El programa especial concurrente : Una estrategia transversal de política pública para el desarrollo rural sustentable en México

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(1)\6 l ~ 3.

(2) ,. INSTITUTO TECNOLOGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY '. '. ESCUELA DE GRADUADOS EN ADMINISTRACION PUBLICA Y POLÍTICA PÚBLICA, CAMPUS CIUDAD DE MÉXICO. El Programa Especial Concurrente: Una estrategia transversal de política pública para el Desarrollo Rural Sustentable en México.. TECNOLOGICO DE MONTERREY. ;~t1/·EGAP 1, ' \. ·1 \ ,~. ~iblioteca Ciudad da YéJdQ, -~-IS. Herbert Torres Coello herbert_tc(a)hotmail.com Proyecto de Investigación Aplicada Maestría en Administración Pública y Política Pública Asesor: Doctor Carlos Brambila Paz Mayo/2010.

(3) ' t'.. •:. ..__. , .. .. ). I. ) / í'.

(4) RESUMEN EJECUTIVO 1:1 anúlisis del Nuevo Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (Nuevo PEC) tiene como objetivo general, dilucidar el grado de concurrencia en los programas contenidos en el Nuevo PEC. visto desde una visión transversal.. De.fi11icio11es Previas Para este proyecto de investigación. dos son los tópicos a enfatizar: desarrollo rural sustentable y visión de transversalidad.. Estructura del Proyecto de luvestigació11 I ,a estructura del proyecto de investigación consta de 8 apartados. donde queda delinido el objetivo central, se desarrolla el terna, se delinen conclusiones y se emiten alternativas y recomendaciones. En la lntroduccián se establece el contexto actual del desarrollo rural sustentable. la planeación de las políticas públicas. el seguimiento y evaluación de las mismas y se inicia un estudio a la visión transversal como nuevo modelo para las políticas públicas. En lo que respecta a la capitulación de la investigación. el C(/pít11/o I "U cle.rnrrnllo rnr(I/ .rnstentahle )' el Nuel'O Progrnm(I f.\pecia! ( 'oncurrente ". -~s meramente de carúcter. contextual, en él se define de manera clara el termino sustcntahilidad y su relación con el sector rural. El ( '(/pítulo // "11ncílisis ele la plane(lción y ele /(Is occiones del /\/11em Prngrwn(/ l~\pecial ( 'oncurrente, hajo el principio ele trw1s,·er.wlid(/d", se enroca a la. búsqueda de la transversalidad. tanto en su concepción lógica corno de política pública y a la definición de cómo se expresan éstas en las acciones de gobierno. Fn el Capítulo 111 "/,a ( ·omisián lntersecre/(lriul. J)ll/'CI. el Des(lr/'0//o Rurnl Sustenf(lh/e (( 'lf)R,\') ". se hace un. anúlisis de la ··comisión". sus antecedentes y operatividad y se definen los mecanismos de articulación institucional. El Capítulo IV "Análisis comp(lrctc/o ele /(Is percepciones y o¡Jiniones de sen·idores ¡níh!icos en torno a las políticas JJLíhliclls coordin(lc/cts en /({ C!DRS", estú dedicado al anúlisis comparativo. de las opiniones de un reducido grupo de. l'uncionarios públicos lcderales asignados a la CIDRS, en relación a la ejecución de las políticas públicas y programas contenidos en el Nuevo PEC. En el Cllpítu/o 5 "/,(1 trnns,·er.mlidacl ele los políticas pzíhlicas para el desarrollo rnrol .rnstentohle:. 1111. proceso. en consolidacián: Resultados FODA, ( 'onclusiones y Recome11claciones ". se contextualizó. 2.

(5) necesano realizar una conclusión FODA del Nuevo PEC en lo que respecta a las conclusiones, éstas se presentan de forma general y particular. Las recomendaciones emitidas surgen por las deficiencias encontradas, y se establecen corno alternativas viables y conducentes. Por último se emite una Reflexión Final, que deja al aire la posibilidad de darle seguimiento al presente proyecto de investigación.. 3.

(6) ÍNDICE RESUMEN EJECUTIVO ........................................................................ 2. INTRODUC'('l()N......... ........................ ................ ........... ... .................. 6 NI arco Teórico............................................................................. 10. Nlarco /Yletodo/ógico.................................... ......... ............ ............ 13. CAPÍTULO J. EL DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE Y EL NUEVO PROGRAMA ESPECIAL CONCURRENTE.................................... 15. l. l.- El desarrollo rural .rn.\·te11table e11 México.................................... 15. J. J./.- Ruralidad y desarrollo................................................. 17. 1.1.2.- Ley de De.rnrrollo Ruml Sustentable................................ /8. 1.2.- Origen y.fúndamento.\· del Nuevo Progmma f. -.\pecia/ . Concurrente..... 20. 1.2. l.- Antecedentes........................................................... 20. 1.2.2.- Fu11dameuto Jurídico.................................................. 20. 1.2.3.- Jw;tfficació11 de la impleme11tació11 del Nuevo PEC....... .. ..... 21. 1.2.4.- Diagnostico de la situación del .\·ector rural y que conjunto, aborda el Nuevo PfX' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .... 22. 1.2.5.- Política i11tegml para el desarrollo ruml.......... ... . .. . .. . .. . ..... 25. 1.2.6.- Estructura y dinámica del Nuevo PEC...... ... ...... .............. 26. CAPITULO 2.- ANÁLISIS DE LA PLANt"'ACIÓN Y D/<. -. LAS /ICCIONES DE'L NUEVO PROGRAMA ESPf.'CIAL . CONCl!RRl:'NT/:', B/L/0 EL PRINCIPIO DE TRANSVERSALID/1D... ... ... ......... .. .... ... ... ........... 2.1.- P/a11eació11, coordi11ació11 e implementación del Nuevo PEC . . . . . . . . . . . ... 29 30. 2.2. Política General, Estrategias y Accione.\· ....................................... 33 2.3.-Concurrencia y transver.mlidml de l<H· programa.\· que integran el 1Vuevo PE'(' . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ... 41 2.4.- Estmtegia.\· y mecanismos de difusión del PEC............................... 4. 51.

(7) 2.5.- Criterios aplirndos para la elegibilidad y ¡,riorizacián de beneficiarios y otorgamiento de apoyos........................................... 51. CAPITULO 3.- LA COMISIÓN INTERSECRETARIAL PARA EL DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE (CIDRS).................................. 3.1.- La CIDRSy el JJEC.............................................................. 52. 55. 3.2.- Análisis de las instancias concurrentes al de.mrrol/o rural .\·11ste11table... .. . . .. ... . .. . .. .. . .. . . .. . .. . . . . . . . . . . . . . . . . .. . .. . . . ... . . . . . . . . . .. . . ... 56. 3.3.- Lo.\· mecanismo.\· de articulación............................................... 58. CAPITULO 4.-ANALISIS COMPARADO DE LAS P/<.,'RCEPC/ONES Y OPINIONES DI:' SERVIDORES PUBL/COS EN TORNO A LAS POLÍTICAS PLÍBLICAS COORDINADAS EN LA CIDRS............................ 59. CIPITULO 5.- LA TRANSVERSAL/DAD DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS PARA EL DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE; UN PROCESO EN COiVSOLIDACIÓN: RESULTADOS FODA, CONCLUSIONES Y RJ,,'C'OJt,JENDACIONES... ....................................... .............. ............... 68. 5.1 Resultado.\· FODA del Nuevo PEC......... ............... ..................... ... 68 5.2. C'onclusione.L ......................................................................... 71 5.3 Reco111e11dacio11es......... .. . ... . .. . .. .. . .. . .. . .. . .. . .. . . . . .. . . . . .. . .. . . .. . . . . . . .. ... 74. Rf:'f'L/:'.'(/ÓiV f'/1\'AL .............................................................................. 78. BIBLIOGRAf'Í/1................................................................................... 79. 1/\1:)(()...... ......... ...... .......................................... ... ... ...... ... ................ 82. 0 ,. 5.

