CONTRALORÍA GENERAL DE LA REPÚBLICA. División de Contratación Administrativa. San José, a las nueve horas del catorce de junio del dos mil trece.--- Recurso de apelación interpuesto por la empresa ASFALTOS CBZ, SOCIEDAD ANONIMA, en contra del acto de adjudicación de la LICITACION ABREVIADA NO. 2013LA-000002-01PM promovida por la MUNICIPALIDAD DE LIMON, para la “Compra según demanda de mezcla asfáltica para colocación en recarpeteos, carpeteos, apertura de calles y atención de la Red Vial Cantonal del Cantón Central de Limón”, acto recaído a favor de la empresa CONSTRUCTORA MECO, S.A. por un monto total de ¢94.382.000,00.---
RESULTANDO
I.- La empresa recurrente manifiesta que la Municipalidad de Limón violentó, aplicó mal y no respetó lo indicado en el Pliego de Condiciones referente a la Metodología de Evaluación, donde se estipula que la oferta que obtenga mayor calificación será la adjudicataria y se asignó el 100% al precio. Manifiesta la recurrente que en la recomendación de adjudicación se hacen una serie de consideraciones que no se ajustan al cartel en la sección indicada, como fundamento para adjudicar la licitación a la empresa Constructora Meco S.A. a pesar de que es la oferta de mayor precio, siendo que el cartel establece que la oferta adjudicada se seleccionará con base a la que obtenga mayor calificación, o sea, “mejor precio”, según la metodología de evaluación que señala que el monto de la oferta (Precio): 100 % es el único factor de evaluación.--- II.- Que mediante auto de las ocho horas del veintitrés de abril de dos mil trece se solicitó el expediente administrativo de la licitación y la Administración mediante el oficio No. PM-087-2013 del veintitrés de abril de dos mil trece, remite copia certificada del mismo (folio 08 del expediente de apelación).--- III.- Que mediante el auto de las trece horas del dos de mayo de dos mil trece, se confirió audiencia inicial a la Administración y a la empresa adjudicataria (folio 15 al del expediente de apelación), la cual fue atendida según escritos que constan incorporados al expediente de apelación.--- IV.- Que mediante el auto de las quince horas del dieciséis de mayo de dos mil trece, se confirió ampliación de la audiencia inicial a la Administración y audiencia especial a la empresa apelante para que se refiriera a las manifestaciones realizadas por la empresa adjudicataria en relación con su oferta, las cuales fueron contestadas mediante escritos agregados al expediente de apelación (folio 36 del expediente de apelación).--- V.- Que mediante el auto de las nueve horas del veintisiete de mayo de dos mil trece, se confirió audiencia final a todas las partes, la cual fue contestada según escritos que constan en el expediente administrativo (folio 58 del expediente de apelación).---
VI.- Que la presente resolución se dicta dentro del término de ley y en su trámite se han observado las disposiciones legales y reglamentarias vigentes. ---
CONSIDERANDO
I.-HECHOS PROBADOS: A los efectos de la resolución y conforme el análisis del expediente administrativo y el expediente de apelación, se tienen por demostrados los siguientes hechos de interés: 1)-Que la Municipalidad de Limón promovió el procedimiento de Licitación Abreviada No. 2013LA-000002-01PM para la “Compra según demanda de mezcla asfáltica para colocación en recarpeteos, carpeteos, apertura de calles y atención de la Red Vial Cantonal del Cantón Central de Limón” (ver folio 002 del expediente administrativo). 2)-Que mediante invitación cursada por correo electrónico en fecha veintiuno de marzo de dos mil trece, la Administración suministró el cartel de la presente licitación a las empresas: Constructora Meco S.A., Constructora Presbere S.A., Asfaltos CBZ S.A., Grupo Orosi Siglo XXI Asfaltos y Constructora Santa Fe (ver folio 13 del expediente administrativo). 3)- Que en el procedimiento participaron como oferentes las empresas: Oferta No. 1: Asfaltos CBZ S.A., Oferta No. 2: Constructora Meco, S. A., (véase del folio 15 al 173 del expediente administrativo). 4)-Que mediante los oficios Nos. PM-076-2013 y PM-077-2013, ambos de fecha 16 de abril de 2013 y comunicados por correo electrónico en esa misma fecha, se les comunica respectivamente a las empresas Constructora Meco S.A. y Asfaltos CBZ S.A., el Acuerdo tomado por el Concejo Municipal No. SM-223-2013 de fecha 16 de abril del 2013, de la Sesión Ordinaria No. 152 celebrada el día lunes 15 de abril de 2013, que indica: “(…)
