Influencia de las plataformas programáticas de los partidos políticos en la implementación de políticas públicas en las diez entidades federativas gobernadas por el PAN o el PRD durante 10 años o más

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(1)INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY EGAP GOBIERNO Y POLÍTICA PÚBLICA CIUDAD DE MÉXICO. Influencia de las plataformas programáticas de los partidos políticos en la implementación de políticas públicas en las diez entidades federativas gobernadas por el PAN o el PRO durante 1O años o más. ~ TECNOLÓGICO • DE MONTERREY B.1b1¡Otee&. Cristina Martínez Pérez. c.p. Ciudad• Mntco Proyecto de lnvestigación Aplicada. Maestría en Administración Pública y Política Pública Asesor: Doctor Juan Carlos Olmedo Estrada Fecha de término de tesina: Abril 2013.

(2) Resumen Este es un estudio comparativo de indicadores económicos, de gasto público, de política social, de regulaciones sobre temas relacionados a las libertades individuales y de desarrollo institucional que presentan las 31 entidades federativas y el Distrito Federal durante los últimos años cuyo fin es encontrar alguna tendencias de crecimiento y desarrollo económico, social, político e institucional en las seis entidades gobernadas por el PAN, durante 10 añ.os y más (Baja California, Guanajuato, Jalisco, Aguascalientes, Querétaro y Morelos) y las cuatro entidades gobernadas por el PRD (Distrito Federal, Baja California Sur, Zacatecas y Michoacán) durante 1O años o más; con el fin si se cumple el modelo de "gobierno de partido responsable". El enfoque de "gobierno de partido responsable" se fundamenta en el institucionalismo, el cual sostiene que la representación política en las democracias se realiza a través de un sistema de partidos suficientemente institucionalizado en el que los partidos políticos ofertan a la ciudadanía plataformas programáticas con preferencias que influyen en el proceso de políticas públicas que implementa el gobierno. Este trabajo surge de la necesidad de identificar vínculos claros entre preferencias en las plataformas programáticas de los partidos político y el diseñ.o e implementación de políticas públicas en las entidades federativas, independientemente de los vínculos programáticos entre votantes y partidos, tema central en este modelo, pero que no forma parte del objeto de estudio en este trabajo. Este estudio concluye que existen fuertes coincidencias entn:: entidades gobernadas por el PRD durante 1O años en cuanto a la política social, rasgos comunes en entidades gobernadas por el PAN y el PRD durante 1O años o más en visiones conservadoras y progresistas de las libertades individuales y regulaciones en temas de libertades individuales y lucha contra la corrupción, pero no hay suficiente evidencia para atribuir que estás tendencias se deban a las respectivas plataformas programáticas de los partidos; en cuanto al desarrollo democrático, los resultados obtenidos muestran que las diez entidades que han sido gobernadas por el PAN y por el PRD por 1O años o más presentan un mayor desarrollo democrático en comparación con las 22 entidades restantes.. 1.

(3) Índice. Resumen ................................................................................................. .l Introducción ............................................................................................. 3 Capítulo 1.- El modelo de "gobierno de partido responsable" y las preferencias en las plataformas programáticas de los partidos políticos en los gobiernos estatales ................ 8 Aspectos teóricos del modelo de "gobierno de partido responsable" ................... 9 El modelo de gobierno de partido responsable en el sistema político mexicano ..... 14 Aspectos metodológicos de la investigación .............................................. 18 Capítulo 2.-Preferencias en las plataformas programáticas del PAN y PRD y los resultados de política pública a nivel estatal.. ................................................................. .29 Factor l. Mercado-Estado: Política económica-fiscal y política social.. ............. 29 Aspectos económicos ................................................................ 29 Aspectos de finanzas públicas y política fiscal.. ............................... .38 Aspectos de política social ........................................................ .43 Factor 2. Tradición: Política las políticas sobre regulaciones de las libertades individuales y los derechos de minorías ............................................................ 51 Factor 3. Democracia: Políticas de desarrollo institucional.. ........................... 55 3.Resultados, Conclusiones y Alternativas ........................................................ 62 Bibliografia ............................................................................................. 74 Anexo .................................................................................................... 81. 2.

(4) Introducción. A través de esta inv,~stigación se busca abordar el tema de la representación política en los gobiernos estatales desde el modelo del "gobierno de partido responsable" (Luna, 2007, p.394). Dicho enfoque se refiere al vínculo que existe entre las plataformas programáticas que los partidos políticos ofertan a los electores y las políticas públicas, que una vez en el gobierno, impulsan e implementan. La idea que subyace bajo este modelo, es la existencia de un mecanismo de representación que consiste en que "los partidos cuentan con plataformas programáticas bien definidas y cercanas a las de sus votantes [ ... ] en el que los electores seleccionan partidos en función de sus preferencias en las plataformas programáticas, las que luego deben ser implementadas desde el gobierno" (Luna, 2007, p. 394) en forma de políticas públicas dentro de un sistema político el cual: "actúa básicamente como un complejo sistema de mediaciones o filtros , es producto de los requerimientos de un gobierno institucionalmente diversificado, así como de una sociedad civil altamente heterogénea, participativa, plural y contradictora. El conflicto social continúa atravesando las relaciones entre el gobierno y la sociedad civil, pero el sistema político actúa cada vez más, al respecto, como una vasta de amortiguamiento y [ ... ]filtros" (González, 2000, p.13).. Este significa por tanto, que "las políticas públicas, es decir, los ámbitos específicos de acción o inacción adoptados para conseguir algún propósito o manejar algún asunto en particular, deben en consecuencia encontrar su origen en la actividad de los partidos políticos" (León, 2012, p. 5) pues son los partidos políticos uno de los filtros institucionales, con los que cuenta el Estados para lograr la representación política. En este sentido, el objetivo general de esta investigación es analizar y evaluar, bajo el enfoque de "gobierno de partido responsable", si existe o no una relación entre las plataformas programáticas del Partido Acción Nacional (PAN) y el Partido de la Revolución Democrática (PRD) y algunos de los resultados de la implementación de políticas públicas en las entidades federativas que han gobernado durante 1O aflos o más, para poder responder a la siguiente pregunta de investigación ¿existe relación entre la. 3.

(5) platafonnas programática y las políticas públicas implementadas por el PAN y el PRD en las entidades federativas que han gobernado durante 1O años o más? Los objetivos específicos de la investigación son los siguientes: a) Revisar indicadores económicos, de finanzas públicas y de política social, y compararlos con las preferencias de las platafonnas programáticas del PAN y el PRD, según los resultados en el estudio de David Altman, Juan Pablo Luna, Rafael Piñeiro y Sergio Toro (2009): "Partidos y sistemas de partidos en América Latina: Aproximaciones desde la encuesta a expertos"', en cuanto a su postura en la díada mercado-estado y observar si existen semejanzas o no en las entidades que han sido gobernadas respectivamente por ambos partidos durante 1Oaños o más. b) Revisar indicadores las regulaciones sociales en materia ética y compararlos con las preferencias en las platafonnas programáticas del PAN y el PRD, según el citado estudio de Altman (2009), en cuanto a su postura conservadora o liberal en relación a las libertades morales de los individuos y observar si existen semejanzas o no en las entidades que han sido gobernadas respectivamente por ambos partidos durante 1O años. o más. c) Revisar indicadores de desarrollo institucional de los estados y compararlos con las preferencias en las platafonnas programáticas del PAN y el PRD, según el citado estudio de Altman (2009),. en cuanto a su postura hacia una concepción de la democracia. nonnativa o instrumental, y buscar semejanzas en las entidades gobernadas por el PAN y el PRD durante 1O años o más. La hipótesis que se sostiene en esta investigación es que la pennanencia continua de un partido al frente del ejecutivo estatal influye en la implementación de políticas públicas acorde a la plataforma programática del partido en materia económica, de finanzas públicas, política social, regulaciones éticas y desarrollo institucional que se implementen en las. 1 El estudio al que se hace referencia se realizó entre 2007 y 2009, consistió en 19 entrevistas realizadas a un grupo de expertos locales, internacionales y periodistas, en el que se les preguntó sobre las preferencias programáticas de 100 partidos políticos de América, entre ellos el PAN, PRI, PRO, PVEM Y PT.. 4.

