GOBERNAR LA CIUDAD

Fernando Carrión M.: coordinador del Programa de Estudios de la Ciudad de la Facultad Lati-noamericana de Ciencias Sociales (Flacso)-Ecuador y editorialista del diario Hoy. Concejal del Dis-trito Metropolitano de Quito y presidente de la Organización Latinoamericana y del Caribe de Centros Históricos (Olacchi).

Palabras claves:ciudad, gobierno, globalización, izquierda, América Latina.

1. «El Estado es la ciudad, y la ciudad es el Estado. El problema de la ciudad como tal se traslada al problema de la situación o estado político de sus habitantes, los ciudadanos.» (Chueca, p. 9.)

El desafío

político

de gobernar

la ciudad

FERNANDO CARRIÓN M.

Las ciudades latinoamericanas están cambiando. De la «ciudad frontera», con una lógica de urbanización basada en la expansión de las periferias y la metropolización industrial, se ha pasado a una «ciudad en red», resultado de la globalización, la reforma del Estado y los cambios demográficos. En este nuevo contexto, se perciben en la región dos modelos políticos de gobierno de la ciudad: el de la ciudad empresarial privada, que recurre al mercado para inyectarle eficiencia a la gestión urbana, y el de la ciudad inclusiva, basada en una revalorización del espacio público y la promoción de derechos. La exitosa experiencia de algunas fuerzas de izquierda demuestra que es posible una perspectiva distinta de gestión de la ciudad.

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Este sentido histórico se ha ido perdiendo. La ciudad se ha vaciado de la po-lítica y de lo público debido, entre otras cosas, a los procesos de privatización, al hecho de que la plaza ha perdido sentido y funcionalidad por los tecnicis-mos del nuevo urbanismo (agorafobia), a la crisis de los partidos políticos, a la alta fragmentación urbana (foraneidad2_{) y a la emergencia de otras} instan-cias de socialización, como los medios masivos de comunicación.

En América Latina, desde inicios de los 80, la ciudad fue el escenario de la competencia política, pero no logró constituirse en objeto de una propuesta política explícita; es decir, no pudo convertirse en un referente específico pa-ra la política, los políticos y los partidos políticos. La relación entre política y ciudad se vio restringida porque los partidos políticos –como instancias de in-termediación entre la sociedad y el Estado– carecían de propuestas específi-cas sobre ella. El Estado tampoco logró formular polítiespecífi-cas urbanas claras, in-tegrales y coherentes, a punto tal que la creciente urbanización y la separación entre el organismo político y la participación social, características esenciales del Estado moderno, le restaron atributos a la condición de ciudadanía y transformaron a los gobiernos locales (de cercanía) en apéndices del gobierno nacional (de distancia), según una lógica clientelar.

El crecimiento del Estado lo fue convirtiendo en un verdadero Leviatán, ca-da vez más separado de la socieca-dad civil. Las formas de participación se transformaron, en el mejor de los casos, en delegaciones, representacio-nes o simples sufragios, que no comprometen ni al mandante ni al man-datario. La crisis económica y las políticas de ajuste, privatización y aper-tura redefinieron la participación social excluyendo a buena parte de la población.

Pero la fuerza histórica de la polis le permitió primero resistir y luego supe-rar esta realidad, gracias a la existencia de un movimiento contradictorio que rige la cualidad esencial de la ciudad. Así, de un tiempo a esta parte, en el contexto de redemocratización que vive América Latina, se observa la búsqueda

de una mayor representación política a través de una aproximación intere-sante entre política y ciudad: esto se confirma en el fortalecimiento del poder local, en el nuevo rol de la ciudad en el mundo, en el desarrollo de procesos de descentralización, en la apertura de nuevos canales de participación y en la emergencia de nuevos actores.

El movimiento histórico que le da vida a la ciudad es el mismo que le permi-te resistir. Una urbe no es solo el lugar donde se concentra la población: adquiere la cualidad de tal al asumir su condición de polis. Por ello, las me-trópoliso megalópolisno pueden ser simplemente escalas superiores, demo-gráficamente hablando, de la ciudad. Esto implica pasar de una concepción puramente demográfica de la ciudad a otra que tiende a devolverle la polis a la civitas, sobre la base de la restitución de la articulación de la tríada ciudad-Estado-ciudadanía. Si la ciudad es el espacio político por excelencia, lo que se observa hoy en América Latina es que la política empieza a retornar a su lu-gar de nacimiento: la ciudad. Y ello ocurre en una coyuntura en la que hay un desprestigio de la política y una despolitización de la ciudad. En este contexto, la urbe se convierte en objeto de la política, con dos fuerzas claramente iden-tificadas que se disputan su destino.

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Las ciudades ceremoniales de Tenochtitlán (azteca), Tikal (maya) y Cusco (inca), entre muchas otras, fueron el centro de la conquista española, pero también escenarios claves de resistencia a la dominación y de procesamien-to de los conflicprocesamien-tos políticos, sociales y económicos. Desde enprocesamien-tonces hasta hoy, estas ciudades, como tantas otras, han sido los ejes centrales de las transformaciones más importantes en los ámbitos de la economía, la políti-ca y la sociedad.

este nuevo milenio, todo indica que las ciudades serán la plataforma de re-lanzamiento del nuevo Estado en construcción.

Esto significa que la ciudad siempre fue el espacio central de las reivindica-ciones por días mejores por parte de la población, incluso de aquella que vive más allá de sus límites territoriales. Hoy su función no es distinta, con una diferencia significativa: las ciudades mismas empiezan a ser protagonistas di-rectas de las reivindicaciones de la sociedad, en una nueva coyuntura urbana marcada por nuevos gobiernos de signo progresista y de izquierda. Hoy, de la mano de estas fuerzas políticas, el gobierno de la ciudad en América Lati-na está viviendo un momento de transición y cambio.

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El universo urbano de América Lati-na se caracteriza por la existencia de cuatro ciudades con más de 10 millo-nes de habitantes (México, San Pablo, Buenos Aires y Río de Janeiro) y 46 urbes con más de un millón. Esto sig-nifica que hay 50 áreas metropolitanas. Además, existen 16.600 municipios,

muchos de ellos recientes y pequeños. Todos son parte del proceso de urbaniza-ción que vive América Latina desde la segunda posguerra. En 1950, 41% de la población latinoamericana vivía en ciudades, cuando hoy es casi el doble.

Además, hay una importante concentración poblacional en ciertas ciudades que se metropolizan, un redireccionamiento de los flujos migratorios hacia nuevos lugares, entre los que se pueden señalar: el exterior, debido a la mi-gración internacional que genera el paso de la «ciudad frontera» a la «ciu-dad en red»; las periferias de las grandes ciu«ciu-dades, que crecen acelerada-mente y fortalecen su proyección regional; y ciertas zonas dinámicas donde tiende a concentrarse la población.

América Latina se ha convertido en un continente urbano, si se lo mide por la cantidad de población concentrada en las ciudades, pero también por el peso económico, cultural y político que estas han adquirido. La crecien-te concentración urbana, en un concrecien-texto de globalización, ha dotado a la ciudad de un protagonismo único, en un momento en que los territorios también adquieren mayor presencia. Esto ha introducido una nueva dinámica El universo urbano de América

Latina se caracteriza por la

existencia de cuatro ciudades

con más de 10 millones

de habitantes y 46 urbes con

ciudad-región, definida por una relación económica, cultural, social y po-lítica distinta3_{. Las grandes regiones emergentes y las principales} aglomera-ciones urbanas (capitales) son la avanzada de este proceso y actúan en algunos casos de manera integrada y en otros en franca disputa.

