La renovación urbana - intervención integral en el territorio

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(1)FACULTAD DE DERECHO. INVESTIGACIÓN PROFESORAL. “LA RENOVACIÓN URBANA: INTERVENCIÓN INTEGRAL EN EL TERRITORIO” Presentado por: Catherine Romero Cristancho. Director: Mauricio Rengifo.. UNIVERSIDAD DE LOS ANDES. Bogotá D.C, Junio de 2004.. 1.

(2) ÍNDICE. I. Introducción………………………… ……………………………………………….....................2 II. Acercamiento Histórico a la Planeación Urbana en Bogotá...………………………......................3 A. B. C. D.. Karl Brunner y los Planes Reguladores...………………………………………......................3 La ciudad abstracta bajo los principios del CIAM.……………………………….................12 Planes de Desarrollo para Bogotá............................................................................................18 Entrada al nuevo Régimen de Planeación Urbana, modelo alternativo de desarrollo territorial.............................................................................................................22. III. Instrumentos de Planeación y Gestión Urbanística.......................................................................25 A. Planes de Ordenamiento y Clasificación del Suelo……………………………….................26 B. Planes Parciales y Unidades de Actuación Urbanística .………………………….................29 C. Ejecución de las Unidades de Actuación Urbanística..............................................................34 IV. La Renovación Urbana, Una alternativa viable para la Recuperación del Centro de la Ciudad…………………………………………………………………....................44 A. Antecedentes y Contextualización de la Renovación Urbana……..........................................44 B. Programas y Proyectos a cargo de la Empresa de Renovación Urbana De Bogotá...................................................................... .………………………….................50 V. Propuestas Normativas …………………………………………………………………..............63 A. Diferenciar Herramientas.........................................……………………………….................63 B. Priorizar los tratamientos de Conservación Urbanística al interior de los regímenes de redesarrollo y reactivación...........................................................................64 C. Renovación v.s. Expansión.......................................................................................................66 D. Representante del Plan Parcial.................................................................................................66 E. Planes Integrales de Carácter Social..........................................................................................68 F. intervención de la Caja de Vivienda Popular.............................................................................69 G. Coordinación Interinstitucional.................................................................................................71 H. Incentivos..................................................................................................................................72 I. Juntas de Acción Comunal..........................................................................................................73 VI. Bibliografía..........................................................................................................................................74. 1.

(3) LA RENOVACIÓN URBANA: INTERVENCIÓN INTEGRAL EN EL TERRITORIO. I. Introducción Los retos para la ciudad colombiana en el presente milenio se centran en resolver los problemas acumulados, en consolidar procesos de ordenamiento territorial, hacer frente a los problemas ambientales, construir formas de inclusión y hacer de la ciudad un espacio de equidad y justicia. Por ello estas nuevas temáticas y problemáticas que enmarcan el escenario de la ciudad no pueden seguir siendo pensadas de manera exclusiva, se requiere una respuesta integradora a partir de alianzas con múltiples disciplinas que permitan hacer de la planeación urbana un cuerpo disciplinar capaz de responder a las demandas actuales y futuras de la ciudad y el territorio. El estudio de la ciudad debe interesar a todas las profesiones y disciplinas, tanto técnicas como sociales, con el fin de generar aproximaciones diversas y multifacéticas a un mismo campo de estudio, la ciudad, pues solo así se logrará un conocimiento más integral para poder intervenir en ella organizadamente. La ciudad debe ser pensada, tanto para conocer su historia y lograr desentrañar cualquiera de sus componentes, lógicas internas y problemas, como para dilucidar toda posibilidad de su desarrollo futuro. En ese orden he querido ahondar y examinar en este tema a fin de que sirva de medio de consulta a todos los que deseen hacerse partícipes en los procesos de planeación y construcción de una mejor ciudad. La presente investigación busca, primero, realizar un recorrido histórico por los diferentes paradigmas y obras urbanísticas que han dado lugar a lo que hoy es Bogotá, para evidenciar que desafortunadamente nuestra ciudad ha carecido hasta comienzos del presente siglo de políticas de planeación coherentes y continuas en el tiempo. Segundo, señalare las diferentes herramientas jurídico/ económicas que la Ley de Desarrollo Territorial establece para promover el ordenamiento del territorio, el uso equitativo y racional del suelo, así como la ejecución de acciones urbanísticas1 para hacer realidad los proyectos definidos en los planes de ordenamiento y configurar espacios integrales y significativos dentro de la ciudad. Continuaré resaltando la importancia de la renovación urbana como forma de actuación urbanística para la recuperación de los espacios deteriorados y. 1. Art. 2 de la Ley 388 DE 1997.. 2.

(4) olvidados al interior de Bogotá, toda vez, que el Decreto 619 de 2000 –POT- señala la renovación urbana como programa obligatorio del Distrito Capital, acción eficaz y conducente para reorganizar la ciudad armónicamente. Así mismo y para concluir resaltaré algunas de las más relevantes incongruencias y deficiencias que jurídicamente presenta el marco legal mencionado frente al tema de la renovación urbana, que me llevaron a considerar novedosas propuestas que en mi concepto podrán tenerse en cuenta como valederas, objetivas y serias toda vez que han sido consecuencia de un estudio exhaustivo por la búsqueda de un replanteamiento jurídico de los mecanismos de actuación y ejecución urbanística, para poder hacer de la renovación urbana un medio eficaz de recuperación del suelo de la totalidad de los espacios deteriorados a lo largo de nuestra gran Ciudad.. II. Acercamiento Histórico a la Planeación Urbana en Bogotá Dividiré este primer acercamiento histórico en tres etapas anteriores a la Ley de Reforma Urbana y Ley de Desarrollo Territorial, que nos permiten entender el estado de alerta roja en el que se encontraba el Gobierno del Presidente Virgilio Barco para brindar un régimen intervensionista en los usos y controles del suelo de la ciudad. La primera etapa aparece relacionada con las innovadoras y coherentes propuestas urbanísticas del austriaco Karl Brunner que pone en evidencia la importancia de la renovación urbana como forma de actuación urbanística para el logro de una ciudad como unidad armónica. La segunda etapa, se identifica con los planteamientos funcionales del urbanismo moderno puestos en práctica con el Plan Piloto para Bogotá de Le Corbusier y el Plano Regulador de Weiner y Sert, abandonando la línea de la renovación como herramienta eficaz para generar y promover mejores usos del territorio. Aparece por último una tercera fase, relacionada con las propuestas de desarrollo integral de corte eminentemente económico, lideradas por el concejal y alcalde Jorge Gaitán Cortés, que propone una lógica de reordenación del suelo a partir de la construcción de escuelas y centros de salud como núcleos de la organización comunal.. A. Karl Brunner y los Planes Reguladores Al finalizar la segunda década del siglo XX, Bogotá condensaba la normatividad urbana en tres acuerdos municipales, los cuales no ofrecían para aquel momento ningún tipo de propuesta de forma y estructura de la ciudad y mucho menos presentaban medidas de control del crecimiento urbano. El Acuerdo 10 de 1902, fue el primero de ellos, que reguló los procesos de construcción de las nuevas urbanizaciones y mallas viales a elevar, seguido por el Acuerdo 6 de 1914 que reglamentó los 3.