Punto #2, Licitación Abreviada Nº2013-LA-000002-01PM. Visto expediente de la Licitación Abreviada Nº2013-LA-000002-01PM “Mezcla asfáltica para la colocación en recarpeteos, carpeteos, apertura de calles y atención de la Red Vial Cantonal”, esta Comisión acuerda recomendar al Honorable Concejo Municipal adjudicar la Línea 1 a Empresa MECO por un monto total de ¢94.382.000,00. Al ser las 03:20 pm del martes 10 de abril de 2013, se da por finalizada la reunión de Comisión de Licitaciones. SE ACUERDA: Recibir y aprobar en todos sus términos el informe de la Comisión de Licitación Municipal. ACUERDO DEFINITIVAMENTE APROBADO.-” (véase del 187 al 193 del expediente administrativo). 5)- Que mediante Recomendación Técnica contenida en el oficio UTGVM-192-2013 del 4 de abril de 2013, suscrita por la Ing. Yerlin Aguilar Brenes, Coordinadora de la Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal de la Municipalidad de Limón se indicó lo siguiente: “(…) Recomiendo lo siguiente: Que sea adjudicada la Empresa MECO, ya que aunque sea el precio mayor como se demuestra en el cuadro 2 y 3 por un monto total de ¢1.257.000,00 comparando con el cuadro 1, el cual nos indica los costos de acarreo del material que por ser CBZ una distancia más lejana y Meco una más cercana los costos son
menores con una diferencia de ¢4.865.133,21, por lo que el total de ahorro es de ¢3.608.133,21. También se debe tener presente que por la cercanía de la Planta de Meco a nuestro Cantón se pueden realizar hasta dos viajes diarios, acortando la duración del proyecto y reduciendo nuestros costos de colocación, y reduciendo la pérdida de temperatura a la hora de transporte porque no tienen que pasar por el Parque Braulio Carrillo facilitando la manipulación de colocación. Así como la reducción de costos en el pago de Peaje, viáticos, horas extraordinarias a los transportistas.” (Ver folios 183 y 184 del expediente administrativo).
6) Que en el cartel de la licitación se establecen las siguientes cláusulas: 6.1) 12 Plazo y Lugar de Entrega. El oferente deberá estar en capacidad de cumplir con el Plazo de entrega y el Lugar de Entrega el cual no debe ser superior a los 175 kilómetros los cuales son tomados a partir del edificio municipal, ubicado al costado Sur del Parque Vargas en la Ciudad de Limón, según lo establecido en al aparte anterior, de conformidad con los artículo 17 y 20 de la Ley de Contratación Administrativa, y el artículo 52 inciso m) del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, especificado por escrito con por lo menos 8 días naturales de anticipación, salvo los casos de emergencias cantonales, que podrán ser dos días hábiles, ante la Jefatura de la Unidad Técnica de Gestión Vial de la Municipalidad o quién ésta designe por escrito. (Ver folio 5 del expediente administrativo). 6.2) 19.1.7 Se debe señalar en mapa a escala 1:50.000 del I.G.N. la ubicación de la Planta de asfalto, con indicación de la distancia entre la planta y las oficinas del edificio Municipal a la que se suministrará la mezcla. (Ver folio 9 del expediente administrativo) 6.3) 17.2 Metodología de evaluación. 6.4) 17.2.1 Con las ofertas admisibles para una eventual adjudicación, se procederá a realizar la calificación de cada oferta bajo la siguiente metodología de evaluación: 6.5) 17.2. 2 Factores de evaluación. Monto de la Oferta (Precio)…100% Total…100%. 6.6) 17.2.3 Cálculo del Factor Precio. Para determinar el puntaje correspondiente al factor precio se aplicará la siguiente fórmula: Factor precio=Precio menor ofertado x 100
Precio a evaluar
El precio se deberá cotizar y se entenderá para todos los efectos, libre de impuestos de venta y consumo. (Ver folio 10 del expediente administrativo).--- II.- SOBRE LA LEGITIMACIÓN DE LA EMPRESA APELANTE. Incumplimientos técnicos alegados por la empresa adjudicataria en contra de la oferta de la empresa apelante: La empresa adjudicataria Constructora Meco S.A., manifiesta que la oferta de la firma recurrente adolece de dos incumplimientos a las condiciones técnicas del cartel. 1) La planta de asfalto de CBZ carece de romana camionera: señala que el cartel dispone en su cláusula 19.1.3 lo siguiente: “19.1.3 Para la Planta de producción de mezcla asfáltica, el oferente debe disponer de un sistema de básculas en buen estado mecánico y de operación, que permita pesar los vehículos de transportes con el objeto de obtener el peso real de la mezcla asfáltica en toneladas métricas (condición indispensable)”. Agrega que, por tratarse de mezcla asfáltica para ser cargada en camiones, es claro que el sistema de básculas requerido es el denominado romana caminera y que el apelante no lo acredita en su oferta, tal situación dejaría expuesta a la Administración a deficientes sistemas de control de peso del material entregado por el contratista, siendo esta omisión un incumplimiento de carácter sustancial pues permitirse otro tipo de
