La construcción de gobernanza público-privada en las
cadenas agroindustriales: lecciones aprendidas del
Programa PACC
Ec. María Eugenia Silva Carrazzone1
Este artículo repasa las lecciones aprendidas de la participación de OPYPA en el programa PACC y busca aportar a la discusión sobre la continuidad de los ámbitos público-privados en cuya gestión participó esta oficina. Habida cuenta de que la articulación interinstitucional y la promoción de la competitividad y la inserción internacional son ejes estratégicos para este Ministerio y dada la finalización de dicho programa, esta discusión adquiere relevancia. Se detectan cinco elementos sobre los que recae la construcción de gobernanza sostenible de estos espacios: i) Plan Estratégico consensuado, ii) fortalecimiento y capacidad organizativa de los actores privados; iii) figura rentada público-privada de coordinador del conglomerado; iv) rol de los Ministerios fuerte en la gobernanza y v) esquemas de financiamiento viables y co-participativos. En función de estos elementos, las bases para la construcción de gobernanza a futuro muestran una evolución dispar en los conglomerados agroindustriales analizados.
1. Objetivo, Enfoque Metodológico y Antecedentes
Dada la finalización del Programa de Competitividad de Conglomerados y Cadenas Productivas (PACC)2 en 2014, corresponde evaluar la pertinencia de que los ámbitos de gobernanza de los conglomerados en los que participó OPYPA - Agroindustrial Olivícola, Oleaginosos y Forestal – Madera en Rivera y Tacuarembó- continúen bajo las órbitas de los Ministerios involucrados en su gestión y, en este caso en particular, del MGAP. Asimismo, la evaluación del proceso y las lecciones aprendidas permiten analizar la posibilidad de extender la metodología del programa a otras iniciativas que impulsa MGAP. El objetivo del presente artículo es contribuir a dichas evaluaciones3.
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[email protected]. Silva Carrazzone es técnico de OPYPA en áreas de cadenas y de estudios económicos, contratada a través de convenio INIA-OPYPA. Hasta junio de 2014 técnico de OPYPA por convenio PACC – OPYPA. Se agradecen los aportes de Soc. Adrián Bendelman, Ec. Mariana Sienra, del Programa PACC y de los Ing. Agr. Gonzalo Souto, Humberto Tommasino y Mario Mondelli de OPYPA. 2
Programa desarrollado por el Área de Políticas Territoriales de la Oficina de Políticas Públicas (APT OPP).
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Este tema es de particular relevancia, en la medida en que la articulación institucional y la promoción de la competitividad y la inserción internacional son dos de los ejes estratégicos que subyacen a las políticas de este Ministerio. De hecho, la participación en el programa PACC es una de las diferentes iniciativas de articulación público-privada que impulsa el MGAP4.
Este artículo se basa en la revisión de bibliografía sobre ámbitos de articulación público-privado, recopilación de información presentada en las memorias del programa – particularmente datos cuantitativos sobre ejecución de acciones y proyectos- y en la realización de entrevistas a los actores involucrados en los conglomerados de interés. Además, las propuestas y conclusiones presentadas fueron discutidas en una primera instancia por los referentes de OPYPA para el PACC y posteriormente compartidas y validadas en taller de amplia participación –diferentes unidades de MGAP, coordinadores de PACC e investigadores vinculados a distintos rubros. Sin perjuicio de ello, la viabilidad de estos ámbitos requiere una revisión más profunda en la órbita de los organismos involucrados. Así, se considera que este artículo es un primer paso para dar esa discusión. El presente trabajo es una profundización del artículo “La construcción de gobernanza público-privada para el desarrollo competitivo de las cadenas agroindustriales promovidas por el Programa PACC-OPP” (Pérez Quesada y Silva Carrazzone, 2013)5.
2. Breve revisión de la operativa del PACC: Conglomerados
agroindustriales
6En la concepción del programa PACC el conglomerado es visualizado como ámbito de articulación entre empresas privadas, sector público, organismos de investigación y academia que facilita la convergencia de intereses de las diferentes partes y la ejecución de acciones para desarrollar la inserción internacional, siguiendo una estrategia de mejora competitiva7.