Un caso particularmente significativo es el de las regiones ricas, que buscan imponer sus condiciones para construir una plataforma política de privatiza-ción y autonomía como modo de articularse con las áreas económicamente más dinámicas: en México, Monterrey, mediante el Tratado de Libre Comer-cio de América del Norte (TLCAN), busca acercarse a Estados Unidos; en Boli-via, Santa Cruz intenta consolidar su relación con el Mercosur; en Ecuador, Guayaquil busca fortalecer su vínculo con las economías del Pacífico; Pa-namá, por su parte, apuesta a fortalecer su rol de intermediación4_{. Existen,} además, otras ciudades-región que buscan conectarse con las regiones emergen-tes aprovechando el hecho de ser capitales, pero renovando su vocación pro-ductiva. La idea, en estos casos, es transformarse en unidades de servicios. Para ello desarrollan no centralidades urbanas, sino nodos de integración a las redes urbanas globales: Ciudad de México con la zona de Santa Fe, San Pablo con Berrini y Santiago de Chile con la ciudad empresarial de Huechur-ba, entre otros casos.

En otras palabras, se trata de una ciudad distinta, consecuencia de las muta-ciones demográficas y los procesos de globalización y reforma del Estado. Es-ta situación expresa los cambios en la relación de la ciudad con la economía y la política, que tienen como consecuencia el surgimiento de nuevas moda-lidades de gobierno urbano5_.

3. Las elecciones nacionales de 2006 mostraron una inédita dimensión regional de la democracia. México quedó dividido en dos: el norte, que apoyó al Partido Acción Nacional (PAN), y el centro-sur, que se inclinó por el Partido de la Revolución Democrática (PRD). En Perú, el norte aprista vo-tó por Alan García, mientras que el sur prefirió a Ollanta Humala. En Bolivia, el Oriente respaldó a Evo Morales y el Occidente a Jorge Quiroga. Lo mismo ocurrió en Brasil, Ecuador y Honduras, entre otros países. ¿Por qué está ocurriendo esta polarización? ¿Es el resultado del reacomoda-miento de los territorios nacionales como producto de los cambios que introduce la globalización a escala mundial? ¿Será resultado de los procesos de descentralización? ¿Será el cambio de los mercados internos en el contexto de la transnacionalización de la economía?

4. Algunos partidos políticos han seguido un proceso de territorialización. En lugar de abarcar el ámbito nacional, se encapsulan en ciertos territorios convertidos en bastiones o plataformas de ex-presión. En otras palabras, los viejos partidos políticos, en lugar de renovarse, se han trasladado a los territorios, lo cual les ha permitido conservar un cierto protagonismo. Hoy, a diferencia de lo que ocurría en el pasado, pesa mucho el anclaje territorial de un «partido».

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La coyuntura urbana de América Latina está cambiando6_{: se ha pasado de la} etapa iniciada en la segunda posguerra, con una lógica de urbanización basada en la periferización popular (favelas, villas miseria, pueblos jóvenes) y la me-tropolización industrial propia del

modelo de sustitución de importa-ciones y del Estado de Bienestar, hacia otra etapa, medio siglo des-pués, basada en un nuevo patrón de urbanización sustentado en la introspección o el regreso a la ciu-dad construida y la ciuciu-dad en red, en un contexto de globalización.

Sobre esta base es posible formu-lar una hipótesis: hoy existe una ciudad distinta (o, lo que es igual, una nueva coyuntura urbana)

apo-yada en tres hechos inobjetables: la transición demográfica, que urbaniza el continente; la globalización, que impulsa la internacionalización de la ciudad en red; y la reforma del Estado en sus ámbitos económicos (privatización, ajus-te y apertura) y políticos (descentralización, representación e instituciones).

La demografía. Del ciclo de migración del campo a la ciudad se ha pasado a una migración urbana-urbana. La disminución del ritmo de urbanización lle-va a lle-valorar la ciudad existente (regreso a la ciudad construida)7_{, lo cual} ge-nera un cambio global en las demandas sociales urbanas. También hay una modificación en el origen y el destino de los flujos migratorios, lo cual fomen-ta relaciones interurbanas novedosas –propiciadas, por ejemplo, por la migra-ción internacional– que permiten pasar de una ciudad frontera a otra en red. Las migraciones internacionales hacen que, en algunos países, las segundas o terceras ciudades más importantes se encuentren fuera de los territorios nacio-nales, lo que crea verdaderas redes interurbanas transnacionales. La dimensión

6. Así como en la política y en la economía existen coyunturas, las ciudades también las tienen. La coyuntura urbana no es otra cosa que un cambio en el sentido del movimiento o del desarrollo ha-cia otro, que se expresa con la mutación del patrón o la lógica de urbanización.

7. En la década de 1990, Buenos Aires, con una tasa de crecimiento anual de 1,2%, absorbió una población de 1,5 millones en diez años; Bogotá, con una tasa anual de 2,1%, recibió 12 millones; y Santiago, con una tasa anual de 1,5%, absorbió 0,7 millones.

La coyuntura urbana de América

Latina está cambiando: se ha

pasado de la etapa iniciada en la

segunda posguerra, con una lógica

de urbanización basada en la

periferización, hacia otra basada

en un nuevo patrón de urbanización

sustentado en la introspección

o el regreso a la ciudad

económica de esta realidad se expresa en las remesas económicas, que hoy su-peran los 60.000 millones de dólares por año. La dimensión política se define sobre la base del debate acerca del carácter de la ciudadanía (en su país de ori-gen y en el de destino): esto introduce temas como el derecho al voto del emi-grante, la constitución de zonas administrativas extraterritoriales y la discu-sión sobre nacionalidad o ciudadanía, entre otras cuestiones. La dimendiscu-sión cultural lleva a conformar, como dice Beck (1998), «comunidades simbólicas» configuradas en «espacios sociales transnacionales» que se sustentan, a su vez, en sociedades transnacionales, lo cual lleva a la pregunta: ¿cómo pensar una ciudad que no solo se encuentra dispersa, sino que está en otra parte?

La globalización.Es el segundo fenómeno que está redefiniendo la coyuntu-ra urbana de América Latina. La globalización social, cultucoyuntu-ral y económica produce una tendencia creciente hacia la concentración de sus efectos en el ámbito local (Borja), porque requiere de lugares estratégicos –las ciudades– para proyectarse de manera ubicua en el territorio planetario. Sin embargo, lo local sólo tiene viabilidad en un «número reducido de sitios»8_{y está en} fun-ción del lugar que cada uno ocupa en el sistema urbano global9_{. Este proceso} está relacionado con la revolución científitecnológica en la rama de las co-municaciones10_{, en dos aspectos: por un lado, la aproximación relativa de los} territorios distantes y la modificación de la geografía planetaria, que genera una reducción de la barrera espacial por la anulación del espacio debido a la disminución del tiempo de traslado (Martner)11_{. El segundo aspecto de la} re-volución científico-tecnológica que incide en la reconfiguración urbana se vincula a los modernos medios de comunicación, que se convierten en la ins-tancia fundamental de socialización de la población, en el centro de la indus-tria cultural y en el eje de la integración social. La globalización internaciona-liza a la ciudad y crea la idea de ciudad en red. Esto hace que las ciudades del

8. «[...] cuanto más globalizada deviene la economía, más alta es la aglomeración de funciones centrales en un número relativamente reducido de sitios, esto es, en las ciudades globales.» (Sassen, p. 31.)

9. «El tamaño o la importancia de un actor depende del tamaño de las redes que puede comandar, y el tamaño de las redes depende del número de actores que puede agrupar. Como las redes con-sisten en el número (grande) de actores que tienen posibilidades diferentes para influenciar a otros miembros de la misma red, el poder específico de un actor depende de su posición dentro de la red.» (Randolph, p. 28.)

10. «En la década pérdida de los 80 la única industria que se desarrolló en América Latina fue la de la comunicación.» (García Canclini, p. 26.)

Norte se asocien con el norte de las ciudades del Sur, lo cual refuerza la ten-dencia a la concentración y la exclusión12_{. La consecuencia es el desarrollo de} grandes aglomeraciones urbanas, con múltiples externalidades negativas y una alta polarización, lo cual conduce a cuestionar su viabilidad en términos de productividad y gobernabilidad.