(6) entidades federativas, si se cumple el principio representativo del "modelo de gobierno de partido responsable"2• La relevancia teórica del tema, comprende varias aristas, por una parte, como ya menciono en párrafos anteriores, la investigación busca contribuir en al debate sobre el problema de representación política de los partidos políticos, que no es exclusiva de México y que se presenta inclusive en democracias con mayor tradición histórica. Desde una segunda arista, la investigación también se suma a la discusión sobre la influencia de los partidos políticos en la elaboración de las políticas públicas. Como lo exponen Ernesto Stein y Mariano Tommasi (2006), "el proceso político es inseparable del proceso de formulación de políticas" (p.395), y en este proceso uno de los actores centrales son los partidos políticos, aunque por supuesto no los únicos. La propuesta que hacen ambos actores es la de "mirar más allá del contenido específico de las políticas y fijarse en los procesos críticos que les dan forma, las ponen en práctica y las mantienen vigentes en el tiempo" (Stein, 2006, p. 394). Por la magnitud de la empresa que proponen estos autores no es posible abarcar todos estos críticos en el universo de niveles de gobierno y de políticas públicas, pero si lo es sumar elementos de análisis en este sentido y estudiar una variable, como es el número de años que un partido político gobierna a las entidades federativas y observar la relación con algunos resultados de las políticas públicas. En una tercera arista, esta investigación busca sumarse a las investigaciones que se enfocan en la evaluación de la calidad de los gobiernos estatales. Guillermo Cejudo, en su trabajo La calidad del gobierno en las entidades federativas mexicanas, escribe: "el debate académico centró buena parte de sus baterías analísticas en el estudio del cambio electoral local y en las dinámicas de competencias partidarias que se presentaban tanto en los estados como en los municipios, Asimismo, un segmento importante de investigadores dirigió su atención a los efectos -positivos y perversosque había producido el proceso de descentralización hacia los municipios que se inició con la reforma constitucional al artículo 115 en 1983. Sin embargo, el análisis específico sobre los aspectos institucionales y de gobierno de las entidades federativas 2. En un estudio alterno seria relevante para reforzar la hipótesis analizar la variación de políticas públicas de después de una segunda alternancia en algunas entidades.. 5.

(7) quedó subordinado al debate político-electoral. No ha sido hasta años recientes cuando, de fonna lenta, se ha comenzado a construir un debate más articulado sobre el desempeño de las administraciones estatales, o sobre la fortaleza de las instituciones de gobierno (Cejudo, 2010, p.2).. La investigación que en este documento se propone también se acota al ámbito de la implementación de las políticas públicas a nivel estatal, en el entendido que "en la actualidad la infonnación básica necesaria para diagnosticar la calidad de gobierno en las entidades es insuficiente" (Cejudo, 201 O, p. 5). En este sentido, hay un claro interés académico, como lo muestra el trabajo de Cejudo, de conocer más y mejor el desempefto de las entidades federativas, y buscar variables que expliquen las diferencias en los resultados de la implementación de políticas públicas, "¿a qué se deben las diferencias? ¿Qué es lo que detennina la capacidad de diseñar, aprobar y aplicar políticas públicas eficaces?" (Stein, 2006, p. 395). En el caso específico de esta investigación la variable a considerar son la influencia de las platafonnas programáticas de los partidos políticos. Finalmente esta investigación se realiza bajo un marco histórico y contextual, mismo que da cuenta de un proceso inacabado de transición y consolidación democrática a nivel estatal, que no necesariamente corresponde al proceso nacional; procesos que por la naturaleza del país son heterogéneos y responden a las características específicas de cada región. La investigación se desarrolla en tres capítulos, el primer capítulo se divide a su vez en tres partes: en la primera de ellas, se exponen los supuestos básicos del "modelo de gobierno de partido responsable", los partidos políticos y sus preferencias en las platafonnas programáticas, su vinculación con la hechura de las políticas públicas y la relación central que existe con la rendición de cuentas de los partidos políticos a sus votantes de acuerdo a su desempefto en el gobierno. En la segunda parte, se expone el contexto histórico y los procesos que han pennitido elecciones competitivas y la alternancia electoral en los gobiernos estatales; se exponen algunas características generales comunes a los gobiernos estatales en México en la actualidad. Por último, la tercera parte, expone los aspectos metodológicos de la investigación.. 6.

(8) El segundo capítulo presenta el desarrollo nodal de la investigación, en él se comparan indicadores de todas las entidades federativas comparando los resultados de las entidades gobernadas por el PAN o el PRO durante 1O aiios o más con las preferencias en las plataformas programáticas de ambos partidos con base en los resultados obtenidos en la investigación realizada por David Altman (2009) con base en tres factores la díada Mercado-Estado, la posición tradicional o liberal respecto a las libertades morales individuales y la concepción de la democracia de los partidos dirigida más hacia lo normativo o hacia lo instrumental. Por último, el tercer capítulo presenta los resultados, los hallazgos de la investigación, las hipótesis que podrían explicar los resultados obtenidos y las alternativas para mejorar el nivel de institucionalidad del sistema de partidos, una vez expuesto lo anterior, se presentan las conclusiones.. 7.

(9) Capítulo 1.- El modelo de "gobierno de partido responsable" y las preferencias en las plataformas programáticas de los partidos políticos en los gobiernos estatales Aspectos teóricos del modelo de "gobierno de partido responsable". El modelo de "gobierno de partido responsable", es parte de una concepción institucionalista de la democracia, la cual considera preponderante la construcción de instituciones entendidas, según el enfoque propuesto por autores como Douglas North, entendidas como las reglas del juego que todos los actores políticos aceptan y bajo las cuales se rigen las relaciones políticas, que contrasta con otros enfoques más centrados, por ejemplo, en la personalidad de los gobernantes y en el estilo personal de gobernar3. Por tanto, el modelo de "gobierno de partido responsable", entendido también, como un sistema partidista altamente institucionalizado, consiste "en que los electores seleccionan partidos en función de sus preferencias programáticas, las que luego deben ser implementadas desde el gobierno" (Luna, 2007, p.394). y con ello contar con elementos que permiten una adecuada rendición de cuentas de las autoridades a los electores. Partidos políticos, como instituciones sólidas que ofertan plataformas programáticas distintas desde las cuales construyen programas de gobierno que atienden las demandas y los problemas sociales con distintas estrategias de solución y con prioridades distintas, ciudadanos bien informados y responsables, elecciones libres y competidas, y mecanismos de vigilancia, transparencia y rendición de cuentas hacia el desempefto gubernamental son características exclusivas que permiten el funcionamiento de un régimen democrático. Las bases del modelo de "gobierno de partido responsable" se sustenta en el principio de representación democrática, pues según Robert Dahl (1993) el proceso para la toma de decisión en una democracia debe caracterizarse por la participación efectiva de todos los ciudadanos, la igualdad de voto, información de las alternativas, intervención en la definición de la agenda y máxima inclusión; estos requisitos básicos deben coexistir con. 3. Desde el institucionalismo, el funcionamiento adecuado de la democracia depende que los electores basen su voto más en su afinidad hacia el partido político de su preferencia y menos con la simpatía y carisma personal que sienten hacia el candidato. En teoría ambos elementos deberían coincidir, los candidatos de un partido determinado deberían tener un perfil distintivo y característico del partido por el que compiten. Sin embargo, en la práctica esta condición no necesariamente se cumple.. 8.

