MODULO 15:
EFECTOS ECONÓMICOS DE
LAS INFRAESTRUCTURAS
EFECTOS ECONÓMICOS DE LAS INFRAESTRUCTURAS.
1. INTRODUCCIÓN
La tipología de la inversión pública distingue entre infraestructuras (carreteras,
obras hidráulicas, urbanizaciones y saneamientos, puertos y costas,
aeropuertos y ferrocarriles), equipamientos sociales (educación y sanidad) y
otras inversiones. Las distintas Administraciones públicas (Administración
central, Seguridad Social, Comunidades Autónomas y Corporaciones Locales)
y otros entes y empresas públicas son los agentes que participan en la
inversión pública.
En los años noventa, el volumen de recursos destinado a inversiones públicas
en España osciló entre un máximo del 5,6 por ciento del PIB en 1990 y un
mínimo del 3,7 por ciento del PIB en 1997 (Cuadro 1). Desde 1964, la inversión
pública se ha situado siempre por encima del 3,0 por ciento del PIB, salvo en
ese mismo año y en los años 1978-1980.
Cuadro 1
EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN
EN porcentaje del PIB Conceptos 64 65 66 67 68 69 70 71 72 73 74 75 76 77 78 79 80 81
Inversión pública 2,9 3,3 3,6 3,7 3,1 3,2 3,4 3,9 3,6 3,2 3,1 3,6 3,3 3,5 2,8 2,4 2,4 3,4 Inversión privada 20,8 21,6 21,5 21,6 22,5 22,8 22,6 19,9 21,3 23,2 24,8 22,8 21,6 20,4 19,8 19,1 19,7 18,3
Total inversión 23,7 24,9 25,1 25,2 25,6 26,0 26,0 23,8 24,9 26,4 27,9 26,4 24,9 23,9 22,6 21,5 22,1 21,7
Conceptos 82 83 84 85 86 87 88 89 90 91 92 93 94 95 96 97 98 Media 64-98
Inversión pública 3,4 3,3 3,4 3,9 3,8 3,8 4,2 4,8 5,6 5,6 4,6 4,6 4,4 4,1 3,9 3,7 4,3 3,7 Inversión privada 18,3 17,6 15,5 15,3 15,8 17,2 18,5 19,5 19,0 18,2 17,2 15,2 15,4 16,6 16,3 16,6 16,9 19,2
Total inversión 21,7 20,9 18,9 19,3 19,6 20,9 22,7 24,2 24,6 23,9 21,9 19,8 19,8 20,7 20,2 20,3 21,2 22,9 Nota: Inversión y PIB en euros constantes de 1986
Gráfico 1
En términos medios, el 55-60 por ciento de la inversión pública en España se
ha destinado a infraestructuras, el 20 por ciento a equipamientos sociales y el
20-25 por ciento a otras inversiones. Por su parte, en los últimos años, el 30-35
por ciento del total son inversiones que corresponden a la Administración
central y a la Seguridad Social, algo más del 10 por ciento corresponde a
inversiones realizadas por otros entes y empresas públicas y el resto, 55-60 por
ciento, son inversiones que corresponden a las Administraciones territoriales.
El stock de capital público acumulado, de otro lado, ha evolucionado desde el
18,9 por ciento del PIB en 1964 al 35,3 por ciento del PIB en 1997 (Gráficos 2).
En términos medios, las infraestructuras han venido representando entre el 60
y el 75 por ciento del stock de capital público, en una tendencia decreciente.
Gráfico 2
EVOLUCIÓN DE LA INVERSIÓN PÚBLICA
En porcentaje del PIB
0 1 2 3 4 5 6 7
55 57 59 61 63 65 67 69 71 73 75 77 79 81 83 85 87 89 91 93 95 97
Pues bien, existe la evidencia empírica de que la inversión pública y la
actividad económica se relacionan. Esta relación se refuerza, en términos
comparativos, en aquellos países en los que, como España, se han producido
retrasos en la dotación de capital público por razones históricas. Una alta
dotación de capital público se muestra como condición necesaria, aunque no
suficiente, para que se produzca un elevado nivel de desarrollo económico.
Para esto último se precisa, además, la presencia de los factores clásicos de
producción en la cantidad, calidad y combinación adecuadas.
Existe también bastante unanimidad en la bibliografía económica sobre la
interacción entre la inversión pública y la actividad económica, aunque esa
unanimidad no alcanza al sentido de la causalidad. La controversia está en si
es la inversión pública la que produce un aumento de la actividad económica ó
si es ésta última, vía incremento de la inversión privada, la que reclama
incrementos de las dotaciones de inversión pública. Los contrastes de
causalidad desarrollados por algunos autores españoles han establecido, no
obstante, de forma clara, que es el capital público el que causa aumentos en la
productividad y no a la inversa.