(5) procesos de edificación de terrenos, para posteriormente expedirse el Acuerdo 15 de 1917 que creó la Junta de Obras Públicas Municipales, como ente administrativo encargado de regular la elaboración, ejecución y aplicación de las normas urbanísticas. Por lo tanto Colombia y específicamente Bogotá, no presentó hasta la expedición del Acuerdo 74 de 1925 (que adoptó el Plano de Bogotá Futuro), una clara intención de brindarle tanto a la ciudad como a la comunidad instrumentos efectivos de urbanización y planeación territorial. El Plano Bogotá Futuro presentó por primera vez una visión coherente de regulación del crecimiento de la ciudad, y para ello definió el área construida y el área libre de la ciudad, que debía ser intervenida en los próximos años para satisfacer las demandas de crecimiento demográfico del momento2, así mismo fijó y delimitó una reserva forestal en las estribaciones de los cerros de Monserrate (Ver Figura 1) y Guadalupe para mantener la belleza del paisaje capitalino, como también presentó una jerarquización del espacio público, a partir de la estratificación de las plazas existentes3 para poder conservarlas durante el proceso de expansión, y por último, entre otros puntos por destacar, fijó las herramientas procesales para las posibles negociaciones o expropiaciones de los predios afectados por la futura aérea libre a intervenir4. No obstante, a los esfuerzos realizados por los profesionales en su gran mayoría ingenieros por adoptar una normatividad clara y ordenada de la estructura organizativa de la ciudad, el Plano no se hizo efectivo, sin embargo quedaron directrices y trazados que más tarde fueron acogidos por los nuevos inmigrantes que lideraron las primeras políticas de proyección urbana en Colombia.. 2. El aérea libre para ese momento era de 35 % dividida en 20% en calles y avenidas, 10% en parques y 5% en plazas y el 75% restante en aérea construida, proporciones tomadas del Texto de SALDARRIAGA Roa Alberto, “ Bogotá siglo XX Urbanismo, arquitectura y vida urbana”, Alcaldía Mayor de Bogotá, DAPD, Bogotá, 2002,pg. 91 3 Plazas que en ese momento se encontraban divididas en cuatro tipos, plazas artísticas, plazas comerciales, plazas de mercado y plazas de tráfico. 4 Ididem, pgs. 92-95.. 4.

(6) Figura 1.Funicular a Monserrate. Solo hasta el año de 1928 durante la alcaldía de Luis Borrero5 se centralizó en una dependencia los procesos y manejos del uso del suelo, en el Departamento de Urbanismo de Bogotá6. Sin embargo la falta de continuidad y seriedad en los proyectos iniciados por el Departamento impidieron hasta la llegada de Karl Brunner (como Director del Departamento de Urbanismo), en el año de 1933 que se concretará una verdadera y continua política pública de planeación territorial. La llegada de Brunner coincidió con la construcción del edificio de la Biblioteca Nacional, símbolo del inicio de la arquitectura moderna en Bogotá, como también se topó con los problemas sobre/dimensionales de crecimiento demográfico, presencia masiva de barrios clandestinos e inexistencia de políticas de planeación urbana; circunstancias un poco agobiantes que rodearon las primeras acciones del urbanista, que se enfocaron en ese primer momento a reconocer los problemas más urgentes de una ciudad de 270.000 habitantes pero que crecía desmedidamente.. 5 6. Abril de 1926 a Marzo 1929. Adscrita a la Dependencia de la Secretaría de Obras Públicas, creada once años atrás mediante el Acuerdo 15 de 1917.. 5.

(7) “ La principal tarea del asesor urbanístico en las ciudades latinoamericanas consiste en orientar todos los planes de acuerdo con la situación económica y arquitectónica de la ciudad, y en difundir algunos principios urbanísticos esenciales dentro de los círculos especializados y en la opinión publica”7, con esta perspectiva mediadora entre las necesidades locales y desarrollo de los planteamientos del urbanismo moderno sin generar transformaciones radicales dentro del suelo existente se dio inicio a la intervención de éste gran colaborador del proceso de planeación y renovación urbana en Colombia. Su proceso para la aplicación de las estrategias urbanísticas se basaron primero en la metodología de recolección de datos y elaboración de análisis detallados del lugar para registrar de esa manera las deficiencias y necesidades del objeto de estudio, en este caso, la ciudad de Bogotá (que requería con urgencia un proceso de intervención ordenado y continúo de planificación urbana, del cual nunca había sido objeto). Con base en está metodología se elaboró en el año de 1936 el primer Plano Regulador, en el cual se identificaron las zonas que requerían una pronta y urgente intervención, como el sector oriental del Paseo Bolívar que abarcaba las zonas comprendidas desde el barrio San Cristóbal hasta el barrio Egipto, el barrio la Concordia, el Parque de la Independencia y el nuevo Parque Nacional (Ver Figura 3) con el fin de descongestionar las áreas de saneamiento del centro. Brunner, no desconoció dentro del Plan las demás zonas de la ciudad y en ese orden se propuso incluir a los barrios de la Magdalena, Teusaquillo, Marly y Chapinero dentro del sector norte, a partir de una red de avenidas que permitieran la comunicación entre los diferentes barrios, así mismo, le pretendió dar a la zona sur (localizada a diez cuadras de la Plaza de Bolívar) un carácter propio de “centro cívico”, mediante la edificación y localización de una red de edificios públicos. En el Plan se presentó un trazado vial que se basó en el diseño de avenidas/parques8 sin llegar a desconocer la vieja malla colonial. Por ejemplo, se reguló la ampliación de la Avenida Caracas9 y Avenida Jiménez (Ver Figura 2) como propuestas que contribuyeran a la conformación de una malla vial coherente al desarrollo de la ciudad de dicho momento.. 7. BRUNEER Karl H. “ Sobre el urbanismo en América, contrastes entre Norte y Sur”., en : Revista de la Asociación Austriaca de Ingenieros y Arquitectos, cuadernos 1-2 1933, pg. 2. Tomado de HOFER, 2003, Op. Cit. “ Karl Brunner y el urbanismo europeo e América Latina”, pg. 84. 8 Es decir, construcción de mallas viales rematadas con monumentos y plazoletas. 9 Es una muestra clave del deseo de Brunner por crear bulevares dentro de las mallas viales y poder conectar barrios con puntos estratégicos de una manera agradable y cómoda para los habitantes .. 6.

(8) Figura 2. Avenida Jiménez. Figura 3. Parque Nacional. 7.

(9) Paralelamente a todo este proceso de planeación se presentaron proyectos de gran importancia, como el del año de 1935, que tuvo como finalidad realizar una gran avenida en el centro de la ciudad: la nueva Avenida Central, capaz de conectar el Palacio de la Carrera (hoy Palacio de Nariño) con el edificio de la Gobernación de Cundinamarca, y realizar un proyecto similar a los de la Avenida de Mayo, en Buenos Aires, o la Avenida Río Branco, en Río de Janeiro.. Figura 4. Palacio de la Carrera. Sumado a la formulación del Plano Regulador de 1936, Brunner expuso una serie de medidas complementarias con el fin de brindarle a sus proyectos de desarrollo local mayores niveles de continuidad y sustento, y en ese orden reguló y consolidó el cubrimiento de los ríos San Francisco y San Agustín, así mismo impulsó la expedición de decretos referentes a la salubridad e higiene de la ciudad que impidieran la edificación en terrenos que no estuvieran comunicados con la red de aguas y alcantarillados, como también promovió la instauración de la cátedra de urbanismo en la Facultad de Arquitectura de la Universidad Nacional (Ver Figura 5) , y fomentó redes de movilización colectiva primordialmente en los barrios del sur a partir de la figura del tranvía, entre otros proyectos. Hubo lugar a la época de los llamados “Planes Reguladores” de Bogotá, que pretendían organizar el crecimiento de la ciudad minuciosamente, y para lo cual tuvieron que enfrentarse y conjugarse con los trazados reticulares que caracterizaron a las ciudades de la época postcolonial, pero que para Brunner se presentaban en contravía de la topografía natural de las zonas andinas del hemisferio.. 8.

