Los retos de la Administración pública del futuro: sostenibilidad
económica, innovación y robotización
Ramió Matas, Carles
Universitat Pompeu Fabra, Barcelona España
Artículo recibido: 01 Junio 2018 Aprobado para publicación: 15 septiembre 2018
Resumen
En el presente se analizan los cambios que presenta el contexto mundial para los próximos cincuenta años que impactarán al Estado y a la administración pública, a fin de aportar elementos para lograr una adaptación en un clima de cambios y mo-dernización rápida y radical; se destaca la urgente oportunidad de proceder a la rea-lización de los ajustes pertinentes. Es momento de poner manos a la obra en la tarea de reformar a la administración pública, descartar lo que hay ahora y definir un imaginativo modelo de futuro.
Palabras clave
Abstract
This document analyzes the changes that the global context presents for the next fif-ty years, and that will impact government institutions and public administration. The objective is to provide elements and ideas to achieve an adaptation of the public administration in a climate of rapid and radical changes. This paper highlights the urgent need and the opportunity to proceed to make the appropriate adjustments to deal with such changes, where it is recognized that the time to get down to work in the task of reforming public administration, discarding many elements that they are used today and redefining an imaginative model of the future.
Key words
Public sector reform, public administration, modernization, future models.
1.
Introducción
La Administración pública está en crisis. No es ninguna novedad ya que seguramente siempre ha estado en crisis: en crisis por falta de legitimidad social, en crisis por su tor-mentosa relación con la política, en crisis por la dificultad de atender los retos de las de-mandas sociales, en crisis por su alambicado sistema de funcionamiento interno y en cri-sis por las constantes capturas corporativas. Pero en esta primera mitad del siglo XXI la crisis de la Administración pública está a punto de saltar a un plano distinto por incon-trolable y por peligroso llegando a ponerse en duda incluso su supervivencia institucio-nal. El mundo contemporáneo muestra indicios claros de un cambio radical y extremo, que entra en un terreno desconocido en el que lo imposible puede ser plausible. Se están fracturando los conceptos, postulados y los axiomas indiscutibles durante los últimos si-glos. Todo es incertidumbre ante la profundidad y la velocidad de los cambios y a la Ad-ministración pública le quedan pocos anclajes a los que sujetarse para afrontar con ga-rantías las turbulencias tecnológicas, económicas, sociales y políticas.
inter-mediación entre la ciudadanía y el bien común o el interés general. Resulta obvio que no se hace referencia a su desaparición física sino a una potencial defunción conceptual en el sentido que pueden dejar de ser relevantes en las redes de gobernanza cada vez más complejas en las que comparten espacio con las empresas privadas, con las organizacio-nes sin ánimo de lucro y con diferentes modelos alternativos de organización social. Además, las administraciones públicas están en horas bajas por la impotencia de la polí-tica en resolver buena parte de los problemas y retos ciudadanos. El poder real está difu-so en la economía y los partidos políticos no encuentran las palancas para generar las difu- so-luciones que exige la ciudadanía. Cada vez el Estado, en su acepción más amplia, es más irresponsable ya que no puede asegurar el trabajo, unas retribuciones dignas, la vivienda, las prestaciones sociales e incluso la seguridad a una sociedad cada vez más temerosa y crispada. La impotencia de la política y del Estado revierte de manera muy negativa en la Administración pública ya que su fuente principal de energía reside en la fuerza del poder político.
Muchos son los retos y la Administración pública carece de capacidad de reacción por encontrarse atenazada por un modelo organizativo y por un sistema de gestión de sus recursos humanos totalmente obsoletos. Los retos del siglo XXI no pueden enfrentarse con un modelo conceptual propio del siglo XIX. Pero, además, la Administración pública se encuentra totalmente paralizada por capturas de carácter político, corporativo y sindi-cal.
Es ahora el momento de poner manos a la obra en la tarea de modernizar la Administra-ción pública. Y no hacerlo como una impostura o de forma incremental como suele dictar la tradición. Nuestro modelo de Administración pública exige un cambio radical solo po-sible si se dinamita su modelo organizativo y, en especial, su sistema de gestión de recur-sos humanos. Hay que pensar de manera estratégica, con altura y con prospectiva. Esta-mos planteando descartar todo lo que hay ahora y definir un imaginativo modelo de futu-ro. Por ejemplo, ya deberíamos estar pensando en sistemas meritocráticos para el acceso de los robots (se especula que el treinta por ciento de los actuales puestos administrativos van a ser suplantados por robots) y en un modelo de gobernanza de la robótica (Ramió y Salvador, 2018).