Si fijamos nuestra atención sobre la inversión en infraestructuras,
habitualmente el componente más importante de la inversión pública, EVOLUCIÓN DEL STOCK DE CAPITAL TOTAL
En porcentaje del PIB
0 50 100 150 200 250 300
64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 Fuente : Elaboración propia a partir de datos de El stock de capital en España y su distribución territorial, 1964-2000. (Fundación BBVA) e INE
Público Priv ado
EVOLUCIÓN DEL STOCK DE CAPITAL TOTAL
En porcentaje del PIB
0 50 100 150 200 250 300
64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 Fuente : Elaboración propia a partir de datos de El stock de capital en España y su distribución territorial, 1964-2000. (Fundación BBVA) e INE
Público Priv ado
EVOLUCIÓN DEL STOCK DE CAPITAL TOTAL
En porcentaje del PIB
0 50 100 150 200 250 300
64 66 68 70 72 74 76 78 80 82 84 86 88 90 92 94 96 98 00 Fuente : Elaboración propia a partir de datos de El stock de capital en España y su distribución territorial, 1964-2000. (Fundación BBVA) e INE
podríamos distinguir entre las consecuencias que se derivarían para la
actividad económica por la propia construcción, por un lado, y por la utilización
de las obras públicas, por otro. Ello equivaldría a separar los efectos a corto
plazo y largo plazo. Los primeros se relacionan con la demanda agregada y
son consecuencia de actuaciones voluntarias del ejecutivo. Los segundos se
relacionan con la oferta agregada y se canalizan a través de los mecanismos
de la iniciativa privada, que ve favorecidos sus intereses por la existencia de las
nuevas infraestructuras.
Dentro de los efectos a corto plazo, un primer bloque de análisis
correspondería a los impactos de orden macroeconómico, asociados
esencialmente a la vertiente de la demanda agregada. Son conocidos los
efectos positivos sobre la economía de este tipo de actuaciones expansionistas
de la demanda en situaciones de infrautilización de los factores productivos. Es
evidente, no obstante, que estos efectos no son neutrales ni al tipo de gasto
que los ha producido, ni a su financiación.
En un segundo bloque quedarían englobados los impactos intersectoriales
producidos por una expansión de la inversión pública dentro de la demanda
agregada. En este sentido cabría destacar que las inversiones en sectores
relacionados con el transporte y la obra civil se caracterizan, en general, por
tener efectos de arrastre superiores a la media sobre otros sectores de la
actividad económica.
Como contrapartida a estos dos bloques de efectos positivos producidos a
corto plazo por la construcción de las infraestructuras, habría que tener en
cuenta el peligro de practicar una política procíclica que diera lugar a la
aparición de desequilibrios macroeconómicos de cierta importancia.
Dentro ya de los efectos a largo plazo, en un tercer bloque se agruparían los
efectos regionales íntimamente relacionados con la vertebración del territorio,
la accesibilidad y el equilibrio regional. El capital público es capaz de estimular,
acompañamiento de otras actuaciones de índole económica y social en el
marco de una eficiente política de ordenación del territorio.
Finalmente, habría que considerar el impacto del capital público sobre la
productividad del capital privado, aspecto íntimamente conectado con la
competitividad de la economía. Las economías externas generadas por la
inversión en infraestructuras se difunden por todo el territorio, beneficiando a
todas las personas y agentes económicos y sociales, y son interiorizadas por el
sector privado mediante una reducción de sus costes y un aumento en la
productividad de los demás factores de producción. Este efecto, que favorece
la inversión privada, es conocido como crowding in indirecto de la inversión
pública, en contraposición al efecto crowding out directo del consumo público
que desplaza la inversión privada al dificultar y encarecer su financiación.
A los dos bloques de efectos positivos producidos a largo plazo por la
utilización de las infraestructuras, habría también que contraponer el coste
financiero que conlleva su ejecución, y la necesaria estabilidad
macroeconómica, sobre todo si se realizan en un contexto de restricción
2. EFECTOS A CORTO PLAZO
2.1. Efectos macroeconómicos.
Desde el punto de vista macroeconómico, en el caso de un incremento en la
inversión pública, se produciría, vía demanda, un aumento de la producción y
del empleo, con incremento de la inflación y empeoramiento del saldo exterior.
El modelo MOISEES, desarrollado por el Ministerio de Economía y Hacienda
para la economía española, ha permitido evaluar los efectos de la variación en
el gasto en inversión sobre magnitudes y equilibrios macroeconómicos tales
como los precios, el empleo, el déficit público, el déficit exterior, el crecimiento
de la economía, etc. Con este modelo, sin embargo, no es posible evaluar el
efecto según el tipo inversión.
Suponiendo un aumento del gasto público en inversión del 1,0 por ciento del
PIB, financiado con una emisión de deuda pública, cabe destacar, en primer
lugar, que la tasa de variación del PIB real aumenta por encima de 0,6 puntos
durante todos los años (en un período total de 5 años) respecto a los valores
de referencia. El empleo también aumenta durante todo el período. Inicialmente
el incremento del empleo es de 0,5 puntos porcentuales, alcanza un máximo de
0,7 puntos en el segundo año y a continuación se reduce el ritmo de
crecimiento.
2.2. Efectos sectoriales.
Para evaluar los efectos producidos por la inversión pública sobre los diferentes
sectores de la actividad económica, resulta de gran eficacia el análisis
input-output. Las tablas input-output recogen la aportación de cada sector de
actividad económica a la producción de una unidad de producto de cada una
de las distintas actividades. Con esta metodología resulta posible diferenciar
Cabe distinguir entre los efectos de estrangulamiento y los efectos de impulso
de cada sector económico. El efecto estrangulamiento de un sector se refiere a
la medida en que dicho sector produce inputs utilizados por otros sectores de
actividad, mientras que el efecto impulso se refiere a la medida en que dicho
sector demanda factores producidos por otros sectores de actividad. Según se
desprende de las tablas input-output de la economía española, el sector de
construcción y obra civil posee un efecto superior al medio, tanto para el factor
de estrangulamiento como de impulso. Por este motivo, al ser su efecto
combinado superior al medio, cabe calificar a dicho sector como clave en la
economía.