(10) instituciones que tengan autoridades elegidas, elecciones libres y limpias, derechos a participar en los procesos para ser elegidos, libertad de expresión, y derecho de asociación. Por otra parte, Alain Touraine afirma categóricamente que "no hay democracia que no sea representativa, y la libre elección de los gobernantes por los gobernados estaría vacía sin sentido si éstos no fueran capaces de expresar demandas, reacciones o protestas formadas en <la sociedad civil>" (2006, p. 79). "es preciso que exista una fuerte agregación de las demandas provenientes de individuos y de sectores de la vida social muy diversos. Para que la democracia tenga bases sociales muy sólidas habría que llevar ese principio al extremo, lograr una correspondencia entre demandas sociales y ofertas políticas o más simplemente entre categorías sociales y partidos políticos. [ ... ] Es preciso que las categorías sociales sean capaces de organización autónoma en el nivel mismo de la vida social. Los lazos entre la vida social y la vida política [ ... ] contribuyen a formar la oferta de los partidos políticos en numerosos dominios de la vida social" (Touraine, 2006, p. 79).. Para cualquier democracia, los partidos políticos constituyen las instituciones, aun insustituibles, a través de los cuales es posible agrupar los distintitos intereses sociales. El abanico ideológico que va de izquierda a derecha facilita la aglutinación "pues la ideología va íntimamente ligada a la formación de partidos políticos [ ... ] permite adoptar decisiones racionales y relativamente satisfactorias para los miembros del partido (Prieto, 201 o, p. 26). Los partidos políticos son "instituciones encargadas de agrupar las preferencias políticas de una sociedad para construir el interés general. Así David Easton los define, como "canales de transmisión hacia los poderes públicos de las demandas de la población, mediante los cuales se decide qué políticas públicas deben efectuarse para garantizar la convivencia pacífica y el progreso social (Prieto, 2010, 23). Según Klaus Von Beyme, citado por Becerra, los partidos políticos desempeñan al menos cuatro funciones que ninguna otra institución puede hacer: "la búsqueda de objetivos no particulares a través de ideologías y programas; la articulación y agregación de intereses sociales; la movilización y socialización de los ciudadanos y el reclutamiento de élites y formación de gobiernos (2000, p.65).. 9.

(11) La función principal o razón de ser de los partidos políticos es ''transformar las distintas preferencias de los ciudadanos en plataformas programáticas donde las diferentes dimensiones de lo público se agrupen y se traten en forma más o menos coherente. En este proceso, los partidos reducen las dimensiones de la decisión colectiva a una dimensión izquierda a derecha-, facilitando que las decisiones colectivas sean transitivas, y por lo tanto, estables. En dicho proceso, los partidos políticos apelan a ideologías universales e imaginarios colectivos en el proceso de representación y construcción del interés general" (Prieto, 2010, 23). Juan Pablo Luna, sostiene que: "En síntesis, el paradigma de gobierno de partido responsable asume la presencia de tres condiciones: a) divergencia en cuanto a las preferencias programáticas de los distintos partidos políticos, b) relativa estabilidad intertemporal en dichas preferencias, y c) voto basado en preferencias programáticas por parte de los electores. [ ... ] La. presencia de partidos institucionalizados y con vínculos programáticos con el electorado no sólo resulta esencial durante el periodo constitutivo del gobierno (facilitando la presencia de rendición de cuentas vertical) sino también durante el propio gobierno, para lograr rendición de cuentas intertemporal" (2007, p. 394).. Es decir, los sistemas partidistas se consideran institucionalizados cuando la competencia entre los partidos es estable, los ciudadanos se identifican con partidos particulares y las organizaciones partidistas están bien desarrolladas e influyen en la orientación de las políticas y el liderazgo partidista. "En sistemas de partidos institucionalizados, cuando las organizaciones políticas son programáticas en el sentido de que compiten y granjean apoyo basándose en diferencias en sus orientaciones de políticas y logros, es más probable que promuevan una mayor coherencia de las políticas en el tiempo y un mayor potencial para el establecimiento de acuerdos perdurables" (Stein, 2006, p. 403). De manera formal, los partidos políticos presentan documentos dogmáticos, principios de doctrina, lineamientos generales de acción, programas de gobierno y. 10.

(12) platafonnas 4 que deberían dar cuenta de sus preferencias programáticas en distintos aspectos de política pública, sin embargo, estos documentos no necesariamente reflejan el nivel de desarrollo institucional del sistema de partidos y los vínculos reales que existen entre los partidos políticos y la ciudadanía. Estos vínculos pueden oscilar entre sistemas donde predominan los vínculos programáticos y sistemas partidistas clientelares: "Con partidos institucionalizados y programáticos, los ciudadanos pueden seleccionar mejor los partidos y candidatos que respondan a sus preferencias de políticas. Debe haber mayores incentivos para invertir en bienes públicos tales como educación y servicios básicos, así como para llevar adelante refonnas destinadas a obrar en favor de los intereses generales. Esto contrasta con los resultados más probables en sistemas clientelares, donde es probable que se favorezca más el gasto gubernamental en obras públicas asignadas de manera muy específica que el gasto en inversiones para bienes y servicios públicos más amplios" (Stein, 2006, p. 404 ).. En el sistema de partidos mexicanos persiste, al igual que en otros sistemas de partidos de América Latina: "una baja institucionalización partidaria como un elemento característico de los sistemas políticos de la región, siendo éste un déficit fundamental respecto a la capacidad de. los. ciudadanos. latinoamericanos de acceder a representación. programática vía partidos [ ... ] Si dichas condiciones no están presentes o se encuentran sólo parcialmente satisfechas, tanto el institucionalismo [ ... ] como el paradigma de "gobierno de partido responsable" aportan descripciones y explicaciones insuficientes (Luna, 2007, p. 406 y 406).. Si el funcionamiento de los sistemas de partidos se basa en la estructuración y funcionamiento de redes clientelares se termina por desvirtuar la razón de ser de los partidos políticos 5 , para convertirse en máquinas políticas, las cuales son "vehículos 4. "Las políticas de los partidos políticos son lineas generales de acción que estos entes adoptan ante los grandes temas y problemas sociales que diferencian a un partido político de los restantes partidos que componen un determinado sistema político. Por otro lado, los programas son documentos partidarios "de trabajo" elaborados en detalle y con la estructura propia de un plan de gobierno. Por último, las plataformas tienen una concatenación eminentemente electoral, en tanto constituyen [ ... ] una suerte de híbrido entre la política general y un programa de acción. La plataforma expone de manera sucinta, clara y elocuente la propuesta de acción que un partido político le presenta al electorado[ ... ) para obtener su voto en un proceso electoral y poder así [ ... ] aplicar en la sociedad las grandes lineas de acción propuestas en las plataformas de dicho partidos" (Andrea, 2002, p.161).. 11.