La reforma del Estado. La reforma del Estado, que se inició con el retorno a la democracia en América Latina desde principios de los 80, reposiciona a la ciudad como el escenario central de la democracia y la convierte –gracias a la descentralización y a los cambios económicos y demográficos– en un actor protagónico. Esta situación viene acompañada de un significativo proceso de reforma política, que fortaleció el presidencialismo, transformó las institucio-nes y propició la descentralización, y una reforma económica, que impulsó la apertura económica, priorizó la competencia (antes que la cooperación) interur-bana, contribuyó a la privatización de la economía (lo cual redujo significa-tivamente el empleo estatal) y concretó un ajuste que obligó a recortar el presupuesto social.

La transformación impulsada por los tres procesos señalados tiende a modificar el patrón y la lógica de la urbanización en América La-tina. Si a partir de la segunda pos-guerra se consolidó una urbani-zación caracterizada por su desa-rrollo periférico-expansivo y de modalidad metropolitana con alta primacía urbana, medio siglo después nos encontramos con un proceso que se expresa en la introspección hacia la ciudad construida, en un contexto de formación de ciudades globales13_{. En esta nueva coyuntura urbana, cada ciudad busca} una nueva función, y en particular las ciudades capitales.

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Las ciudades capitales viven un proceso de redefinición y transformación sig-nificativa, cuyo origen es la recuperación de la democracia en un contexto de

12. En este caso, por ejemplo, la segregación urbana deja de manifestarse exclusivamente dentro de las ciudades para pasar a ser un fenómeno interurbano.

13. Quizás las iniciativas más interesantes que se desarrollan en América Latina sean las que tie-nen lugar en el Mercosur, sobre todo con la creación de la red Mercociudades, y en la frontera Mé-xico-Estados Unidos.

Nos encontramos con un proceso

que se expresa en la introspección

hacia la ciudad construida,

en un contexto de formación

reforma del Estado, ya que ellas son el lugar principal de asiento de los apa-ratos estatales.

La reforma política, uno de cuyos ejes es la descentralización, puso en cues-tión la capitalidad de la ciudad, en un proceso que se podría definir como «des-capitalización». Esto ocurrió en un momento en que los gobiernos locales reci-ben más recursos y competencias y provocó en el imaginario social el fin de la ciudad emblemática que representa a un país, lo cual produjo un cambio en la articulación del conjunto de las ciudades en cada sistema urbano nacional.

Adicionalmente, hay que tener en cuenta que actualmente todas las urbes eli-gen, a través del voto popular, a sus máximas autoridades; las últimas en en-trar en esta lógica democratizadora fueron México DF y Buenos Aires. Esto permitió abrir un debate acerca del sentido de futuro de la ciudad y contribu-yó a que la población pudiera adscribirse a cada propuesta política; de esa ma-nera se fortalecieron la representación y la discusión respecto de los proyectos colectivos. Esta reforma implica una transformación sustancial del modelo de municipio: del municipio delegado desde un poder central y distante, a otro construido desde la comunidad y, por lo tanto, más próximo a la sociedad.

Estos dos procesos –la descapitalización de las ciudades capitales y la elec-ción popular de sus autoridades– han generado un hecho importante: en la mayoría de los casos las capitales son gestionadas por fuerzas políticas opuestas al gobierno nacional (con unas pocas excepciones, como Montevi-deo, Caracas y Panamá); esto es, las capitales se han convertido en «antigo-biernistas». Las ciudades capitales o las grandes aglomeraciones urbanas en América Latina se han convertido en los referentes opositores a los gobiernos nacionales, lo cual pone a las máximas autoridades locales en un dilema im-portante: anclarse en las sociedades locales para hacer oposición abierta al gobierno nacional –con el costo que ello supone– o subordinarse al poder po-lítico nacional para convertirse en una cadena de transmisión del poder na-cional hacia la sociedad local, mediada por la municipalidad.

sectores que deben ser compensados por el ajuste, que reduce sustancialmen-te los recursos destinados a la acción social.

En este nuevo contexto, es natural que las ciudades capitales se encuentren en una fase de franca reconstitución: en Bolivia se debate qué ciudad debe ser la capital del país; en Venezuela también se discute el rol de Caracas como parte de la reforma constitucional que se está tramitando; en México, la capital anali-za un nuevo estatuto interno de gobierno; y en Quito, la Ley del Distrito Metro-politana, sancionada en 1992, debe dar paso –en el marco de la Asamblea Cons-tituyente– a una nueva modalidad legal bajo la forma de una ciudad-región.

Otro cambio importante de las capitales tiene que ver con las formas de go-bierno vinculadas al territorio. Esta transformación se explica por los proce-sos de crecimiento acelerado de la ciudad y las opciones de política urbana, que generan cuatro cambios importantes. El primero es producto del crecimien-to demográfico explosivo, que ha producido la absorción de los espacios cir-cunvecinos (conurbación), lo cual genera un entrecruzamiento de jurisdicciones de distinto nivel, provincial y municipal. Son, en definitiva, grandes aglome-raciones urbanas donde las circunscripciones territoriales quedan superpues-tas unas a otras. Los casos que mejor ilustran esta realidad son los de México y Buenos Aires. Algo similar ocurre en San Pablo, aunque en este caso no se trata de una capital nacional.

El segundo cambio en la relación entre el gobierno y su territorio se deriva de las decisiones de política pública que, con distintas modalidades, establecen divisiones dentro de cada territorio. Un ejemplo es la propuesta de Augusto Pinochet de apelar al viejo principio «divide y reinarás» para fraccionar San-tiago: se creó así una ciudad compuesta por 56 comunas autónomas, sin que exista una autoridad para el conjunto urbano. Las obras de vialidad y vivienda, por ejemplo, no son asumidas por las municipalidades, sino por los respectivos ministerios del gobierno nacional. Tanto es así que en febrero de este año, cuan-do se puso en funcionamiento el proyecto Transantiago –que buscaba una rees-tructuración global del transporte de la ciudad–, este generó un cuestionamiento social sin precedentes, que produjo una caída de la popularidad de la presidenta Michelle Bachelet de no menos de nueve puntos porcentuales.

con 42 alcaldías distritales, en Caracas hay seis alcaldes, sin que exista uno que coordine el gobierno de la totalidad del territorio urbano.

El cuarto cambio que define la relación entre gobierno y territorio en una ca-pital es el que se produjo, por ejemplo, en Quito y Bogotá, ciudades que man-tienen la unicidad de la gestión sobre un territorio indivisible, pese a lo cual se han creado unidades menores de administración desconcentrada. En Qui-to, esto se concretó en 1993 a través de una ley que creó ocho administracio-nes zonales, mientras que Bogotá, luego de la reforma constitucional de 1991, alberga 20 alcaldías menores.

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Dado su peso demográfico, político, cultural, social y económico, las ciuda-des han alcanzado un protagonismo tal que se puede afirmar, sin temor a equivocación, que se han convertido en uno de los tres actores mundiales más relevantes, junto con el Estado (en decadencia) y el mercado (en ascenso). Los procesos simultáneos de globalización y de descentralización que se perciben mundialmente tienden a redefinir las funciones y el peso específico de las ciu-dades y los gobiernos locales, precisamente en un momento en que se cierra el ciclo migratorio del campo a la ciudad.

Los Estados pierden fuerza en el escenario internacional debido a una crisis en apariencia irreversible, contrariamente a lo que ocurre con las empresas transnacionales, cada día más vigorosas, que fracturan con sus políticas de escala mundial la presencia

esta-tal y extienden la mano invisible del mercado a los lugares estraté-gicos: las ciudades.

En ese contexto, la ciudad adquie-re protagonismo y se transforma significativamente porque existe un importante proceso de concentra-ción de la poblaconcentra-ción, de desarro-llo de las tecnologías de

comuni-cación, del mercado y de la política, y por el empoderamiento de la ciudad debido a los procesos simultáneos de globalización y descentralización. Este movimiento de cosmopolización urbana permite hablar de un importante cambio en la definición clásica de la ciudad enclaustrada y delimitada, a otra La ciudad adquiere protagonismo

y se transforma significativamente

porque existe un importante

proceso de concentración

de la población, de desarrollo de

las tecnologías de comunicación,

que ha multiplicado sus mutuas y plurales relaciones en ámbitos más am-plios. En todo caso, hoy la ciudad se define como una ciudad en red y no co-mo la ciudad frontera del pasado.