(8) INTRODUCCIÓN La sociedad en el sector rural mexicano enfrenta condiciones de grave asimetría con respecto al sector urbano, que afectan las posibilidades de desarrollo de la mayoría de sus pobladores. Al interior de ella. también se expresan agudos contrastes entre estratos socioeconómicos, que representan un reto mayúsculo para el desarrollo nacional en los ai'ios venideros. Este es el contexto en el que se proyectan las tareas centrales de la política pública. que aborda desde una visión integral el tratamiento de los variados y complejos problemas que afectan y t'renan al desarrollo rural, y en los cuales se inserta el Programa l·:special Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable. Se denomina desarrollo rural sustentable al mejoramiento integral del bienestar social de la población y de las actividades económicas en el territorio comprendido fuera de los núcleos considerados urbanos de acuerdo con las disposiciones aplicables. asegurando la conservación permanente de los recursos naturales. la biodivcrsidad y los servicios ambientales de dicho territorio. (l .cy de Desarrollo Rural Sustentable. 2001) Y se considera de interés público el desarrollo rural sustentable. en el que se incluye la plancación y organización de la producción agropecuaria. su industrialización y comercialización. y de los demás bienes y servicios. y todas aquellas acciones tendientes a la elevación de la calidad de vida de la población rural. En esta dirección. surge el nuevo --Programa Lspccial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable", el cual contiene la Política de Desarrollo Rural que se aplicará en la presente Administración de Gobierno.2007-2012. en él se establece una estrategia clara y viable para avanzar en la transl'ormación del medio rural de nuestro país. Mediante este programa se pretende Comentar acciones para iniciar un nuevo ciclo de plancación y prospectiva que permitan un desarrollo integral con visión de largo plazo. tomando corno premisa básica el Desarrollo I Iurnano Sustentable de los habitantes del medio rural como detonador de las transformaciones que se requieren para superar sus rezagos económicos. políticos y sociales. (Comision Intcrsecrctarial para el Desarrollo Rural Sustentable, 2007) 1-:1 análisis y evaluación de las políticas públicas, sus programas y resultados. se ha convertido en una demanda de los diferentes sectores sociales y académicos. y en una necesidad para la administración pública. En general. es la demanda de una sociedad. 6.

(9) convencida de la necesidad de aumentar el impacto de las políticas públicas. mejorando la eficacia y la eliciencia del gasto público en la gestión gubernamental. El análisis y evaluación implica un dúo inseparable de conceptos: eficiencia y eficacia; costo y valor: consumo de medios y contribuciones de valor y calidad; siempre en términos de un balance entre una y otra dimensión, jamús como una disyuntiva. En el caso de las evaluaciones que presenta el Ejecutivo Federal, todos estos aspectos. o no estún presentes. o su tratamiento es parcial. aislado y escasamente sistematizado. (CENTRO DE ESTUDIOS PARA t:L Dl:SARROLLO RURAL SUSTENTABLE. 2008) Países como México, clasificados como ""en desarrollo·· o ""en transición"'. la introducción de las medidas del desempeño y de la evaluación de programas ha sido de mús dificultosa y ha confrontado mayores problemas. No existe un solo esquema del que pueda decirse que habrá de ser transferible a entornos tan radicalmente distintos. Ni es posible asegurar que todos, o siquiera algunos. de los gobiernos. necesariamente habrán de dar la bienvenida a un sistema de evaluación de sus dependencias. Dado que las mediciones del desempeño y la evaluación de programas intrínsecamente presagian cambios. muchos habrán de ver estos cambios como amenazas, por lo que es altamente probable que surjan resistencias.. Lamentablemente.. se. requiere. capacidad. para. producir. capacidad. -. información, experticia. recursos. y cooperación - recursos todos ellos que con frecuencia se muestran escasos. (Caiden E. Gerald y Caiden Naomi J .. 1998) El presente proyecto de investigación se centra en el análisis y evaluación del enl'oque de transversalidad en la acción gubernamental y en la ejecución de sus políticas públicas para el desarrollo rural sustentable. Ya que la constante exigencia de los beneficiarios de programas públicos por más y me.1ores resultados. demanda una mavor evaluación de los mismos. Para el caso específico del presente proyecto, tres serán los elementos centrales de la investigación: la I ,ey de Desarrollo Rural Sustentable como eje normativo. las funciones que realiza la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable como ente consultivo y el Nuevo Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (J>EC) como política integral.. 7.

(10) La Ley de Desarrollo Rural Sustentable es reglamentaria del Artículo 27 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos v su observancia es de carúctcr general para toda el País. [ ,as disposiciones normativas contenidas en la citada ley son de públicas y estún dirigidas a promover el desarrollo rural sustentable en toda la República. En ella se establecen todos los mecanismos a implementar para la consecución de sus lines. Ln este orden de ideas, la Comisión Intersccretarial para el Desarrollo Rural Sustentable (CIDRS), es la instancia del Gobierno Federal responsable de establecer. atender. coordinar y dar seguimiento a los programas que tienen como propósito impulsar el desarrollo rural sustentable, así como de coordinar a las dependencias y entidades que la integran. en la ejecución de las acciones previstas en la l ,ey de Desarrollo Rural Sustentable. de acuerdo con la competencia que les confiere la l ,ey Orgánica de la Administración Pública Federal. (Ley de Desarrollo Rural Sustentable, 2001) El Nuevo Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable (Nuevo PEC) incluye el conjunto de Programas Sectoriales relacionados con el sector rural y que son materia de la Ley en cita. Así que. analizar y evaluar las políticas contempladas en el Nuevo PEC. es un ejercicio indispensable para mejorar el servicio público y proponer estrategias y mecanismos que permitan avanzar en la transvcrsalidad de los programas y con ello. impulsar una mayor coordinación entre todas las dependencias que concurren en la operación de programas encaminados a mejorar las condiciones de vida de la población en el sector rural. Sobre estas orientaciones se ha de realizar la investigación y los estudios necesarios para darle cuerpo a este proyecto de investigación denominado ·· /:'/ J>rogrnma. l~'special Concurrente: unu estrategia trans\·ersal de política ¡níhlicct petra el Desarrollo Rurnl S11ste11tuhle en México··. l ,a visión de transversalidad en las políticas públicas y en los programas. es un proceso de gestión y concertación en el que concurren di fcrentes instituciones. pero con objetivos y programas similares. las cuales suman sus agendas de trabajo para lograr metas comunes. Operacionalmente se definen a las políticas transversales como categorías que son planteadas a partir del ámbito de gestión y de un enfoque de políticas públicas como proceso. es decir como el resultado de la interacción de distintos agentes políticos que se relacionan en las l~1scs de l'ormulación. consenso. implementación y monitorco y. 8.

(11) evaluación de políticas públicas. (Frcdy Gómcz y Vcronica Sajbin. 2007) Este pnnc1p10 transversal en el Nuevo PEC adquiere especial relevancia ya que permite la concurrencia de todas las políticas públicas orientadas al sector rural. Pero ... ¿,Qué motivos existen para analizar y evaluar la transvcrsalidad de las políticas públicas y sus respectivos programas y proyectos destinados al desarrollo rural sustentable en México? Se intenta conocer y documentar. por medio de este proyecto de investigación, en que espacio de acción y con qué grado de profundidad, este principio innovador de aplicación de las políticas públicas, ha venido funcionando a través de la concertación conjunta de acciones y/o proyectos en la administración pública para impulsar el desarrollo rural sustentable. La transvcrsalidad permite: •. Generar una capacidad sistémica para la atención de problemas complejos.. •. Inducir una visión compartida de la problemática.. •. Una coordinación centrada en el apoyo a la acción local.. •. Aumentar la eficiencia de las instituciones en la atención de los problemas.. •. Agilizar el tránsito de la visión a la acción.. El objetivo general del proyecto de investigación se centra en el análisis de las políticas y programas contemplados en el Programa Especial Concurrente (Pl·:C) para el Desarrollo Rural Sustentable, sobre la manera en que la formulación y operación tiene lugar; de la estructura jurídica institucional. de la organización y de los procesos en que descansa su eventual éxito o fracaso. 1lacicndo de ellos. un análisis de las circunstancia de espacio y tiempo, de la pertinencia y correspondencia con las demandas del sector rural. Teniendo como marco. de análisis la agenda de transversalidad de. la Comisión. lntcrsccrctarial para el Desarrollo Rural Sustentable (CIDRS) y las nueve vertientes de atención especializadas del programa: Competitividad. Educativa. Medio Ambiente. Financiera. Social. Salud. 1n fraestructura. Agraria.. l ,aboral ··------ -. --. -------•----. ----------------. 9.