(13) temporales para liderazgos caudillistas, carecen de programa o poseen un programa pretendidamente desideologizado con base en una retórica tecnocrática o apolítica, y poseen una débil organización que resulta profundamente dependiente del liderazgo caudillistas (Luna, 2007, p. 402). En el caso de México, se transitó de un sistema de partido hegemónico, en donde "las reglas formales e informales garantizan al partido hegemónico,. legal o. fraudulentamente [ ... ] pues el triunfo electoral no está verdaderamente en disputa en el propio proceso comicial" (Favela, 2003, p. 60), a un sistema de partido predominante, en el que hay elecciones competitivas a nivel nacional, sin embargo, Alejandro Favela "impera un marco jurídico para el ámbito nacional y otro para los ámbitos estatales[ ... ] por ejemplo, a nivel local, la competencia es entre dos partidos y en otras entidades sucede que un solo partido se lleva todo" (2003, pp. 64 y 65). Por tanto, "la coexistencia de estos dos tipos de sistemas de partido en el país hace que las prácticas de los propios partidos políticos, en especial las del PRI, resulten poco claras para el conjunto de los actores políticos y restan confianza al proceso electoral en su conjunto" (Favela, 2003, pp. 65 y 66). Por otra parte, según Enrique Cabrero (2000) el proceso de las políticas públicas "un sistema democrático abierto y plural, con posibilidades de flujos continuos de abajo hacia arriba, requiere de un aparato gubernamental con un alto grado de permeabilidad. Se trata de un aparato permeable a la opinión pública, a las demandas ciudadanas a la inclusión de amplias redes de actores y agencias no gubernamentales en el desarrollo de una política" (p.199). Esto quiere decir, que existe una lucha política constante entre distintos actores para influir en la formación de la agenda y la definición de problemas. Entre más democrático sea un sistema la lucha política entre distintos actores tenderá a llevarse de forma plural, con pesos y contrapesos, a la que Cabrero llama, influencia de fuerzas exógenas al aparato gubernamental. En contraste, con un menor nivel de desarrollo democrático, en una estructura de. 5. Los partidos politicos deben ser "instituciones que se desvinculan progresivamente de liderazgos personalistas y realizan una apuesta clara a un programa en el que se cristaliza su orientación ideológica y se organizan en función de una serie de criterios rutinizados que guían su funcionamiento cotidiano en pos de la racionalidad y la eficacia" (Luna, 2007, p.402).. 12.

(14) gobierno, que no ha sido diseñada para ser muy permeable, la definición de los problemas y de la agenda de políticas públicas será de tipo "endógeno", en este sentido, "los problemas sociales son percibidos y traducidos por los diversos grupos gubernamentales de cada área política, siendo en el nivel de estos grupos donde se realiza el ajuste mutuo, es decir, entre ministerios, entre camarillas internas" (Cabrero, 2000, p.201 ). Entre la influencia de fuerzas políticas endógenas al aparato gubernamental se encuentran los partidos políticos. Los partidos políticos son actores que pueden influir poco o mucho, en el proceso de formulación de políticas por tanto, además de la naturaleza del sistema de partidos políticos, existen otras variables que explican la forma en la que se diseñan y se implementan distintas políticas públicas en las entidades, tales como: "la estructura y el funcionamiento de las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo y las limitaciones e incentivos que encaran los presidentes pueden combinarse e interactuar entre sí para crear un entorno favorable al diseño eficaz de políticas, o uno de corto plazo y favorecedor de intereses particulares" (Stein, 2006, p. 401). Stein y Tommasi (2006) le reconocen una crucial importancia a los partidos políticos en el proceso de hechura de las políticas públicas, incluso cuando no están en el gobierno, pues son los puentes por excelencia que vinculan y determinan las relaciones entre los poderes ejecutivos y legislativos. La configuración del sistema de partidos como el nivel de fragmentación del Congreso, y la solidez de la disciplina Partidista, o la presencia predominante de partidos regionales o nacionales pueden marcar la diferencia entre el éxito y el fracaso en las políticas públicas. Aunque obviamente, los partidos políticos sólo concentran una parte de influencia y de poder en la competida arena política en la que se toman las decisiones de política pública, a la que hace referencia Cabrero. Aunque parece un ideal atractivo avanzar hacia un sistema de alta permeabilidad que permita una comunicación y vinculación más directa entre gobernantes y gobernados sin la necesidad constante de recurrir a los partidos políticos como única vía de intermediación entro los unos y los otros, la existencia de estructuras gubernamentales que favorezcan más influencias endógenas que exógenas en la definición de la agenda y de los problemas públicas es un hecho importante que se debe considerar, como en el caso del sistema de partidos en México.. 13.

(15) Es deseable que el sistema mexicano transite hacia una estructura más permeable que considere en la acción gubernamental a la opinión pública, a las organizaciones no gubernamentales y a los mecanismos directos de participación democrática como son el plebiscito y el referéndum. Sin embargo, es igualmente importante mejorar los mecanismos y las instituciones ya existentes, para garantizar que las fuerzas endógenas que actualmente definen gran parte de la agenda de las políticas públicas de nuestro país sea lo más institucionalizadas posible, pues esto, como argumenta Luna (2007) es clave para garantizar la evaluación de las políticas públicas y la rendición de cuentas a la ciudadanía. El modelo de gobierno de partido responsable en el sistema político mexicano. Por más de setenta años de gobierno del Partido Revolucionario Institucional 6 (PRI) gobernó a México a través de un sistema que María Amparo Casar definió como "hiperpresidencialismo" explicado por la existencia de "un partido y un sistema de partido hegemónicos que han permitido al ejecutivo penetrar las instituciones políticas y definir no sólo su composición sino su comportamiento" (2002, p.62). Las prácticas autoritarias que caracterizaron al presidencialismo mexicano también estaban presentes en los gobiernos estatales, por lo que la transición a la democracia no sólo ha sido un proceso nacional, sino regional y estatal, y cada entidad federativas da cuenta de su propio proceso de transición a la democracia, es decir, "los procesos de descentralización y democratización que han transformado a los gobiernos en las entidades federativas han sido graduales, e incluso lentos. Han sido también heterogéneos -no todos los estados han consolidado democracias competidas ni se han beneficiado por igual de las políticas de descentralización" (Cejudo, 2010). En es un hecho, las primeras victorias obtenidas por los partidos de oposición del PRI, se ganaron primero a nivel municipal y después a nivel estatal 7 , para lograr la alternancia en el gobierno ejecutivo federal en 2000, con el triunfo de Vicente Fox Quezada, primer presidente de México panista.. 6. Antes Partido Nacional Revolucionario (1928) y Partido de la Revolución Mexicana (1938). El primer municipio gobernado por un partido de la oposición fue León, Guanajuato, en 1946, con el triunfo de la Unión Cívica Leonesa, (UCL) (Bassols, 1996, p.109) y en 1989, el Partido Acción Nacional, gana las elecciones para gobernador en Baja California (Espinoza, 2002).. 7. 14.

(16) Por otra parte el proceso de transición democrática8, que vivió nuestro país, entre 1977 y 1997, comenzó con el fortalecimiento de un sistema de partidos multipartidista y plural, a través del reconocimiento constitucional de los partidos políticos como "entidades de interés público"; se permitió participar en las elecciones a los partidos de izquierda; se implementó el financiamiento del gobierno a los partidos (Woldenberg, 2012); se consolidaron y desarrollaron partidos políticos nacionales, se crearon leyes e instituciones para regular la competencia electoral y celebrar de forma puntal y transparente elecciones (Becerra, 2000, p. 28 y 31 ). José Woldenberg (2012) defiende que los cambios en la esfera electoral fueron los detonadores de los demás procesos que caracterizan las democracias modernas: gobiernos divididos, poder compartido, alternancia en el poder y un poder judicial como arbitro reconocido por todos los actores en las contiendas electorales. A nivel federal, México transitó de un régimen de presidencialismo autoritario a un régimen presidencial de pesos y contrapesos; a nivel horizontal, entre los tres poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, con una presidencia acotada y vigilada, con un Congreso dividido que funciona a través de las coaliciones y correlación de fuerzas entre partidos políticos (Lujambio, 1998), en la que ningún partido político es mayoría desde 1997 en las legislaturas a nivel federal; con un Poder Judicial independiente y autónomo. En la transición democrática los partidos políticos de oposición9 desempeñaron una función crucial para la democracia (Prieto, 2010, p. 23) porque lograron fortalecerse para ofertar a la ciudadanía alternativas de gobierno competitivas y consolidarse como grupos de poder que podrían ganar cada vez mayores espacios de participación en el gobierno. Ya para finales de los ochenta y principios de los noventas la correlación de fuerzas en el país ya no permitía que una sola fuerza "el presidencialismo" decidiera sin considerar a los demás actores el rumbo que debía tomar el país (Arce, 1999). A partir de la elección de. 8. Por transición se entiende "un tipo de cambio distinto a <<revolución>> ... un cambio que no es súbito, generalmente se desenvuelve por etapas y en el cual la linea entre el pasado y el futuro está sujeta a los vaivenes de las fuerzas políticas ... , un cambio negociado donde los actores no tienen a las rupturas definitivas y son capaces de dialogar y establecer compromisos ... , es un proceso en el cual, típicamente, la negociación se centra en las <<reglas del juego>>: ellas no están definidas y hacen la parte medular del litigio político" (Becerra, 2000, p. 27). 9 El partido Acción Nacional y la izquierda mexicana.. 15.