(10) Con el fin de ofrecerle dinamismo a los trazados tradicionales de la ciudad, el austriaco formuló soluciones individuales en “contraposición a la delineación netamente geométrica, no ajustada a las condiciones topográficas, estructurales y económicas de una región y su futuro desarrollo (...)”10, pues para él, el urbanismo moderno si bien tenía que considerar los planteamientos de la teoría no podía reducirse a una imitación de las edificaciones de las grandes urbes europeas en ciudades como Bogotá o Santiago de Chile que presentaban características únicas de desarrollo y geografía.. Figura 5. Ciudad Universitaria Planteó el esquema de barrios o “neighbourhood” para organizar el crecimiento de la ciudad con el fin de activar el trazado reticular con los proyectos de “ensanches” y conformar una ciudad como una unidad conformada por diversos microorganismos denominados manzanas11. Bajo este modelo aparecen las urbanizaciones de Palermo, Bosque Izquierdo, el Retiro, El Campín y San Luis como residencias novedosas a la estructura tradicional, por ejemplo, el barrio Bosque izquierdo (1936) se edificó en las faldas de los cerros orientales a partir de una malla vial en forma de serpentina concordante con el sentido de la topografía del lugar, así mismo el barrio el Campín (Ver Figura 6) se pensó en un sentido concéntrico, a partir de construcciones transversales en forma ondulada, con 10. BRUNNER Karl. “Manual de Urbanismo” 2 tomos, Imprenta Municipal, Bogotá, 1939/40, pg. 65, tomado de HOFER, 2003, Op. Cit. “ Karl Brunner y el urbanismo europeo en América Latina”, pg 121 11 HOFER, 2003. Op. Cit. “ Karl Brunner y el urbanismo europeo en América Latina”, pg. 122. 9.

(11) la ubicación estratégica de parques públicos y un estadio deportivo del mismo nombre (1938), brindándole dinamismo a una zona de libre expansión en su momento.. Figura 6. Barrio El Campín Brunner se dedicó a sacar adelante el proyecto de la “ Ciudad satelital de Bogotá” que consistía en crear un gran espacio de vivienda y recreación en los limites de la ciudad existente, el proyecto se pensó para la zona adyacente a la Ciudad Universitaria (1936) al occidente de la capital con el fin de dar puntos de crecimiento en dirección Norte – Sur. Sin embargo no se realizó en su totalidad, salvo la construcción del parkway de la zona de Teusaquillo, entre otras pequeñas obras.. La. configuración de este tipo de ciudad estuvo influenciada por los modelos norteamericanos de New Towns y Parkways pero a la vez tuvo un rasgo eminentemente local, en tanto que las obras proyectadas de apertura del río Arzobispo, como la instalación de un cinturón verde que le brindara armonía a las instalaciones administrativas, educativas, culturales y religiosas de la zona, permitieron darle un carácter autóctono al proyecto que se identificó por el gran tamaño del trazado que era mas o menos de 450 hectáreas (sin contar el cinturón verde) para una población de 50.000 a 60.000 habitantes. No se puede ignorar dentro de este recuento histórico, la debida atención que le prestó Brunner al tema de vivienda popular, pues para él, nada más importante dentro del proceso urbano que “ la. 10.

(12) adopción de un determinado programa de acción referente a la construcción de barrios obreros”12. Alentó a la administración en la construcción de redes de vivienda popular y definió directrices de elección, adquisición de terrenos para la edificación de dichos programas de vivienda social, tales como los del Olaya Herrera, Veinte de Julio, Ciudad del Empleado y barrio Centenario13 como primera intervención social del distrito por dotar de unas quinientas unidades de vivienda a una población históricamente marginada. El espacio público jugó un papel protagónico en los procesos de expansión y renovación del momento, en tanto que dichos espacios le brindaron movilidad al trazado colonial a la vez que generaban puntos estratégicos de identificación y apropiación para la ciudadanía.. El Parque. Nacional puede identificarse como el proyecto más significativo de todo este proceso de planeación, liderado por el arquitecto Pablo de la Cruz, seguido de proyectos como el del Paseo Bolívar que integró el teatro libre “ La media torta” (Ver Figura 7) a la vida urbana de la ciudad. Así mismo aparece el parque El Salitre de 150 hectáreas atravesado por un lago artificial como espacio significativo para la generación del deporte y la cultura.. Figura 7. Teatro Libre La Media Torta 12. BRUNNER Karl. “Manual de Urbanismo” 2 tomos, Imprenta Municipal, Bogotá, 1939/40, pg. 65, tomado de HOFER, 2003 tomado de HOFER, 2003, Op. Cit. “ Karl Brunner y el urbanismo europeo en América Latina”, pg. 138 13 Barrio ubicado en los cerros Orientales de Guadalupe y Monserrate, que presentaba para ese momento altos niveles de migración como de insuficientes niveles de salubridad e higiene.. 11.

(13) Se puede decir que Karl Brunner interviene en el territorio a partir de tres formas de actuación urbanística, la primera, mediante la elaboración de planes reguladores, la segunda mediante la renovación urbana y tercera a través del modelo de ensanches o adición de nuevos barrios al casco antiguo. Técnicas que introducen una complejidad en su propuesta, pues no es solo un proyecto de creación de nuevas calles y avenidas, incorpora propuestas de reordenación del espacio ya consolidado a partir de actuaciones de renovación urbana como medio estratégico para reordenar y fortalecer espacios vacíos o deteriorados dentro del territorio existente. En lugar de proponer grandes actuaciones e intervenciones arquitectónicas a través de proyectos aislados, persistió en la idea de construir ciudad desde lo existente con el fin de generar y recuperar estructuras inmobiliarias que contribuyeran a la socialización y mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la planeación para Brunner, consistía en la construcción efectiva de espacios colectivos significativos tendientes a conformar una ciudad como unidad armónica capaz de responder a sus características geográficas y demandas sociales. El legado que nos deja la intervención del austriaco dentro de proceso de planeación urbana, resulta importante, en tanto que, rescató la funcionalidad de los instrumentos normativos para generar un desarrollo integral, como también destacó la importancia de no permitir crecimientos desordenados en la periferia sin antes re/odernar los espacios urbanos deteriorados o abandonados al interior de la ciudad, trabajó así mismo, en intervenciones especificas y trascendentales para la ciudad como la inclusión de vivienda popular y fortalecimiento del espacio público como espacio urbano generador de cultura.. B. La ciudad abstracta bajo los principios del CIAM De forma paralela al trabajo de Brunner en Colombia se presentaba en Europa el establecimiento del urbanismo funcional, que sería promovido años más tarde en Latinoamérica durante las visitas e intervenciones del arquitecto Le Corbusier y otros europeos como José Luis Sert y Paul Lister Wiener, en los programas del Plan Piloto para Bogotá (1947, 1949-51) y la construcción liderada por Lucio Costa de la ciudad de Brasilia (1956-1960), entre otros grandes proyectos. La Carta de Atenas, puede identificarse como el documento que reforzó y sustentó el pensamiento del nuevo urbanismo funcional, que con ocasión del cuarto Congreso Internacional de Arquitectos14 se presentó la relación entre las funciones de la vida urbana contemporánea (dividas en cuatro temas, 14. Que se realizó a bordo del barco Patris II, en el trayecto de Marsella a Atenas. El primer CIAM se realizó en el año de 1928, en la ciudad de La Sarraz, después de la polémica generada entre jueces y concursantes por la convocatoria para el edificio de la Sociedad de Naciones en Ginebra.. 12.