En el caso del sector del transporte ferroviario el efecto estrangulamiento es
menor; el valor del efecto impulso, por el contrario, es muy elevado, superior al
alcanzado por los restantes sectores productivos. Hay que considerar, sin
embargo, que este efecto está artificialmente sobrevalorado debido a que la
producción del sector es muy similar a sus consumos intermedios. Ello significa
que en caso de desaparecer las cuantiosas subvenciones de explotación que
recibe el ferrocarril, el efecto impulso se vería drásticamente disminuido.
Por su parte, el sector del transporte por carretera viene caracterizado por un
factor de estrangulamiento importante. Este hecho muestra el efecto depresivo
que sobre la actividad económica produciría una evolución no acompasada de
dicho sector, dificultando el objetivo de la consecución de una senda de
crecimiento estable en la economía.
2.3. La inversión pública como variable de ajuste y estabilización.
La utilización del gasto en infraestructuras como un instrumento de la política
anticíclica capaz de estabilizar la demanda agregada, ha sido ampliamente
evocado en la literatura económica en las últimas décadas.
Sin embargo, según ha manifestado la experiencia, el uso discrecional de la
política de gasto público, y en particular de la inversión, como instrumento de
la capacidad de maniobra y control del gobierno sobre sus compromisos de
gasto y financieros.
En la práctica de la gestión presupuestaria, la acumulación de obligaciones en
el ámbito de los gastos sociales y el crecimiento del endeudamiento han
alterado sustancialmente los parámetros con los que se contemplaba la política
de estabilización antes de la crisis de los ochenta (grandes déficits públicos y
elevados tipos de interés).
En los últimos veinte años se ha constatado que los compromisos del “Estado
del Bienestar” son políticamente muy delicados y, también, que las
obligaciones existentes con los mercados de capitales, que proporcionan
financiación para el endeudamiento, son inexcusables para mantener su
confianza. Cuando estas circunstancias acaban estrechando el margen de
decisión discrecional de la política presupuestaria, la inversión pública termina
siendo, más que una variable de control sobre la que actúa libremente el
gobierno para regular el nivel de actividad, la partida más flexible sobre la que
la restricción presupuestaria puede presionar en momentos de desequilibrio de
las cuentas públicas.
Para el caso español, el gráfico 3 presenta la evolución de la inversión pública
en relación con el ciclo económico. Para ello, se toman como variables el
incremento (positivo o negativo) de la ratio inversión pública/PIB de cada año
respecto al año anterior, y el output gap como variable que caracteriza la
posición cíclica de la economía. Dicho output gap es la diferencia entre el PIB
real observado y el PIB potencial de la economía (es decir, la producción con
plena utilización de la capacidad) en porcentaje sobre el propio PIB potencial.
La estimación del output gap, al tratarse de una variable no observada,
depende de la metodología utilizada para el cálculo del PIB potencial; en este
caso se han utilizado los cálculos realizados para España por la OCDE.
Puede observarse que en los años 1988-1990 se produce un importante
aumento de la inversión pública, precisamente en un momento en que se
encima del PIB potencial. Es decir, la inversión pública tuvo un comportamiento
desestabilizador en estos años, contribuyendo a aumentar los desequilibrios de
la economía española que llevaron a la crisis de los años 1992-1993.
Posteriormente, y al menos hasta 1997, se produjo una atonía de la inversión
pública, cuando el PIB se encontraba por debajo de su nivel potencial. Este
comportamiento de la inversión pública estuvo en gran parte condicionado por
la necesidad de corregir el déficit público en los años previos a la puesta en
marcha de la Unión Monetaria. A partir de 1998 se recupera ligeramente el
ritmo inversor, situándose la inversión pública en niveles próximos al 3,5% del
PIB, a la vez que se consolida la recuperación económica, aunque sin llegar
aún a los niveles de output gap positivo que se dieron en la anterior fase
expansiva de finales de los ochenta. En definitiva, parece confirmarse el
carácter en general procíclico de la política presupuestaria llevada a cabo en
las dos últimas décadas
INVERSIÓN PÚBLICA Y CICLO ECONÓMICO
-6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3
1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 (p) 2005 (p)
Por
c
e
n
ta
je
de
l PIB
Incremento de la inversión pública Output gap
3. EFECTOS A LARGO PLAZO.
3.1. Efectos regionales.
Los determinantes principales del potencial de desarrollo de una región, según
un estudio realizado por D. Biehl (1986) para la Comisión Europea, son: la
situación geográfica, la aglomeración, la estructura sectorial, las
infraestructuras y los factores de producción.
La situación geográfica es algo determinado de una vez para siempre; no
puede modificarse y condiciona evidentemente las posibilidades de desarrollo
de una región.
Los asentamientos definen la concentración o dispersión espacial de
productores y consumidores; a mayor concentración, menor coste de
transporte y comunicaciones y, por tanto, mayores economías de escala. Sin
sensiblemente los costes externos negativos y se producirán deseconomías de
escala.
La estructura sectorial de la producción es uno de los resultados del desarrollo
anterior que inevitablemente condiciona el futuro. Por así decirlo, refleja la
importancia económica histórica de la región.
Los factores de producción, trabajo, capital y empresario, abundan allí donde
hay desarrollo económico y escasean donde no lo hay. Son imprescindibles
para impulsar el crecimiento económico y la creación de empleo. Tienen la
ventaja de que son factores móviles y, por tanto, desplazables por el territorio
cuando existen incentivos para ello.