(17) 1997 ningún partido ha logrado conseguir el 50 por ciento de la representación en el Congreso (Woldenberg, 2012). En términos históricos, se puede decir, que la distribución de la competitividad electoral en el territorio nacional es heterogénea y el avance de la transición democrática también es heterogénea si se considera la distribución geográfica de la competitividad y existe una relación estrecha entre distritos electores competitivos y entidad federativas competitivas (Valdés, 2001, pp. 34-35). De 1970 al 2012, pasamos de partidos débiles e incapaces de competir a agentes privilegiados, que sólo los partidos políticos con registro pueden competir10; cuentan con generosos montos de financiamiento público que les permite robustecer su organización y ser competitivos; orientan, a través del control de las bancadas partidistas en el Congreso la agenda de temas a debate; protagonizan los pesos y contrapesos, pues a través de las negociaciones que hacen entre sí operan los equilibrios entre poder y las relaciones de la federación con los estados y municipios (Woldenberg, 2012). Actualmente "los partidos políticos mexicanos 11 comparten uno de los problemas más característicos de los partidos de hoy en el mundo: el desequilibrio entre sus funciones institucionales y de representación, donde las primeras -vinculadas a los procesos electorales parecen ocupar un lugar privilegiado y, en algunos casos, casi exclusivo entre las prioridades partidistas" (Méndez, 2007, p.32). Es decir, las relaciones de los partidos políticos mexicanos con la sociedad y con el resto de los actores políticos "se orientan de manera pragmática más que ideológica" (Valdés, 2001, p. 32). Lo que limita el cumplimiento de los supuestos del "modelo de gobierno de partidos responsable". Por otra parte, nos dice Guillermo Cejudo que la transición hacia la democracia le ha otorgado a las entidades federativas del país un lugar preponderante en "la promoción 10. Aunque en la última refonna electoral de 2010, pennite la posibilidad de registrar candidaturas independientes. 11 En México existen tres partidos políticos que concentran la mayoría de los votos nacionales: el Partido Acción Nacional (PAN), partido de centro derecha, el Partido Revolucionario Institucional, (PRI) caracterizado por un alto nivel de pragmatismo, que oscila entre el centro derecha y el centro izquierda, el Partido de la Revolución Democrática (PRD) y sus aliados naturales el Partidos del Trabajo {PT) y Movimiento Ciudadano identificado de centro izquierda, el Partido Verde Ecologista de México, el cual, en las últimas elecciones ha incrementado su votación con propuestas populares como "la pena de muerte" o "las medicinas gratuitas" pero sin sustento ideológico sólido, por último el Partido Nueva Alianza, vinculado al Sindicato Nacional de Trabajadores de la Educación (SNTE).. 16.

(18) del desarrollo económico y social del país" (2010, p.1) pues ejercen un alto porcentaje del presupuesto del gasto público total, cerca del cuarenta porciento (Cejudo, 2010, p.2), sin embargo, la mayor parte del presupuesto de las entidades es recaudado, concentrado y asignado por el gobierno federal, forzando a las entidades a mantener una relación de dependencia financiera con el gobierno federal (Emmerich, 2004). El desafio por el que atraviesan los gobiernos estatales para responder a las demandas ciudadanas, cada vez es mayor, pues los gobiernos estatales son "regímenes más democráticos, con mayor exposición al escrutinio ciudadano y con más canales para hacer llegar demandas ciudadanas, pero sin mejores capacidades para responder como gobierno" (Cejudo, 2010, p.5). Empezando por la persistencia de prácticas centralistas en las que el gobierno federal cede más responsabilidades en la implementación de políticas públicas a los estados pero no necesariamente la autonomía necesaria en la toma de decisiones. El desarrollo institucional es un requisito indispensable para mejorar la calidad en el desempeño de los gobiernos estatales pues "acotan el poder discrecional sobre la burocracia y de los funcionarios sobre las decisiones cotidianas" (Cejudo, 2010, p.9). Al fortalecer a los gobierno estatales, a través de redistribuir las responsabilidades, atribuciones y recursos entre los distintos niveles de gobierno: federal, estatal y municipal se puede hacer avanzar la transparencia y la rendición de cuentas y disminuir la discrecionalidad. 12. "ya que los. ciudadanos perciben más directamente la acción de gobierno, fortaleciendo además la eficiencia de la gestión pública al acercarla a las necesidades locales" (Emmerich, 2004, p.86). Es de resaltar la importancia de que prevalezca una correspondencia entre la oferta que realizan los partidos políticos en el momento de competir electoralmente por las gubernaturas y su desempefto una vez elegidos como gobierno. El cumplimiento de este rasgo, desde esta propuesta también constituye y forma parte de lo que Cejudo desarrolla como "control de la discrecionalidad", entendido como la "los mecanismos institucionales. 12. La discrecionalidad se entiende como "la capacidad de una agencia [burocrática] para elegir cierta política alineada sus propios objetivos, y que diverge de aquellos propuestos por el ejecutivo y al legislatura en la fase de disei\o. Así, no todo comportamiento autónomo de la burocracia es discrecional, sino sólo aquel que se disocia de los objetivos que se definieron en la esfera polftica (y que a su vez son un cierto reflejo de las preferencias de los ciudadanos) (Cejudo, 2010, p.11).. 17.

(19) y de gestión que evitan desviaciones en los objetivos, además de que articulen esquemas de. corrección y sanciones en caso de que sí ocurra" (Cejudo, 201 O, p. 11 ). Sin un desarrollo del sistema político y el sistema de partido altamente institucionalizado a nivel estatal no existen las bases para que funcione "el modelo de gobierno de partido responsable" pues la influencia que puedan tener las plataformas programáticas de los partidos sobre la implementación de las políticas públicas en las entidades es mínima en comparación de la influencia que tienen otros actores políticos que inciden de forma más contundente en la toma de decisiones a nivel local, por ejemplo, los grupos de poder, empresarios locales, la presencia de caciques y políticos locales que hacen uso de los partidos políticos únicamente como máquinas electorales para acceder al poder y legitimarlo, implementando políticas públicas que favorecen más intereses particulares que generales. Por lo tanto, la pregunta pertinente sería, si después de 23 añ.os de alternancia electoral, han habido avances en la institucionalización de los sistemas partidistas en las entidades que se reflejen que impacten en la acción gubernamental, es decir, en la política pública. Aspectos metodológicos de la investigación. La metodología empleada para la realización de esta investigación se sustenta en los principios de la política comparada, la cual postula que existen propiedades que son comunes a distintos contextos históricos y geográficos, en el caso específico de la investigación son los gobierno estatales gobernadas durante 10 aftoso más por el PAN, y el PRD, comparados con indicadores económicos, de finanzas públicas, de política social, de desarrollo institucional y regulaciones sobre aspectos similares en materia ética. Para realizar esta investigación se buscan relaciones entre la variable número de arios con gobiernos ejecutivos de extracción panista o perredista y resultados de la política pública. Y se parte de dos aspectos sustanciales a considerar, el primero es que en México, a partir de 1988, el sistema de partidos se forma más de instituciones que de máquinas políticas 13 (Luna, 2007, p.396), lo cual se refleja en las preferencias en las plataformas 13. Alcántara distingue que los partidos políticos en América Latina "se encuentra pautado por una disyuntiva representado por la presencia de instituciones o máquinas políticas. Las instituciones se desvinculan progresivamente de liderazgos personalistas, realizan una apuesta clara a un programa en el que se cristaliza su orientación ideológica y se organizan en función de criterios rutinizados que guían su funcionamiento.[ ... ]. 18.

