdictos romanos que se refieren al conjunto de instrumentos procesales de defensa de la Constitución, y posteriormente surge del derecho ingles en el siglo XVI y cuenta de hecho con gran tradición en el derecho anglosajón, orígenes que se remontan al siglo XII cuya denominación era King’s Write (mandamiento del rey), en que se forja el Writ of mandamus o mandato de ejecución, y el Writof injunction o requerimiento judicial.
Al respeto del primer mandato el tratadista Oscar Rabasa manifiesta que en la actualidad, el Writ of mandamus“es el mandamiento que dicta un tribunal competente en nombre del Estado o soberano, dirigido a otro tribunal inferior o a cualquier autoridad
administrativa, ordenando la ejecución de un deber impuesto por la ley”.3
12 Entre otros autores encontramos también al constitucionalista ecuatoriano, Luis Cueva Carrión quien lo define al writof mandamus o mandato de ejecución y que “se lo utiliza
para ordenar a un tribunal inferior que cumpla con un mandato, que haga estrictamente
se lo obligo hacer”4
.
De allí que esta acción constitucional se expande a los Estados Unidos y paulatinamente se irradia de manera general, a varios países latinoamericanos, como es el caso de Colombia en primer lugar y algunas constituciones provinciales de Argentina, sin dejar de mencionar al Perú, Venezuela y Bolivia y por supuesto a nuestro país.
1.2 DEFINICIÓN DE LA ACCIÓN POR INCUMPLIMIENTO.
La acción de cumplimiento o también llamada la acción por incumplimiento en nuestra legislación, como es referida por la mayoría de constituciones de Latinoamérica ha sido redactado con el propósito de evitar diferentes tipos de vulneraciones de los derechos constitucionales de las personas, como desarrollan varios autores sobre el tema.
Ernesto Wayar define que el incumplimiento es “la situación anormal de la relación de
obligación, originada en la conducta antijurídica de cualquiera de los sujetos
vinculados, que impide u obstaculiza su realización”5
En el mismo contexto, el constitucionalista mexicano Héctor Fix Zamudio se refiere al incumplimiento como un requerimiento que “Implica la solicitud ante un tribunal para
4
CUEVA CARRION, Luis. Acción Constitucional por Incumplimiento, Ediciones Cueva Carrión, Quito, 2011.Pag. 29.
13
que expida un nombramiento que ordene a una autoridad que cumpla con las
atribuciones que le confieren las disposiciones legales”.6
El tratadista colombiano Eduardo Rozo señala que: “Respecto de la acción de
cumplimiento hay que recordar que tiene como fin primario la realización efectiva de la
Constitución y las leyes, cuando las autoridades públicas o particulares no las respetan o
las omiten. Pero más allá de este fin y no obstante su importancia fundamental, su
filosofía que está a la base de esta garantía es la es la protección judicial efectiva de los
derechos e intereses de las personas y de la sociedad, el acceso completo a la justicia
para lograr la mayor efectividad en el respeto de los derechos humanos y
constitucionales”.7
En nuestro país encontramos definiciones muy importantes sobre la acción de cumplimiento; como del Dr. Iván Castro Patiño quien define a la acción de cumplimiento señalando que “es el proceso constitucional por medio del cual se empodera a los
ciudadanos, el derecho de acudir ante la justicia constitucional para demandar al juez
que ordene a la autoridad, órgano o funcionario renuente o remiso, que dé efectivo
cumplimiento a lo que imperativamente dispone una ley, norma o acto administrativo de
carácter general”.8
El constituyente Fernando Vega señala que “se ha incluido esta la acción por
incumplimiento que garantiza la aplicación de las normas que integran el sistema
jurídico, y la ejecución la ejecución de sentencias o informes de cortes u organismos
internacionales de derechos humanos, y que no sean ejecutables por las vías del apremio
6 FIX ZAMUDIO, Héctor. La prestación jurídica y procesal de los derechos humanos ante las jurisdicciones nacionales. Madrid. Civitas, 1982. Pág. 90. Citado por Luis Cueva Carrión en su obra, Acción Constitucional por Incumplimiento, Ob. Cit. Pág. 496.
7
ROZO ACUÑA, Eduardo. Las Garantías Constitucionales en el Derecho Público de América Latina. Bogotá. Universidad Externado de Colombia, 2006, Pág. 349. Ibídem, Ob. Cit. Pág. 496.
14
ordinarias. Con ello, las autoridades, funcionarios administrativos o particulares
deberán acatar estas decisiones, que antes no tenían garantías de ejecución”9.
2.- LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO O POR INCUMPLIMIENTO EN EL DERECHO CONSTITUCIONAL LATINOAMERICANO.