báscula, se otorgaría un tratamiento desigual y privilegiado al apelante. 2) Incumplimiento de Especificaciones del Manual CR-2010 respecto a lo siguiente: 2.1 La planta carece además de los dispositivos de control de producción, ya que la planta reportada por el apelante no presenta los dispositivos de control de producción necesarios, lo que hace presumir su inexistencia y con ello un incumplimiento a las condiciones sustanciales para asegurar la satisfacción del interés público. 2.2 El diseño de la mezcla indica que esta se elabora con solo dos agregados, mientras que el CR-2010 obliga a considerar 3 fracciones de estos, según se indica en la sección 401.04 Panta de Mezclado, del CR-2010. Sobre el diseño de la mezcla, indica que se señala solamente dos agregados en la oferta del apelante, por lo que no cumple con las condiciones técnicas antes referenciadas, motivo adicional para descalificar la oferta. La recurrente Asfaltos CBZ S.A., se refiere a los argumentos esgrimidos en su contra por parte de la empresa adjudicataria, señalando que lo alegado es escueto, carente de argumentos legales, técnicos y de lógica, ya que no aporta elementos para demostrar algún error o violación cometido por su empresa. Estima que su empresa cumplió con todo lo solicitado en el cartel, señalar la distancia en mapa a escala de la ubicación de la Planta de Asfalto y las oficinas del Edificio Municipal, pero que los costos asociados a este acarreo la Institución los tuvo que haber contemplados con anterioridad. Manifiesta que el único punto relevante e importante de todo este proceso, es el hecho de que la Administración en su forma de evaluación, solicitó únicamente la ponderación de la calificación en un único punto a evaluar: 100% precio, si quiso tomar en cuenta la distancia de las empresas, hacer referencia a costos adicionales de acarreo de material, costos por peajes y horas extra, lo tuvo que haber previsto desde antes de sacar a concurso la licitación y agregarlo en los factores de evaluación. Sobre la romana camionera: manifiesta la empresa apelante que su planta de producción de mezcla asfáltica cumple con todos los requisitos solicitados en el pliego cartelario. Con el sistema de básculas, encontrándose éstas en buen estado mecánico y de operación, de tal forma que se obtiene el peso real de la mezcla asfáltica en toneladas métricas, tal y como se especifica en el cartel y el estudio técnico de la Administración. Cuenta además con todos los dispositivos de control de producción requeridos para su funcionamiento óptimo, asegurándose la calidad de la mezcla asfáltica con el cumplimiento de la norma CR-2010 y que su planta de asfalto es de la marca STANDARD STELL TM-40. Sobre la preparación de la mezcla asfáltica y la planta de producción, considera ilógico el hecho de poder preparar la mezcla únicamente con 2 agregados como afirma. Sostiene que su empresa es seria y reconocida a nivel nacional, de la cual se pueden solicitar referencias a otras instituciones públicas y privadas para comprobar la calidad de su producto, el cual ha sido sometido a infinidad de pruebas solicitadas de ley por el CR-2010 por diferentes
laboratorios de materiales y en este caso por el laboratorio de materiales CACISA el cual es reconocido a nivel nacional y se encuentra avalado y aprobado por el ECA (ente costarricense de acreditación). Manifiesta que en el diseño de mezcla se puede ver la composición de su mezcla asfáltica en caliente en las proporciones adecuadas y solicitadas en el CR-2010, de agregado fino, agregado grueso y del cemento asfáltico o asfalto líquido, para obtener la calidad óptima de la misma. La Administración, no existe pronunciamiento de la Municipalidad de Limón sobre los aspectos señalados anteriormente, por haberse allanado desde la contestación de la audiencia inicial a los alegatos señalados por la empresa apelante. Criterio de la División: En relación con los incumplimientos técnicos que la empresa adjudicataria Constructora Meco S.A., le imputa a la empresa apelante Asfaltos CBZ S.A., considera este Despacho oportuno analizarlos según el orden expuesto por la empresa adjudicataria. 