(20) programáticas que ofrecen a sus electores los tres partidos que concentran el mayor porcentaje de la votación: el PAN, el PRI y el PRD 14. ;. y dichas preferencias son los. suficientemente divergentes entre sí para poder distinguir diferencias en su desempeño gubernamental. Por otra parte, si consideramos que en México desde hace 23 años hay alternancia partidista en los gobiernos estatales, el segundo supuesto es que hay elementos suficientes para poder hacer una primera aproximación general de la influencia programática que han tenido el PAN, el PRI y el PRD en la hechura de políticas públicas de las entidades federativas que han gobernado respectivamente en distintos periodos. El primer aspecto a considerar, es que existen diferencias en las preferencias programáticas del PAN, PRI y PRO, aunque dichas preferencias no muestran un alto nivel de polarización, pero sí son lo suficientemente divergentes entre si, según lo muestran los resultados de un estudio realizado por David Altman, Juan Pablo Luna, Rafael Piñeiro y Sergio Toro (2009). 15. ,. en el que se consideraron tres factores.. El primero, conjuga los posicionamientos de los partidos políticos en la escala izquierda-derecha, las preferencias sobre el rol del Estado y el mercado, y la visión sobre Estados Unidos. El segundo, representa la tensión entre visiones conservadoras en lo moral y la tradición nacional, visiones más liberales y pluralistas (incluyendo diversidad étnica). Y por último, el tercero factor, evalúa la valoración de los partidos políticos sobre la democracia como normativa o instrumental. Los resultados de dicho estudio fueron los siguientes:. Las máquinas [... ) son vehículos temporales para liderazgos caudillistas, carecen de programa o poseen un programa pretendidamente desideologizado con base en una retórica tecnocrática o apolftica, y poseen una débil organización que resulta profundamente dependiente del liderazgo caudillista (Luna, 2007, p.402). 1414 Para fines de este estudio se considera sólo al PAN, al PRI y al PRO porque además de ser los partidos con presencia nacional, son los que presentan más claras diferencias en sus preferencias programáticas y que todas las entidades federativas son gobernadas por al menos uno de ellos. Existen otros partidos como el Partido Verde Ecologista de México, el Partido Nueva Alianza, el Partido del Trabajo o Movimiento Ciudadano que sólo gobiernan en coalición con los tres mencionados, por lo tanto, para fines de este trabajo estas coaliciones no se consideran como relevantes. 15 El estudio al que se hace referencia se realizó entre 2007 y 2009, consistió en 19 entrevistas realizadas a un grupo de expertos locales, internacionales y periodistas, en el que se les preguntó sobre las preferencias programáticas de 100 partidos políticos de América política entre ellos el PAN, PRI, PRO, PVEM Y PT.. 19.

(21) Tabla 1: Distribución de pontajes factoriales Partido. Factor 1 Estado-Mercado. Factor2 Tradición. Factor3 Democracia. PAN. 0.770. 1.176. 0.005. PRI. 0.360. -1.171. -1.228. PRD. -0.653. -2.178. -1.176. Fuente: "Tabla 5: Distribución de puntajes factoriales" en (Altman, 2009), extracto.. La interpretación de los autores sobre estos resultados es que el PAN, es el partido mexicano con la puntuación positiva más alta 0.770, que aunque lejana de puntuación más alta obtenida en el estudio de 2.743 por el partido Movimiento Libertario de Costa Rica, la colocan con lndencia de más mercado y menos Estado; algunos puntos más abajo se ubica el PRI con. 01',0 y con un puntaje negativo de -0.653 se ubica el PRD, igualmente lejano. del puntaje míJimo es de -2.376 del partido Movimiento al Socialismo de Bolivia, lo que significa una posición preferente del Estado sobre el mercado. En cuanto a los resultados obtenidos en el segundo factor, el PAN obtuvo 1.176 que lo vuelve a colocar más cercano a visiones conservadoras en lo moral, la identidad y la tradición nacional, con una diferencia mucho menor con respecto al puntaje máximo de 1.871 del Frente Republicano Guatemalteco de Guatemala; a una distancia mayor se posiciona el PRI con un puntaje negativo de -1.171 y aún más lejano se posiciona el PRD con -2.178; también mucho más cercano al puntaje mínimo obtenido en este estudio de 2.618 del Movimiento Libertario de Costa Rica, lo que se interpreta como un partido con posturas más liberales en lo moral, la identidad y la tradición. Finalmente, en el tercer factor el PAN vuelve a obtener un puntaje positivo de 0.005 pero muy lejano al 2.285 del Partido Democrático Progresista de Paraguay, que lo posiciona en una postura que valora más los aspectos normativos 16 que los instrumentales 17 16En cuanto al aspecto normativo de la democracia, se puede abordar desde la perspectiva de O'Donell, "la democracia no es tan solo un régimen democrático, sino también un modo particular de relación, entre Estado y ciudadanos y entre los propios ciudadanos, bajo un tipo de estado de derecho que, junto con la ciudadanía política, sostiene la ciudadanía civil y una red completa de rendición de cuentas" (Barreda, 201 I, p.268). Este es un sentido más amplio de la democracia, pues atiende también los objetivos y los resultados además de los procedimientos 17 El aspecto instrumental o procedimental se asocia a una concepción de la democracia como "un conjunto. 20.

(22) de la democracia, el PRD ocupa el segundo puesto con -1.176 lejos del PAN y muy cerca del PRI -1.228 ambos partidos lejanos a la mínima puntuación obtenida en este factor del partido -2.684 de Movimiento Quinta República de Venezuela, que significa una mayor valoración a los aspectos instrumentales de la democracia que los nonnativos. Por otra parte, como un segundo supuesto, es que el número de años que un partido político haya gobernado una entidad federativa es una variable que muestra cierto nivel de influencia en los resultados de las políticas públicas a nivel estatal. Para esta investigación, se consideró como criterio de comparación a las entidades gobernadas por el PAN o el PRD durante 1O años continuos o más. Para detenninar el número de años a considerar, se decidió tomar en cuenta un periodo de tiempo en el que por los menos dos administraciones de extracción panista o perredista hayan gobernado la entidad; se consideraron 1Oaños y no 12, para tomar en cuenta al estado de Michoacán, que en las últimas elecciones ha modificado los periodos de gobierno. La siguiente gráfica muestra las 31 entidades federativas y el Distrito Federal durante un periodo de 23 años, entre 1990 y 20li1 8 según el número de años al frente del ejecutivo del PAN (en azul), del PRI (en rojo), del PRD (en amarillo) y por de la coalición PAN-PRD (en morado):. específico de procedimientos que regulan el acceso al poder político, esto es, como un tipo de régimen político. De acuerdo con esto, la calidad de la democracia es "la capacidad de aprovechar el potencial único iue la poliarquía ofrece en tanto régimen político" (Barreda, 2011, p.267). 1 Para fines de comparación, dado que las elecciones a gobernadores cambian según la Entidad Federativa, y que en general los periodos de cambio de gobierno se dan los últimos meses del afio que se realiza la elección, se tomó como criterio general, el inició del periodo de gobierno el mes de enero del afio inmediato al anterior de la elección y como último afio, diciembre del afio que se realizó la elección, con ello se buscó homogenizar los periodos de elección y toma de protesta en todos los casos, aunque los periodos no son exactos. Por lo que las fechas son aproximativas, no exactas.. 21.