2.1.- BRASIL: EL MANDADO DE INJUNCAO
En América del Sur encontramos diferentes Constituciones que regulan la acción de cumplimiento o la acción por incumplimiento como es el caso de nuestra legislación, entre ellas, está la Constitución de la República Federativa de Brasil, expedida el 5 de octubre de 1998, que acoge el modelo originario de Writ of mandamus del Common law británico, que establece dos tipos de mandado: el mandado de segurança ( mandato judicial), que es la versión lusitana de la acción de amparo y el mandado de injunçao (
requerimiento judicial), que se encuentra previsto en el Art. 5 fracción LXXI de la Constitución al señalar que: “se concederá mandado de injuncao (requerimiento judicial)
siempre, que por falta de norma reguladora, se torne inviable el ejercicio de los derechos
y libertades constitucionales y de las prerrogativas inherentes a la nacionalidad, a la
soberanía y a la ciudadanía”10
.
La Constitución de Brasil aprobada en el año 1998 consagro el mandato de injuncao (requerimiento judicial) “que se concede en defensa de los derechos y libertades
fundamentales afectados por la falta de normas reguladoras que convierte en inviable el
9
Asamblea constituyente del Ecuador. Ponente: Fernando Vega. (Montecristi, 27 de junio del 2008) 10
15
ejercicio de los derechos fundamentales y las prerrogativas inherentes a la nacionalidad,
soberanía y ciudadanía”11.
En la legislación Brasileña el mandado de injuncao ( requerimiento judicial) se constituye como un auténtico recurso de carencia que permite acudir a la protección judicial cuando los derechos o libertades fundamentales constitucionalmente consagrados, no pueden ser ejercitados debido a la inexistencia de normas ordinarias.
2.2.- LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO EN COLOMBIA.
Desde el punto de vista teórico, la Corte Constitucional colombiana ha reconocido que el antecedente histórico de la acción de cumplimiento se encuentra en el writ of mandamus
del derecho anglosajón, precisando que la finalidad y el objeto de la acción de cumplimiento es otorgarle a cada persona, incluyendo a los servidores públicos, la posibilidad de acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad o el particular cuando asume tal carácter.
La formulación de la acción de cumplimiento en el derecho constitucional colombiano, tiene como antecedente, el frecuente y cada vez más progresivo incumplimiento por parte de las autoridades y de los órganos del poder público, de los deberes y obligaciones consignados en la ley y las normas administrativas, lo que llevó a varios sectores de la Asamblea Constitucional de 1991 a buscar un mecanismo que permitiera devolverle al ciudadano el poder efectivo de demandar y obtener del Estado el cumplimiento y ejecución de las leyes y normas administrativas.
11
16 En la legislación colombiana, la Constitución Política de Colombia, entro en vigencia en el año 1991, y con ello la acción constitucional que …“toda persona podrá acudir ante la
autoridad judicial para hacer efectivo el cumplimiento de una ley o un acto administrativo.
En caso de prosperar la acción, la sentencia ordenará a la autoridad renuente el
cumplimiento del deber omitido”12
y que años más tarde fue complementado con la expedición de la ley 393 del 29 de julio de 1997, por medio de la cual se desarrolló al antes mencionado artículo de la Constitución Colombiana, lo que hoy es considerada como el procedimiento Constitucional y que a continuación señalo:
2.2.1. La Procedibilidad.- En cuanto al procedimiento de la antes mencionada ley de la Republica colombiana establece que “la Acción de Cumplimiento procederá contra toda
acción u omisión de la autoridad que incumpla o ejecute actos o hechos que permitan
deducir inminente incumplimiento de normas con fuerza de Ley o Actos Administrativos.
También procederá contra acciones u omisiones de los particulares, de conformidad con
lo establecido en la presente Ley.” 13
2.2.2. Improcedibilidad. La improcedencia de la acción constitucional dispuesto dentro del mismo cuerpo legal colombiano establece que “la Acción de Cumplimiento no
procederá para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante la
Acción de Tutela. En estos eventos, el Juez le dará a la solicitud el trámite correspondiente
al derecho de Tutela”.14
Tampoco procederá cuando el afectado tenga o haya tenido otro instrumento judicial para lograr el efectivo cumplimiento de la norma o Acto Administrativo, salvo, que de no proceder el Juez, se siga un perjuicio grave e inminente para el accionante conforme al Art. 9 del mismo cuerpo legal.
12
Constitución Política de Colombia publicada en el año 1991. Articulo 87 13 Ley 393 publicada el 29 de julio del año de 1997. Artículo 8.
17 2.3 LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO EN EL PERÚ.
La nueva Constitución de Política de la República del Perú, entra en vigencia el 23 de diciembre del año 1993, e incorpora la acción de cumplimiento, conforme el inciso 6 del artículo 200 de la Constitución, que dispone ....“son garantías constitucionales: La
acción de cumplimento que procede contra cualquier autoridad o funcionario renuente a
acatar una norma legal o un acto administrativo, sin perjuicio de las responsabilidades de
ley.”15
En la actualidad la base legal de la acción de cumplimiento en el Perú constituyen fundamentalmente el texto constitucional anteriormente transcrito, así como las disposiciones constantes en el Código Procesal Constitucional, aprobado mediante ley No. 28237, del 31 de mayo del 2004, que como se puede observar el primer Código Procesal Constitucional en América del Sur, aprobado por la legislación peruana.