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Tradicionalmente el MGAP ha participado en conjunto con otras entidades públicas, académicas, de investigación y del sector privado en diferentes Mesas Nacionales Sectoriales: trigo, cebada, arroz, oleaginosos, quesería artesanal y cítricos/ frutas de exportación.
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En general los aspectos descriptivos del programa están presentados en dicho artículo, que recoge la experiencia de los participantes en los conglomerados, la metodología de trabajo del programa, las acciones concretas implementadas y sus resultados. Esta revisión es el punto de partida para el planteo y análisis de propuestas de gobernanza sostenible para los diferentes conglomerados analizados.
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En este apartado se presenta un resumen actualizado del estado de situación de cada conglomerado, con base en lo analizado en el artículo de Pérez Quesada y Silva Carrazzone (2013).
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En términos operativos, el programa se basa en los siguientes componentes (PACC 2010): Conformación de un Grupo Gestor (GGC) integrado por referentes privados y públicos, que lideran el proceso de dinamización y estrategia. Es el ámbito en que recae la gobernanza.
Selección de un coordinador exclusivo para el conglomerado, cuyo rol es clave en la medida en que es una figura que “acerca” a los actores público – privados. Planificación estratégica participativa y consensuada con los actores involucrados -Plan estratégico-. De éste deriva el plan de trabajo y la implementación de proyectos, con una agenda de reuniones y encuentros periódicos entre los diferentes actores.
Cofinanciamiento (en distintos porcentajes) de forma no reembolsable y sujeto a contrapartidas y avances en la ejecución de proyectos.
OPYPA integra desde mediados de 2012, conjuntamente con otros referentes del sector público y representantes del sector privado, los grupos gestores de los conglomerados agroindustriales participantes en la iniciativa PACC: Oleaginosos, Agroindustrial Olivícola y Forestal-Madera de Tacuarembó y Rivera.
En el Grupo Gestor de Oleaginosos participan 17 empresas y tres instituciones, Instituto Nacional de Investigación Agropecuaria (INIA), Laboratorio Tecnológico del Uruguay (LATU) y Facultad de Agronomía de Universidad de la República (UdelaR). En conjunto, desde el año 2005 conforman la Mesa Tecnológica de Oleaginosos (MTO). Del lado del sector público participa Dirección Nacional de Industrias del Ministerio de Industria, Energía y Minería (DNI MIEM) además de OPYPA y coordinadores PACC.
El conglomerado Agroindustrial Olivícola está integrado por la Asociación Olivícola Uruguaya (ASOLUR) en representación del sector privado, coordinadores de PACC y DNI MIEM y OPYPA del lado del sector público.
En Forestal Madera de Rivera y Tacuarembó participan actores del sector privado (productores forestales, empresas con integración vertical e industriales y empresas de servicios asociados a la actividad, pero que no están asociados como en los otros conglomerados), el sector público representado por OPYPA y la Dirección General Forestal del MGAP (DGF MGAP), DNI, PACC, INIA, LATU y UdelaR.
las líneas estratégicas definidas. A modo de síntesis, se presenta en el cuadro que sigue un resumen de los proyectos aprobados y montos ejecutados según iniciativa, en cada caso8. Del cuadro 1 se deduce que el grado de avance en la propuesta y formulación de los proyectos y acciones concretas ha sido dispar. En todos los casos el principal componente al que se destinan fondos es Fortalecimiento, ya que constituye el “paso inicial” para dar lugar al desarrollo del ámbito. Sin embargo, el alcance de los proyectos concretos incluidos en ese componente varía. En el caso de Oleaginosos los proyectos ejecutados han sido los de mayor alcance y monto, mientras que, en el otro extremo, se encuentra Forestal – Madera en Rivera y Tacuarembó, que sólo avanzó en la generación del Plan Estratégico.