(14) habitar, trabajar, recrearse y circular) con la función del urbanismo moderno. Las necesidades y funciones del hombre eran el punto de partida de la nueva planeación, que pretendía zonificar o dividir la ciudad según las diferentes zonas de trabajo, recreación y vivienda, conectadas por una red de mallas viales lo suficientemente amplias y extensas para ofrecer movilidad a los habitantes. El arquitecto Le Corbusier, su máximo exponente, imaginó las futuras ciudades a construir con edificios muy altos tipo rascacielos, autopistas inmensas y conjunto de viviendas en hileras para conformar metrópolis totalmente abstractas desde su propia descomposición para volverlas a “armar” como una unidad funcional. Le Corbusier visitó Colombia por primera vez en el año de 1947, fecha que coincidió con las vísperas del regreso de Karl Brunner a Viena y la fundación de la Revista Proa (futura vocera del movimiento funcional). Pero tan solo, en la gobernación de Fernando Mazuera ( abril de 1948 – octubre de 1948) se estableció un vinculo laboral con el distinguido arquitecto, se le contrató junto con los consultores Joseph Lluis Sert y Paul Lester Wiener para que se diseñara e implementará respectivamente el Plan Piloto para Bogotá (1950). Este promocionado encuentro se vio marcado por dos hechos, el primero de carácter histórico representado por la destrucción de casi la totalidad del centro cívico de la ciudad ocasionado por los sucesos violentos del 9 de abril de 1948 y el segundo de carácter normativo que se identifica con la expedición del Acuerdo 88 de 194815, que creó la Oficina del Plano Regulador de Bogotá como dependencia de la Secretaría de Obras Públicas16. El Plan Piloto para Bogotá fue presentado en el año de 1950 como un mero “modelo” de ciudad que debía ser ejecutado por los consultores europeos Sert y Wiener en su última fase; en tanto que dicho Plan estaba pensado de tal manera que una primera etapa se encargaría de determinar las condiciones de la ciudad, para poder elaborarse el Plan propiamente dicho (por Le Corbusier) desde Paris con la coordinación de la Oficina encargada de Bogotá, y ser ejecutado por la firma extranjera Town Planning Associattes ( Wiener y Sert). Le Corbusier en el Plan Piloto pretendió abarcar los problemas de la ciudad a partir de cuatro escalas: regional, metropolitana, urbana y del centro cívico. La zona que para los efectos de esta reseña nos interesa es aquella referente a la zona urbana, en tanto que, para el nuevo urbanista, 15. Dicho Acuerdo obligó a los municipios con un presupuesto no inferior a doscientos mil pesos levantar Planos Reguladores, los cuales debía indicar la manera como se debía continuar la urbanización futura de la zona, como legado normativo del proceso de planificación llevado a cabo años atrás. Así mismo el art. 7 de la Ley 88 de 1947 estableció que el Plano regulador “ no solo deberá comprender las enmiendas y mejoras que deban hacerse a la parte ya construida, atendiendo a lo posible desarrollo, sino los nuevos barrios que hayan de levantarse, así como los sitios donde deban ubicarse los edificios públicos, sitios de recreo y deporte, templos, plazas y aéreas verdes, escuelas y de más edificios necesarios de la población”. 16 Sin embargo un año después se trasladaría a la organización de la alcaldía de Bogotá.. 13.

(15) Bogotá debía ser reestructurada morfológicamente casi en su totalidad con el fin de construirse una estructura urbana “homogénea” de “tercera dimensión”.. La propuesta además quiso poner en. práctica los presupuestos del CIAM, que como se mencionó anteriormente, consistían en dividir o zonificar la ciudad, a partir de las 4 funciones básicas de la vida urbana, habitar, trabajar, recrearse y circular y para ello, determinó el aérea del centro para concentrar la primera función desconociendo casi por completo la función y servicio del transporte masivo del momento, El Tranvía (Ver Figura 8). En tanto que se definió la circulación de una zona a otra a partir del automóvil particular como medio “eficaz” para desplazarse de un lado a otro por las grandes avenidas a construir, que según Le Corbusier, debían servir además para regular el crecimiento de las diversas aéreas de la ciudad y propiciar el desarrollo de las zonas del sur. El ferrocarril se desplazó al uso de la industria y para ello se reubicó la Estación Central (Ver Figura 9), olvidando la importancia y funcionalidad del ferrocarril en la vida comercial de los ciudadanos capitalinos.. Figura 8. Tranvía Eléctrico. 14.

(16) Figura 9. Estación Central Así mismo, proyectó la construcción de un Centro Cívico, de edificación abierta y torres de gran altura, para otorgarle el carácter de metrópoli a la ciudad (que según el pensamiento funcionalista Bogotá aún no presentaba), eliminando casi la totalidad de la estructura del centro tradicional manteniendo tan solo pocas edificaciones representativas en el Plano, como la Plaza de Bolívar, el Capitolio, el Edificio Liévano (Ver Figura 10), La Catedral, la iglesia del Sagrario, el Teatro Colón, las iglesias de Santa Clara, San Ignacio y El Carmen, sin tener en cuenta los gastos económicos, sociales, legales y culturales que surgirían de un posible desvastamiento del centro histórico de la capital andina.. 15.

(17) Figura 10. Palacio Liévano. Estos eran mas o menos los puntos novedosos y extravagantes de este Plan Piloto, que según su autor, “ era la primera vez, que en Bogotá se ponía en práctica, la metodología de desarrollar primero una imagen sintética (el Plan Piloto) que resumía los elementos principales de una política urbana (....). La ciudad de Bogotá tiene un Plan Piloto, aquello que ninguna otra ciudad del mundo posee aún. De tal hecho pueden sobrevenir bondades materiales inmensas, una potencia espiritual que es propia del civismo, un impulso para la población que le hará capaz de pasar a través de todas las dificultades –provisorias y/o accidentales- y de realizar en armonía la ciudad como expresión de nuestra civilización maquinista”17. Sin embargo, se les olvidó a los creadores de este Plan que para poder llevarlo a cabo era necesario negar por completo una ciudad y espacio ya consolidado, que requería en vez de su eliminación una intervención minuciosa y continua de los espacios urbanos abandonados al interior como en la periferia de la ciudad.. 17. CORTES Solano, Rodrigo. Del Urbanismo a la planeación en Bogotá, ( 1910-1990). Inédito, 1995, pg. 23. 16.

(18) Después de la publicación del Plan en 1951, Le Corbusier continuó con sus trabajos en la India y los consultores encargados tomaron el proyecto urbanístico para proceder a entregar el material final el 28 de agosto de 1953 a la Oficina encargada en Bogotá. El material final contenía una serie de planos, informes y memorias que indicaban una serie de pautas para el desarrollo ordenado de la ciudad, sin ofrecer propuestas claras de ejecución, lo que llevó a generar un malestar entre los profesionales bogotanos por la incapacidad de la firma extranjera por brindar opciones viables a las demandas de la ciudad que había puesto en ellos sus esperanzas de cambio y desarrollo. Aparece el arquitecto, Carlos Martínez, en las memorias de la Revista Proa para indicarnos la situación y descontento de ese momento al afirmar que: “ La negociación con el municipio de Bogotá alcanzó un monto de 223.000 dólares. Fue acordado que en este proyecto colaborara el señor Le Corbusier y se fijó el mes de agosto de 1952 para la entrega del trabajo a ellos encargado. El convenio entusiasmó a los jóvenes arquitectos y fue causa de alegres esperanzas para negociantes, comerciantes e inversionistas. El Plano Regulador de Bogotá constituiría un inaplazable instrumento, necesario para la lógica y estética modelación de la ciudad. Hoy vencido el plazo estipulado, ha sido necesario, conforme a las informaciones de la prensa, modificar algunas cláusulas importantes del negocio, a favor de los contratistas, así: a) Acordar 6 meses más. b) Por la suma de 20.000 dólares, rebajados al contrato, el municipio se compromete a ejecutar con especialistas, estudios para el Plan Regulador relativos a censo y tránsito y otros referentes a asuntos económicos y problemas topográficos y geológicos. En estas circunstancias cabe hacer unas preguntas: a) ¿ No son las informaciones censales y las de transito muy fundamentales y básicas en todo estudio urbanístico? b) ¿ Cómo es que hasta ahora se piense en ellas y en estudios económicos, topográficos y geológicos? ¿Entonces qué es el urbanismo y qué lo que deben ejecutar los contratistas? Lo que hasta ahora se conoce públicamente como ejecutado por los señores Sert Y Wiener en Nueva York y en desarrollo del convenio firmado con el municipio de Bogotá, no tiene nada que en está, con profesionales residentes aquí, no hubiera podido ejecutarse mejor y a costos infinitamente menores”18.. Esta segunda etapa de la planeación en Bogotá, si bien presentó de manera anticipada algunos problemas que la ciudad afrontaría posteriormente, como las futuras complicaciones de trafico, la incapacidad de la normatividad existente para afrontar las nuevas necesidades urbanas, no logró presentar estrategias claras de organización urbana, y por el contrario contribuyó a la reproducción de espacios vacíos dentro de la ciudad ya construida, en tanto que la acción de los arquitectos de la ciudad se centro en la construcción de proyectos aislados olvidando la estructura existente.. Le. Corbusier abandonó dentro de la elaboración del Plan la importancia de la renovación urbana como 18. MARTINEZ Carlos, EDITORIAL, Revista Proa. No. 65. Bogotá, noviembre de 1952.. 17.