En la República del Perú la máxima autoridad en la Administración de justicia Constitucional es el Tribunal Constitucional, quien crea jurisprudencia de reciente data, y ha incorporado en el ordenamiento jurídico del referido país el derecho constitucional a asegurar y exigir la eficacia de las normas legales y de los actos administrativos.
Aprobado el Código Procesal Constitucional, se desarrolla la garantía Constitucional como es la acción de cumplimiento y con posterior reforma en el año 2006, que establece los siguientes presupuestos de procedibilidad:
a).- El Art. 69 del Código de Procedimiento Constitucional peruano dispone “que el
demandante previamente haya reclamado por documento de fecha cierta, el cumplimiento
del deber legal o administrativo, y que la autoridad se haya ratificado en su
incumplimiento o no haya contestado dentro de los diez días útiles subsiguientes a la
presentación de la solicitud”.16
18 b).- El Art. 70 del Código Procesal Constitucional del Perú que establece, que el objeto o el tema del reclamo no se encuentre incurso en ninguna de las causales determinadas en el Código Procesal Constitucional, el mismo que señala que no procede la acción de cumplimiento:
1. Contra las resoluciones dictadas por el Poder Judicial, Tribunal Constitucional y Jurado Nacional de Elecciones;
2. Contra el Congreso de la República para exigir la aprobación o la insistencia de una ley;
3. Para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante los procesos de amparo, hábeas data y hábeas corpus;
4. Cuando se interpone con la exclusiva finalidad de impugnar la validez de un acto administrativo;
5. Cuando se demanda el ejercicio de potestades expresamente calificadas por la ley como discrecionales por parte de una autoridad o funcionario;
6. En los supuestos en los que proceda interponer el proceso competencial;
7. Cuando no se cumplió con el requisito especial de la demanda previsto por el artículo 69 del presente Código; y,
8. Si la demanda se interpuso luego de vencido el plazo de sesenta días contados desde la fecha de recepción de la notificación notarial.
2.4.- LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO EN BOLIVIA.
19 incumplimiento de las disposiciones constitucionales, inconstitucionalidad por omisión, como del incumplimiento de las disposiciones de la ley o la acción de cumplimiento materia de estudio, conforme lo dispone el Art. 134 de la Constitución.
I. La acción de cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida.
II. La acción se interpondrá por la persona individual o colectiva afectada, o por otra a su nombre con poder suficiente, ante juez o tribunal competente, y se tramitará de la misma forma que la acción de amparo constitucional.
III. La resolución final se pronunciará en audiencia pública, inmediatamente recibida la información de la autoridad demandada y, a falta de ésta, lo hará sobre la base de la prueba que ofrezca el demandante. La autoridad judicial examinará los antecedentes y, si encuentra cierta y efectiva la demanda, declarará procedente la acción y ordenará el cumplimiento inmediato del deber omitido.
IV. La decisión se elevará, de oficio, en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional en el plazo de las veinticuatro horas siguientes a la emisión del fallo, sin que por ello se suspenda su ejecución.
V. La decisión final que conceda la acción de cumplimiento será ejecutada inmediatamente y sin observación. En caso de resistencia, se procederá de acuerdo con lo señalado en la Acción de Libertad. La autoridad judicial que no proceda conforme con lo dispuesto por este artículo quedará sujeta a las sanciones previstas por la ley.
20 esta, sobre la base de la prueba que ofrezca el demandante. Si la autoridad judicial encuentra cierta y efectiva la demanda, declarará procedente la acción y ordenará el cumplimiento inmediato del deber omitido.
De los comentarios realizado por el jurista ecuatoriano Iván Castro Patiño hace referencia que “de la propia norma constitucional se desprende que el Juez competente es un Juez o
Tribunal de instancia de la justicia ordinaria; que el trámite es el mismo que corresponde
a la acción de amparo constitucional”17; que la decisión de elevará de oficio en revisión ante el Tribunal Constitucional Plurinacional, sin que por ello se suspenda la ejecución del fallo.
Lo que da entender que en la legislación Boliviana la competencia para conocer la acción de cumplimiento, lo realizan los Jueces ordinarios, y que la revisión será ante el tribunal constitucional, motivo por el cual propongo que en nuestra legislación ecuatoriana conozcan los Jueces de las Corte Provinciales de Justicia de su jurisdicción.