Cuadro 1. Proyectos aprobados para los conglomerados agroindustriales
(Montos PACC - en US$)
Conglomerado Monto total Orientación de los proyectos
Fortalecimiento Otros Oleaginosos 189.955 189.397 558 Agroindustrial Olivícola 78.888 50.490 9.125 Forestal Madera Rivera – Tacuarembó 19.520 19.520
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Fuente: Ruis e Isabella, 2014.
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En Pérez Quesada y Silva Carrazzone (2013) se presenta un análisis detallado de las líneas
3. Lecciones aprendidas a partir de la experiencia de los conglomerados
agroindustriales
A continuación se resumen las enseñanzas que deja el Programa para los conglomerados de interés, con foco en lo que hace a la gobernanza sostenible de estos ámbitos9.
El Plan Estratégico constituye una referencia para la implementación de acciones concretas que contribuyan a los objetivos claves de cada conglomerado. Al mismo tiempo, permite hacer un monitoreo, evaluación y retroalimentación de los procesos. De esa manera, el Plan contribuye a orientar y facilitar la convergencia de intereses y acciones de los diferentes actores.
La articulación público – privada y entre los propios privados es clave para dar sostenibilidad a los procesos. Sin embargo, el grado de consolidación de esta articulación y coordinación varía. La articulación tiende a afianzarse cuando surgen proyectos conjuntos y se da de manera espontánea cuando hay una identificación de la motivación. Se constata que en el ámbito de los conglomerados las empresas tienden a generar lazos y cooperar entre sí, sin dejar de competir, en mayor o menor medida según el caso, con el fin de lograr insertarse en los mercados externos. En el caso del conglomerado Oleaginosos, las empresas integrantes de la MTO tienen ya vasta experiencia en la interacción conjunta para fines compartidos. En tanto, en el caso de Agroindustrial Olivícola, la construcción de lazos de cooperación y la integración entre las empresas del sector productivo fue consolidándose gradualmente a medida que se avanzaba en la ejecución de la hoja de ruta del conglomerado. En esta construcción de la cooperación fue clave el rol de los Ministerios, de los coordinadores de PACC y del coordinador del conglomerado, que actuaron como orientadores para la concreción de proyectos, resaltando en todo momento la necesidad de la integración privado y privado-público.
El vínculo entre el sector privado y el sector público le permite a los Ministerios interactuar con un interlocutor válido, en la medida en que el sector privado se organiza de manera representativa. Adicionalmente, el involucramiento de los Ministerios permite alinear acciones puntuales en los sectores productivos con las líneas estratégicas que orientan las políticas públicas.
Las iniciativas cluster son un ámbito que permite acercar a las instituciones de investigación y a la academia con el sector productivo y las autoridades públicas
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referentes. De esa manera, los esfuerzos de investigación y desarrollo se alinean a las necesidades de los privados y a las pautas de las políticas públicas, al tiempo que los resultados de dichos esfuerzos llegan a los interesados de manera más rápida. Se dieron numerosos proyectos en los que la academia e investigación tuvieron un rol central. Sin ser exhaustivos, se puede mencionar los siguientes: Cursos y manuales de buenas prácticas; Caracterización de recursos genéticos de Olivos; Relevamiento de costos de producción de Olivos; participación de un experto de la Facultad de Química de UdelaR en análisis de calidad del aceite de oliva; Estudio de factibilidad de consorcios público-privados sectorial oleaginoso de investigación en biotecnología en Uruguay; Prospección del uso de métodos contraceptivos en dos aves plaga de cultivos de secano y Seminario internacional sobre máquinas y técnicas para la agricultura de precisión: siembra y fertilización a tasa variable según ambiente en el caso de Oleaginosos.