(19) forma de actuación urbanística para recuperar los espacios abandonados del centro y la periferia de la ciudad, y por el contrario planteó la opción de la demolición de los inmuebles o espacios vacíos para construir grandes obras arquitectónicas sin ninguna trascendencia integral o socializadora. La renovación urbana en esta etapa perdió importancia en comparación con la brindada por Brunner en las primeras décadas del siglo XX, pensar en construir edificios rascacielos que evidenciaran y halagaran la labor del arquitecto no tenían cabida en la cuadricula reticular de formación colonial que aún persistía en la zona tradicional de la ciudad. Las obras arquitectónicas de la época exhibían la labor de los arquitectos en el espacio vertical o “hacia arriba”, olvidando el significado de los espacios colectivos ya existentes para reinterpretarlos y poderlos reproducir generando unidades armónicas del espacio consolidado.. C. Planes de Desarrollo para Bogotá En contravía de las políticas del “city planning” que lideraron toda la década de los cuarenta, aparece silenciosamente y sin ninguna trascendencia para la entrada de los años cincuenta los presupuestos de la planeación urbana de corte eminentemente económico, es decir, emerge la idea de hacer de la ciudad un espacio de desarrollo que este en la capacidad de ofrecer condiciones de vida satisfactorias para los ciudadanos. Dentro de esta fase aparece la intervención del economista Lauchin Currie que junto con la ayuda del centro de Investigación para el desarrollo de la Universidad Nacional y el Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento – BIRF- elaboran el documento Base para un programa de desarrollo, (1950) que contenía en su gran mayoría propuestas de planeación urbana, tales como, delimitación del perímetro urbano, construcción de un cinturón verde a lo largo de la ciudad, mecanismos de incentivación del transporte masivo, localización estratégica de mercados y mataderos, entre otras propuestas que fueron interrumpidas por la dictadura del General Rojas Pinilla. A pesar de estos primeros inconvenientes de la planeación económica y social, aparece la figura del líder Jorge Gaitán Cortés como concejal en el año de 1958 (por dos periodos consecutivos y posteriormente como alcalde), para darle un cambio radical a las formas de llevar a cabo las políticas de planeación urbana en el Distrito, pues para él la única forma de conducir a la ciudad por el mejor camino, era teniendo un conocimiento total del objeto de estudio, en este caso, Bogotá, a partir de censos, estadísticas, estudios técnicos, aproximaciones interdisciplinarias, que brindaran las bases para hacer de la ciudad un espacio de futuro desarrollo. Vale la pena aclarar, que Cortés se encontraba influenciado por las ideas naturalistas de Luis Mumford y Patrick Geddes que creían en. 18.

(20) la importancia de actuar no sobre la ciudad aisladamente, sino concebida en su contexto regional y natural. Para Geddes, el desarrollo de los asentamientos humanos tenían una base eminentemente biológica, consistente en la interacción de la gente con su entorno natural. Las ideas de Mumford plasmadas en su mayoría en el libro “La Cultura de las Ciudades” influyeron indiscutiblemente en las formas de intervención de Cortés en la ciudad. Sí para Mumford el mercado en sus múltiples representaciones eran el núcleo de la metrópolis de fines del Siglo XIX, para Cortés lo eran las escuelas y los centros de salud como semillas a partir de las cuales debían desarrollarse la nueva planeación, y por lo tanto la actividad de Cortés estaba encaminada en todo momento en dotar a cada barrio de una escuela y centro asistencial con el fin de promover dichos usos del suelo como núcleos de la acción comunal19. Esta nueva lógica de expansión urbana se asimilaba a las ciudades jardines inglesas y norteamericanas de los años cuarenta. La renovación urbana, por otro lado, se dejó en manos del Banco Central Hipotecario –BCH- como órgano encargado de reconstruir los espacios deteriorados del centro tradicional de la ciudad, sin ningún tipo de intervención significativa y continua en el tiempo dentro de las políticas de desarrollo integral de la época. Los legados que Cortés dejó como concejal junto con otras celebridades del momento, como Enrique Peñalosa Camargo e Ignacio Chiappe Lemos, entre otros, fueron, el Estatuto de valorización, el Estatuto de Redesarrollo, el establecimiento de las Juntas de Acción Comunal, la reestructuración del Departamento Administrativo de Planificación Distrital y de la Caja de Vivienda Popular, los estudios del Plan Vial y de sectorización del Distrito y el plan maestro de acueducto y alcantarillado. Toda esta labor legislativa llevada a cabo por los llamados “economistas jóvenes” del Concejo, a la vez que representaba una amenaza para la estructura rígida y burocrática del gobierno distrital que se había caracterizado por su inactividad y complacencia con los alcaldes de turno, también significaba un cambio en el manejo de las políticas de construcción de ciudad llevadas a cabo por nuevos líderes conocedores del tema que se interesaban por buscar la mejor salida para una ciudad sin continuidad de las políticas de planeación urbana. La labor realizada por Gaitán Cortés en la alcaldía20 se vio influenciada, como se mencionó anteriormente por el pensamiento del economista canadiense Lauchin Currie y Luis Mumford, articulando el desarrollo económico de la ciudad con la edificación inmobiliaria de centros 19. DÁVILA Julio D. “ Planificación y política en Bogotá: La Vida de Jorge Gaitán Cortés”. Alcaldía Mayor de Bogotá, Instituto Distrital de Cultura y Turismo, Bogotá, octubre de 2000, pg. 131. 20 Jorge Gaitán Cortés es nombrado en el año de 1961 por el Presidente Lleras Camargo como Alcalde Mayor de Bogotá, para suceder al médico liberal Juan Pablo Llinás.. 19.

(21) asistenciales y escuelas como proyectos semillas, para la alcanzar un desarrollo físico y socioeconómico sostenible. Durante toda su labor aunó esfuerzos para ampliar la cobertura domiciliaria de los servicios públicos de la ciudad, presentando un aumento significativo en los índices de cobertura entre 1960 y 1970, tal y como se presenta en el siguientes cuadro : 1951. 1964. 1973. Acueducto. 85.8. 89.5. 91.8. Alcantarillado. 80.0. 87.6. 91.7. Energía Eléctrica. 81.9. 88.1. 95.3. Figura 11. Cobertura de servicios en Bogotá. 1951 – 1973. (Porcentajes de viviendas cubiertas) 21. El tema de la vivienda era otro punto de la agenda de gobierno sin descuidar, pues hacia 1965, dos de cada cinco habitantes vivían en barrios clandestinos que ocupaban cerca de una tercera parte del aérea construida en la ciudad22, condiciones que llevaron a que la planificación del desarrollo se enfocara en. transformar el ambiente físico de las unidades habitacionales de dichos barrios. marginados con el fin de satisfacer las mínimas condiciones de vida de los habitantes de tales zonas. Esta etapa se vio enmarcada por las ansias de lograr condiciones satisfactorias para todos los ciudadanos, a través de construcción de viviendas adecuadas con redes completas de acueducto, energía y alcantarillado, existencia de espacios de recreación repartidos a lo largo de todo el territorio y presencia de buenos niveles de educación y empleo para todos los sectores de la población. Las políticas sociales que enmarcaron el gobierno de Gaitán Cortés presentaron un desconocimiento de las labores realizadas por los urbanistas extranjeros que habían intervenido en el proceso de construcción de ciudad, a partir, de las lógicas físicas del territorio, para darle cabida a las políticas de crecimiento y desarrollo, transformando el objeto de estudio de la planeación urbana, al problema. 21. Fuente: GILBERT Alan, “ Santa Fe de Bogotá: A latin America special case?, en The Mega-city in Latin America, comp.. Alan Gilbert, Nueva York: United Nations University Press, 1996, cuadro 11.7 tomado de DAVILA Julio D. 2000 Op. Cit. “ Planificación y política en Bogotá: La Vida de Jorge Gaitán Cortés”.pg.179 22 Datos tomados de la Corporación Centro Regional de Población, VERNEZ George, “ Traslados residenciales de lso inmigrantes de bajos ingresos. El caso de Bogotá, Colombia, en Colombia. Distribución espacial de la población, comp.. Ramiro Cardona, 139-169, Bogotá: Corporación Centro Regional de Población, 1976. tomado de DAVILA Julio D., 2000. Op. Cit., ““ Planificación y política en Bogotá: La Vida de Jorge Gaitán Cortés”.pg180. 20.