La legislación Boliviana posteriormente procede a la creación de un procedimiento constitucional, como es el Código Procesal Constitucional Boliviano, que fue aprobado y publicado en fecha 5 de julio del 2012, en el mismo desarrolla el procedimiento de la acción de cumplimiento en la Republica plurinacional de Bolivia, en el capítulo quinto del Código Procesal Constitucional que dispone lo siguiente:
El Art. 65 del Código Procesal Constitucional establece “que la acción de cumplimiento tiene por objeto garantizar la ejecución de la norma constitucional o legal, cuando es
omitida por parte de Servidoras o Servidores Públicos u Órganos del Estado”18
y esta podrá ser interpuesta por:
17
CASTRO PATIÑO, Iván: Acción por Incumplimiento, Antecedentes Históricos y Revisión del Derecho Comparado, Guayaquil, 2011. Pág. 399.
21 1.- Toda persona natural o jurídica que crea estar afectada por la omisión del cumplimiento de una disposición constitucional o de la Ley, u otra persona en su nombre con poder suficiente;
2.- El Ministerio Público. 3.- La Defensoría del Pueblo.
4.- La Procuraduría General del Estado.
5.- La Defensoría de la Niñez y la Adolescencia.
3. PROCEDIMIENTO DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO O POR INCUMPLIMIENTO EN EL ORDENAMIENTO JURÍDICO COMPARADO.
La acción de cumplimiento dentro del derecho comparado, en Latinoamérica, encontramos procedimientos en distintas legislaciones como son: Brasil, Colombia, Perú y la más reciente Constitución de la Republica Plurinacional de Bolivia, y la acción jurisdiccional por incumplimiento en nuestra legislación ecuatoriana.
3.1 LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO EN LA LEGISLACIÓN BRASILEÑA
22
se torne inviable el ejercicio de los derechos y libertades constitucionales y de las
prerrogativas inherentes a la nacionalidad, a la soberanía y a la ciudadanía”. 19
En la legislación Brasileña el mandado de injuncao ( requerimiento judicial) se constituye como un auténtico recurso de carencia que permite acudir a la protección judicial cuando los derechos o libertades fundamentales constitucionalmente consagrados, no pueden ser ejercitados debido a la inexistencia de normas ordinarias.
En el aspecto procesal, las disposiciones constitucionales que tratan esta institución, se encuentran en los artículos 102 y 105 de la Constitución brasileña señalan:
Art. 102: Es competencia del Supremo Tribunal Federal. Principalmente, la garantía de la Constitución, le concierne dentro de las atribuciones lo siguiente:
1.- Procesar y juzgar, originariamente:…
g) “Los mandados de injuncao (requerimientos judiciales) cuando la elaboración de la
norma reglamentaria estuviese atribuida al Presidente de la República, al Congreso
nacional, a la Cámara de Diputados, al Congreso Nacional, a la Cámara de Diputados, al
Senado Federal, a las Mesas de una de esas Cámaras Legislativas, al Tribunal de Cuentas
de la Unión, a uno de los Tribunales Superiores o al propio Supremo Tribunal Federal”20.
“Art. 105: Compete al Superior Tribunal de Justicia:
1.- Procesar y juzgar, originariamente:…
h) “El mandado de injuncao, (requerimiento judicial) cuando la elaboración de la norma
reglamentaria fuese atribución de un órgano, entidad o autoridad de la administración
23
directa o indirecta exceptuados los casos de competencia del Supremo Tribunal Federal y
de los órganos de la Justicia Militar, de la Justicia Electoral, de la Justicia del Trabajo y
de la Justicia Federal.” 21
Posteriormente se hacía necesario el desarrollo para las alegaciones de incumplimiento de preceptos constitucionales en el derecho brasileño, precepto que en efecto establece que la alegación de incumplimiento de un precepto fundamental derivado de la presente Constitución será apreciada por el Supremo Tribunal Federal en la forma de la ley.
Mediante dicho precepto se ha consagrado un nuevo proceso constitucional, distinto a los antes referidos, por virtud del cual se legitima a cualquier afectado por el incumplimiento de una disposición constitucional, por parte de los poderes públicos, a iniciarlo con miras a exigir su cumplimiento. Sin embargo, la ambigüedad de la frase “incumplimiento” hizo pensar, en un primer momento, que tales incumplimientos no sólo se referían a violaciones derivadas de omisiones, sino también comprendía cualquier transgresión en vía de acción.
Posteriormente se reglamentó el Art. 1 del artículo 102 de la Constitución brasileña. Dicha Ley ha establecido que el proceso “tendrá por objeto evitar o reparar las
violaciones de los preceptos fundamentales, derivados de actos de los poderes públicos”
(art. 1). Sin embargo, y con el objeto de que jurisprudencialmente se limite su objeto, el artículo 4, 1 ha señalado que “no será admitida ninguna alegación de incumplimiento de
preceptos fundamentales cuando hubiera cualquier otro medio capaz de restablecer la
lesividad”22
3.2 LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO EN LA LEGISLACIÓN COLOMBIANA
21 Ibídem. Artículo 105. Núm. 1. liberal h)
24 La acción de cumplimiento en Colombia es reconocida en su Constitución Política como uno de los mecanismos de protección de derechos, y es común la creencia de que es el mecanismo protectivo por excelencia de los derechos sociales, económicos y culturales, sin embargo esta acción no es de modo directo un mecanismo de protección de derechos, sino del principio de legalidad y eficacia del ordenamiento jurídico.