El hecho de que los desembolsos del PACC estén sujetos al aporte de una contrapartida y al cumplimiento de metas contribuye a generar un compromiso de parte del privado. Los privados consideran que esta característica participativa les da “empoderamiento”, poder de decisión e influencia en este ámbito mixto, lo que les permite apropiarse y sentirse responsables del proceso de fortalecimiento y desarrollo del conglomerado. Esta visión es particularmente resaltada por los coordinadores de los conglomerados Oleaginosos y Agroindustrial Olivícola (en los que se ejecutó un número significativo de acciones).
La dificultad de parte de los privados para plasmar acciones y decisiones estratégicas en proyectos concretos constituye un desafío. En este sentido es relevante el apoyo del sector público y coordinadores del PACC en la interpretación y alineación de las acciones con los ejes estratégicos. Al mismo tiempo, una vez definidas las acciones a implementar, su concreción en proyectos y la implementación de éstos tiende a insumir un período relativamente prolongado, que va en detrimento del máximo aprovechamiento de los recursos que el programa pone a disposición del sector productivo. Estos tiempos varían de acuerdo a cada experiencia, dependiendo de factores tales como la profesionalización de los sectores productivos y su capacidad de co-financiamiento. Ejemplo de ello es que en el caso de Forestal–Madera en Rivera y Tacuarembó sólo se ha aprobado un proyecto.
4. Propuestas de gobernanza sostenible para los conglomerados
agroindustriales
10En línea con lo que se detecta en la concreción de proyectos, los avances de cada conglomerado en la construcción de gobernanza a futuro también muestran disparidades. A su vez, las características intrínsecas de cada cluster –relacionadas fundamentalmente con la asociatividad y representatividad del sector privado y a la disponibilidad de financiamiento propio, entre otros- hacen que no existan estructuras y mecanismos de gobernanza únicos, válidos para los tres conglomerados analizados.
4.1 Conglomerado de Oleaginosos
En Oleaginosos la construcción de gobernanza sostenible una vez finalizado el PACC ha sido un tema abordado por el GGC con anticipación al cierre del programa. En ese sentido, se han elaborado y discutido, de forma participativa, diferentes propuestas de estructuración formal de la conducción del conglomerado, surgidas del sector privado y del sector público indistintamente. Los distintos planteos tienen como eje central la continuidad de la forma de funcionamiento del conglomerado durante la iniciativa PACC: se mantiene una comisión directiva, a cargo de las cuestiones estratégicas; un equipo técnico de coordinación y grupos de trabajo por temáticas, con funciones operativas derivadas del Plan Estratégico11. En esta estructura de gobernanza se han incorporado nuevos actores –particularmente del sector privado- en relación a los que originalmente integraron el conglomerado en el marco del PACC.
Se considera que las propuestas de gobernanza de este conglomerado contemplan los ejes destacados más arriba como relevantes para construir una gobernanza sostenible – además de ser consistentes con las líneas estratégicas. Esta estructura articula adecuadamente la visión estratégica, de largo plazo, con mecanismos de concreción y ejecución de cuestiones operativas. Adicionalmente, la organización formal propuesta es dinámica, permitiendo la incorporación de nuevos actores y líneas de acción.
4.2 Conglomerado Agroindustrial Olivícola
En línea con la presencia incipiente de la producción de olivos y aceite de oliva en nuestro país, la organización del sector privado está dando sus primeros pasos. Asimismo, el grado de consolidación del conglomerado es relativamente menor que el de Oleaginosos, si se lo
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Las propuestas aquí plasmadas pretenden ser el “paso inicial” para dar una discusión más profunda en las entidades involucradas en los ámbitos de gobernanza, en particular MGAP.
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mide a través de variables cuantificables –como montos de proyectos aprobados y ejecutados- y cualitativas –como vínculo, lazos de cooperación y confianza entre los diferentes actores que integran el ámbito público-privado. La escasa estructuración del sector –derivada fundamentalmente del desarrollo reciente de la producción olivícola en Uruguay- hizo que buena parte de los recursos del cluster se orientaran a la definición de las líneas estratégicas y a concretar los primeros avances en la organización y operativa del conglomerado. De todos modos y pese a los avances significativos que se observan, persisten desafíos significativos referidos fundamentalmente a la disponibilidad de fuentes de financiamiento, siendo clave la contrapartida económica que aporte el sector privado.