(12) Los Objetivos Específicos de la investigación serán:. 1.- J\nalizar el Nuevo Programa Especial Concurrente para el desarrollo rural sustentable y ,·criticar si es claro y especifico. con el objeto de asegurar una aplicación clicientc. clicév. equitativa y transparente de los recursos públicos.. 2.- Evaluar la conveniencia de las políticas públicas establecidas en el PEC para el Desarrollo Rural Sustentable. documentado y analizando la presencia. concurrencia y transvcrsalidad de los programas y proyectos contemplado en él (PEC). en rclaciún a su cohcrlura. tipo de apoyo. asignación de recursos. mecanismos operativos y de seguimiento.. J.- haluar el papel que han jugado la CIDRS y las instancias concurrentes al desarrollo rural sustentable. así como los mecanismos de articulación para el alcance de las metas establecidas. 4.- Conocer la percepción de las instancias tomadoras de decisiones y de las autoridacks operadoras de los proyectos y programas. sobre la conveniencia de las políticas y programas implementados para el desarrollo rural sustentable en México. 5.- De ser necesario. proponer alternativas que mejoren las estrategias y proyectos implementados a la lecha. con el objetivo de contribuir a elevar la calidad de vida de la población en el sector rural.. Marco Teórico Fn el ámbito de las políticas públicas. en general. y de la política social. en particular. existe poca evidencia de qué funciona y qué no funciona. Ls cntcndiblc que los ti1.:rnpos de la política son rápidos y que los puestos públicos duran relativamente poco. lo cual implica implementar acciones concretas e inmediatas que buscan incrementar el bienestar de la población. Sin embargo. no existen fórmulas preestablecidas para cnl1·cntar estos retos. unas sirven y otras no. Incluso. en algunos casos, solo se tienen buenas intenciones. sin saber de los resultados concretos que se pueden obtener con dichas aec1ones. Por lo anterior adquiere importancia el análisis y evaluación de las políticas pt'.1blicas. a lin de mejorar la distribución de los recursos públicos y de incrementar la productividad y la elicacia de los medios aplicados.. 10.

(13) En el 2001 se estableció la obligación de las dependencias. de realií'.ar evaluaciones externas en aquellos programas que reciben recursos liscales y están. por lo tanto. sujetos a Reglas de Operación. Dicha obligación. teóricamente la establece el Congreso. y en esk sentido. se correspondería con la categoría de evaluaciones externas. sin embargo. estas evaluaciones se e!cctúan bajo el criterio específico de las dependencias responsables de los programas, ya que son ellas quienes contratan y l'ormulan en consecuencia los términos de relcrencia, tomando en consideración solamente las disposiciones del Acuerdo lirmado por la Secretaría de Hacienda y Crédito Público (SI ICP) y la entonces SLCODAM (hoy SFP). publieauo en el Diario Olicial de la Federación (üOF) del 30 de abril de 2002. (CENTRO DI~ 1-:STUDIOS PARA EL DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE, 2008) El Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable será el punto de análisis y evaluación. ya que el desarrollo rural definido en un sentido amplio. territorial y multi-sectorial. abarca diversas actividades complementarias. entre otras: el aumento de la competitividad agroalimentaria. el desarrollo social rural. el manejo sostenible de los recursos naturales, la modernización institucional. y la integración económica sub-regional y regional. El desarrollo rural puede contribuir a consolidar el crecimiento económico y lograr una mayor equidad. (Rubcn G. Echcvcrría y Vancssa Ramírcz. 2003 ). Aunque es evidente que muchas de las causas de la pobreza rural tienen su origen ruera del ámbito rural. es necesario mejorar la efectividad de las estrategias y políticas de desarrollo rural en la región. por lo que es importante incorporar nuevos enfoques y métodos. Dentro de las obligaciones que confiere la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS) a las dependencias que operan los diferentes programas que llegan al sector rural. está la de instrumentar evaluaciones integrales por dependencia y por programas, tal como actualmente se llevan a cabo. Por lo que a la fecha cada dependencia tienen un cúmulo ellas y en la mayoría de los casos no cuentan con evaluaciones de conjunto. 1-:sto trae como. resultado la dificultad de asociar y vincular las acciones de todos los programas sectoriales con las evaluaciones individualizadas. de lo que se obtiene una perspectiva muy parcial de una política pública mucho más amplia.. 11.

(14) l~n este sentido, uno de los conceptos que mayor interés está despertando. aunque no exento de problemas operativos. es el de la ''transversalidad en las políticas públicas". el cual es entendido como un proceso de gestión y de concertación en el que participan varias instituciones que tienen objetivos y programas atines y suman su agenda de trabajo. y recursos humanos y linancieros para el logro de metas comunes. fü\jo esta perspectiva. la visión de transvcrsalidad en el Programa Especial Concurrente serú la propuesta de estudio, para lo cual se requiere revisar el marco funcional que prescriben conjuntamente la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y la Ley General de Desarrollo Social junto con las disposiciones acerca de sus principales mecanismos y estructuras institucionales: las Comisiones Intersccretariales para el Desarrollo Rural Sustentable (CIDRS). y el Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable. Además, es necesario estudiar los resultados obtenidos como instancias de coordinación horizontal. Tal y como se ha venido enunciando. el Nuevo PEC recoge los objetivos, políticas. estrategias. líneas de acción y metas, planteadas por dichas dependencias. y las agrupa en vertientes. pero sin dejar de enfatizar las propuestas de cada una de el las. También se torna necesario investigar en campo los procesos reales de limcionamiento. para contrastar las versiones oficiales de la acción gubernamental que se formulan en los programas públicos. con lo que elcctivamcnte sucede en la realidad. y así establecer relaciones de causalidad que permitan ubicar los determinantes o móviles del comportamiento real en la ejecución de los programas públicos. Los aportes que de la presente investigación se obtengan. deben ubicarse en el proceso global de transformaciones institucionales, con el objeto de mejorar el desempei'io de la función pública. Bajo esta perspectiva. el estudio se considera oportuno para contribuir en la propuesta de la Secretaría de Hacienda y Crédito Público. de implementar el Presupuesto con Base en Resultados (PBR) como uno de los ejes l'undamentales del Sistema de Evaluación del Desempeño (SED). (CENTRO DE ESTUDIOS PARA FL DESARROI ,LO RURAL SUSTENTABLE, 2008) Ya. que.. los. constantes. análisis. y. evaluaciones a las políticas públicas, llevan la conclusión que quienes diseñan y operan los programas públicos no han podido alcanzar óptimos resultados.. 12.