Las infraestructuras, finalmente, son también, en parte, un producto del
desarrollo anterior, pero no proceden del mismo tanto como un resultado de las
transacciones privadas, sino que son fruto mayormente de la voluntad de
actuación del sector público. En este sentido representan un importante
instrumento de la política económica.
Las infraestructuras constituyen un factor fundamental para incrementar el
potencial de desarrollo de las regiones y su insuficiencia determinaría
estrangulamientos en el desarrollo. La existencia de un conjunto de adecuadas
infraestructuras produce una disminución en los costes privados, aumentando,
por tanto, la productividad de la inversión privada. La región que disfrute de
estas características tendrá una ventaja comparativa frente a las que carezcan
de ellas. La productividad, la renta y el empleo serán superiores, por regla
general, en las regiones bien dotadas de infraestructuras.
La situación geográfica, la aglomeración, la estructura sectorial y las
infraestructuras son capaces de explicar, en buena medida, la capacidad
productiva potencial de una región. Sin embargo, para determinar su capacidad
real de producción resultan necesarios, además, los factores tradicionales de
Para el pleno desarrollo de una región hace falta la conjunción óptima del
capital público y los factores privados de producción. El primero puede ser
limitativo del desarrollo; pero los segundos son necesarios para que el
crecimiento potencial se convierta en una realidad.
Así pues, si una región con suficiente dotación de las cuatro categorías citadas
de recursos públicos o cuasipúblicos, no tiene recursos privados (trabajo y
capital) en la cuantía necesaria, su nivel real de renta y empleo será siempre
inferior al potencial. Se insiste, sin embargo, en que estos recursos privados
gozan de la suficiente movilidad como para desplazarse allí donde exista
incentivo suficiente para ellos.
3.2. Efectos sobre la competitividad.
Como ya se ha comentado más arriba existe un alto grado de consenso sobre
el efecto positivo que producen las inversiones en infraestructuras en la
productividad y la vertebración del territorio. Ambas variables determinan en
gran medida la competitividad de cualquier economía. Como ya hemos tenido
ocasión de referirnos a los efectos regionales, nos referiremos ahora a su
incidencia en la productividad de los factores y, por tanto, en la competitividad
de la economía.
Los costes empresariales de implantación y funcionamiento podrían constituir,
en términos comparativos, una buena medida para definir el grado de
competitividad de una economía. En este sentido, se ha insistido profusamente
en el deterioro que podría significar para la competitividad la repercusión que
tiene en las empresas la burocracia administrativa, la fiscalidad o el crecimiento
de los costes laborales unitarios. En esta misma línea metodológica, también
cabría pensar en los sobrecostes empresariales originados por una insuficiente
y/o deficiente red de transporte como un ejemplo representativo de la actuación
Con este enfoque metodológico cabría asimilar el capital público a un factor de
producción equiparable a los clásicos de trabajo y capital. Las economías
externas generadas por la inversión pública benefician a todas las personas y
agentes económicos o sociales y se interiorizan por el sector privado mediante
una reducción de sus costes y un aumento en la productividad de los demás
factores.
En el caso de las infraestructuras del transporte el mecanismo de
interiorización de estas economías externas tiene al tiempo como parámetro
fundamental. La reducción del tiempo de transporte originada por una mayor y
mejor dotación de infraestructuras tiene un efecto directo sobre la cuenta de
explotación, como consecuencia de reducirse no sólo el propio coste de
transporte, sino también otros capítulos como el de la gestión de stocks, los
seguros, etc.
En el caso de España, las estimaciones existentes referentes al primer Plan de
carreteras 1984-1991, han puesto de manifiesto que éste ha permitido:
- Un aumento de la velocidad media de recorrido en la red de 70 a casi 80
Km./h.
- Un ahorro en los tiempos de viaje, en términos globales, de más de 100
millones de horas al año.
- Una mejora generalizada de la accesibilidad. Todos los ámbitos
territoriales que presentaban una accesibilidad relativa regular o baja antes del
Plan pasaron a tenerla media o buena.
- Un acercamiento a los mercados europeos. Las reducciones de tiempo
respecto a la frontera francesa fueron especialmente intensas en el oeste,
centro y sur peninsular, con ahorros de tiempo del 15 ó 20 por ciento (2 y 3
horas en las ciudades del sur y de 1 y 2 horas en Castilla-La Mancha,
Extremadura y Madrid).
También los costes de implantación y, en definitiva, las decisiones de
localización se ven afectadas por las dotaciones de infraestructuras existentes,
productos. Un ineficiente sistema de transporte, que no atienda a la
vertebración y especialización del territorio, trae consigo ineludiblemente
decisiones de localización forzadas, con alto coste de oportunidad, que en
muchos casos han frustrado la propia constitución de la empresa o le han
obligado a implantarse en otro país.
Desde el punto de vista sectorial, no cabe duda que la incidencia de las
infraestructuras adquiere un especial relieve en nuestro país, en cuanto que la
peculiar estructura productiva sectorial española es altamente dependiente del
sistema de transportes. Por ejemplo, los productos perecederos, de gran
importancia en la agricultura española, son muy sensibles al transporte.
También los productos alimentarios de alta frecuencia de distribución.
Asimismo sucede en el sector industrial con las industrias manufactureras de
bienes de consumo. Dentro del sector servicios es evidente el fuerte impacto
del nivel de infraestructuras sobre el turismo, sector de gran importancia en la
economía española. Finalmente, y sin ánimo de ser exhaustivo, no se debe
olvidar al propio sector transporte, de cuya oferta forma parte indisolublemente
el stock de infraestructuras, o el de la construcción, cuya estrecha relación con
la inversión pública ha sido analizada con anterioridad.