Paralelamente, hay un cambio acelerado en el conjunto de los municipios de América Latina, que lleva a una importante transformación en su denomi-nación: del «municipio» se pasa al «gobierno local». Esta mutación se com-prende, por un lado, por el proceso de fortalecimiento de la sociedad local generada por el ascenso de nuevos sujetos sociales como mujeres, indíge-nas, ambientalistas y jóvenes, y la consecuente renovación de los liderazgos. Y, por otro, se explica por la descentralización, que produce una hegemonía municipalista y el fortalecimiento de los poderes locales debido al incre-mento de los recursos económicos, el auincre-mento de las competencias y la am-pliación de la representación y la participación social. Esto hace pensar en un retorno a la idea de ciudad-Estado. Como consecuencia, el núcleo de la polí-tica también se descentraliza alrededor de lo local y, al hacerlo, tiende a plan-tear proyectos distintos y, en algunos casos, contradictorios.

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Como hemos visto, una de las grandes tendencias de cambio es la privatiza-ción de la gestión pública en todos sus órdenes. El ingreso del sector empre-sarial privado (nacional e internacional) produce una transformación de los marcos institucionales y de las modalidades de gestión. La privatización ha-ce que la ciudad empieha-ce a ser víctima del abandono de lo cívico, de la pérdi-da de su condición de espacio público y del fortalecimiento de la exclusión de los sectores populares. Se registra una concentración de la propie-dad y la penetración de capitales transnacionales en desmedro del pequeño capital nacional, lo cual reduce el compromiso de la pobla-ción con la ciudad y erosiona el sentido de ciudadanía.

En la nueva coyuntura urbana se han generado distintos modelos de gestión: un modelo apuesta a la vía mercantil privada y concibe al espacio público como un freno para el de-sarrollo urbano, mientras que el otro pretende atemperar la crisis mediante

Se han generado distintos

modelos de gestión: uno concibe

al espacio público como un freno

para el desarrollo urbano,

mientras que el otro pretende

atemperar la crisis mediante un

enfoque que le asigna un mayor

un enfoque que le asigna un mayor peso a lo ciudadano (enfoque de dere-chos). Estos dos modelos de gobierno urbano no se presentan de manera pu-ra, aunque puede verse, en cada caso, el predominio de uno de ellos.

El primero es el de la ciudad empresarial-privada. Busca normar la urbe desde la perspectiva mercantil como respuesta a la crisis urbana. La pro-puesta está inscripta en el desarrollo de una ciudad del mercado como sa-lida al caos, y parte de una concepción que critica lo estatal desde una pers-pectiva de participación de la «sociedad civil» a través de los procesos de privatización, como forma de ampliar el mercado y maximizar la sobera-nía del consumidor. Es un mecanismo de difusión y generalización del mercado que disgrega la demanda y atomiza los conflictos urbanos, basa-do en una basa-doble crítica: lo público es ineficiente, lo privabasa-do es eficiente; lo estatal es centralización, lo privado es participación.

Administrativamente, este modelo plantea una reestructuración del apara-to municipal mediante la profusión de las llamadas «empresas municipa-les», «corporaciones» o «fundaciones», que tienden a privilegiar lo sectorial sobre lo integral. Con ello se busca «despolitizar» las decisiones fundamen-tales de política urbana para lograr, supuestamente, un manejo presupues-tario más eficiente. Esto supone el traslado de la representación política desde los concejos municipales, originados en la voluntad popular, hacia los directorios de las empresas constituidos corporativamente14_{. Esta} pro-puesta privilegia la gestión (no el gobierno) privada sobre la pública, y mo-difica la relación entre el Ejecutivo y el concejo municipal, lo cual menos-caba la representación y concentra las decisiones en un vértice alejado de la sociedad. Aunque supone que así se destierra la política y se dota de go-bernabilidad a la gestión municipal, en realidad se cambian los contrape-sos institucionales y las formas de representación: de las modalidades po-lítico-electorales a las funcionales, territoriales y gremiales.

El alcalde, en esta perspectiva, es considerado como un gerente que limita su acción a la provisión de servicios y el cuidado de la eficiencia administrativa. En el manejo presupuestario, se privilegia el cobro de tasas –pago por servicios

prestados– por sobre los impuestos. Su acción política se inscribe en una lógica de competitividad, más que de cooperación, en el proceso de globalización. Las ciudades que encarnan este modelo son Curitiba en Brasil, Guayaquil en Ecuador, Monterrey en México, Santiago en Chile y Lima en Perú.

El otro modelo, al que llamamos «ciudad inclusiva», pretende resignificar lo público como opción frente a los problemas urbanos, a través de dos estrate-gias: por un lado, la reconstitución del aparato municipal como una instancia estatal y pública de gobierno, dentro del cual la participación y la representa-ción son elementos claves. Y por otro, la reconstiturepresenta-ción de la ciudad a partir del espacio público, como un factor estructurante de la urbe en su dimensión física (organización espacial), social (identidades e integración) y ciudadana (constructor de derechos: salud, educación, etc.).

Se trata de un esquema de gobierno local, y no solo de gestión. El objetivo es tener una incidencia general en la sociedad local a partir de una multiplici-dad de competencias –en contraposición con el municipio como prestador de servicios– y encontrar un justo medio entre representación y participa-ción de la sociedad en el aparato municipal. Sobresalen aquí las ideas de de-mocratización del gobierno local y de racionalización de su administración pública a partir del énfasis en lo territorial por sobre lo sectorial. Este enfo-que impulsa la gobernabilidad y el desarrollo urbano (económico, social, cultural), a través de una mejor integración social –que no implica homo-genización– y una mayor participación de la población. La gestión asume diferentes perspectivas: la «ciudad de todos» en Lima, la propuesta del «presupuesto participativo» de Porto Alegre15_{o la de «planificación} estra-tégica» de Rosario o Montevideo. En este esquema, el alcalde se transfor-ma en el jefe de gobierno.

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Históricamente, la izquierda latinoamericana miró con desdén el municipio y las ciudades, entre otros motivos por el hecho de que el escenario local estu-vo siempre dominado por los caciques y las clientelas políticas. Alfonso Ba-rrantes, tras ser elegido alcalde de Lima en 1984, rompió esa tradición en la región. Lo hizo a partir de un plan de acción y gobierno municipal traducido en la consigna «una ciudad para todos», para lo cual utilizó el programa social

del «vaso de leche» como ilusión movilizadora. Aunque luego in-tentó sin éxito dar un salto a la es-cena nacional, implicó una ruptu-ra histórica cuya importancia la izquierda peruana no llega a com-prender hasta el día de hoy.

Hoy, a diferencia de lo que ocurría en el pasado, la izquierda busca

conquistar los espacios locales, porque los conceptúa como ámbitos privile-giados del vínculo entre la sociedad y el Estado y porque los entiende como un escalón hacia lo nacional. Los enfoques desarrollados en las ciudades don-de han llegado al podon-der las fuerzas don-de izquierda generaron importantes apor-tes al desarrollo urbano, a sus formas de gobierno y a la satisfacción de las múltiples demandas y expectativas de la población. En América Latina hay muchos ejemplos de buenas gestiones locales a cargo de fuerzas de izquierda o centroizquierda, como Montevideo, México, Rosario y Bogotá. En algunos casos, las fuerzas de izquierda se han afirmado en las ciudades para, desde allí, proyectarse al gobierno nacional: el ejemplo emblemático es el de Tabaré Vázquez, quien fue alcalde de Montevideo y hoy es presidente de Uruguay. Otro ejemplo es el Partido de los Trabajadores (PT), en Brasil, que luego de gestiones exitosas en algunas municipalidades importantes, como Porto Ale-gre y San Pablo, logró promover a Luiz Inácio Lula da Silva a la Presidencia. El tercer caso es el de México, donde el PRDintentó, aunque sin éxito, lle-var a la Presidencia a los dos jefes de gobierno de la ciudad de México, Cuauhtémoc Cárdenas y Andrés Manuel López Obrador. El cuarto caso es el de la provincia de Santa Fe, en Argentina, donde luego de sucesivas ges-tiones locales del Partido Socialista, el ex-intendente de Rosario, Hermes Binner, llegó a la gobernación.