(15) Ylarco Metodológico J\ través de este estudio se busca conocer los resultados de la concurrencia v. transversalidad en la aplicación del Nuevo Programa Especial Concurrente para el l)esarrollo Rural Sustentable. Para ello, se recurrirá a las aportaciones metodológicas v conceptuales disponibles referentes a la evaluación de programas públicos. Sin embargo, al tratarse de una evaluación que busco identificar y valorar la participación de los distintos programas que concurren en el desarrollo rural sustentable desde una perspectiva transversal, a lo largo del proceso de evaluación se construyeron propuestas metodológicas y se ajustaron de acuerdo a los objetivos específicos a alcanzar, los cuales constituyeron las aportaciones conceptuales para la evaluación de políticas públicas de conjunto.. Ohjeti,•o l:specifico No. I Anali:::ar el Nuevo Progrctma E,JJeciul Concurrente JJUI"({ el cle.wrrof/o ruf"({l .rnstentuhle. _1·. ,·erifirnr si es e/uro)' especifico. con el objeto de usegw·ur una uplicación eficiente. e/iccc. el¡uitafi1'll y trumJJurente de los recursos públicos.. Metodología.- El primer paso fue identilicar los objetivos, los alcances del programa y los enfoques del mismo. El siguiente paso consistió en desagregar el PEC y al mismo tiempo, documentar el marco referencial del estudio, es decir, el Programa Especial Concurrente para el desarrollo rural sustentable y las leyes referidas al tema.. Objetivo J..,\pecifico No. 2 h,"vulzwr la conveniencia de las polítirns ¡níhlicas estahlecidas en el N11e1'0 PEC purn el Desarrollo Rural Susfentuhle. docwnentado y analizando /u presencia. concurrencia y frans,·ersalidacl de los programas y proyectos contem¡,lado en él (.Vuevo Pi:('). en relocián u su cohertura. tipo de apoyo. asignación de recursos. 111ecc111is111os opera/iros y de' seg11i111iC'11/o.. Metodología.- Se revisaron los resultados de las evaluaciones existente del PEC. así corno los resultados 11sicos y financieros de los diferentes programas gubernamentales que forma. 13.

(16) parte de Nuevo PEC, haciendo un comparativo con políticas transversales implementadas en otras áreas y en otros países.. Ohjetil'o especifico No. 3 /:'rnluar el papel c¡ue han jugado la CJDRS y las instancias concurrentes al desarrollo rural s11ste11tahle. así como los mecanismos de articulación para el alcance de las melas í!Stahlí!Cidas. Metodología.- Se reviso a detalle la información documental referente a la operación del Nuevo PEC, en lo que concierne al establecimiento, atención. coordinación y seguimiento a los programas que lleva a cabo la CIDRS. la fuente principal de información se obtuvo de la Lev de la materia.. Ohjetirn l:'specifico No. -1 Conocer la percepción de las instancia.,· tomc,c/orm· de decisiones )' ele los autoriclacles OJH.'rnclorns de los proyectos y progrnmas, sohre la conrenienciu de los políticas y progrnmc,.,· implementados pora el desarrollo rurctl sustentahle en México. Metodología.- Se levanto un estudio cualitativo basado en entrevistas a tomadores de decisiones y a autoridades encargadas de la operación del Programa. La muestra rnalitativa se levanto en las instalaciones de la SAGARPA y formaron parte de ella 5 personas. Dicho estudio J'ue llexiblc e integrador. ya que se ajustaba a la situación actual. Esta propuesta consistió en la elaboración de cuestionarios e instrumentos para la realización de entrevistas.. Ohjef ivo Espec.:!fic.:o 5 /Je ser necesorio. proponer o!ternati,·os que mejoren las estrategias \' proyectos i111plementados a la fecha. con el ohjelivo de contri/mir a elevar la caliclacf de ,·ida ele lu ¡)()h/ación en el sector rurol. Metodología.- De acuerdo con los términos de rclcrencia en el marco teórico. una vez concluida la investigación. se llegaron a las conclusiones y de acuerdo a cada una de ellas. se emitieron propuestas y recomendaciones.. 14.

(17) El diseño del presente estudio es lo suficientemente flexible como para adecuar las formas y los instrumentos de investigación a las situaciones que se presenten. en la interacción con los actores e instancias. sin que se pierda la esencia y la rocalización de los objetivos por alcanzar. Los instrumentos de investigación utilizados, fueron:. U ancílisis Je documentos Se enfatizó el análisis de documentos y publicaciones oficiales del Orden Federal. así como de la 11. Cámara de Diputados, particularmente, los reportes de las evaluaciones externas de los programas públicos. La fuente más importante serán los documentos publicados por el Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable v la Soberanía Alimentaria (Cl-:DRSSJ\) y los estudios sobre la problemática en el medio rural realizados por instituciones con incidencia en el desarrollo rural.. D1tre1·istas. l .a entrevista se entiende como el arte de formular preguntas ) de saber escucharlas respuestas. Lstc instrumento fue muy importante en la realización de la investigación. ya que permitió conocer las opiniones de las personas involucradas en el runcionamicnto del Nuc, o PEC. como operadores.. CAPÍTULO l. EL DESARROLLO RURAL SUSTENTABLE Y EL NUEVO PROGRAMA ESPECIAL CONCURRENTE.. 1. l.- La sustcntahilidad y el desarrollo rural México.. [ ,a sustentabilidad, en el contexto de desarrollo rural. tiene diversas implicaciones. todas ellas fundamentales: por un lado. la conservación de los recursos naturales como condición búsica para la productividad. sin la cual no puede haber bienestar ni desarrollo en todos sus aspectos en el sector rural. Otro plano complementario del sentido de la sustcntabilidad en el desarrollo rural es la interacción entre la producción agropecuaria y el bienestar de los otros sectores de la población rural.. 15.

(18) 1':11 este orden de ideas, la definición de Desarrollo Rural remite a una condición deseable de bienestar para los habitantes de un espacio considerado como rural. independientemente que su actividad económica sea o no agropecuaria. Las concepciones del desarrollo rural se han ido modificando en la medida en que se percibe con mayor claridad la complejidad y diversidad de la realidad y se evidencian las posibilidades y restricciones del sector rural. Y en términos de condición de bienestar. ésta solo puede ser posible con un desarrollo rural integral. incluyente y comprometido con el medio ambiente y es a partir de aquí. que surge la visión de la sustentabilidad en el desarrollo rural. teniendo su origen en la crítica, evaluación y propuestas sobre los impactos sociales en el medio ambiente. Tradicionalmente se utiliza en forma indistinta los términos agropecuario o rural para relcrirse a aquel segmento de la población de nuestro país cuya vida económica. política. social y cultural. estú vinculada al uso y aprovechamiento de los recursos naturales. al desarrollo de actividades económicas agropecuarias. con ciertas características locales y regionales en las que prevalece la diversidad. la heterogeneidad. la asimetría interregional y en ocasiones dentro de una misma localidad. pero actualmente esta concepción ha cambiado. ya que no necesariamente la población del sector rural se dedica a actividades agropecuarias. En el espacio rural se realizan diversas actividades económicas. tales como: actividades agrícolas tradicionales y no tradicionales. y actividades no agrícolas. como son: el turismo rural. la maquila, las empresas de servicios rurales. la agricultura orgúnica, la pesca y la acuacultura, las artesanías. y demás actividades económicas con mayor integración en eslabones de las cadenas comerciales de diversos productos y servicios. (Subsecretaría de Desarrollo Regional ) Por tanto, y conociendo la existencia de importantes desequilibrios y carencias en el México rural. hoy nos enfrentamos a un nuevo escenario, que no está orientado exclusivamente a las actividades económicas agropecuarias. De esta forma. queda claro que lo rural no se limita solo a la vertiendo económica de producción agropecuaria, el termino rural lo define la relación personas-territorio. con una fuerte vinculación de sus actividades económicas con los recursos naturales.. 16.