(22) de la ciudad como espacio económico23. En esta nueva lógica de hacer ciudad, el sector privado cumplió un papel importante en los procesos de generación de empleo y construcción de nuevas zonas de vivienda y centros industriales, lo que llevó a que el sector privado llegase a liderar la función del urbanismo, presentándose un debilitamiento posterior del sector público en el manejo de los programas de desarrollo y planeación. Se presenta una ruptura consciente con las experiencias anteriores de construir ciudad, para dar lugar a la expedición a un sin números de códigos urbanos24, que permitieron dejar en manos de las reglas de la oferta y la demanda del mercado inmobiliario la planeación de la ciudad.. Ahora bien, teniendo en cuenta cada una de las anteriores etapas podemos concluir que el proceso de evolución del urbanismo en Bogotá esta integrado por las siguientes fases: La primera, se presenta con las propuestas de expansión y dinamismo a la cuadrícula reticular de la colonia, a partir de los modelos de ensanche de las ciudades. El reconocimiento de la ciudad ya construida es el punto de partida de dichos modelos de reforma urbana que pretendían en su momento implementar la figura novedosa del “ Plan” en la organización espacial de las ciudades, con el fin de agregar nuevos barrios a los ya construidos y conjugar las dinámicas del crecimiento demográfico con un proceso coherente y continúo de ordenación urbanística. La renovación urbana como forma de actuación urbanística adquiere relevancia para reordenar los espacios abandonados para lograr un desarrollo unitario del espacio consolidado. La segunda etapa, se presenta con las iniciativas o pretensiones funcionalistas del urbanismo moderno provenientes del CIAM y en ese momento, Bogotá empieza a ser pensada como una estructura perfectamente zonificada a partir de su descomposición, para poder brindarle al hombre moderno el espacio “perfecto” para el desarrollo de sus cuatro funciones del que hacer de la vida contemporánea, trabajar, habitar, recrearse y circular en un espacio estratégicamente dividido. A diferencia de la primera etapa, la renovación urbana pierde importancia y se desconoce dentro de las intervenciones de planificación, pensar en reconstruir el espacio deteriorado no tiene cabida dentro de la ejecución de los grandes proyectos arquitectónicos del funcionalismo moderno. La tercera etapa, que se contrapone a las dos anteriores, se caracteriza por la búsqueda de un modelo de crecimiento económico de las ciudades, donde la planeación urbanística se circunscribe a las lógicas de desarrollo formuladas por economistas y ya no por verdaderos urbanistas y de esa 23. CORTES Solano, Rodrigo. “ Historia de la planeación en Colombia” , ( 1910-1990). Inédito, pg.11 Mirar Acuerdo 7 de 1979 como manifestación normativa de la ciudad inmobiliaria, que pretendió fortalecer el Sistema de Unidades de Poder Adquisitivo –UPAC-. 24. 21.

(23) manera se presenta el fenómeno de la “privatización del urbanismo” que termina por dejar en manos del mercado inmobiliario las lógicas organizativas de la ciudad.. D. Entrada al nuevo Régimen de Planeación Urbana, modelo alternativo de desarrollo territorial. Las anteriores técnicas de planificación sin continuidad alguna en el tiempo han dejado huellas en las memorias físicas e imaginarias de nuestra ciudad y por lo tanto, hoy somos testigos de la existencia de espacios olvidados y abandonados por la acción Distrital, que han sido victimas de la criminalidad y la ilegalidad. No podemos ignorar que dichos espacios, hoy sumergidos en la indiferencia alguna vez guardaron una relevancia histórica y/o arquitectónica, que, si se hubiesen intervenido con políticas de renovación y recuperación continuas en el tiempo, hoy, posiblemente fuésemos testigos de los beneficios de aquellos lugares que en su momento contribuyeron a la socialización y generación de cultura. La tarea de hoy radica en comprender los instrumentos de gestión del suelo que nos brinda la normatividad sobre el tema para generar procesos de reconstrucción del espacio consolidado; en este proceso de reconocimiento y desarrollo normativo no podemos arrinconar la historia y los significados que alguna vez disfrutaron dichos espacios con el fin de reinterpretarlos y reproducirlos en la estructura existente. Con el fin de acercarme y comprender las diferentes herramientas normativas para poder intervenir en el territorio, continuaré, mencionando el significado de la expedición de la Ley de Reforma Urbana y la Ley de Desarrollo Territorial en el desconocido hasta ese momento, derecho urbanístico de nuestro país. En primer lugar es importante mencionar que la Ley 88 de 1948 puede ser considerada como un hito fundacional del derecho urbanístico en nuestro país, al prescribir, por primera vez, que todo municipio con un presupuesto no inferior a doscientos mil pesos estaba en la obligación de levantar un Plano Regulador, que tuviera como finalidad indicar la forma de continuar el proceso de urbanización de los diferentes municipios, al igual que señalar las mejoras que debían desarrollarse al interior de los mismos atendiendo a un posible y pronto desarrollo. Era necesario en ese momento proyectar los nuevos barrios a levantarse, así como los sitios donde debían ubicarse los edificios públicos, sitios de recreo y deporte, templos, plazas, escuelas y de más estructuras inmobiliarias necesarias para el desarrollo, socialización y crecimiento de la población colombiana25. Está Ley si. 25. Art. 7 de la Ley 88 de 1948.. 22.