Posteriormente el Congreso de Colombia mediante Decreto, expide de la Ley 393 del 29 de julio de 1997 que fue desarrollado con mucho éxito sobre la importancia de la acción de cumplimiento, establecido en el Art. 87 de la Constitución política de Colombia expedida en el año de 1991, de forma que desarrollado el procedimiento de la acción de cumplimiento en la legislación colombiana, que a continuación cito:
3.2.1 OBJETO DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO EN COLOMBIA
Esta norma establece que el objeto de la presente ley es que “Toda persona podrá
acudir ante la autoridad judicial definida en esta Ley para hacer efectivo el cumplimiento
de normas aplicables con fuerza material de Ley o Actos Administrativos”23
este mecanismo jurisdiccional es necesario para solicitar el cumplimiento de normas con fuerza material de ley y actos administrativos, con la excepción de que no puede utilizarse para solicitar el cumplimiento de las normas constitucionales.
Esta acción de cumplimiento también es aprobada con efectos preventivos o con efectos reparadores. Ambos casos están regulados en el artículo 8 del mismo cuerpo legal, debiendo señalar que el efecto preventivo persigue impedir un inminente incumplimiento de un deber impuesto por la ley o un acto administrativo. La acción de cumplimiento
25 tendrá un efecto reparador cuando con ella se busque obtener un mandato judicial con el cual se compele a cumplir con una obligación debida, que no haya sido realizada.
En lo referente al mismo tema citare una Sentencia de la Corte Constitucional de Colombia, que señala: “el objeto y finalidad de la acción de cumplimiento es otorgarle a
toda persona, natural o jurídica, e incluso a los servidores públicos, la posibilidad de
acudir ante la autoridad judicial para exigir la realización o el cumplimiento del deber
que surge de la ley o del acto administrativo y que es omitido por la autoridad, o el
particular cuando asume este carácter”.24 De esta manera, la referida acción se encamina a procurar la vigencia y efectividad material de las leyes y de los actos administrativos, lo cual conlleva la concreción de principios medulares del Estado Social de Derecho, que tienden a asegurar la vigencia de un orden jurídico, social y económico justo”. (Sentencia de la Corte Constitucional de Colombia C- 157/98, publicado el 29 de Abril del 1998)
Es importante destacar que en la legislación colombiana el objeto de la acción de cumplimiento no sólo persigue la omisión en la ejecución de actos o hechos ordenados por la ley o la norma administrativa sino que, también procede cuando la autoridad ha ejecutado actos o hechos que permitan deducir inminente incumplimientos de normas con fuerza de ley o actos administrativos.
Las normas con fuerza material de ley, son todas aquellas que son leyes o se parecen a estas en tanto constituyen una norma de carácter general, abstracto e impersonal. Lo cual significa que vinculan a una generalidad de personas, no a nadie en particular, no definen una situación concreta para alguien ni se dirigen a las personas de manera determinada. Además, las normas con fuerza material de ley se dictan en ejercicio de la función legislativa del poder público.
24
26 En la legislación Colombiana se entiende por acto administrativo una declaración de voluntad que se dicta en ejercicio de la función administrativa, existen actos administrativos de carácter general, es decir que establecen una norma que va dirigida a una generalidad de personas no a ninguna en especial, y actos administrativos particulares, los cuáles son aquellos que deciden algo en relación con una persona o grupo de personas en concreto.
3.2.2 PRINCIPIOS DE APLICACIÓN DEL TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO EN LA LEGISLACIÓN COLOMBIANA.
Entre los principios que deben ser aplicados a la acción de cumplimiento que una vez
“presentada la demanda, el trámite de la Acción de Cumplimiento se desarrollará en
forma oficiosa y con arreglo a los principios de publicidad, prevalencia del derecho
sustancial, economía, celeridad, eficacia y gratuidad”25En todo caso, la interpretación del no cumplimiento, por parte del Juez o Tribunal que conozca del asunto, será restrictiva y sólo procederá cuando el mismo sea evidente.
Al respecto el jurista y catedrático ecuatoriano Iván Castro Patiño en su obra publicada la acción por incumplimiento: Antecedentes Históricos y Revisión del Derecho Comparado, realiza breves comentarios de la acción constitucional en la legislación de colombiana en lo referente a los principios procesales comunes y las garantías constitucionales, debido a la importancia del tema a continuación citare:
1.- Petición de parte interesada, quien debe presentar la demanda.