(19) La sociedad mexicana va en aumento y las tendencias de crecimiento se encuentran en las zonas urbanas. por lo que conforme la sociedad crece, aumentan las necesidades vinculadas a los recursos naturales y en general a productos y servicios del medio rural. La demanda de satisfacer estas necesidades. genera un gran potencial de dcsarrol lo para el sector rural, en el ámbito económico. social y ambientaL elevando así. la calidad de vida de quien los habita.. 1. 1. 1.- Ruralidad, desarrollo y Estado El desarrollo rural requiere en conjunto del esf'ucrzo, programas y políticas del htado (en sus tres niveles) y de la sociedad. con el fin de que la población rural desarrolle todas sus potencialidades y logre una mejor calidad de vida. de tal forma que vivan de rorma estable y productiva. Pensar en el desarrollo rural como el hecho de sólo el disponer de los serv1c1os básicos y bienes públicos es una concepción limitada. se debe pensar al desarrollo rural además como una rorma de acceso a medios de creación de riqueza. única forma eficaz para el desarrollo integral. Una mejor distribución en el ingreso y un mayor equilibrio social de las regiones deben los objetivos a alcanzar, con lo cual se genere un impacto directo y sostenido para el abatimiento de la pobreza rural. Por lo que en el este orden de ideas. desarrollo rural consiste no sólo en elevar la capacidad económica de las personas del medio en cuestión, sino que además este mejoramiento económico debe ir acompañado de un adecuado acceso a mejores niveles de la educación, salud. vivienda y seguridad. l ,a Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, conliere al Estado la potestad de interventor en la actividad económica del País. ponderándole el papel de rector del desarrollo: por lo que tiene la facultad (en todos sus niveles) del ejercicio de la planeación y la acción pública en todas las dimensiones del entorno rural. La multiplicidad de factores y actores que intervienen para el diseño e instrumentación de políticas públicas: por una parle conservan la idea de un desarrollo centrado en la modernización tecnológica. y por la otra. los programas gubernamentales tienen la presión social por adecuar sus. discursos a otras formas complementarias de perfeccionamiento del desarrollo rural (por ejemplo. la sustentabilidad ecológica y la sostenihilidad económica). y así pretender. 17.

(20) rortalccer un esquema de desarrollo rural que consista en la competencia y el libre mercado. (Cl:NTRO DE ESTUDIOS PARA EL DESARROLLO RURAL SUSTENTABLI:. 2008) Por lo anterior. el principal órgano estatal obligado a l'omentar y promover el desarrollo. en términos de la institucionalidad pública. es el gobierno ( en sus tres niveles). el cual debe establecer modelos e tendencias. propias y documentales que se traduzcan en acciones y políticas públicas. Así. estas acciones y en general las políticas públicas serán instrumentadas por los gobiernos. con el objetivo de solucionar la problemática social que aqu~je al País y de manera general. a crear las condiciones para el desarrollo de los ciudadanos. En este contexto. el Estado Mexicano propone un modelo que busca contribuir a resol\'er los problemas de atraso rural. la falta de incorporación e inclusión de sectores de la población de zonas. El modelo de política pública supone la articulación de di\'crsas estrategias para alcanzar un pleno desarrollo rural. bajo un enroque de desarrollo territorial que contemple: desarrollo de capital social y económico en armonía con el medio ambiente: el Nuevo Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable.. 1.1.2.- Ley de Desarrollo Rural Sustentable Debido a que como ha quedado de manifiesto la diversidad del sector rural. y la importancia en él de las actividades económicas no-agropecuarias. en la pasada administración lcderal comprendida del 2000 al 2006. se buscó establecer las bases para la consecución de una política rural integral, que se rigiera a través de un nuevo marco normativo integral. que permitiera coordinar todas las acciones y programas de las diversas Secretarías con incidencia en el área rural. Como consecuencia de ello. a finales del 2001 l"ue aprobada la Ley de Desarrollo Rural Sustentable (LDRS). que establece dicho marco. vinculando nueve Secretarías de Estado y todas las instancias federales con injerencia en el sector rural bajo el lideraz.go de SAGARPA. La LDRS tiene el objetivo ele promover el bienestar social y económico de la población rural mediante la diversificación del empico. incluyendo el no agropecuario, y dando atención diferenciada a las regiones de mayor rezago. La LDRS creó una infraestructura institucional importante que incluye instancias a. 18.

(21) nivel municipal. regional. estatal y nacional. en las cuales participan productores y agentes del sector rural. Esta ley deline al Desarrollo Rural Susten!uhle, "como el mejoramiento integral del bienestar social de la población y de las actividades económicas en el territorio comprendido fuera de los núcleos considerados urbanos de acuerdo con las disposiciones aplicables.. asegurando. la conservación permanente de. los. recursos. naturales.. la. biodivcrsidad y los servicios ambientales de dicho territorio:· Para lograr el desarrollo rural sustentable, el Estado se propone con la participación de todos los agentes económicos del sector rural. impulsar un proceso de transformación social y económica. donde primeramente se reconozcan las debilidades del sector y a partir de ellos se conduzca al mejoramiento sostenido y sustentable de las condiciones de vida de la población rural. Este proceso de transformación ira de la mano con el fomento de las actividades productivas y de desarrollo social que se realicen en el ámbito de las diversas regiones del medio rural (independientemente del tipo de actividad), procurando el uso óptimo y la consecuente conservación y mejoramiento de los recursos naturales. orientando la diversificación de las actividades productivas en el campo, incluida la no agrícola. elevando la productividad. rentabilidad. la competitividad. el ingreso y el empico de la población rural. Para cumplir con los fine antes mencionados, la l ,DRS implementara el Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable. (Nuevo PEC, para efectos de este estudio) como principal instrumento de política pública, y para cumplir los propósitos establecidos en las misma Ley se crea la Comisión lntersecrctarial para el Desarrollo Rural Sustentable corno órgano de seguimiento y coordinación del Nuevo PEC: y el Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable como instancia consultiva del Gobierno Federal. teniendo éste último carácter incluyente y representativo de los intereses de los productores y agentes del sector rural. (Ley de Desarrollo Rural Sustentable. 2001). 19.

(22) 1.2.- El Nuevo Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 1.2.1.- Antecedentes. El Nuevo Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable. Nuevo Pl·:C. 2007-2012 tiene como antecedente inmediato el Programa Especial Concurrentes para el Desarrollo Rural Sustentable 2002-2006. Pero como estrategia integral de política pública para el sector rural, surge como producto de dos vertientes. Fn primer lugar. la experiencia histórica en nuestro país. de programas como el de f m·crsión. para el Desarrollo Rural (PIDER) y de la Comisión de Plancación para las Arcas. Marginadas (COPLAMAR). instrumentados en los atios setenta: así como el Sistema Alimentario Mexicano (SAM) y el Programa Nacional de Desarrollo Rural Integral (PRONADRI) en la década de los a11os ochenta: y mús recientemente con la APC a partir de 1996. los cuales, en conjunto. rucron generando conocimientos para replantear los esquemas tradicionales de plancación centralizada y vertical hacia una l'isión 11uís ¡wrtici¡wti\'CI y fecleruli:::aclu. En segundo lugar, la experiencia de otros países donde la. aplicación de políticas públicas con un desarrollo regional participativo. ha generado opciones. para. optimizar. los. recursos. naturales. y. financieros.. integrando. la. corresponsahilidad de la sociedad rural. Ejemplo de esto es el caso del Plan Bio Bio en Chile. (CENTRO DI: ESTUDIOS PARA EL DESARROLI.O RURAL Sl!STFNT/\Bl.t:. 2008) Y teniendo en cuenta lo anterior. el Poder Legislativo. en especial las Comisiones Unidas de Desarrollo Rural y de /\gricultura y Ganadería. promovieron la creación de una política integral para el agro. el primer paso fue la elaboración de la I.DRS. que establece el marco normativo para una política integral. democrática y rcgionali1.acla del sector rural. y en respuesta a las profundas e impostergables demandas sociales del sector surge el Pl·:C.. 1.2.2.- Fundamento .Jurídico. La Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos conlicrc al I:stado la rectoría del desarrollo nacional: para garantizar que éste sea integral y sustentable ordena la organi1.ación de un sistema de planeación democrática del desarrollo (traducida en participación ciudadana). que dote de estabilidad. clicacia y equidad al crecimiento social y. 20.