Sin embargo, la buena gestión local no es patrimonio exclusivo de la izquier-da, ya que también hay gobiernos locales exitosos a cargo de fuerzas de cen-tro o de derecha, como Curitiba en Brasil, Monterrey en México, Guayaquil en Ecuador y Medellín en Colombia, entre otros.

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La ciudad fue la primera forma de participación ciudadana y es el espacio público por excelencia. Por ello las urbes se han convertido en los lugares

Históricamente, la izquierda

latinoamericana miró con desdén

el municipio y las ciudades, entre

otros motivos por el hecho de que

el escenario local estuvo siempre

dominado por los caciques y las

emblemáticos de reivindicación social y expresión política: en México, para convertirse en un movimiento nacional, el Ejército Zapatista de Liberación Nacional (EZLN) tuvo que salir de Chiapas y recorrer varias ciudades, hasta fi-nalmente llegar al Zócalo. Las Madres de Plaza de Mayo, en Argentina, comen-zaron a reunirse frente a la Casa Rosada para protestar por los desaparecidos de la dictadura militar y hoy son un símbolo de alcance continental. En Bolivia, el movimiento indígena se trasladó a la Plaza de San Francisco en la protesta que concluyó con la renuncia de Gonzalo Sánchez de Lozada.

La ciudad es el lugar donde los derechos y los deberes de la población se constituyen, a partir de tres elementos centrales. En primer lugar, la polis, es decir el espacio de la participación y la democracia que busca representar al colectivo social en la satisfacción de los derechos políticos, sociales, cultura-les y económicos propios de la ciudadanía. Luego, la urbs, como el espacio diferenciado de lo rural que representa la inserción del ciudadano en la ciudad, porque es aquí donde se construyen los derechos sociales. Y por último la civitas, como el espacio que construye una comunidad de senti-do, porque representa el derecho que tiene la población a la identidad y la representación.

Eso es, en suma, la ciudad: el espacio donde nacen y se ejercen los derechos y deberes de ciudadanía, y donde el ciudadano se constituye como el elemen-to esencial de la vida social.

Bibliografía

Beck, Ulrich:¿Qué es la globalización? Falacias del globalismo, respuestas a la globalización, Paidós, Madrid, 1998.

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Palabras claves: ciudades, gobierno, izquierda, democracia participativa, presupuesto participativo, América Latina.

¿De la ciudad

a la nación?

La democracia

participativa y

la izquierda

latinoamericana

BENJAMIN GOLDFRANK

La creación de diferentes mecanismos de participación popular fue una de las grandes innovaciones de los partidos de izquierda y centroizquierda que gestionaron ciudades latinoamericanas durante los 80 y 90. El presupuesto participativo impulsado por el Partido de los Trabajadores (PT) en Porto Alegre ganó fama mundial y se extendió por toda la región. Sin embargo, una vez que llegaron al gobierno nacional, estos mismos partidos descartaron los mecanismos participativos y el objetivo de construir una democracia profunda. El artículo analiza los casos del PTen Brasil, el Frente Amplio en Uruguay y el chavismo en Venezuela y los motivos por los cuales las instancias participativas han sido reemplazadas por visiones más corporativas o, en el caso venezolano, más cercanas a la izquierda ortodoxa.

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de los Trabajadores (PT) en Brasil, la Izquierda Unida (IU) en Perú, el Frente Amplio (FA) en Uruguay y La Causa Radical (LCR) en Venezuela propusieron como mecanismo clave para alcanzar una democracia más profunda la parti-cipación popular directa en las tomas de decisiones de gobierno (Chavez /Goldfrank). Fue así como la izquierda empezó a implementar nuevas insti-tuciones participativas en gobiernos locales.

En algunos casos, como el del presupuesto participativo creado por el PT, estas ins-tituciones ganaron fama nacional e internacional, incluso en un momento en que los analistas se mostraban pesimistas con respecto a la calidad de las democracias latinoamericanas. A finales del siglo XX, cuando los partidos de izquierda o cen-troizquierda comenzaron a ganar las elec-ciones nacionales, se especuló con que los nuevos gobiernos trasladarían los esfuer-zos de democracia participativa realiza-dos en el orden local al ámbito nacional. Las campañas presidenciales de Luiz Iná-cio Lula da Silva, Hugo Chávez y Tabaré Vázquez estimularon esas expectativas, que sin embargo no se han cumplido. Es más: aunque la práctica del presupuesto participativo se ha diseminado por toda la región (e incluso más allá), ha perdido su contenido ideológico original. Hoy, las organizaciones que promueven el desa-rrollo y los partidos políticos de casi todo el espectro ideológico han aprovechado estas experiencias de «buen gobierno local» y las han hecho suyas.

Este ensayo intenta identificar los nuevos patrones de prácticas participativas que están emergiendo en el orden nacional sobre la base de dos tendencias ca-racterísticas de este nuevo siglo: la llegada de partidos de izquierda o cen-troizquierda al gobierno nacional en muchos países y la creciente fama del presupuesto participativo. En la primera parte se reseñan los debates acerca de la participación ciudadana en los gobiernos locales. En la segunda, se des-cribe la multiplicación de experiencias de presupuesto participativo y se pre-senta una clasificación de estas. En la tercera parte del ensayo se examinan los casos de Venezuela, Brasil y Uruguay, y se presentan algunas hipótesis para explicar por qué los gobiernos de Chávez, Lula y Vázquez han cambiado el enfoque y han dejado atrás los principios de democracia profunda que antes los motivaban. En Brasil y Uruguay la idea de democracia profunda ha sido A finales del siglo XX, cuando

los partidos de izquierda o

centroizquierda comenzaron

a ganar las elecciones

nacionales, se especuló con

que los nuevos gobiernos

trasladarían los esfuerzos de

democracia participativa

realizados en el orden local

reemplazada por el corporativismo, con un nuevo énfasis en las ONGen el ca-so brasileño y con la incorporación de un componente rural en el caca-so uru-guayo. Solo en Venezuela quedan algunos rastros de la perspectiva de demo-cracia profunda. Sin embargo, el panorama es difícil de analizar allí debido a la variedad de programas que empiezan y terminan y a las discusiones aca-loradas dentro del chavismo sobre los objetivos de estos programas. La idea que recorre este artículo es que, para entender los nuevos patrones de parti-cipación que prevalecen en la región, es necesario retomar el viejo debate, que nunca ha sido resuelto por la izquierda, acerca de la relación entre democra-cia participativa y democrademocra-cia representativa.

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Hasta hace pocos años, los discursos y debates dentro de la izquierda latinoa-mericana giraban alrededor de la tensión entre reforma o revolución, partidos o guerrillas, política parlamentaria o activismo social, democracia social o so-cialismo. No obstante, como parte de una nueva valoración de la democracia por parte de la izquierda luego de las dictaduras militares de los 60 y 70, co-menzó a enfatizarse cada vez más la participación ciudadana o popular. Es-te discurso participativo Es-tenía un enfoque local. Los partidos de izquierda, aunque no pudieron ganar la Presidencia durante los 80 y buena parte de los 90, sí lograron éxitos en las elecciones municipales, especialmente en las grandes ciudades e incluso en algunas capitales (Chavez/Goldfrank; Fox; Goldfrank/Schrank; Stolowicz).

La llegada de la izquierda al poder local no se dio en todos lados ni del mis-mo mis-modo. Se verificó de manera desigual y experimentó muchas reversiones. Comenzó con el triunfo de la IUen Lima en 1983, continuó con las victorias del PTen Diadema y Fortaleza en los 80 y, después, en decenas de ciudades brasileñas. En 1989, el FAobtuvo la intendencia de Montevideo, casi al mismo tiempo queLCRse imponía en Caracas y Ciudad Guayana. En los 90, la ola iz-quierdista prosiguió con el triunfo del Partido de la Revolución Democrática (PRD) en México DF, el del Frente Farabundo Martí de Liberación Nacional (FMLN) en San Salvador y el del Polo Democrático Alternativo (PDA) en Bogo-tá, junto con las elecciones de alcaldes indígenas en Ecuador y Bolivia.

centro, con perspectivas más tecnocráticas, comenzaron a adoptar el discurso participativo1_.