El juicio sólo se puede iniciar mediante demanda formulada por una persona, sin perjuicio de que la actuación procesal subsiguiente la impulse el Juez;
27 2.- Publicidad.- El expediente es público, no está sujeto a reservas y tienen acceso no sólo las partes sino las personas en general;
3.- Prevalencia del derecho substantivo sobre el procesal.- No puede sacrificarse la justicia por falta de formalidades o solemnidades propias del ejercicio de las acciones judiciales. Por el contrario, el Juez debe permitir, facilitar y garantizar el acceso ciudadano a la justicia, sin poner trabas para el ejercicio de la acción;
4.- Celeridad.- El Juez tiene un plazo perentorio de 20 días para tramitar la causa y dictar el fallo;
5.- Economía.- El Juez debe procurar que las actuaciones procesales sean sencillas y pertinentes a la economía en el trámite del proceso; y,
6.- Gratuidad.- La presentación de la demanda y la tramitación del proceso no implica gasto alguno.
3.2.3 JUEZ COMPETENTE PARA CONOCER LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO EN LA LEGISLACIÓN COLOMBIANA.
En la legislación colombiana el Juez competente para conocer “de las acciones dirigidas
al cumplimiento de normas con fuerza material de Ley o Acto Administrativo, conocerán
en primera instancia los Jueces Administrativos con competencia en el domicilio del
accionante. En segunda instancia será competente el Tribunal Contencioso Administrativo
del Departamento al cual pertenezca el Juzgado Administrativo”.26
3.2.4 LEGITIMACIÓN ACTIVA DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO.
28 En la presente ley se ha desarrollado con claridad la legitimación y los titulares de la acción constitucional y es “así que cualquier persona podrá ejercer la Acción de Cumplimiento frente a normas con fuerza material de Ley o Actos Administrativos.
También podrán ejercitar la Acción de Cumplimiento de normas con fuerza material de
Ley o Actos Administrativos”27
.
a) Los Servidores Públicos; en especial: el Procurador General de la Nación, los Procuradores Delegados, Regionales y Provinciales, el Defensor del Pueblo y sus delegados, los Personeros Municipales, el Contralor General de la República, los Contralores Departamentales, Distritales y Municipales.
b) Las Organizaciones Sociales.
c) Las Organizaciones No Gubernamentales.
Además en referencia al tema antes mencionado la Corte Constitucional de Colombia ha señalado respecto a la legitimación activa, entre ellas señaló que en el término personas quedan comprendidas tanto las naturales como las jurídicas, estas últimas, sean de derecho público o de derecho privado, en su condición de personas, valga la redundancia, deben ser reconocidas como titulares de la acción. “Por ello, aquellas entidades de derecho público que tienen personería jurídica, pueden interponer la acción de cumplimiento a través de
los servidores públicos que sean sus representantes legales.”28
3.2.5 LA LEGITIMACIÓN PASIVA
La presente ley antes referida a la legitimación pasiva señala que “la acción de
cumplimiento se dirigirá contra la autoridad administrativa a la que corresponda el
cumplimiento de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo”.29
27
Ibídem. Artículo 4.
29 Si contra quien se dirige la acción no es la autoridad obligada, aquél deberá informarlo al Juez que tramita la acción, indicando la autoridad a quien corresponde su cumplimiento.
En caso de duda, el proceso continuará también con las autoridades respecto de las cuales se ejercita la acción hasta su terminación.
En todo caso, el Juez de cumplimiento deberá notificar a la autoridad que conforme al ordenamiento jurídico, tenga competencia para cumplir con el deber omitido.
3.2.6 LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO EN CONTRA DE LOS PARTICULARES
En cuanto a la acción de cumplimiento contra particulares la Ley establece que “la
acción de cumplimiento procederá contra acciones u omisiones de particulares que
impliquen el incumplimiento de una norma con fuerza material de Ley o Acto
administrativo, cuando el particular actúe o deba actuar en ejercicio de funciones
públicas, pero sólo para el cumplimiento de las mismas”. 30
En el evento contemplado en este artículo, la acción de cumplimiento podrá dirigirse contra el particular o contra la autoridad competente para imponerle dicho cumplimiento al particular.
3.2.7 CADUCIDAD DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO.
En el mismo cuerpo legal dispone que por regla general, “la acción de cumplimiento
podrá ejercitarse en cualquier tiempo y la sentencia que ponga fin al proceso hará tránsito
a cosa juzgada, cuando el deber omitido fuere de aquellos en los cuales la facultad de la
autoridad renuente se agota con la ejecución del primer acto”31.
30 Pero si el deber omitido fuere de aquellos cuyo cumplimiento pueda demandarse simultáneamente ante varias autoridades o en diferentes oportunidades en el tiempo, podrá volver a intentarse sin limitación alguna. Sin embargo será improcedente por los mismos hechos que ya hubieren sido decididos y en el ámbito de competencia de la misma autoridad.
3.2.8 REQUISITOS QUE DEBE CONTENER LA SOLICITUD DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO.
La presentación de la acción de cumplimiento en la legislación colombiana, la solicitud de acuerdo al Art. 10 de la presente Ley deberá contener los siguientes requisitos:
1. El nombre, identificación y lugar de residencia de la persona que instaura la acción. 2. La determinación de la norma con fuerza material de Ley o Acto Administrativo incumplido. Si la Acción recae sobre Acto Administrativo, deberá adjuntarse copia del mismo. Tratándose de Acto Administrativo verbal, deberá anexarse prueba siquiera sumaria de su existencia.