(23) económico de las personas. además que le asigna al Estado la responsabilidad de proveer los medios que generen las condiciones para un desarrollo rural integral. l~I Nuevo Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2007-2012. se rige por un marco normativo fundado por los Artículos 25. 26 y 27 fracción XX de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos: por los Artículos: 2. 3. 9. I 2. I 4. I 6. I 7. 19. 20. 22. 23. 25. 26. 27. y 32 de la Ley de Planeación: por los Artículos: 7. 9 y 22 de la Ley Orgánica de la Administración Pública Federal: y mús cspccílico. en los Artículos: 3 fracción XXIII. I 4. I 5. 16. 22 fracción IX subíndice ( j ). 23. 26. y 29 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. (Comision lntersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable. 2007) En cuanto a la planeación del programa en cuestión. el Nuevo PEC es coherente con los objetivos. estrategias generales y prioridades de desarrollo establecidas en el. Plan. Nacional de Desarrollo 2007-2012 y en apego a los Programas Sectoriales.. 1.2.3.- .Justificación de la implementación del Nuevo PEC Las graves asimetrías e inequidades que se presentan en el sector rural. aunadas al constante subdesarrollo que manifiesta (documentado en el Censo Agropecuario del 2007). obliga y justifica absolutamente el establecer políticas públicas de desarrollo integral y de atención social. Durante afios. las Secretarias de Estado y en general todas las instancias públicas con programas y proyectos f'ocalizados al desarrollo rural. han operado dichos programas de manera aislada y sin el mínimo de concurrencia. por los que los impactos positivos que de ellos se esperarían no han podido ser cuantilicados y la productividad y competitividad del agro mexicano ha ido decreciendo. Por lo anterior. y con el linne propósito de lograr altos estándares de competitividad y sustcntabilidad en sector rural. se inicio un programa que busca la concurrencia y transvcrsalidad en todos los programas de la Administración Pública Federal. lo que hoy llamamos Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable. Este programa incluye la Política Integral para el Desarrollo Rural Sustentable implementa por el Estado Mexicano, dicha política es operada institucionalmente de manera concurrente y ha sido discí'íada como instrumentos puntuales de política pública.. 21.

(24) privilegiando el respeto a las personas y a la competitividad del agro: l'omentando el sector productivo y el desarrollo rural: y motivando el uso y aprovechamiento sustentable de los recursos naturales. todo esto dentro de un contexto de desarrollo y enfoque regional. Este programa tácitamente incluye la política pública y en general todos los programas con incidencia en el sector rural con apego a lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo. programas que se rellejarán en reformas estructurales. con propuestas de inmediato. corto. mediano y largo plazos, políticas publicas que en su planeación incorporan el proceso de consulta y mesas del diálogo. y permitirán materializar las mismas. con un enfoque totalitario. que fortalezca un modelo de desarrollo económico. social y ambiental: programa que generó (gradualmente) una reingcnicría gubernamental. privilegiando las propuestas de cada una de las instancias concurrentes al mismo. Es importante hacer mención. que el Nuevo Programa Especial Concurrente también reconoce y afirma los criterios en el sentido de que los instrumentos de política pública que se disefien y concerten de acuerdo a la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. deberún ser impulsados dentro del marco del lcderalismo y bajo una concepción institucional. normativa. programática y presupuestaria. con criterios de corresponsabilidad y equilibrio en el uso de los recursos públicos. lo que a la postre permita atender la. diversidad regional y poblacional del país.. 1.2.4.- Diagnostico de la situación del sector rural y que en con.junto aborda el Nuevo PEC Tomando como rclcrcncia el DECRETO por el que se crea el Nuevo Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2007-2012. se ha diagnosticado de forma concisa la compleja situación que enfrenta el sector rural en México. diagnostico que se detalla a continuación: •. El panorama actual y la situación que se enfrentará en los próximos I O afios en la economía rural está ruertcmcntc ligada al comportamiento de la demanda nacional agropecuaria y pesquera, a la producción interna de alimentos y materias primas y a los impactos en los sectores agropecuario y pesquero ocasionados por los cambios climáticos. I .as principales actividades económicas en el medio rural siguen siendo. 22.

(25) la agricultura. la ganadería y la pesca. La presión económica de estas actividades ha provocado en muchos casos problemas de deforestación. agotamiento y deterioro de sucios y aguas. sobreexplotación de acuíferos e intrusión salina y pérdida de biodiversidad. •. U fenómeno de la pobreza y la marginación rural es complejo y múlticausal, de las 187.938 localidades registradas en el país, alrededor de 185 mil (98 %) tienen menos de 2,500 habitantes y concentran sólo el 23 .5 % de la población total de México. La dispersión de la población y el asilamiento -aunados a las características geográficas del territorio dificultan la provisión de infraestructura social básica. la apertura de nuevas redes de comunicación. equipamiento y servicios esenciales para la población. El 74 % de estas localidades rurales registran condiciones de muy alta y alta marginación.. •. Desde el año 1995.. los efectos del entorno provocado por la cns1s financiera.. generaron entre otros, un incremento en la cartera vencida del sector rural que se tradujo en. la. percepción del. sector como. ricsgoso.. Así. el. volumen de. financiamiento de la banca tanto comercial como de desarrollo al sector agroindustrial ha mostrado un decrecimiento. •. Deficiencias en infraestructura rural: Agua Potable y Drenaje.- Existen en el país alrededor de 185 mil localidades rurales y en el 2006. la cobertura de agua potable y drenaje en el medio rural, alcanzó el. 72(1/ci y 58%. respectivamente. Caminos Rurales y Alimentadores.- La red de caminos rurales y alimentadores se compone de 191,672.3 kilómetros de los cuales, 72. 180.5 kilómetros. son caminos alimentadores y 119.491.8 kilómetros son caminos rurales. En 2006, el 24.3 % de la longitud de caminos alimentadores se encontraba en mal estado físico. el 38.3 11/ci en regular estado y 37.4 % en buenas condiciones. En cuanto a caminos rurales. el 26.6 de su longitud se encontraba en mal estado l'ísico. el 46.0 % en regular estado y 27.4 % por ciento en buenas condiciones. •. La población que se localiza áreas rurales asciende a 16 millones 93 mil 33 personas y de éstas 8 millones 576 mil 866 (53°/ii). 23. rorman parte de la Población.

(26) Económicamente Activa (PE/\). La población del campo presenta condiciones int'criores de vida a las del medio urbano en términos de salud, educación. empico. nivel de ingreso y acceso a bienes y servicios básicos. En el país. existen 5 millones. 753 mil 577 trabajadores y productores ocupados en actividades agropecuarias. de ellos sólo 2 millones 91 mil 207 son trabujadores asalariados que cuentan con prestaciones laborales (36%). De las personas dedicadas a actividades primarias. casi la totalidad de ellas (92%) carece de prestaciones sociales. cerca del 33(1/ci trab;;~ja de 40 a 48 horas y, en contraste con las largas jornadas de trab,~jo, alrededor del 26% percibe menos de un salario mínimo. el 21 % gana entre I y 2 salarios mínimos. mientras que el 32% no recibe ingresos. •. J\ nivel nacional se tiene una cobertura cercana al 100% en educación primaria. y. una tasa importante de expansión en secundaria. media superior y superior. No obstante persisten rezagos de consideración en el sistema educativo nacional. entre los cuales destaca el desequilibrio entre los sectores urbano y rural en términos de escolaridad promedio. Otros rezagos igualmente importantes son la falta de oportunidades de gran parte de la población rural que limita su acceso a una educación de calidad, a los avances en materia de tecnología e int"ormación. así como una insuficiente vinculación entre la educación media superior y superior con el sistema productivo. •. En general la salud es más precaria y el acceso a los servicios de salud más limitado en los estados del sureste del país, en las regiones rurales. en las comunidades indígenas y en las zonas más marginadas. En estas poblaciones. las enfermedades del rezago. como son las infecciones comunes y la desnutrición infantil continúan siendo importantes problemas de salud pública.. •. l ,a asimetría en la combinación de factores para la producción como. la falta de capital de inversión y la falta de conocimientos para la adopción. adaptación. innovación y desarrollo tecnológico. promueven métodos de producción para el autoconsumo y perpetúan las formas de sobreexplotación de los recursos naturales. acelerando la pérdida del capital natural e impidiendo superar las condiciones de. 24.