Existían, y aún existen, diferentes visiones sobre la participación. La más importante de ellas puede sin-tetizarse en una pregunta funda-mental: las nuevas instituciones par-ticipativas ¿deben complementar o reemplazar a las instituciones tradi-cionales de la democracia represen-tativa, como los parlamentos? La izquierda ortodoxa consideraba que los gobiernos municipales de-bían ser utilizados para crear una situación de poder dual, de modo de enfrentar al gobierno nacional y acelerar la revolución. Según esta visión leninista, predominante en ciudades como Fortaleza en la segunda mitad de los 80, los programas de participación popular conformarían estructuras pa-ralelas de poder o «embriones revolucionarios». Aunque casi nunca se espe-cificaba cómo evolucionarían después, estaba claro que no se valoraban las instituciones representativas tradicionales.

La nueva izquierda, en cambio, proponía un camino de democracia profunda y consideraba que los gobiernos municipales debían ser escenarios donde mostrar la capacidad de gobernar efectiva y democráticamente: la estrategia, desde esta perspectiva, consistía en consolidar el poder local y, después, ga-nar las elecciones nacionales. Los procesos participativos debían ser inclusi-vos y deliberatiinclusi-vos para estimular un cambio cultural que permitiera que los citadinos se convirtieran en verdaderos ciudadanos, en sujetos políticos cons-cientes de sus derechos. Inspirada en parte en los escritos de Antonio Gramsci, esta perspectiva guió las gestiones municipales de Montevideo, Caracas y Ciudad Guayana y de la gran mayoría de las ciudades brasileñas gobernadas por el PT, con Porto Alegre como ejemplo emblemático.

En estas ciudades, las instituciones participativas fueron originalmente dise-ñadas de un modo amplio y abierto, que permitía a todos los participantes debatir e incidir en las decisiones acerca de las inversiones y las políticas

Existían, y aún existen, diferentes

visiones sobre la participación.

La más importante de ellas

puede sintetizarse en una

pregunta fundamental: las nuevas

instituciones participativas ¿deben

complementar o reemplazar a

las instituciones tradicionales

de la democracia representativa,

como los parlamentos?

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públicas en su distrito, en su vecindario o en la ciudad entera. Además de estimular la participación, estas instituciones buscaban mejorar la transpa-rencia, reducir la corrupción y el clientelismo y atacar la pobreza. En esta con-cepción de democracia profunda, las instituciones participativas, al menos al inicio, serían un complemento de las instituciones representativas ya existen-tes. Sin embargo, nunca se aclaraba la relación exacta entre unas y otras. La duda era si las instituciones participativas y las representativas se ubicarían en un mismo nivel o si unas subordinarían a las otras.

Fueron estos principios de democracia profunda los que guiaron la imple-mentación del presupuesto participativo (PP), la innovación de la izquierda en los gobiernos municipales más conocida, odiada e imitada. En América La-tina, docenas de alcaldes y gobernadores de izquierda han adoptado el PP am-parados en esta visión de democracia profunda, a pesar de las críticas de la izquierda ortodoxa, que sostiene que es una iniciativa localista que no contri-buye a transformar las relaciones de clase, propiedad y poder. Aunque el PPno ha sido un éxito universal (Baiocchi; Goldfrank/Schneider; Nylen 2002; Wampler), es innegable que ha generado mucho interés, desde la oposición fe-roz de los partidos conservadores hasta imitaciones de corte más tecnocrático.

Para los conservadores, el PP, más que profundizar la democracia y promover la transparencia, amenaza la estabilidad –e incluso la existencia– de la demo-cracia representativa. A principios de los 90, por ejemplo, los adversarios con-servadores del PPen Caracas, Montevideo y Porto Alegre aseguraron que so-cavaría la legitimidad de las cámaras municipales y les otorgaría un lugar central a los participantes voluntarios, no representativos y poco formados, quienes, además, serían manipulados por el partido gobernante y por el Ejecu-tivo municipal. Esta posición conservadora fue reiterada en muchas otras ciuda-des en las que se implementó el PP. Los conservadores consideraban que, en rea-lidad, el objetivo era sustituir la democracia representativa y multipartidaria por la dominación de un partido único a través de una relación directa entre el Eje-cutivo y las masas (Goldfrank; Nylen 2003). Con estos argumentos, los partidos conservadores han intentado bloquear o neutralizar las reformas participativas.

subordinadas, a las instituciones representativas. La participación asume una forma de consulta más que de deliberación y se enfoca en los represen-tantes de las organizaciones de la so-ciedad civil y las agencias guberna-mentales, en vez de orientarse a la construcción de espacios públicos abiertos.

Resumiendo, a comienzos del siglo XXI el PPya se ha diseminado por cente-nares de ciudades en toda América Latina, aunque la mayoría de las experiencias todavía se concentra en Brasil. Dos tipos de actores, con visiones distintas, contribuyeron a ello: por un lado el PT, con su visión de democracia profunda, que envió a miembros de la exi-tosa administración de Porto Alegre a docenas de gobiernos municipales de Brasil y de la región para que compartieran la experiencia, y que además exi-gió que todos los alcaldes petistas de las grandes ciudades adoptaran el PP. El otro grupo de actores que impulsa el PPestá integrado por las organizaciones in-ternacionales de desarrollo, como el Banco Mundial (BM), el Programa de las Na-ciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). Con una visión más tecnocrática, proclaman las virtudes del PPy recomien-dan su adopción como parte de los programas para la reducción de la pobreza.

Esta contienda más o menos amistosa entre versiones rivales comenzó a cambiar en los primeros años del nuevo siglo. La ola de triunfos de líderes y partidos de izquierda generó, en algunos casos, nuevas reacciones de los conservadores, especialmente allí donde reaparecieron las visiones ortodo-xas de la izquierda. Y, al mismo tiempo, la promesa de la participación al es-tilo de la democracia profunda ha desaparecido de los programas naciona-les de gobierno. Curiosamente, los primeros gobiernos nacionanaciona-les en exigir la aplicación del PPen todos los municipios no han sido los de izquierda, sino los de centro.

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La sensación era que Brasil sería el primer país en desarrollar un programa nacional de PPo, por lo menos, en promover desde el gobierno nacional su aplicación en los municipios. Al fin y al cabo, el PTes uno de sus creadores, Brasil es el país donde se realizaron más experiencias de este tipo y el progra-ma de Lula en la campaña de 2002 incluyó una propuesta para implementar

A comienzos del siglo XXIel PP

ya se ha diseminado por

centenares de ciudades en toda

América Latina, aunque la

mayoría de las experiencias

el PPen el ámbito nacional. Pero no fue así. El pionero no fue Brasil, sino Pe-rú. En 2003, el gobierno de Alejandro Toledo impulsó una ley que obliga a todos los gobiernos regionales, provinciales y municipales –en total, más de 2.000 administraciones– a implementar el PP(Goldfrank). El segundo gobierno latinoamericano que obligó a todos los municipios a practicar el PPfue el de República Dominicana. El 13 de julio de 2007, Leonel Fernández impulsó la Ley del Sistema del Presupuesto Participativo Municipal. Hasta ahora, Perú y República Dominicana son los únicos países de la región que, explí-cita y legalmente, obligan a los gobiernos locales a implementar el PP, aunque en otros países existen leyes que exigen algún tipo de consulta o supervi-sión ciudadana en los presupuestos municipales2_.

Estas dos experiencias representan el primer patrón de PPen la región, carac-terizado por la decisión de líderes de centro de impulsarlo debido, por lo me-nos en parte, a los consejos técnicos de las organizaciones internacionales de desarrollo. En Perú, organizaciones como la Agencia de Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (Usaid), CARE y Unicef apoyaron la nueva ley, mientras que en República Dominicana la impulsaron la Agencia Española de Cooperación Internacional (AECI), la Cooperación Técnica Alemana (GTZ) y el Servicio Alemán de Cooperación Social-Técnica (DED).