Otro concepto esencial para la modulación del bienestar social y que está
presente dentro del binomio infraestructura-actividad económica, es la
denominada calidad de vida. La importancia de este concepto surge de la
tendencia sostenida, íntimamente conectada con el Estado de Bienestar, hacia
la transformación en una sociedad primordialmente de servicios con períodos
de tiempo más dilatados para el ocio. A este hecho se une la posibilidad de una
utilización más integral del tiempo libre como consecuencia de mayores niveles
de renta.
Estos elementos cualitativos de la economía también están, de algún modo,
correlacionados con el entorno físico y, en definitiva, con los stocks de
equipamiento colectivo y de infraestructuras y su grado de vertebración en el
territorio, manifestándose este hecho con gran claridad en los centros urbanos.
punta y alto valor añadido, viene mediatizada por la existencia previa de un
stock de capital humano, con un elevado nivel de cualificación, que exigiría
unos altos estándares cualitativos y cuantitativos de bienestar,
indisolublemente unidos a una eficiente red de transporte, telecomunicaciones,
etc.
3.2.1. Medición de los efectos de las infraestructuras sobre la productividad.
La observación conjunta de la evolución de la inversión pública y de la
productividad muestra la consistencia de la hipótesis de relación entre ambas
variables.
Para contrastar de forma más rigurosa la relación de causalidad entre ambas,
se ha utilizado frecuentemente un modelo econométrico basado en una función
de producción tipo Cobb-Douglas para el sector privado de la economía.
Una función de produccción tradicional del tipo Cobb-Douglas tendría la
siguiente forma:
Yt = At * (Lt)α * (Kt)β
donde Y es la producción del sector privado, L el factor empleo en el sector
privado, K el stock de capital privado y A un factor que integraría todos los
demás factores que impulsan la producción y que no son recogidos por los
factores clásicos de producción. Los exponentes α y β representan las
elasticidades de la producción respecto al trabajo y al capital privado.
Robert Solow (1937) llamó a A productividad total de los factores (PTF), que
representa el crecimiento del producto que no puede ser atribuido a aumentos
del capital y trabajo. Es de destacar que, en la práctica, dicho factor A (que
escapa al análisis económico tradicional, y que engloba aspectos como la
profesional) explica en mayor medida que los factores clásicos de producción el
proceso de desarrollo económico. El Cuadro 21 muestra la contribución de la
PTF al crecimiento del Valor Añadido Bruto privado en España en distintos
períodos de tiempo, en comparación con las aportaciones de capital y trabajo..
Aschauer (1989) fue el primer economista que de forma explícita incorporó el
capital público a la función de producción agregada acompañando al empleo y
al capital privado. La formulación propuesta fue la siguiente:
Yt = At * (Lt)α * (Kt)β * (Gt)γ
donde se ha añadido el stock de capital público G con la elasticidad γ
correspondiente.
Esta formulación permite analizar los efectos del capital público sobre el nivel
de producción mediante la estimación de su elasticidad, siempre que se
disponga de una serie estadística apropiada sobre el stock de capital público.
Posteriormente, esta modelización que considera el stock de capital público
total como variable explicativa de la productividad, adicional a los factores
clásicos de producción, se ha ampliado al análisis del papel desempeñado por
las distintas formas de capital público, y en concreto por el stock de
infraestructuras de transporte y el stock de infraestructuras de carreteras,
desagregando el capital público en sus distintos componentes.
Los resultados obtenidos a partir de esta batería de modelizaciones, realizadas
con motivo de la preparación del Plan Director de Infraestructuras 1993-2007,
coinciden esencialmente con los de otros trabajos que han empleado técnicas
econométricas más sofisticadas, y parecen confirmar que la inversión pública,
especialmente la inversión en infraestructuras, incide positiva y
significativamente sobre la productividad de los factores privados de
El valor de la elasticidad de la producción respecto al stock de capital público
es de 0,23, con un nivel de confianza del 95%. Por lo tanto, un aumento en el
stock de capital público del 100 por cien haría crecer la productividad del sector
privado y, por lo tanto, su output en un 23 por ciento, sin necesidad de
aumentar la dotación del resto de los factores privados de producción.
A partir de una desagregación del modelo inicial, y con las reservas inherentes
a este tipo de análisis, se ha obtenido un valor de 0,18 para la elasticidad
respecto al núcleo de las infraestructuras, que son las del transporte. Si se
considera que el valor medio del porcentaje que representa dicho stock
respecto al capital público total está situado alrededor del 40 por ciento durante
el período muestral considerado, cabe concluir que el impacto de la inversión
pública sobre la productividad y, en definitiva, sobre la competitividad de
nuestra economía, procede, en su mayor parte, de la inversión en
infraestructuras de transporte.
Finalmente, la elasticidad respecto al stock de carreteras alcanza un valor de
0,16. Partiendo de la base que dicho stock representa un porcentaje medio
durante el período de simulación del 22 por ciento respecto al capital público
total, cabe también concluir, aunque con grandes reservas por el elevado nivel
de desagregación de los datos, que el mayor impacto procedería de dicho
capítulo de inversión.