3. Una narración de los hechos constitutivos del incumplimiento. 4. Determinación de la autoridad o particular incumplido.
5. Prueba de la renuencia, salvo lo contemplado en la excepción del inciso segundo del artículo 8º de la presente Ley, y que consistirá en la demostración de haberle pedido directamente su cumplimiento a la autoridad respectiva.
6. Solicitud de pruebas y enunciación de las que pretendan hacer valer.
31 Parágrafo. La solicitud también podrá ser presentada en forma verbal cuando el solicitante no sepa leer ni escribir sea menor de edad o se encuentre en situación de extrema urgencia”.
3.2.9 TRÁMITE PREFERENCIAL.
En la importancia y la celeridad de los procesos constitucionales “la tramitación de la
acción de cumplimiento estará a cargo del Juez, en turno riguroso, y será sustanciada con
prelación, para lo cual pospondrá cualquier asunto de naturaleza diferente, salvo la
Acción de Tutela”.32
Cuando en la localidad donde se presente la acción de cumplimiento funcionen varios despachos judiciales de la misma jerarquía y especialidad de aquél ante el cual se ejerció, la misma se someterá a reparto que se realizará el mismo día y a la mayor brevedad. Una vez realizado el reparto de la solicitud de cumplimiento se remitirá inmediatamente al funcionario competente.
Los términos son perentorios e improrrogables.
3.2.10 CUMPLIMIENTO INMEDIATO DEL FALLO DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO.
En la legislación Colombiana, la figura de cumplimiento inmediato establece que “en el
desarrollo del principio Constitucional de la prevalencia del derecho sustancial sobre el
procesal, el Juez que conozca de la solicitud podrá ordenar el cumplimiento del deber
omitido, prescindiendo de cualquier consideración formal, siempre y cuando el fallo se
32
funde en un medio de prueba del cual se pueda deducir una grave o inminente violación de
un derecho por el incumplimiento del deber contenido en la Ley o Acto Administrativo,
salvo que en el término de traslado el demandado haya hecho uso de su derecho a pedir
pruebas”33
.
3.2.11 CUMPLIMIENTO DEL FALLO
Una vez que la autoridad competente ha dictado “en firme el fallo que ordena el
cumplimiento del deber omitido, la autoridad renuente deberá cumplirlo sin demora”.34
Si no lo hiciere dentro del plazo definido en la sentencia, el Juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasados cinco (5) días ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo. El Juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que éstos cumplan su sentencia. Lo anterior conforme a lo dispuesto en el artículo 30 de la presente Ley.
De todas maneras, el Juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que cese el incumplimiento.
4. LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO EN LA LEGISLACIÓN DEL PERÚ
La Constitución Política del Perú fue promulgado el 29 de diciembre de 1993, y entra en vigencia el 1 de enero del año de 1994, dentro de ella se adecua la figura constitucional de
33 la acción de cumplimiento la misma que encuentra establecido en el Título V artículo 200, inciso 6).
En la actualidad la acción de cumplimiento en el Perú la constituyen fundamentalmente el texto constitucional anteriormente transcrito, así como las disposiciones constantes en el Código Procesal Constitucional, aprobado mediante ley No. 28237, del 31 de mayo del 2004, siendo uno de los primeros Códigos en ser aprobado en América latina, que se encuentran vigente en sus títulos I y V.
4.1 OBJETO DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO.
La acción constitucional en la legislación peruana según lo establece el Código Procesal Constitucional, “el objeto del proceso de cumplimiento, consiste en lograr una orden
judicial para que el funcionario o autoridad pública renuente”35
1) Dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo firme; o
2) Se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento.
Conforme se puede observar lo dispuesto en el artículo 200 No. 6 de la Constitución de Perú con el desarrollo de la acción de cumplimiento en el Código Procesal Constitucional, varios autores peruanos afirman que mediante ésta acción se tramitan dos clases de pretensiones: la primera, consistente en que el órgano jurisdiccional declare la ilegalidad del incumplimiento, que será una pretensión de condena; y, la segunda, que persigue que
34 se ordene a la autoridad renuente el cumplimiento de la omitido, que constituirá una pretensión de ejecución.
4.2 LEGITIMACIÓN ACTIVA Y LA REPRESENTACIÓN DE LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO.
En la Constitución del Perú no señala específicamente quien tiene la legitimación activa para impulsar la acción de cumplimiento, sin embargo el Código Procesal Constitucional establece que “cualquier persona podrá iniciar el proceso de cumplimiento frente a
normas con rango de ley y reglamentos. Si el proceso tiene por objeto hacer efectivo el
cumplimiento de un acto administrativo, sólo podrá ser interpuesto por la persona a cuyo
favor se expidió el acto o quien invoque interés para el cumplimiento del deber omitido.