1) Sobre el cumplimiento de la “romana camionera”. En primer término, de una revisión del cartel de la licitación no se desprende que exista una cláusula cartelaria como la señalada por la adjudicataria, de forma tal que se exigiera el cumplimiento del requisito referido. No obstante, aun asumiendo que se requería la cotización de la báscula mencionada, se tiene que la empresa adjudicataria se limita a realizar manifestaciones de los supuestos incumplimientos, mas no logra determinar con exactitud en dónde se sustenta o verifica sus afirmaciones, de tal forma que se pueda corroborar que la empresa apelante no cuenta con el dispositivo cuestionado. Así entonces, se echa de menos la prueba que sustente las afirmaciones de la firma adjudicataria, lo que contrasta a su vez con lo señalado también por la empresa apelante, que insiste en el debido cumplimiento del requisito y referencia incluso el modelo de la báscula con que cuenta. Así entonces, siendo que no existe prueba que demuestre el incumplimiento imputado a la empresa apelante, se rechaza el argumento por falta de fundamentación en este caso. 2) Sobre las alegaciones respecto los dispositivos de control de la planta de producción y los componentes de la mezcla asfáltica. En cuanto a los incumplimientos técnicos relacionados con las normas técnicas contenidas en el Manual de Especificaciones Generales para la Construcción de carreteras, caminos y puentes CR-2010, la empresa adjudicataria Constructora Meco S.A., señala que la planta reportada por la empresa apelante Asfaltos CBZ S.A., no presenta los dispositivos de control de producción y con ello afirma que se presume su inexistencia e incumplimiento de esta condición técnica. En este sentido, este Despacho advierte que la empresa apelante no ha acreditado las razones por las cuales considera que la oferta de la empresa apelante no cumple con la condición señalada, ya que no demuestra con la prueba necesaria que exista tal incumplimiento. Por otro lado, la empresa apelante mantiene su criterio al señalar que su planta de producción es de marca reconocida y contiene todos los dispositivos de control de producción requeridos
para su funcionamiento óptimo. En cuanto a los agregados de la mezcla asfáltica, la empresa adjudicataria hace referencia a lo que la norma técnica CR-2010 en el apartado 401.04 señala al respecto, pero en igual sentido no acredita de donde deviene tal incumplimiento, tampoco se refiere a específicamente a los componentes, ni señala de qué manera se incumple con la normativa técnica invocada. Aunado a lo anterior, no acredita que es lo que su empresa oferta y si cumple con lo requerido en este requerimiento técnico, por lo que este Despacho considera que la empresa adjudicataria no ha acreditado con la prueba necesaria tal manifestación, en consecuencia se rechaza el argumento por falta de fundamentación. --- III.- SOBRE EL FONDO DEL RECURSO INCOADO. Sobre la desaplicación del sistema de evaluación definido en el cartel: Manifiesta la apelante que la Municipalidad de Limón violentó, aplicó mal y no respetó lo indicado en el Pliego de Condiciones (cartel), en lo que respecta a las cláusulas 17.2 METODOLOGIA DE EVALUACION, Incisos 17.2.1.y 17.2.2, FACTORES DE EVALUACION y ADJUDICACION, 17.2.3 CALCULO DEL FACTOR PRECIO y 17.2.4 ADJUDICACION; en dónde se estipula claramente que la oferta que obtenga mayor calificación será la adjudicataria, ya que se asignó el 100% al precio y la oferta presentada por su empresa contempla el precio más bajo, por ende obtiene el mejor puntaje lo cual la convierte en la más conveniente a los intereses de la Administración. Hace referencia al precio total ofertado por su empresa (¢93.125.000,00) y el precio total ofertado por la adjudicataria (¢94.382.000,00). Señala que al aplicar la respectiva fórmula de valoración de ofertas su empresa obtiene un resultado del 100%, mientras que la empresa adjudicataria obtiene un 98.66%, así quedaría demostrado que obtiene el mayor puntaje. La Adjudicataria, señala que el precio total de la oferta del apelante es superior al precio de su oferta y que el cartel del concurso solicitó a los oferentes indicar detalladamente en qué lugar se encuentra localizada la planta de donde se generarán los envíos, de tal forma que la Administración pueda valorar el factor tiempo de traslado, costos de combustible, personal, horas hábiles para organizar la logística, lo que al final representa que la apelante acepta que el precio global de la oferta de su representada es mucho menor al suyo y pretende