(27) pobreza, provocando la pérdida del capital humano y social atomizando el tejido social en los Núcleos Agrarios. La situación del sector rural en México, obliga a implementar políticas integrales que busquen su desarrollo integral. armonizando el entorno social y económico con el ambiental.. 1.2.5.- Política intc~ral para el desarrollo rural. Como se ha mencionado, el sector rural es estratégico y prioritario para el desarrollo del país. toda vez que en él. se producen los alimentos que consumen todas las familias mexicanas y provee las materias primas necesarias para las industrias manul~1ctureras y de transformación. además, también se ha convertido en generador de divisas. al ser un sector con actividad exportadora. Por lo que. para garantizar la equidad de oportunidades en el sector rural. se requiere instrumentar políticas públicas integrales que promuevan la concurrencia de acciones y la transversalidacl institucional. a fin de atender con intcgralidad y eficiencia los rezagos económicos y sociales que persisten en el sector rural. Es importante hacer la aserción de que aunque han existido diferentes estrategias con un enfoque integral como el Programa Nacional de Desarrollo Rural Integral 19831988 (PRONADRI), en la práctica las diversas instituciones implementan sus programas y acciones de manera aislada, incluso al interior de las mismas dependencias hay poca coordinación. y esto es una inercia difícil de revertir. La evidencia demuestra que cuando coinciden diferentes instituciones el impacto y resultados son evidentes. ademús de que hay una mayor optimización de los recursos. (CENTRO. DE. l:STUDIOS. PARA 1-:J.. 1)1:S/\RROI.LO RURAL SUSTENTABLE, 2008) De acuerdo a lo anterior. esto implica diferenciar los programas dirigidos al Comento productivo del sector de aquéllos para el desarrollo social y combate a la pobreza, así como a los de desarrollo de infraestructura y los del medio ambiente. para que en su e_jecución la sinergia y complementariedad sean los ejes fundamentales en los que los runcionarios de las diversas dependencias trabajen conjuntamente.. 25.

(28) Es por lo anterior, que el Nuevo PEC integra las experiencias pasadas con las secuencias de su concepción como política pública.. 1.2.6.- F..structura y dimímica del Nuevo PEC. Como ya se ha mencionado, la Ley de Desarrollo Rural Sustentable establece los instrumentos para aplicar la política integral para el desarrollo rural sustentable en México. En esta medida. esta ley permite la inclusión del Nuevo PEC como Política de Desarrollo RuraL la cual se aplicará (o se esta aplicando) en la presente Administración de Gobierno en el periodo 2007-2012, es importante señalar de nuevo, que este programa ha permitido generar vanos aspectos innovadores en el Estado, por la constante búsqueda de modernización en. las estrategias de política pública hacia el. campo mexicano.. modernización que ha logrado constituir instancias especilicas, tales como: • Comisión lntersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable. • Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable. • Consejos Estatales para el Desarrollo Rural Sustentable. • Consejos Regionales para el Desarrollo Rural Sustentable. • Consejos Distritales para el Desarrollo Rural Sustentable. • Consejos Municipales para el Desarrollo Rural Sustentable. Estas instancias tienes que adecuarse y coordinarse con las ya existentes. propias de la federación y con todas las instancias sectorizadas al medio rural pertenecientes a las entidades lcderativas y los municipios: y en conjunto. definir las estrategias nacionales para el desarrollo rural sustentable, procurando evitar un exceso de instancias y duplicidad de funciones. Desde sus 1111c1os. el Programa Especial Concurrente ha tenido cambios en sus programas: algunos se han renombrado, otros cambiaron de dependencia. unos han desaparecido. también se han generado otros nuevos. algunos mas se han desagregado en subprogramas y esquemas de apoyo en varias dependencias administrativas. En este Nuevo Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable participan 17 ramos administrativos del Gobierno federal con programas y acciones con incidencia en el medio rural:. 26.

(29) ----. ·----·-·-. 1. Secretaría de Agricultura, Ganadería,. ----------- ---·------- -- ·----. 2. Secretaría de Economía:. Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación;. ,,. ----·--· .). Secretaría. .. de. Ambiente. y. 4. Secretaría de Hacienda y Crédito Público:. Comunicaciones. y. 6. Secretaría de Salud;. Medio. Recursos Naturales; ---. 5.. Secretaría. de. i Transportes: --. --·-. ---. 7. Secretaría de Desarrollo Social;. 8. Secretaría de la Reforma Agraria;. 9. Secretaría de Educación Pública;. 1O. Secretaría de Energía;. 1 1. Secretaría de Gobernación;. 12. Secretaría de Relaciones Exteriores:. 13.. Secretaría. de. Trabajo. y. Previsión. ... 14. Secretaría de Turismo:. Social; -·----·----. -----·------. 15. Instituto Mexicano del Seguro Social;. 16. Tribunales Agrarios: --. f-------. 17. La Comisión Nacional para la Atención de los pueblos indígenas. ---. ------. --. Por lo que se refiere a su estructura operativa, el Nuevo Programa Especial Concurrente ha sido estructurado en nueve apartados que corresponden a las vertientes especializadas de atención: ---. 1) Competitividad. 4) 1nfraestructura. 7) Educativa. 2) Social. 5) Laboral. 8) Salud. 3) Financiera. 6) Medio Ambiente. 9) Agraria. -·----·. ... ----. ----. -------. Cada uno de estos apartados dedica un capítulo a la definición de la vertiente, al diagnóstico y problemática inherente, objetivos, su política general, las estrategias. y. 27.

(30) programas. (Comision lntersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable, 2007) Los programas contenidos en cada una de las vertientes, concurren y se conjunta en programas genarales de acción . En este sentido, la politica integral de desarrollo rural se plantea en con una perpectiva transversal.. Estructura general del Nuevo PEC. Fuente: Información documental del Nuevo PEC.. 28.

(31) La dinámica de la estructura del Nuevo PEC considera. como punto de partida. la problemática determinada en el diagnostico del entorno rural. los cuales se dclincn como estrategias en el Plan Nacional de Desarrollo y en los Planes Sectoriales. en los Planes J-:statalcs de Desarrollo y en los Planes Municipales de Desarrollo. /\sí también. la dinámica de la estructura del Nuevo PEC implica. de una u otra manera. la reestructuración de las Reglas de Operación de cada uno de los programas que contempla. para que. incluyendo estrategias y acciones. se delinan las sinergias y complcmcntaricdades de manera cspccílica. para que sean aspectos a ejecutar y a evaluar: evitando así. que los programas si se apeguen a un eje rector pero sin estar estructurados ni cohesionados. La creación de instancias cspecilicas de gobierno para la atención de los problemas en el sector rural. implica que se propicie la participación ciudadana. mejorando las condiciones de democracia. corrcsponsabilizando a los agentes productivos en la decisión de delinir prioridades. En este sentido. la política pública hacia el sector rural abre las perspectivas de integrar una planeación macro en el ámbito lcderal y una plancación micro en. el. regional.. para. conjuntar los aspectos. de. integralidad.. descentralización. y. corresponsabilidad.. CAPITULO 2.- ANÁLISIS DE LA PLANEACIÓN Y DE LAS ACCIONES DEL NUl•~VO PROGRAMA ESPECIAL CONCURRENTE, HA.JO EL PRINCIPIO DE TRANSVERSALIDAD.. Tal y como los establece la Ley de Desarrollo Rural. corresponde al Lstado la rectoría del desarrollo nacional y la conducción de la política de desarrollo rural sustentable. las cuales se e_jercerún por conducto de las dependencias v entidades del Gobierno Federal y mediante los convenios que éste celebre con los gobiernos de las entidades lcdcrativas. y a través de éstos. con los gobiernos municipales según lo dispuesto por el artículo 25 de la Constitución.. 29.