(23) Gráfica l. Distribución de años por partido político en gubernaturas Acu-,~1~11,,t !ló111,1C'..111tom~ Bl;,JC.1Jltcm.au. C11rrrec h, cc~hu.la Colun,1. .... Chilu.i.;aly;a llf)trcloieÓ""i,I. •. PAN. •. PRJ. Dur.i1~a. •. GU.IF'.l¡u.1t11• GU'"flt'l(I. PRI). PAN-PRO. "0aRC. J~i"l(f;). M~f'IO!N;a\!N'!l. \lue1<ou"'1 0,ic,ct. Qolntenalloo ~Liil;.POlOH. S'"i,io.,. '""º". h~4'0. r.~'"' Tla..t;ala. v,,,,:ru: ,vl~t11 Ul'."111~ ... ,. 1"° 1991. 1992. l!'!l. 1"' !!195. lffi. 1M7 1991. 1"'9. 1000. 2001. 2002. ZDOJ. 2004. ZOOS. 2006. 2007. ZOQI. 2009 2010. 20U. lOU. Fuente : Elaboración propia a partir de información consultada en Instituto de Mercadotecnia y Opinión 2013.. Como se observa en la Gráfica 1, de 1990 a 2012 sólo 1O entidades han sido gobernadas \. por el PAN, Aguascalientes, Baja California, Chihuahua, Guanajuato, Jalisco, Morelos, Nuevo León, Querétaro y Tlaxcala. Es notorio el caso de Baja California en el que durante este periodo sólo hubo gobiernos de extracción panista. En la Tabla 2, se ordenan estas entidades en orden de mayor a menor según los años gobernados por el PAN:. Tabla 2:: Entidades federativas y número de años con gobiernos del PAN. Baja California. Aíios con gobiernos panistas 23. Guanajuato. 22. Jalisco. 18. Aguascalientes. 12. Morelos. 12. Querétaro. 12. Estado. 22.

(24) Chihuahua. 6. Nuevo León. 6. San Luis Potosí. 6. Baja California Sur Fuente: Elaboración propia.. Durante este periodo el PRI ha gobernado, al menos durante un aflo 19 todas las entidades federativas a excepción del Baja California, que no ha gobernado uno sólo de los 23 años considerados; en contraste en los estados de Campeche, Coahuila, Colima, Durango, Hidalgo, Estados de México, Quintana Roo, Sonora, Tabasco20, Tamaulipas y Veracruz no ha habido alternancia partidista de 1990 a 2012. La tabla 3 detalla el número de aflos de los gobiernos priistas durante este periodo: Tabla 3: Entidades federativas y número de años con gobiernos del PRI21 Estado. Aílos con gobiernos priistas. Campeche Coahuila Colima Durango Hidalgo Estado de México Quintana Roo Sonora Tabasco Tamaulipas Veracruz Oaxaca Puebla Sinaloa Chihuahua Nayarit Nuevo León San Luis Potosi Tlaxcala Yucatán Guerrero Michoacán. 23 23 23 23 23 23 23 23 23 23 23 21 21 21. 17 17 17 17 17 17 16 13. 19. Un caso excepcional es el de Guanajuato, pues la elección a gobernador de 1991 las gana el priista Ramón Aguirre Velázquez que nunca toma posesión del cargo, el panista Carlos Medina Plasencia como interino de 1991 a 1995. Periodo que se contabiliza como gobierno del PAN y no del PRJ. 20 En la elección del 2012, el estado de Tabasco ganó por primera vez el PRD la elección estatal. 21 La tabla se presenta únicamente con fines comparativos ya que el PRI no es parte del Estudio.. 23.

(25) 11 11 11 11 11. Aguascalientes Chiapas Morelos Querétaro Zacatecas Baja California Sur Distrito Federal Jalisco Guanajuato. 10 8. 4 2. Fuente: Elaboración propia. En el caso del PRD, éste ha gobernado Baja California Sur, Chiapas, el Distrito Federal22 , Guerrero, Michoacán y Zacatecas, y en la tabla 4 éstos se orden ascendentemente por años frente al ejecutivo. Tabla 4: Número de años con gobiernos del PRD Aftos con gobiernos. Estado. perredistas Distrito Federal. 15. Baja California Sur. 12. Zacatecas. 12. Michoacán. 10. Guerrero. 7. Chiapas. 6. Fuente: Elaboración propia.. En una última categoría se consideran los seis gobiernos estatales que han accedido al poder ejecutivo a través de la formación de coaliciones PAN-PRD, el de Chiapas (20002006), el de Nayarit (1999-2005), el de Yucatán (2001-2007), el de Oaxaca (2010-2016), el de Puebla (2010-2016) y el de Sinaloa (2010-2016). Esta última categoría no se considera para esta investigación porque los gobiernos de coalición PAN-PRD que han gobernado. 22. La figura de Jefe de Gobierno del Distrito Federal sujeto a elección popular se institucionalizo hasta 1997, antes de esta fecha la figura homologa era el regente capitalino, quien el ejecutivo federal asignaba, Óscar Espinosa Villareal (1994-1997), Manuel Aguilera Gómez (1993-1994) y Manuel Camacho Solís (1988-1993) eran priistas.. 24.

(26) Chiapas, Nayarit y Yucatán sólo han gobernado por un solo periodo de seis años, mientras Oaxaca, Puebla y Sinaloa son gobiernos en curso, con sólo dos años de gestión, por lo que al ser gobiernos por colaciones PAN y PRO, las plataformas programáticas se entremezclan y hace imposible encontrar una relación clara con la pregunta de investigación de esta investigación. Para fines comparativos, esta investigación considera un periodo de 1O años o más de gobierno continuo del PAN o del PRO como criterio de comparación que permita observar una tendencia de la influencia de los partidos políticos en los resultados de la política pública. Como se puede observar en las tablas 2 y 4 respectivamente hay al menos cuatro entidades que han sido gobernadas por el PAN (Baja California, Guanajuato, Jalisco, Aguascalientes, Morelos, Querétaro) y el. PRO (Distrito Federal, Baja California Sur,. Zacatecas, Michoacán) durante 1O diez años o más. En esta investigación nos centraremos en el comportamiento de estas diez entidades partiendo del supuesto que hay una clara diferencia de preferencias programáticas entre el PAN y el PRO, que bajo del modelo de "gobierno de partido responsable" deberían influir en alguna medida en los resultados de la políticas públicas. Como una primera aproximación general al problema de "gobierno de partido responsable" y para poder comparar en qué medida las preferencias programáticas del PAN, PRI y PRO influyen en la política pública de los estados que han gobernado, se tomaron una serie de indicadores e índices, que si bien no cubren todo el proceso en la hechura de las políticas públicas sí reflejan los resultados que se han obtenido de la implicación de algunas de ellas. La propuesta que esta investigación hace para analizar los tres factores diferenciadores de preferencias en las plataformas programáticos de los partidos expuestos al inicio de este capítulo: factor 1: estado-mercado, factor 2: tradición (liberal-conservador) y factor 3: democracia (normativa-instrumental) alineados con la política pública: la política económica, fiscal y la política social, las políticas sobre regulaciones éticas y las políticas de desarrollo institucional.. 25.