Tratándose de la defensa de derechos con intereses difusos o colectivos, la legitimación
corresponderá a cualquier persona. Así mismo, la Defensoría del Pueblo puede iniciar
procesos de cumplimiento”.36
4.3 LA LEGITIMACIÓN PASIVA
Dentro del proceso de la acción de cumplimiento determinado en el Código Procesal, establece que en la legitimación pasiva “la demanda de cumplimiento se dirigirá contra la autoridad o funcionario renuente de la administración pública al que corresponda el
cumplimiento de una norma legal o la ejecución de un acto administrativo. Si el
demandado no es la autoridad obligada, aquél deberá informarlo al juez indicando la
autoridad a quien corresponde su cumplimiento. En caso de duda, el proceso continuará
con las autoridades respecto de las cuales se interpuso la demanda. En todo caso, el juez
35
deberá emplazar a la autoridad que conforme al ordenamiento jurídico, tenga
competencia para cumplir con el deber omitido”37.
4.4 REQUISITO ESPECIAL DE LA DEMANDA
Para la presentación de la acción de cumplimiento en la legislación peruana el Código Procesal Constitucional establece que “para la procedencia del proceso de cumplimiento
se requerirá que el demandante previamente haya reclamado, por documento de fecha
cierta, el cumplimiento del deber legal o administrativo, y que la autoridad se haya
ratificado en su incumplimiento o no haya contestado dentro de los diez días útiles
siguientes a la presentación de la solicitud. Aparte de dicho requisito, no será necesario
agotar la vía administrativa que pudiera existir”38.
4.5 CAUSALES DE IMPROCEDENCIA
La acción constitucional de cumplimiento, conforme al Art. 70, dispone que no procede la acción de cumplimiento en lo siguiente:
1) Contra las resoluciones dictadas por el Poder Judicial, Tribunal Constitucional y Jurado Nacional de Elecciones;
2) Contra el Congreso de la República para exigir la aprobación o la insistencia de una ley; 3) Para la protección de derechos que puedan ser garantizados mediante los procesos de amparo, hábeas data y hábeas corpus;
36 4) Cuando se interpone con la exclusiva finalidad de impugnar la validez de un acto administrativo;
5) Cuando se demanda el ejercicio de potestades expresamente calificadas por la ley como discrecionales por parte de una autoridad o funcionario;
6) En los supuestos en los que proceda interponer el proceso competencial;
7) Cuando no se cumplió con el requisito especial de la demanda previsto por el artículo 69 del presente Código; y,
8) Si la demanda se interpuso luego de vencido el plazo de sesenta días contados desde la fecha de recepción de la notificación notarial.
4.6 LA AUTORIDAD COMPETENTE
El Código Procesal Constitucional del Perú establece la competencia para “el inicio de
todos los procesos constitucionales, en cuanto al Juez competente, se sujetará a lo
establecido para el turno en cada distrito judicial, salvo en los procesos de hábeas corpus,
donde es competente el Juez de lo Penal de la localidad”.39
De igual forma el mismo cuerpo legal, en su disposición final tercera dispone que los procesos de competencia del poder judicial establece que se inician ante los jueces especializados que correspondan, en aquellos distritos judiciales que cuentan con ellos, reiterando la excepción del hábeas corpus que pueda iniciarse ante cualquier Juez de lo Penal.
37 4.7 EJECUCIÓN DE LA SENTENCIA
De conformidad con lo que dispone el Código Procesal Constitucional, “la sentencia firme
que ordena el cumplimiento del deber omitido debe ser cumplida por el Juez que conoció
la demanda en primera instancia, agregando además que dichas sentencias tienen
prevalencia sobre la de los restantes órganos jurisdiccionales y deben cumplirse bajo
responsabilidad”.40
5. LA ACCIÓN DE CUMPLIMIENTO EN LA LEGISLACIÓN BOLIVIANA
Aprobada la Constitución Política del Estado Plurinacional de Bolivia y publicada en la Gaceta Oficial del 7 de febrero del año 2009, se encuentra vigente la acción de cumplimiento, en su sección Quinta específicamente en el Art. 134 de la Constitución que dispone lo siguiente:
I. La Acción de Cumplimiento procederá en caso de incumplimiento de disposiciones constitucionales o de la ley por parte de servidores públicos, con el objeto de garantizar la ejecución de la norma omitida.
II. La acción se interpondrá por la persona individual o colectiva afectada, o por otra a su nombre con poder suficiente, ante juez o tribunal competente, y se tramitará de la misma forma que la Acción de Amparo Constitucional.
III. La resolución final se pronunciará en audiencia pública, inmediatamente recibida la información de la autoridad demandada y, a falta de ésta, lo hará sobre la base de la prueba que ofrezca el demandante. La autoridad judicial examinará los antecedentes y, si