Modelizaciones en la misma línea metodológica, que han sido realizadas para
otros países de la OCDE considerando como variable explicativa al stock de
capital público, han dado resultados significativos en la mayor parte de los
países analizados. Las elasticidades varían en el intervalo de 0,29-0,66, que
superan las obtenidas para el caso español. Asimismo modelizaciones más
desagregadas para la economía americana han estimado un valor de 0,24
(ligeramente superior al obtenido para España) para la elasticidad respecto al
núcleo de infraestructuras del transporte, gas, agua y saneamiento, que
Aunque el hecho de que el valor obtenido para la elasticidad de nuestro país
sea menor que el correspondiente a otras economías parece estar en
contraposición a las peculiares características de la estructura productiva
española, citadas anteriormente, una explicación plausible de esta aparente
contradicción podría radicar en las ineficiencias observadas tanto en la
composición sectorial como en la distribución territorial de la inversión en
infraestructura. La inexistencia de planes integrales de infraestructuras, que
consideren simultáneamente las características de intermodalidad y
territorialidad, consustanciales al sector transporte, podría estar en la raíz de
dichas ineficiencias.
3.2.2. Efectos multiplicadores de la elasticidad de la productividad respecto al
stock de capital público.
La literatura económica ha identificado una serie de aspectos que pueden tener
un efecto multiplicador en la mejora de la elasticidad de la productividad
privada en relación al stock de capital público. Estos efectos pueden ser
particularmente relevantes en el caso español, al encontrarse nuestra
economía inmersa en un proceso de convergencia real (planteado tanto en
términos de PIB per cápita como en términos de empleo y, en definitiva, de
desarrollo económico y social) con los países más avanzados de la Unión
Europea. Entre dichos efectos cabe citar los siguientes.
- Efecto desbordamiento (efecto difusión, mallado o red)
Hay absoluta coincidencia en la literatura sobre el carácter decreciente de las
estimaciones de la elasticidad del capital público con la desagregación
territorial. Se ha estimado que una elasticidad obtenida con datos agregados a
nivel nacional desciende en un 50 por ciento cuando se reduce a datos
regionales y vuelve a descender otro 50 por ciento con datos municipales.
La explicación se ha dado en llamar efecto desbordamiento, pues los efectos
externalidades positivas en las áreas colindantes, especialmente en la
infraestructuras tipo red (transportes, trasvases). Para el caso de España,
donde no se ha concluido aún el mallado completo de las infraestructuras, el
efecto multiplicador sobre la productividad puede ser considerable. También se
aprovecharán las sinergias del efecto real, especialmente en los territorios
fronterizos, cuando integremos nuestras redes de infraestructuras con las de
nuestros vecinos, siguiendo la lógica de un espacio económico europeo sin
fronteras físicas. Se prevén importantes mejoras en la competitividad como
consecuencia de ello.
- Efecto de convergencia.
Numerosos autores se refieren a este efecto de convergencia señalando que
se da el fenómeno de los “clubes de convergencia”, como una tendencia de las
áreas mas atrasadas en relación a otras tecnológicamente mas avanzadas con
las que tienen una estrecha relación económica, social y política. La causa del
acercamiento es la dotación de capital público productivo que posibilita los
cambios estructurales que optimizan su eficiencia económica. La movilidad de
capitales, los avances tecnológicos en el tratamiento de la información y las
comunicaciones refuerzan el proceso.
La situación de España en relación al grupo de países mas avanzados de la
UE, la hace especialmente idónea para beneficiarse de este efecto.
- Efecto de la heterogeneidad temporal (efecto madurez)
Este principio se asienta sobre la aseveración, ampliamente contrastada en la
literatura empírica, de que el efecto de una infraestructura en una región es
mayor cuanto menores son su dotación inicial y su grado de desarrollo. Este
principio se basa en otros dos mas generales:
- El capital público presenta rendimientos decrecientes.
- La homogeneización efectiva de las dotaciones de capital público reduce el
La distancia que separa a España de los países mas avanzados de la UE
puede acortarse en un tiempo razonable debido al impulso que este efecto
puede proporcionar a nuestra competitividad en relación a la de dichos países.
3.2.3. Efectos crowding-out y crowding-in de la inversión en infraestructuras
.
Los diferentes modelos macroeconómicos se han enfrentado históricamente en
el debate en torno a los efectos que ocasiona la política fiscal. La controversia
se centra en el desplazamiento que provocaría el incremento del gasto público
sobre la inversión privada. Se designa este fenómeno como efecto expulsión ó
crowding-out.
En el modelo clasico, una expansión del gasto público induce una mayor
producción y tipos de interés mas elevados, que reducen la inversión privada
dada su sensibilidad a los tipos de interés. Para completar el modelo habría
que señalar que, en el caso de una economía abierta, el efecto sería menor
debido a las entradas de capital que contrarrestarían la subida de tipos pero
con un déficit en la balanza externa y un deterioro en la competitividad de la
economía. En este contexto, la distinción entre gasto público corriente e
inversión pública es irrelevante a la hora de determinar el impacto de una
política de gasto expansiva sobre la inversión privada.
Los modelos macroeconómicos keynesianos y clásico presentan conclusiones
enfrentadas sobre el efecto expulsión de la inversión privada por la pública. A
pesar de ello, ambas escuelas coinciden en que la inversión pública productiva
incide en la oferta agregada, al afectar a la productividad del trabajo y del
capital privado.