(32) En este capítulo se presenta un análisis conjunto de la planeaeión e instrumentación del Nuevo PEC. Para lo cual. es pertinente establecer la relación entre planeación y política pública. definiendo cada una de ellas. de forma que sea útil para nuestro análisis. La planeación es el resultado de estimaciones y la previsión del curso de acción futuro. La política pública acciona en el devenir. se formula a partir de un presente que ya es pasado. pero debe estimarse previendo el futuro. El problema a tratar implica basarse en diagnósticos teóricos y técnicos. en el planteamiento de objetivos con bases valorativas que busquen incidir en el futuro. El problema del futuro es que no es previsible. por lo que el papel de la política pública pasa a ser central en el problema de la planeación de los programas gubernamentales. A partir de los datos de un presente ya pasado se debe incidir en un futuro. El denominado proceso de globalización plantea el problema de la sustitución de las regulaciones estatales de largo plazo (fordismo) por el concepto de ··flexibilidad ... (loller. 2007) Una política pública es esa toma de posición que intenta - o dice intentar- alguna 1·orma de solución de algún problema en específico. Por lo general. incluye decisiones de una o más instancias gubernamentales. simultáneas o sucesivas a lo largo del tiempo. que constituye el modo de intervención del estado frente a los problemas.. 2.1.- Planeación, coordinación e implementación del Nuevo PEC Antes de iniciar con el desarrollo del análisis de la planeación del Nuevo PLC. es importante aclarar algo sobre la estructura del ··Plan Nacional Desarrollo 2007-2012: ( PN 1) ). ya que algunos ternas importantes, como la cuestión de desarrollo rural. desarrollo social. competitividad económica. sustentabilidad ambiental. políticas públicas sectoriales. no se encuentran enmarcados en capítulos específicos. sino que también se ubican transversalmente. en diferentes partes de este Plan. Ya en materia de planeación del desarrollo rural sustentable en México. el Nuern Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable, Nuevo PEC. 20072012 se elaboró en el ámbito del Sistema Nacional de Planeación Democrática que manda ta el Artículo 20 de la Ley de Planeación. dando lugar a la participación y consulta de los diversos grupos sociales. con el propósito de que la población exprese sus opiniones para el. 30.

(33) disciio. actualización y ejecución de los programas a que se refiere esta Li:y. La participación y consulta de la Sociedad se realizó a través de Foros de Consulta Popular a los cuales asistieron representaciones de los diferentes actores del sector rural. De conl'ormidad con el Artículo 14 de la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. en la preparación de este Nuevo Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rurnl Sustentable 2007-2012 fueron consideradas las propuestas de las organizaciones que concurren en el Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable. Así también, en el marco del fortalecimiento del federalismo impulsado por la Ley de Desarrollo Rural Sustentable, se redefinen las atribuciones y responsabilidades que asumen los gobiernos de los estados, así como el propio gobierno federal. Para ello se reliere a los Convenios de Coordinación celebrados entre la federación y los gobiernos estatales. en términos del Programa Especial Concurrente. para la creación de los Consejos 1-:statales de Desarrollo Rural Sustentable como la instancia central de: .. concertación política y de toma de decisión. integrados por representantes de los productores, de los gobiernos federal y estatal. .. " (Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria. 2007) Dentro de este marco jurídico e institucional. se redelinen las atribuciones v responsabilidades de las instancias ya existentes. tanto lcderales como estatales y municipales: pero al mismo tiempo se abre el espacio para la conl'ormación de nuevos actores e instancias de planeación y ejecución de los programas del Nuevo Pl~C. Así también. otro elemento esencial en las políticas públicas es la coordinación. ya que esta es una de las funciones básicas de la planeación. Para hablar sobre el papel de la coordinación en la implementación de las políticas públicas transversales es necesario partir de una definición. que integre las diferentes perspectivas y dimensiones de varios autores. 1:n ese sentido. parafi·aseando a Isabel Licha. se define a la coordinación en la implementación de las políticas públicas transversales como un proceso de múltiples dimensiones (política y técnica. participativa y concertada. vertical y horimntal) y de di lcrcntes alcances ( macro y micro) que involucra a di fcrentes actores y sectores. cuyo lin es articular esfuerzos y crear sinergias que favorezcan el logro de los objetivos estratégicos de la política transversal. (Fredy Gómez y Veronica Sajbin. 2007). 31.

(34) l ,a coordinación es reconocida como un procedimiento que permite eliminar contradicciones o redundancias y. a la vez. pretende desarrollar políticas públicas integrales. Y es que la coordinación de las políticas públicas transversales. por su naturaleza. implica involucrar otros campos de acción en lo social y político articulando lo económico. el desarrollo social. desarrollo rural, sustentabilidad ambiental. etc .. lo que las hace muy complejas y esta complejidad se va multiplicando de un modo muy significativo. Y con el objeto de que la gestión pública cumpla con la Ley de Desarrollo Rural Sustentable y constituya una acción integral del Estado. el Ejecutivo Federal. por conducto de la Comisión lntersecretarial, coordinará las acciones y programas de las dependencias y entidades. relacionadas con el desarrollo rural sustentable. El enfoque que se pretende dar en este documento consiste en que la coordinación está lejos de ser un fin en sí misma, sino que se entiende como un instrumento táctico que contribuye al logro de los objetivos principales de la política pública. La coordinación es un conjunto ele actividades y relaciones que son importantes si queremos sacar adelante las políticas públicas transversales que se combinan íntegramente con la temporalidad. l:n materia de implementación. y definiéndola como el conjunto de las acciones necesarias para el logro de los objetivos formulados, el Nuevo PEC representa uno de los tres instrumentos rectores que se sustentan en la Ley de Desarrollo Rural Sustentable; con su instrumentación se busca propiciar la concurrencia de programas y acciones. y promover la corresponsabilidad de los distintos órdenes de gobierno. en el marco del federalismo y la descentralización como criterios rectores de la acción del Estado en apoyo del desarrollo rural sustentable. Particularmente. a la Comisión Intersecretarial para Desarrollo Rural Sustentable. como órgano de coordinación y concertación, le corresponde atender. coordinar y dar seguimiento a las acciones y programas de las dependencias y entidades, relacionadas con el desarrollo rural sustentable. A través de este órgano, con la participación de todas las dependencias gubernamentales que la integran, tanto en el Centro como en las entidades en las que ya se elaboró el Nuevo PEC, se ha pretendido avanzar en la identilicación de duplicidades y en el estudio de complcmentariedades de los programas que lo integran. buscando la reestructuración de éstos con base en criterios de agrupación que consideren. 32.

(35) las poblaciones objetivos y las vertientes de aplicación del Nuevo PEC. cuyo lin último es la simplilicación de su operación y eficientar la aplicación de los recursos dirigidos al sector rural. Asimismo. el CMDRS, corno órgano consultivo del Ejecutivo Federal. es el encargado de promover que en el ámbito de las entidades federativas. los municipios y regiones. se tenga la más amplia participación. De acuerdo a como lo establece la LDRS y en términos de los objetivos del Nuevo Pl:C, con la creación de estos consejos se está buscando. propiciar una mejor. instrumentación de las políticas de desarrollo rural en todos los ámbitos. tomando como eje rector las disposiciones de dicha Ley. (Centro de Estudios para el Desarrollo Rural Sustentable y la Soberanía Alimentaria. 2006). 2.2.- Política General, Estrategias y Acciones El Nuevo Programa Especial Concurrente para el Desarrollo Rural Sustentable 2007-2012. representa la Política de Estado para el Desarrollo Rural que implementa la actual administración. cuya orientación es la generación y diversificación de empico. garantizar a la población campesina el bienestar y su participación e incorporación al desarrollo nacional. dando prioridad a las zonas de alta y muy alta marginación y a las poblaciones económica y socialmente que más lo requieren, tal y corno lo establece la Ley de Desarrollo Rural Sustentable. Se elabora este Nuevo Programa Especial Concurrente en el marco del Plan Nacional de Desarrollo 2007-2012 considerando los Programas Sectoriales de las dependencias y entidades que forma parte de la Comisión Intersecretarial para el Desarrollo Rural Sustentable, CIDRS. En él se asume corno premisa básica la búsqueda del Desarrollo l lumano Sustentable como proceso permanente de ampliación de capacidades y libertades para que los habitantes del medio rural puedan acceder a una vida digna sin comprometer el patrimonio y los recursos naturales de las generaciones futuras. La Política de estado aquí propuesta, sin embargo, también requiere la participación de los productores. de la sociedad rural en general y de los tres poderes y niveles de gobierno. dada la complejidad social, étnica, tecnológica. productiva. económica y ambiental del sector rural y al alto riesgo de las actividades productivas, por lo que. su. 33.