(27) Una vez expuesto los aspectos anteriores, para cada uno de los factores de las platafonnas programáticas mencionados se eligió una serie de indicadores de los avances y retrocesos, en periodos detenninados, que cada una de las entidades federativas han tenido con respecto a los lugares que ocupan en el ranking nacional, en la mayoría de los casos se señalaron las 1O entidades mejor calificadas y se identificaron cuales de estás son entidades gobernadas por el PAN o el PRD durante 1O años o más, según el tipo de indicador y la preferencia en la platafonna programática del partido se esperaría mayor, menor presencia o total ausencia de estas entidades en los 1O primero lugares. Los indicadores para el factor 1 se dividieron en: a) Indicadores Económicos: tasas de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) en un periodo de 1994 a 2011, tasa de crecimiento anual promedio del PIB per cápita por entidad federativa de 1994 a 2010, porcentaje de inversión extranjera directa 2011, índice de competitividad global de 201 O, índice de desempeño económico 2010, b) Indicadores de Finanzas Públicas: índice de eficiencia gubernamental 2010, nivel de dependencia financiera de los estados a las transferencias federales 201 O, evolución de las obligaciones financieras de las entidades federativas de México, 2011. c) Indicadores de Política Social: comparación IDH, 2000-2012, grado de rezago social, porcentaje de población con derecho a los servicios de salud, promedios prueba PISA 2003 y 2009, programas o acciones de tipo asistencialista en entidades gobernadas por el PAN y el PRD 1O años o más. Para el factor 2 se analizaron el contenido de las legislaturas de los estados en materia de aborto, el matrimonio entre personas del mismo sexo y las políticas de los gobiernos locales contra la discriminación Los indicadores considerados para el factor 3 fueron: el índice base del derecho de acceso a la infonnación en México, el índice nacional de corrupción y buen gobierno 2001 y 201 O, puntajes de las dimensiones "respeto a los derechos políticos y libertades civiles" y "calidad institucional y eficiencia política en el índice de desarrollo democrático de México 2011".. 26.

(28) Se consideró que el desarrollo de las entidades federativas es desigual, por lo tanto en cada comparación se privilegiaron los avances y retrocesos de cada entidad federativa con respecto a su desempeño anterior y de esta forma se consideraron las 1O entidades con mayores avances en cada rubro. También, se parte de la idea de que existen una serie de complejas variables que influyen en los resultados, pero si existe alguna evidencia empírica, algún indicio de la influencia en la preferencia de los partidos políticos en el desempeño de los gobiernos estatales, se esperaría en los resultados de cada comparación se encontraran algunos rasgos comunes entre las entidades Baja California, Guanajuato, Jalisco, Aguascalientes, Morelos y Querétaro, por un parte, y Distrito Federal, Baja California Sur, Zacatecas y Michoacán por la otra, en su posición relativa con respecto a las otras entidades en los índices que pudieran reflejar más sus preferencias programáticas. Sin embargo, se debe considerar que los indicadores revisados para cada factor no fueron exhaustivos, la información con la que se realizó la investigación no siempre fue la idónea para cada caso, ni los periodos de tiempo señalados en cada indicador cubren los 23 años de gobierno de alternancia electoral que idealmente deberían compararse, lo que podría afectar las conclusiones de este trabajo, aunado a lo anterior sólo se considero la influencia del partido político en ocupar el poder ejecutivo del gobierno, no se consideraron aspectos como la relación entre el ejecutivo y el legislativo estatal y la composición de los congresos, lo cual limitan en gran medida las conclusiones que se puedan extraer de los análisis de esta investigación23 • Lo que incide en que los resultados obtenidos no pueden vincular directamente, las plataformas de los partidos con las políticas públicas implementadas en las entidades federativas gobernadas por el PAN y el PRO durante 1O años, pero si pueden marcar una tendencia que caracterice a estas entidades con desempeños similares, que le muestra a la ciudadanía que es lo que pueden esperar de un. Aún con estas limitaciones, todas las fuentes de la infonnación provienen de instituciones validas y reconocidas académicamente, pero fueron generadas con propósitos y objetivos que buscan medir otros fenómenos, no específicamente el que nos ocupa en este trabajo. Se reconocen las limitaciones de esta investigación en cuanto a la infonnación y a los recursos disponibles, y lo que se ofrece es una aproximación exploratoria a un tema que podría dar pautas para buscar nuevos y mejores caminos para consolidar una democracias de calidad bajo un modelo atractivo que pennite tener mejores partidos políticos y mejores gobiernos estatales, como es el modelo del "gobierno de partido responsable".. 23. 27.

(29) gobierno de extracción panista o perredista si es elegido para gobierno local, lo cual constituye un criterio más en el momento de decidir el voto. Cabe señ.alar que este estudio no consideró las diferencias que existen en cuanto a política pública, entre entidades gobernadas por el mismo partido, tampoco los cambios en política pública en periodos de segunda alternancia. Además de ello, se excluyo a las entidades gobernadas por el PRI de este análisis pues se parte del supuesto que antes de la alternancia electoral la mayor parte de los gobiernos del país, en menor o menor medida replicaban las prácticas del presidencialismo federal. Por tanto, suponemos que los cambios más visibles deberían producirse en las entidades ahora gobernadas por el PAN y el PRD.. 28.

(30) Capítulo 2.-Preferencias en las plataformas programáticas del PAN y PRD y los resultados de política pública a nivel estatal Factor l. Mercado-Estado: Política económica-fiscal y política social. Aspectos económicos En la díada mercado-estado, el desarrollo económico sustentado en la inversión privada es más prioritario para un partido como el PAN que para el PRO, dentro de sus plataformas programáticas; pues bajo esta visión son los mercados la herramienta principal que tienen las sociedad para alcanzar su bienestar, y la función de los estados es más regulatoria que intervencionista (Bailey, 2004). Bajo este supuesto se analizan a continuación una serie de variables que nos permitan distinguir alguna influencia de los gobiernos panistas, priistas o perredistas en la situación económica de las entidades federativas. Las diez entidades federativas que registraron mayores tasas de crecimiento del Producto Interno Bruto (PIB) en un periodo que va de 1994 a 2011,24 como se observa en la Tabla 5 son: 1) Aguascalientes 2) Querétaro, 3) Chihuahua, 4) Baja California Sur, 5) Nuevo León, 6) Quintana Roo, 7) Baja California, 8) Coahuila , 9) Guanajuato, y 1O) Sonora. Cabe seftalar que Aguascalientes, Querétaro, Baja California y Guanajuato han tenido gobiernos panistas y Baja California Sur gobiernos perredistas, del Oaftoso más.. 24. En el caso del crecimiento económico de una entidad federativa es complicado demostrar en qué medida las políticas públicas implementadas lo determinan, por lo que sólo se toma en esta investigación como un referente y se busca encontrar alguna tendencia según nuestra variable de comparación. Por otra parte, en el caso del crecimiento del PIB de los Estados es sumamente variable de un año a otro, por lo que se tomó un periodo de 17 años para hacer un promedio, considerando que "la economía mexicana durante las últimas dos décadas ha observado un comportamiento cíclico, asociado a factores de carácter interno y externo, que principalmente tuvieron relación con la baja inversión pública en prácticamente todos los ámbitos de la economía, el desplazamiento de la polftica industrial, la creciente dependencia del mercado externo en sectores estratégicos para el país, la insuficiente capacidad del aparato productivo para generar la cantidad necesaria de empleos adecuadamente remunerados, el incremento alarmante de la delincuencia y la pérdida de competitividad, entre otros" Comisión de Vigilancia de la Auditoría Superior de la Federación Unidad de Evaluación y Control (2012, p. 18).. 29.