Desde la finalización del PACC, se ha mantenido el vínculo entre OPYPA, DNI y ASOLUR, atendiendo temas concretos, que pueden derivar eventualmente en la consulta o intervención de otras unidades del Ministerio e incluso de otras entidades, según la temática.
4.3 Conglomerado Forestal-Madera Rivera – Tacuarembó
Tal como se describe más arriba, este conglomerado es el que ha tenido menor grado de concreción de proyectos y acciones. La actividad en el marco del PACC ha apuntado a la elaboración de un Plan de Refuerzo de la Competitividad que contenga, además de insumos para las líneas estratégicas, un buen diagnóstico de la cadena silvícola – maderera del noreste. Se identifica a la ausencia de cohesión entre el sector privado, asociada principalmente a la heterogeneidad de los actores en cuanto a tamaño, organización y posición en la cadena como factores que dificultan la gobernanza sostenible en este conglomerado.
5. Comentarios finales
Desde el MGAP se considera que la construcción de redes y la articulación interinstitucional son claves para impulsar la competitividad y la inserción externa de los sectores agroindustriales. Así, la integración de ámbitos público-privados para diferentes sectores –no sólo los participantes del programa PACC- es relevante para este Ministerio. Por ello resulta pertinente evaluar en qué medida están dadas las condiciones para que MGAP asuma en conjunto con otros actores la gobernanza de los conglomerados que participaron de la iniciativa PACC. Además, la identificación de las lecciones aprendidas permite evaluar la posibilidad de extender la metodología PACC a otros ámbitos público-privados en los que MGAP ya participa.
De la revisión de las experiencias de trabajo en el marco del Programa PACC se detectan los siguientes aspectos como centrales para la construcción de gobernanza sostenible:
Contar con un Plan Estratégico consensuado, que funcione como orientador de las cuestiones operativas y contribuya a alinear de manera explícita los intereses de los distintos actores involucrados.
El grado de avance en la ejecución de acciones orientadas a la estrategia de largo plazo del conglomerado depende en buena medida de la fortaleza y experiencia de las organizaciones representativas del sector privado. Conforme se avanza en la ejecución de proyectos, se avanza también en la consolidación de la articulación público – privada y en la cooperación entre los privados.
La figura rentada público-privada de coordinador del conglomerado es fundamental para que las líneas estratégicas contenidas en el Plan permeen a los actores y al accionar cotidiano, para ordenar y monitorear las acciones y aspectos operativos y resulta un aporte fundamental para la integración entre los privados y entre los privados y demás organizaciones integrantes del ámbito.
Un aspecto central es disponer de fondos para financiar el funcionamiento normal del ámbito. Así, se considera necesario buscar esquemas de financiamiento que hagan viable la operativa cotidiana, generando un mecanismo de compromiso y coparticipación del sector privado.
Los Ministerios son actores claves para promover la continuidad de los conglomerados, con un rol central en la gobernanza. La continuidad de la gobernanza desde esta perspectiva supone definir cómo se integran estos ámbitos a las órbitas ministeriales, contemplando las iniciativas existentes.
En términos generales, los Ministerios, en su rol de hacedores de políticas públicas, deberían asumir un papel en el monitoreo del adecuado funcionamiento del ámbito de gobernanza. Así, deberían asegurar, entre otros aspectos, que estén representados todos los actores relevantes; que las líneas estratégicas se adapten a la realidad cambiante del conglomerado; que los esquemas de acción sean consistentes con dichas líneas; y que haya una retroalimentación continua entre el sector productivo, hacedores de políticas, organizaciones académicas y de investigación y demás actores relevantes. Asimismo, en su función de facilitar el acceso a la información, los Ministerios deberían colaborar en la difusión de instrumentos de financiamiento y fomento, sin dejar de lado la iniciativa privada.
6. Bibliografía
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