(24) bien se componía de tan solo once artículos, evidenció que las innovadoras técnicas de ensanches y reforma urbana promovidas por Karl Brunner, años atrás, respondían a unas nuevas necesidades físicas y sociales de las emergentes ciudades, inaplazables de procesos de intervención estatal. La adopción normativa de los Planes Reguladores significó el comienzo de un proceso de planeación espacial del territorio con fines claros de organización integral, prontamente interrumpido por las técnicas funcionalistas importadas y difundidas en el territorio sin conciencia alguna de las consecuencias negativas que tendrían para la ciudad y su futuro desarrollo la implementación de las mismas. Así aparecen los Acuerdos 30 de 196126, 51 de 196327 y el Decreto 1119 de 196828, entre otros, como simples manifestaciones de las ansias de los gobernantes por llevar a acabo los proyectos de zonificación propuestos por el Plan Piloto de Le Corbusier. Luego a partir del fenómeno de la mercantilización del suelo podemos identificar la aparición de una serie de códigos urbanos que se limitaron a desvincular a la administración del proceso de planeación dejando en manos de las leyes del mercado los usos e intervenciones del suelo de la ciudad, tal y como lo evidencia el Acuerdo 7 de 1979. Y por ultimo, podemos reconocer la aparición de un derecho urbanístico29 hasta el año de 1989, con la expedición de la Ley 9 o de Reforma Urbana, posteriormente modificada por la Ley 388 de 1997. Articulados que tuvieron como finalidad, destacar la función social de la propiedad y reconocer la importancia de intervención de las autoridades publicas en el proceso de planeación y organización del territorio. Teniendo en cuenta que la Ley 9 de 1989 fue una Ley urbana propiamente dicha, que quiso ofrecer más derechos de acceso y habitación para sus habitantes, y por el contrario la Ley 388 de 1997 fue una Ley que pretendió armonizar el crecimiento, uso y aprovechamientos del suelo de la ciudad con los de las regiones. La expedición de Reforma Urbana fue el comienzo de un proceso de cambio de visión del deber ser del urbanismo y específicamente del acceso a la ciudad para sus habitantes, se puso en evidencia la necesidad de una acción decisiva y efectiva del Estado en el proceso de urbanización y planeación de la ciudad. La carencia de vivienda para los sectores más pobres y el desbordamiento de 26. Definió el procedimiento para la aprobación de los planes de lotificaciones, reglamentando el reparto de tierras según el uso, el aérea y los frentes mínimos de los lotes y las áreas de cesión obligatoria al Distrito. 27 Otorgo facultades al Departamento Administrativo de Planificación Distrital para elaborar el Plano de Zonificación Generalizada del Plan Distrital de 1964, que nunca fue adoptado como norma. 28 Mediante el cual se adoptó el “ Plano Oficial de Zonificación”. 29 como un “conjunto de reglas a través de las cuales la Administración, en nombre de la utilidad publica, y los titulares del derecho de propiedad, en nombre de la defensa de los intereses privados, deben coordinar sus posiciones y sus respectivas acciones con vistas a la ordenación del territorio”. Tomado de JACQUINON Luis, “ Le Droit de l Urbanisme”.Paris 1967. Citado por CARCELLER Fernández Antonio, “ Instituciones de Derecho Urbanístico”, Editorial Montecorvo, Madrid 1986.. 23.

(25) asentamientos humanos ilegales, entre otros fenómenos urbanos, reclamaron en ese momento un régimen intervensionista en materia de usos y controles del suelo capaz de garantizar los instrumentos de expropiación, extinción de dominio 30, cesiones obligatorias urbanísticas31, como herramientas eficaces para enfrentar las situaciones de injusticia de división y provechos del suelo dentro de la ciudad. La Ley 9 de 1989 puede ser considerada como el primer intento normativo en la búsqueda de un modelo de reforma urbana, que surge como resultado de aproximadamente 17 proyectos de ley sin éxito alguno de casi dos décadas. La Ley pretendió otorgarle a la vivienda un rol orientador del desarrollo y consolidación de la ciudad, estimulando la provisión de nuevos usos habitacionales a partir de alianzas entre entidades territoriales y propietarios de tierras para el desarrollo de planes de vivienda de interés social, también buscó limitar al sector inmobiliario de la función pública del urbanismo para otorgarle a la administración dicha función y dinamizar el derecho de propiedad con el principio constitucional de la función social de la misma. “ La Ley 9 de 1989 a pesar de que no fue objeto de una sistemática aplicación, constituye el primer paso en la consolidación de un verdadero derecho urbano colombiano, que concreta para las tierras urbanas la función social de la propiedad y que fija las orbitas de competencia de los agentes públicos y privados que intervienen en el proceso de intervención en el proceso de transformación del espacio”32, así las cosas, la promulgación de dicha Ley significó un cambio de paradigma del como abarcar las nuevas demandas de una verdadera metrópoli, sin embargo los esfuerzos por concretar verdaderos mecanismos de gestión urbana para el logro de espacios de equidad y justicia al interior de la ciudad se encontraron limitados por la falta de preceptos claros y eficaces de planeación y en ese orden las “nuevas” figuras de extinción de dominio, cesiones urbanísticas obligatorias, 30. Se define en el art. 79 de la Ley 9 de 1989, posteriormente derogado por el numeral 1 del art. 138 de la Ley de Desarrollo Territorial, que establecía que: “ en desarrollo del principio constitucional según el cual la propiedad tiene una función social que implica obligaciones, todo propietario de inmuebles dentro del perímetro urbano de las ciudades está obligado a usarlos y explotarlos económica y socialmente de conformidad con las normas sobre usos atendiendo a las prioridades de desarrollo físico, económico y social contenidas en los planes de desarrollo, o en los planes simplificados, y en su defecto, atendiendo a los usos del suelo que para estos fines establezca la Oficina de Planeación Departamental.” Y los artículos siguientes regulaban todo lo relativo a las condiciones y tramites para hacer efectiva esta herramienta que pretendía limitar la propiedad hasta el punto de extinguirla si no se respetaban las necesidades sociales, económicas o físicas de la propiedad determinadas por las autoridades locales. 31 Esta figura apareció por primera vez en la Ley de Reforma urbana en sus articulo 2, posteriormente derogado por el numeral 1 del art. 138 de la Ley de Desarrollo Territorial. Esta figura puede entenderse como las porciones de suelo que los promotores de una actuación de urbanización tienen el deber de ceder con destino a la conformación del espació público, los equipamientos y las vías que permiten darle efectivamente soportes urbanos aun desarrollo inmobiliario. Tomado de PINILLA Pineda Juan Felipe, “ Evolución del sistema urbanístico colombiano, Reflexión pendiente desde el derecho”, línea de investigación en derechos de propiedad en Colombia, Documento de investigación No. 7, Ediciones Uniandes, Nuevos Estudios Socio Jurídicos, julio de 2003, pg. 10. 32 Ibidem, pg. 7. 24.

(26) bancos de tierras, expropiación con fines urbanísticos, entre otras, si bien pueden ser pensadas como precedentes de la nueva forma de construir y planear la ciudad no fueron realmente aplicados en su momento hasta la expedición de la Ley 388 de 1997.. Debe tenerse en cuenta que la expedición de la Ley 388 de 1997 o Ley de Desarrollo Territorial, si bien no representa una reforma urbana propiamente dicha como la primera, significó un cambio en el manejo del desarrollo del territorio integrado por la ciudades y las regiones, dando lugar a la actual fase de la planeación en Colombia y específicamente a la de Bogotá. Para hablar en términos del español Eduardo García Enterría la Ley de Desarrollo Territorial se presenta como un instrumento del nuevo macrourbanismo en tanto que, su formulación se presenta como sustento normativo para ordenar el territorio a partir, de mecanismos de planificación tales como, los Planes de Ordenamiento Territorial como prefigura organizativa de lo que será la ciudad y su ordenamiento territorial, entre otros instrumentos de planeación y gestión urbanística que serán mencionados más adelante.. III. INSTRUMENTOS DE PLANEACIÓN Y GESTIÓN URBANISTICA La Ley 388 de 1997, nace como un modelo alternativo de desarrollo que pretendió armonizar el régimen de Reforma Urbana formulado en la Ley 9 de 1989 con los postulados de la Constitución de 1991, con el fin de transformar los procesos de desarrollo urbano en procedimientos integrales de ordenación territorial, con fundamento en los principios de la función social y ecológica de la propiedad, la prevalencia del interés general sobre el particular y la distribución equitativa de las cargas y beneficios. La Ley de Desarrollo Territorial señala los instrumentos de planificación que nos permiten intervenir en las formas de crecimiento, recuperación y edificación del suelo urbano y/o rural, tales como los Planes de Ordenamiento Territorial, Esquemas de Ordenamiento, Planes Parciales, y a la vez establece las herramientas jurídicas de gestión urbanística que procuran minimizar las posibles inequidades que surgen al interior de los diferentes procesos de reordenación del territorio, mediante los sistemas de reajuste de tierras o integración inmobiliaria, cooperación entre partícipes, entendidos como dispositivos que facilitan y organizan la planificación. Me propongo en las siguientes líneas, mencionar en que consisten las herramientas de planeación que brinda la ley en referencia y sus mecanismos de ejecución que se integran conjuntamente para hacer de la planeación urbana procesos eficientes y coherentes de ordenación, y poder en ese sentido tener un conocimiento integral del cómo se puede participar en la reordenación armónica de la 25.