La composición del gasto público es la causa de las controversias sobre los
efectos macroeconómicos de la política fiscal. En el modelo keynesiano básico,
si la expansión del gasto público se materializa en inversión pública
(complementariedad) asociado podría contrarrestar el efecto expulsión que se
produce a través de la elevación de los tipos de interés. Si la inversión pública
incide sobre la productividad del capital privado, el efecto de expulsión directa
plena, característico de los modelos básicos de corte neoclásico, deja de
verificarse. La política fiscal podría, así, tener efectos reales sobre la
producción agregada.
Sin embargo, en la literatura empírica se muestran investigaciones que,
analizando el problema con mas variables (impuestos y transferencias
públicas), sugieren que el gasto público expulsa a la inversión privada y que
este efecto expulsión es completo a largo plazo.
A pesar de ello, los resultados empíricos obtenidos a partir de la estimación de
un modelo neoclásico, indican con claridad la necesidad de que el análisis de la
política fiscal tenga en cuenta la composición del gasto público y no sólo su
nivel agregado. Esta estimación concluye que el efecto neto de la inversión
publica sobre la inversión privada parece ser positivo, al dominar el efecto
complementariedad (crowding in) derivado de la elevación de la productividad
sobre el efecto de expulsión crowding out directo. Resultados más recientes
confirman la solidez de esta conclusión en un macromodelo simple con
expectativas racionales.
En nuestro país, siguiendo la línea iniciada por Aschauer en el estudio de la
relación existente entre la inversión privada y el gasto público, Argimón et al.
(1994) han intentado contrastar la existencia de efectos expulsión de la
inversión privada, distinguiendo entre gastos corrientes (consumo público) y
gastos de capital (inversión pública), utilizando una serie temporal para España
que comprende el período 1964-1990.
La función de inversión utilizada ha sido :
donde I es la inversión privada, Ig es la inversión pública, G es el gasto público
corriente (consumo publico) y Fk es la productividad marginal del capital
(excedente bruto de explotación del sector privado en relación con el stock de
capital privado).
La función productividad marginal del capital Fk está relacionada con :
Fk = Fk ( Kpp , Kg )
donde Kpp y Kg son el stock de capital productivo privado y de capital público,
respectivamente.
Las conclusiones del estudio señalan la existencia de un efecto crowding in
indirecto de la inversión privada por la pública, ya que el stock de capital
público afecta positivamente a la productividad del sector privado. Se confirman
los efectos de expulsión directa vía gasto publico corriente e inversión publica,
aunque éste último mas atenuado. Queda, por tanto, la inversión privada
afectada por tres factores: uno positivo (productividad marginal del capital) y
dos negativos (consumo público e inversión publica), siendo de estos dos
últimos el primero mucho mas intenso que el segundo. Estos resultados
rechazan la predicción neoclásica en su versión más extrema, según la cual se
debería verificar un efecto de expulsión uno a uno, al menos, de la inversión
privada por la pública.
Conviene resaltar, como así lo hace el estudio, la relevancia que la
composición del gasto público tiene para evaluar sus efectos sobre distintas
variables económicas. La evidencia presentada en este estudio subraya la
necesidad de distinguir entre gastos corrientes y de capital a la hora de evaluar
el impacto que la política de gasto público tiene sobre la inversión privada. Se
confirma la conexión existente entre la productividad de la inversión privada y la
inversión en infraestructuras, de forma que se puede afirmar que existe una
complementariedad (efecto crowding in) entre inversión privada e inversión
Estos mismos autores han realizado una investigación similar sobre un panel
de 14 países de la OCDE , obteniendo conclusiones similares.
Merece la pena comentar también las conclusiones del estudio realizado por
J.L.Raymond: “Gasto público y crecimiento económico. Un análisis de los
efectos del tamaño del sector público en España y en la Europa comunitaria “
(1994), por tener una relación colateral con las investigaciones anteriores. En
este trabajo se examinan los efectos de la expansión del gasto publico
corriente (consumo público, transferencias y subvenciones) sobre el
crecimiento económico, utilizando como muestra el conjunto de países de la
Europa de los doce de 1994.
El autor corrobora que el peso del gasto público en el PIB ha sido una variable
que desde principios de siglo, hasta recientemente, ha experimentado una
espectacular evolución. Tomando los países mas representativos de la
economía de mercado, el gasto público en términos del PIB ha subido desde el
11 por ciento a principios de siglo hasta casi el 50 por ciento en el momento en
que escribía su trabajo.
La conclusión que obtiene es que la expansión del gasto corriente tiende a
ralentizar el crecimiento, aunque razones de equidad podrían llevar en
determinadas circunstancias a sacrificar algo de crecimiento a cambio de la
consecución de otros objetivos sociales.
Si bien esta consideración pudiera ser cierta, en muchas ocasiones el gasto
público no cumple una función redistributiva de tipo vertical. En el caso de
subvenciones a empresas públicas con pérdidas, se están detrayendo recursos
de actividades productivas y canalizándolas a otras que no lo son, a la vez que
el sector público contribuye al mantenimiento de una asignación poco eficiente
de los recursos productivos.
La disyuntiva de crecer más, frente a redistribuir mejor, está siempre abierta a
debate. No es admisible, sin embargo, crecer menos sin redistribuir mejor, que
indiscutible que proporciona mayores grados de libertad para sufragar los
distintos tipos de necesidades públicas. Por ello, el objetivo del crecimiento
debe ser prioritario.