El segundo patrón es el de la nueva izquierda frustrada, que se ve claramen-te en Brasil y Uruguay. Aunque en ambos partidos gobernanclaramen-tes exisclaramen-ten algu-nos sectores que defienden la aplicación del PPen el ámbito nacional, en nin-guno de los dos países ha sido promovido como política pública, ni para el gobierno nacional ni para los locales. En general, los programas amplios de participación ciudadana están notablemente ausentes en los gobiernos de Lula y Vázquez.

En un tercer grupo de países –Bolivia, Ecuador y Venezuela–, las reformas constitucionales que se están llevando a cabo complican la evaluación de las nuevas instituciones participativas. Los gobiernos de estos tres países han re-cibido duras críticas de los conservadores, que consideran que Evo Morales y Rafael Correa están siguiendo los pasos de Chávez en un intento por dotar de mayor poder a la Presidencia y fortalecer las nuevas instituciones participativas, en detrimento del Poder Legislativo y de las instituciones de la democracia representativa. Las propuestas para enmendar la Constitución venezolana

por segunda vez ratifican esta dirección: incluyen la reelección indefinida del presidente y el fortalecimiento de los consejos comunales, instituciones participativas microlocales similares al PP, que sus opositores cuestionan co-mo una amenaza al poder de los gobiernos municipales. Aunque es difícil prever qué va a pasar con estos procesos constitucionales, algunos indicios señalan un retorno de las perspectivas de la izquierda ortodoxa acerca de la participación. Eso es, al menos, lo que genera una resistencia tan vehemen-te de los sectores conservadores.

En el resto de los países latinoamericanos, el PPsigue siendo un fenómeno estrictamente local, promovido generalmente por partidos de izquierda o fuerzas indígenas o por organismos internacionales de desarrollo. Muchas municipalidades gobernadas por el FMLNen El Salvador y por el sandinismo en Nicaragua han implementado el PP. En Colombia, el PDAy algunos políticos cercanos a este partido, como el gobernador de Valle del Cauca, Angelino Garzón, han adoptado el PP. En Argentina, los intendentes socialistas de Ro-sario llevan varios años aplicándolo. Muchas ciudades chilenas gobernadas por el Partido Socialista ahora aplican el PP. En México DF, la gestión del PRD acaba de anunciar que va a impulsar el PPpara definir los gastos de 2008. Y en Honduras y Guatemala comenzaron a aplicarse programas pilotos de PPen una docena de ciudades con la ayuda de varias agencias internacionales de desarrollo. Estos dos países posiblemente sigan los pasos de Perú y República Dominicana para establecer legalmente el PPen todos los municipios. Nicaragua, en cambio, posiblemente siga el patrón venezolano. En los otros países, parece poco probable que se produzcan cambios importantes en un futuro cercano.

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por seguir. Prometieron partici-pación ciudadana, redistribu-ción y transparencia, y el progra-ma de Lula incluso mencionó la idea de aplicar el PPen el orden nacional. En Venezuela, Chávez también prometió avanzar en la democracia participativa, desa-rrollar programas sociales a fa-vor de los pobres y emprender una cruzada contra la corrup-ción. Aunque no mencionó las

experiencias de LCRen Caracas y Ciudad Guayana, contaba con el apoyo de Patria Para Todos (PPT), un desprendimiento de este partido donde milita-ban los ex-alcaldes de esas dos ciudades.

Ahora bien, después de las promesas y las experiencias locales, ¿qué programas de participación han implementado los gobiernos nacionales de Lula, Vázquez y Chávez? En el primer caso, los esfuerzos más importantes se centraron en la consulta para el Presupuesto Plurianual y en el Consejo de Desarrollo Económi-co y Social (CDES), que tal vez represente un nuevo Económi-corporativismo estilo ONG. Presidido por Lula, el CDESincluye a 12 ministros y 90 «representantes» de la so-ciedad civil seleccionados por el presidente. De ellos, la mitad proviene del mun-do empresarial (aunque con vínculos con diferentes ONG), 13 de los sindicatos y 11 de otros movimientos sociales. Los restantes son representantes de otras aso-ciaciones y de las regiones más pobres de Brasil, el norte y el nordeste. El CDESse reúne regularmente, está dividido en grupos de trabajo y, en base a la búsqueda de consensos, recomienda políticas públicas. En general, sus sugerencias han si-do ignoradas por el gobierno de Lula, aunque es posible que hayan incidisi-do parcialmente en la reforma de las pensiones en 2003. Tras obtener su reelección, Lula parece haber tomado del CDESla idea de lograr una meta de crecimiento económico de 5% para los próximos años. El Programa de Aceleración del Cre-cimiento (PAC), anunciado a comienzos de 2007, se basa, al menos en parte, en las recomendaciones del CDES. Sin embargo, hasta ahora se han gastado pocos de los 260.000 millones de dólares en inversiones anunciadas.

La consulta para el Presupuesto Plurianual 2004-2007 consistió en reuniones en los 27 estados brasileños, donde funcionarios nacionales escucharon propuestas de delegados de 70 ONGescogidas por el gobierno. Ni estas consultas ni el CDESfueron procesos abiertos al público y en ninguno de los dos casos los

En Montevideo y en muchas

ciudades brasileñas las instituciones

participativas y las mejoras en los

servicios urbanos ayudaron a los

partidos de izquierda a extender

sus bases sociales más allá de los

sindicatos y las capas medias y a

conquistar a los sectores de menores

participantes fueron capaces de tomar decisiones sobre las inversiones o las políticas públicas. Durante las consultas, las ONGpropusieron la aplicación de mecanismos de monitoreo público de la implementación del presupues-to y sugirieron que, en el futuro, las consultas sean más amplias y abiertas. El gobierno aceptó, pero luego no lo llevó a la práctica. El Presupuesto Plurianual 2004-2007 se pareció muy poco al que se propuso en las consultas, cuyos resultados tampoco se reflejaron en el presupuesto de 2006. Para el Pre-supuesto Plurianual 2008-2011, el proceso de consulta directamente se canceló. Según el ministro de Planificación, el gobierno buscará «absorber los resul-tados de conferencias temáticas nacionales ya realizadas» (Ricci).

En Uruguay, Vázquez implementó políticas participativas semejantes, aun-que al estilo del corporativismo tradicional. Vázaun-quez creó un Consejo de Eco-nomía Nacional (CEN) más balanceado que el de Lula, con 14 representantes empresariales y 14 sindicales, más tres por cada uno de los siguientes grupos: cooperativistas, universidades, usuarios y consumidores, y ONGque trabajan con el Estado. Aunque era una promesa de campaña, recién se inauguró a me-diados de 2006. Y como tiene solo un año de vida, aún es temprano para de-terminar si jugará un rol más relevante que el CDESde Brasil.

El otro esfuerzo para expandir la participación realizado por el gobierno fren-teamplista, la reinstalación de los consejos de salarios, se concretó apenas Váz-quez asumió el gobierno. En estos consejos tripartitos, representantes sindicales, empresariales y gubernamentales negocian los salarios por rama de actividad. El sistema se había utilizado desde los 40 hasta la dictadura militar, en los 70, y lue-go brevemente durante los 80. La novedad es que, esta vez, se ha incluido a los trabajadores rurales y hay planes para incorporar también a los trabajadores domésticos (Ciarnello et al.). Al parecer, los consejos de salarios están funcionan-do: en 2006, 85% de los consejos realiza-dos concluyeron con convenios colecti-vos, lo que permitió elevar los salarios más de 10% (Chasquetti, p. 250).