la adjudicación, por el hecho de que el cartel no fue específico en cuanto a la evaluación. La Administración en su escrito de respuesta a la audiencia inicial manifiesta que es cierto que en el cartel de la licitación se indica en el factor de evaluación es 100% monto de lo ofertado. Pero, que con base a los principios de eficiencia y eficacia, así como del pronunciamiento técnico de la Ing. Yerlin Aguilar Brenes, Jefa de la Unidad Técnica de Gestión Vial Municipal, se debe adjudicar a la empresa Meco, toda vez que por distancia y tiempo le conviene a la Administración. No obstante en su contestación a la ampliación de la audiencia inicial conferida, manifiesta que se allana a lo alegado con respecto a lo señalado en el cartel que indica
que el factor de evaluación es 100% al monto de la oferta, indica que reconoce que hay un error administrativo cometido por esa Administración en cuanto a la adjudicación a la empresa con menos puntuación, pero que las razones dadas en la audiencia inicial han sido en todo momento la búsqueda de la satisfacción del interés público y economía. Criterio de la División: en el recurso bajo análisis, en virtud de los argumentos expuestos por las partes y en especial el allanamiento de la Administración al reconocer que existió un error administrativo en cuanto a la valoración y análisis de las ofertas a la luz del sistema de evaluación contemplado en el cartel se estima procedente declarar con lugar el recurso. En ese sentido, de la propia respuesta de la Administración se desprende que se adjudicó a una empresa que ofertó un precio mayor al cotizado por la apelante, pero apartándose de los parámetros establecidos en el sistema de evaluación, que contempló como único factor a evaluar el 100% precio (hechos probados No.6.3., 6.4, 6.5 y 6.6). En ese sentido, este órgano contralor estima que efectivamente la Administración se apartó del parámetro cartelario que tiene un carácter obligatorio según lo dispuesto en el artículo 55 del Reglamento de Contratación Administrativa y fijado con antelación en el cartel, el cual permite determinar cuál es la oferta más conveniente para el interés general, así como las demás reglas del cartel que configuran el reglamento específico del concurso. En vista de lo anterior considera este Despacho que si la Administración determinó un único factor en el sistema de evaluación, en el presente caso “precio” y le otorga el 100 %, no debió aparatarse de ese criterio para analizar las ofertas y adjudicar bajo esa línea, en este sentido el recurso de apelación ser declarado con lugar. Por otro lado, no se pierde de vista que sobre este mismo punto tenemos que la Administración invocó un argumento en sede administrativa respecto de la distancia que existe entre la planta de asfalto y la ubicación del Edificio Municipal a efectos de tener certeza de la distancia, con el fin de que las empresas participantes puedan cumplir con lo establecido en la cláusula 12 “Plazo y lugar de entrega” del cartel (hecho probado No.6.1); pero ciertamente el cartel también establece un rango máximo de distancia que no debe ser superior a los 175 kilómetros entre los puntos de referencia, aspecto que no fue incumplido por ninguna de las empresas participantes (hecho probado No.6.2) y tampoco fue alegado en contra del apelante en la tramitación del recurso.---
POR TANTO
De conformidad con lo expuesto y lo dispuesto en los artículos 182, 183 y 184 de la Constitución Política, 89 y 90 de la Ley de Contratación Administrativa; 174 y 183 del Reglamento a la Ley de Contratación Administrativa, SE RESUELVE: 1) DECLARAR CON LUGAR el recurso de apelación interpuesto por la empresa ASFALTOS CBZ, SOCIEDAD ANONIMA, en contra del acto de adjudicación de la LICITACION ABREVIADA NO. 2013LA-000002-01PM promovida por la MUNICIPALIDAD DE
LIMON, para la “Compra según demanda de mezcla asfáltica para colocación en recarpeteos, carpeteos, apertura de calles y atención de la Red Vial Cantonal del Cantón Central de Limón”, acto recaído a favor de la empresa CONSTRUCTORA MECO, S.A. por un monto total de ¢94.382.000,00. ACTO QUE SE ANULA. 2) De conformidad con las regulaciones del artículo 90 de la Ley de Contratación Administrativa, se da por agotada la vía administrativa.--- NOTIFÍQUESE. ---
Lic. German Brenes Roselló Gerente de División
Lic. Elard Gonzalo Ortega Pérez Gerente Asociado
Licda. Marlene Chinchilla Carmiol Gerente Asociada
RBR/chc
NN: 05887 (DCA-1343)
NI: 9052, 9497, 10937, 11098, 11627, 11628, 12319, 12595,12636.