Deben controlarse aquellas actuaciones del sector público que sin apenas
contrapartida, puedan hipotecar el nivel de renta futuro. Un elevado gasto
público corriente (consuntivo, transferencias y subvenciones) puede constituir
un lastre para el crecimiento, y la evidencia analizada es indicativa, según
Raymond, de que éste ha sido el caso para la media del conjunto de países
4. NATURALEZA ECONÓMICA DE LAS INFRAESTRUCTURAS.
Desde otro punto de vista, y como base para el estudio de las distintas
fórmulas de financiación de las infraestructuras, es conveniente plantearse la
naturaleza de estos bienes, enmarcando su estudio en el análisis de la
Economía Pública. Las infraestructuras tienen, en un cierto grado,
características típicas de lo que se denominan bienes sociales o públicos. Un
bien público se caracteriza, como ya se dijo, por la dificultad o incluso
imposibilidad material de hacer su consumo excluyente a través de un
mecanismo de mercado. Sería el caso, por ejemplo, de las obras de
encauzamiento de un río en un tramo urbano. Con independencia de que unas
personas se beneficien o valoren más que otras dichas obras, difícilmente se
podrá establecer un sistema de cobro directo a los beneficiarios de las mismas.
El grado del carácter público (en este sentido económico, no en un sentido
jurídico) de las infraestructuras, varía: es máximo en casos como el citado
anteriormente, pero es más discutible en otros. Incluso un mismo tipo de
infraestructura puede tener distinto carácter según los casos. Por ejemplo, una
presa puede prestar servicios de carácter privado (como es la producción
hidroeléctrica, los regadíos o los abastecimientos) y otros de carácter público
(como es el caso de la regulación de avenidas).
Por otra parte, incluso en el caso de que los servicios ofrecidos por las
infraestructuras no puedan ser considerados como bienes públicos puros,
ocurre con frecuencia que las infraestructuras llevan consigo una serie de
beneficios o costes sociales no incorporados al coste de producción o al precio
del servicio ofrecido a los usuarios. Esto es lo que se denominan
externalidades (que pueden ser, por tanto, positivas o negativas). Podemos
volver a plantear un ejemplo: un sistema de abastecimiento y depuración de
agua. El bien producido, el agua transportada y tratada, puede cobrarse a los
usuarios, y el servicio es susceptible de ser gestionado de forma privada. El
punto de vista, sería un bien privado. Sin embargo, el tratamiento del agua
produce una disminución de las enfermedades infecciosas, lo que representa
un claro beneficio social. Esto justificaría la provisión pública de obras de
abastecimiento y depuración de agua más allá de la cantidad determinada en
una pura situación de mercado. Otro ejemplo podría ser el de la red de Metro
de una gran ciudad. El Metro ofrece de forma directa servicios de transporte a
sus usuarios, pero a la vez presenta unas externalidades positivas en forma,
por ejemplo, de reducción de la congestión en el tráfico de superficie, lo que
beneficia al funcionamiento del conjunto de la ciudad. Estos efectos positivos
justificarían una extensión de la red de Metro mayor que la que se produciría en
condiciones de mercado, es decir, si se financiara la construcción y la
explotación de dicha red únicamente con las tarifas pagadas por los usuarios.
Esta situación es generalizable a muchos tipos de infraestructuras.
Anteriormente ya se vio, al estudiar los efectos de las infraestructuras sobre la
competitividad de la economía, cómo estos efectos se transmitían a través de
la generación de economías externas que incidían en la reducción de costes y
el aumento de la productividad de los demás factores. Por tanto, cabe
caracterizar a las infraestructuras, en la mayoría de los casos, como bienes
mixtos, con algunas características propias de los bienes públicos y otras
propias de los bienes privados.
En la figura 1 se representa el caso de la producción óptima de un bien o
servicio (por ejemplo los servicios prestados por una determinada
infraestructura) con externalidades positivas. Sin considerar estas últimas, el
equilibrio en el mercado del bien se alcanza en el punto de intersección de la
oferta (OF) del bien con la demanda privada (Dpr) del mismo. La producción de
equilibrio será Xpr, con el precio po. Los beneficios sociales (externalidades) de
la producción se pueden representar mediante una curva de demanda pública
(Dpub). Esta curva se obtendría agregando verticalmente las demandas
individuales del bien público que suponen las externalidades. La demanda total
DT se obtendrá sumando verticalmente esta demanda pública a la demanda
El nuevo punto de equilibrio será S, con la producción de equilibrio XS y el
nuevo precio p*. De este precio total, el segmento TW corresponderá a la parte
del precio que deberá ser financiada privadamente (es decir, pagada por los
usuarios) y el segmento ST corresponderá a la parte del precio que ha de
pagar el sector público para alcanzar el nivel de producción XS, que representa
el óptimo social.
En definitiva, como puede deducirse de la figura, la existencia de
externalidades positivas lleva a una mayor producción del bien de cuestión en
el punto de equilibrio. Sin embargo, éste se alcanzará sólo en el caso de que el
sector público esté dispuesto a financiar la cantidad correspondiente, que sería
igual al resultado de multiplicar la parte del precio ST por la cantidad producida
XS.
En otros casos los impactos medioambientales pueden suponer una
externalidad negativa de determinadas infraestructuras, que pueden reducir la
valoración social de éstas, y por tanto su provisión.
Estas ideas básicas sobre la naturaleza de las infraestructuras pueden orientar
el análisis de las distintas formas de financiación, justificándose la existencia de
un amplio abanico de éstas en función de las distintas situaciones existentes en
el campo de las infraestructuras. En principio, y con un criterio de maximización
de la eficiencia económica, debe existir una cierta correspondencia entre el
mayor o menor carácter público del servicio prestado y su forma de
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