En suma, los gobiernos del PTy el FAhan abandonado la perspectiva de de-mocracia profunda para reemplazarla por nuevas visiones corporativistas. El gobierno de Chávez, en cambio, adoptó la perspectiva de democracia profun-da en la Constitución de 1999 e intenta llevarla adelante de alguna forma a tra-vés de diferentes programas. La Constitución previó la creación de consejos El gobierno de Chávez adoptó

la perspectiva de democracia

profunda en la Constitución de

1999 e intenta llevarla adelante

de alguna forma a través de

participativos con funciones de planificación, presupuesto y monitoreo en los tres niveles de gobierno. En 2002, una ley nacional reguló los consejos locales de pla-nificación pública (CLPP), lo que permitió que se crearan algunos, pero el consejo federal nunca se inauguró. En teoría, los CLPPincluirían al alcalde, a los concejales municipales y a los representantes de asociaciones de vecinos y otras organizacio-nes de la sociedad civil. Los representantes no gubernamentales tendrían la mitad de los escaños más uno y serían elegidos por los ciudadanos. Pero aunque tienen la obligación de organizar asambleas públicas con la participación directa de los ciudadanos, en la práctica los CLPPno fueron canales efectivos de participación po-pular debido a la resistencia de los alcaldes y los concejales.

Como consecuencia de esto, en 2006 se aprobó una nueva ley de consejos comu-nales que estableció que, en las áreas urbanas, deben formarse con un mínimo de 200 y un máximo de 400 familias, y en las áreas rurales, con un mínimo de 20 fa-milias. Estos consejos, especie de microgobiernos, seleccionan, planifican, imple-mentan y monitorean proyectos comunitarios. El cuerpo deliberativo principal es la asamblea de ciudadanos y ciudadanas, en la que cualquier residente mayor de quince años puede participar con voz y voto. Para que una decisión sea legítima, tiene que estar presente al menos 10% de la población adulta de la comunidad. Según el Ministerio del Poder Popular para la Participación y Protección Social, desde abril de 2006 hasta mediados de septiembre de 2007 se han formado más de 32.000 consejos comunales, en los que participaron alrededor de ocho millo-nes de personas, lo cual representa casi un tercio de la población venezolana3_{. Al} inicio, se estableció un fondo federal de más de un billón de bolívares (aproxima-damente 500 millones de dólares) para financiar los proyectos comunitarios, un fondo que ignoró a los gobiernos municipales. Desde entonces, nuevas leyes es-tablecen que los gobiernos municipales y estatales pueden también transferir re-cursos a los consejos comunales. En 2007, el gobierno nacional anunció un nue-vo fondo de cuatro billones de bolívares para los consejos (casi 2.000 millones de dólares). Más tarde se anunció que 5% del presupuesto federal se delegaría en los consejos. Más recientemente, en agosto de 2007, Chávez propuso 33 enmiendas constitucionales, una de las cuales apunta a reconocer a los consejos comunales como parte del Poder Popular, uno de los cuatro niveles territoriales del go-bierno al lado de los niveles municipal, estatal y nacional.

Para Chávez, los consejos comunales son semillas del socialismo bolivariano o socialismo del siglo XXI. Algunos de sus seguidores han sugerido que los consejos comunales son estructuras paralelas que harán que las instituciones

representativas sean superfluas. Steve Ellner (2005) sugiere que se puede distin-guir entre dos líneas dentro del chavismo: la dura, que apoya la creación de es-tructuras paralelas a las ya existentes, y la suave, que busca reformar estas ins-tituciones sin crear otras nuevas. Este debate interno del chavismo recoge el eco de los debates municipales de la izquierda en los 80. Y, como en aquel entonces, los sectores conservadores miran cualquier movimiento hacia la democracia participativa como una amenaza a la democracia representativa.

Lo notable es que los temores de algunos sectores de Venezuela se han repro-ducido en Estados Unidos. Poco después de que Chávez anunciara su propuesta de reforma constitucional, The New York Times, que ya había aplaudido el fallido golpe de 2002, señaló en su edición del 22 de agosto de 2007:

El argumento del Sr. Chávez de que está incrementando la «democracia participativa» con su esfuerzo de dar voz a los pobres sin poder está basado en sus propuestas como la de crear consejos comunales con autoridad ejecutiva sobre una variedad de asuntos. De hecho, ellos mermarían aún más el balance democrático porque quitan poder de los gobiernos estatales y locales, donde los partidos de oposición todavía mantienen algo de poder, y lo dan a entidades dependientes del gobierno central.

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Es obvio que trasladar las instituciones de la democracia participativa del or-den local al nacional es un desafío difícil. Lo que llama la atención es que los gobiernos nacionales del FAy del PThayan abandonado la perspectiva de pro-fundizar la democracia a través de la participación popular y que hoy imple-menten iniciativas de tipo corporativista. El gobierno de Chávez, en cambio, está tensionado por una batalla entre la perspectiva de la nueva y de la vieja izquierda, entre una visión de democracia profunda y otra más ortodoxa4_.

¿Cómo se explica el abandono de los principios participativos por parte de la nueva izquierda en Uruguay y Brasil y la posibilidad de que estos se realicen en Venezuela? Cuatro factores parecen importantes. El primero es la diferencia entre los partidos gobernantes. A la hora de llegar al poder, el Movimiento

Quinta República (MVR) lide-rado por Chávez tenía raíces en la sociedad mucho más dé-biles que las del PTy el FA. Por lo tanto, la perspectiva de la democracia profunda, que en-fatiza la participación amplia, era atractiva para extender su base de apoyo. Además, como el PTy el FAya tenían institu-ciones participativas en el

ám-bito local y esperanzas de expandirlas a otras ciudades, su proyección al orden nacional aparecía como menos urgente.

El segundo factor es la diferencia en las relaciones con los sindicatos y los em-presarios. Tanto el FAcomo el PTcontaban, y aún cuentan, con el apoyo de las principales federaciones sindicales, e incluso, sobre todo en el caso brasileño, con el de algunas empresas. En Venezuela, en cambio, las principales federa-ciones sindicales y empresariales se opusieron a Chávez desde el comienzo de su mandato e incluso conspiraron contra él.

En el caso brasileño hay un tercer factor: el grupo que acompaña a Lula en el gobierno no es el sector del PTmás vinculado al PP. Aunque dos ex-alcaldes de Porto Alegre formaron parte del primer gabinete, sus asesores principales, como el ex-jefe de la Casa Civil José Dirceu, «se distancian, por convicción, de los modelos participativos» (Ricci).

El cuarto factor, y tal vez el más importante, es la diferencia en la oposición. Cuando Chávez asumió el gobierno, la oposición venezolana era la más débil de los tres casos, contaba con un bajísimo nivel de respaldo público y con po-cos representantes en la Asamblea Constituyente y en la Asamblea Nacional elegida después. En cambio, los partidos opositores al FAen Uruguay, el Par-tido Colorado y el ParPar-tido Blanco, reunían, sumados, más de 45% de los escaños del Congreso. En 1990, cuando era intendente de Montevideo, Vázquez implementó una reforma participativa que generó una fuerte re-sistencia opositora, tanto en el Legislativo municipal como en el nacional, que forzó a Vázquez a suavizarla. Tal vez la memoria de ese episodio lo con-venció de no repetir la experiencia desde el gobierno nacional. En Brasil, Lula enfrenta una oposición aún más fuerte. Cuando asumió por primera vez la Presidencia, el PTsolo controlaba 20% de los escaños legislativos. Por Es obvio que trasladar las instituciones

de la democracia participativa del

orden local al nacional es un desafío

difícil. Lo que llama la atención es

que los gobiernos nacionales del FA

y del PThayan abandonado la

perspectiva y hoy implementen

eso, Lula tuvo que negociar el apoyo de los congresistas de otros partidos. Una forma de hacerlo fue no amenazar su legitimidad con la creación de instancias participativas.

En fin, el espacio para aplicar la perspectiva de la nueva izquierda acerca de la participación parece pequeño en Uruguay y Brasil. En Venezuela, en cam-bio, el espacio es tan amplio que el gobierno se ve tentado de desarrollar la perspectiva más ortodoxa. En general, en lugar de llevar las experiencias de participación local al gobierno nacional, las nuevas gestiones de izquierda han optado por el corporativismo o por el «micrismo», la pulverización de los mecanismos de participación y su dispersión a microniveles. El pronóstico de que se generen nuevos mecanismos para lograr una participación amplia, in-clusiva, deliberativa y transparente es, por lo tanto, pesimista.

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