(27) ciudad existente y poder presentar como alternativa viable para la recuperación física de Bogota a la renovación urbana.. A. Planes de Ordenamiento y Clasificación del Suelo Los arts. 9 y sgts. de la Ley 388 regulan y definen los contenidos y procedimientos de aprobación de los planes de ordenamiento territorial –POTs-. Teniendo en cuenta que en este nuevo contexto, la figura del Plan debe ser acogida como una herramienta capaz de generar relaciones entre la planificación física y la planificación social y económica del territorio a intervenir. El Plan garantiza que la utilización del suelo se ajuste a las necesidades y lógicas organizativas de cada sector con el fin de generar espacios de equidad y justicia que permitan la socialización y el bienestar para los habitantes, aprovechando los diferentes usos y densidades del suelo de la ciudad, impidiendo la reproducción de espacios vacíos o deteriorados al interior de la misma. Si consideramos, que el espacio urbano es lo que constituye ciudad, el Plan busca regular, limitar y guiar la intervención pública y privada en la conformación de los urbano con el fin de no seguir generando sitios inhóspitos, ilegales o desagradables donde no es posible la socialización, y que por el contrario si generan costos para la administración por su sola existencia, por ejemplo cada barrio ilegal que se construye en Bogotá le cuesta al erario público 300 millones de pesos en dotación de infraestructura de servicios públicos33, sumado a los costos que trae el proceso de desvalorización de la tierra de los terrenos aledaños de las nuevas construcciones ilegales y los costos sociales para la ciudad de los grados de criminalidad e ilegalidad que se generan al interior de los mismos. La Ley de Desarrollo Territorial propone hacer del Plan una verdadera herramienta de planeación, un medio eficiente de ordenación del territorio, el cual debe contener la definición de las acciones estratégicas a implementar, la clasificación de los suelos a operar, el modelo de usos del mismo, la delimitación del suelo urbano y de expansión urbana, las estrategias de crecimiento y reordenamiento, delimitación de las aéreas de los macroproyectos urbanos a ejecutar, la adopción de directrices y parámetros para la formulación de planes parciales, entre otros puntos34, que requieren ser mencionados y desarrollados en todo Plan a implementar con el fin de lograr un eficiente proceso de reordenación del suelo.. 33. Téngase en cuenta que unas “ 6.000 hectáreas de la ciudad han sido ocupadas de manera ilegal y en ellas reside el 26 por ciento de los habitantes de la capital, esto es, 1,8 millones de personas. Este mercado informal de vivienda ha alcanzado la cifra record del 35 por ciento de la producción total de vivienda en periodos recientes”. Tomado de EL TIEMPO, Bogotá, Urbanismo, “ Ilegalidad cuesta millones”Bogotá, miércoles 26 de mayo de 2004, pg. 1-8. 34 Mirar art. 11 y sgts de la Ley 388 de 1997.. 26.

(28) Por otro lado, sí los objetivos de la Ley es justamente “ garantizar que la utilización del suelo por parte de sus propietarios se ajuste a la función social de la propiedad y permita hacer efectivos los derechos constitucionales a la vivienda y los servicios públicos domiciliarios, y velar por la creación y la defensa del espacio publico (...)35; la figura del Plan como de la normatividad urbanística debe antes que nada delimitar la utilización posible de los bienes de los propietarios que deben garantizar la función social de la propiedad, a partir de su clasificación, es decir, la categorización del suelo en, rural, urbano, o de expansión, permite, por un lado, facilitar la gestión urbanística y por el otro, concreta el tratamiento jurídico aplicable a los sujetos titulares del derecho de propiedad de los bienes que serán intervenidos por las determinaciones del Plan.. Por este motivo, el capitulo IV de la Ley de Desarrollo Territorial prescribe la clasificación del territorio de los municipios y distritos en suelo urbano, rural y de expansión, que podrán contener las categorías de suburbano y de expansión al interior de las mismas, con el fin de hacer de dicha clasificación un instrumento de vinculación de la propiedad al régimen existente y de esa forma facilitar el proceso de planeación. La primera categoría del articulo 31 que se refiere al suelo urbano, se conforma por los territorios que específicamente el Plan. incluya en esta clase por contar con. elementos de urbanización o por estar comprendidas en aéreas consolidadas por edificación. Los elementos de urbanización a que se refiere la Ley son, la existencia de infraestructura vial y de redes primarias de energía, acueducto y alcantarillado. Esta clasificación se da realmente a partir de las características físicas existentes del espacio. La segunda categoría de expansión urbana del articulo 32, hace referencia a los territorios aptos según el Plan para ser urbanizados durante la vigencia del mismo, como también los señalados por un proceso voluntarista o concertado. de los propietarios que pretendan incluir dentro de esta. categoría aéreas de desarrollo a urbanizar. La tercera clasificación del suelo rural del articulo 33, es una categoría residual, en tanto que integra los terrenos no urbanos, es decir, que no se encuentran urbanizados o prontos a edificar o urbanizar, o que por su destino agrícola, ganadero, forestal o de explotación no puede hacer parte de las anteriores categorías. Esta ultima categorización implica, como lo menciona Eduardo Garcia Enterria, “la reducción del contenido del derecho de propiedad al uso y disfrute del suelo conforme a su propia naturaleza, es decir, a su aprovechamiento agrícola o simplemente rustico(...)Queda, 35. Numeral 3 del articulo 1 de la Ley 388 de 1997.. 27.

(29) pues fuera de la disponibilidad del propietario de suelo no urbanizable la conversión de esté en suelo susceptible de utilización típicamente urbana e, incluso, la realización de actos ( como la parcelación urbanística) que impliquen el riesgo de tal conversión” 36.. Como se mencionó anteriormente, la anterior clasificación puede dividirse a la vez en dos categorías más, en suelo de suburbano y de protección. La primera de ellas, se encuentra codificada en el articulo 34 de la Ley 388, especificando que harán parte del suelo suburbano los terrenos que, “mezclan los usos del suelo y las formas de vida del campo y de la ciudad, diferentes a las clasificadas de expansión urbana, que pueden ser objeto de desarrollo con restricciones de uso, de intensidad y de densidad”37. La segunda categoría de suelo de protección se encuentra codificada en el artículo 35, que integra todo el espacio que por sus cualidades físicas merecen una especial categorización derivadas de las características geográficas, paisajísticas o ambientales, de utilidad pública o de amenaza y riesgo no mitigable para la localización de asentamientos humanos.. Entonces, podemos evidenciar que, la calificación del suelo como herramienta de planeación debe tener lugar, no a través de los Planes parciales u otros esquemas de ordenación, sino, a partir de los P.O.Ts. que limitan y definen en la mayor escala jerárquica de planeación las cualidades de los bienes pertenecientes a las diferentes categorías de lo rural, lo urbano o de expansión, y en ese orden se atribuye desde ese primer momento o paso de planificación la sujeción de los bienes a intervenir a un solo régimen urbanístico establecido según las diferentes categorías del suelo.. Hasta el momento, sabemos que los Planes de ordenamiento territorial son instrumentos básicos para el desarrollo del ordenamiento territorial de los municipios y distritos y por lo tanto podemos pensar que es un Plan de Planes, que menciona los fines, objetivos, estrategias, actuaciones y normas a los cuales los demás órganos de planificación urbanística de los diferentes distritos o municipios deben acogerse durante el proceso de concreción de la ordenación urbanística (a largo plazo). En consecuencia, podría entenderse que, los Planes de ordenamiento territorial más que un Plan urbanístico propiamente dicho es una figura de ordenación integral de carácter directivo, y en ese orden surge el interrogante sobre ¿cuáles son los mecanismos de planificación que permiten o facilitan la implementación progresiva del planeamiento del territorio a una menor escala?. 36. GARCIA de Enterria Eduardo y PAREJO Alfonso Luciano. “Lecciones de Derecho Urbanístico”, Editorial Civitas, Madrid, 1981, pg. 450. 37 Art. 34 de la Ley 388 de 1997.. 28.