Para implantar este cambio hace falta una gran valentía política para enfrentarse a iner-cias conservadoras de carácter corporativo y sindical. Pero no queda otra opción si que-remos que nuestros hijos y nietos disfruten de los servicios públicos que nuestras genera-ciones han gozado hasta el momento. No se percibe que las empresas estén capacitadas, ellas solas, para defender el interés general. Tampoco se avista que los grupos sociales organizados puedan defender, en solitario o con las empresas, de manera transversal el bien común. Ambos grupos de actores van a ser imprescindibles para lograrlo pero bajo la batuta de unas administraciones públicas (bajo el mando del poder político derivado de la democracia representativa) más modernas e inteligentes que puedan asumir lo que la literatura denomina el rol del metagobernador.
El presente artículo se articula en dos bloques: una primera parte que hace hincapié en los retos que generan una situación de crisis tanto del Estado como de la Administración pública que se derivan tanto de elementos exógenos como endógenos y de sus tímidas e inadecuadas respuestas (apartados 2 y 3). Un segundo bloque que hace referencia a los principales retos a modo de respuesta tanto del Estado como de la Administración públi-ca para alpúbli-canzar adecuarse a la senda de la modernidad y lograr la supervivencia del sec-tor público: la sostenibilidad económica del secsec-tor público (apartado 4), la innovación (apartado 5) y la asunción del impacto de la robótica (apartado 6).
2.
Los cambios exógenos que condicionarán el futuro de la Administración
pública
siner-gias es casi imposible y no queda otra que presentarlos de forma lineal y, por tanto, sim-plificada y reduccionista (Ramió, 2017). De forma prioritaria hay que atender al cataliza-dor de todos estos cambios y parece obvio que éste es la tecnología. La sublevación tecno-lógica se asienta sobre tres pilares: la revolución de la información, la robótica y la bio-medicina. Es sobre la revolución de la información donde tenemos indicios más claros de la radicalidad de la transformación: internet, Big Data, inteligencia artificial y surgimien-to de la infoeconomía. Sobre la robótica, parece que de inminente florecimiensurgimien-to, ya sa-bemos que puede llegar a suplantar hasta el treinta por ciento de los actuales puestos de trabajo, fundamentalmente en el sector servicios. Sobre la biomedicina, el grado de espe-culación es mayor, pero hay indicios sobre futuros descubrimientos e inventos revolucio-narios que pueden reducir el riesgo del número de enfermedades e incrementar la longe-vidad. Los cambios tecnológicos están transformando de manera substancial el modelo económico hasta llegar a plantearse el surgimiento de un nuevo paradigma económico de carácter poscapitalista (Mason, 2016). En efecto, el surgimiento de la denominada in-foeconomía supone un reto para el modelo capitalista ya que opera en forma de cuasimo-nopolios atentando contra el principio de libre competencia, unas empresas que evaden impuestos, que no atienden a las reglas laborales y que no respetan la privacidad. Bajo un discurso innovador y disruptivo se esconde un capitalismo salvaje (Keen, 2016). Pero lo que más perplejidad genera al sistema capitalista es la nueva economía colaborativa, que surge al calor de las tecnologías de la información, en las que los proveedores son a su vez los consumidores, donde se gestiona información, que es un recurso infinito y no escaso, y se generan productos y servicios a los que es difícil poner un precio y que muchos de ellos son gratuitos.
desarro-llados (Trías de Bes, 2013). La infoeconomía, la economía colaborativa y la globalización han puesto en jaque a las administraciones públicas nacionales, subnacionales e incluso a las supranacionales. Estas novedades económicas ponen en serias dudas la sostenibilidad económica de los aparatos administrativos y de sus políticas y servicios: la infoeconomía y las grandes empresas globalizadas apenas pagan impuestos, la economía colaborativa es gratuita, y la economía colaborativa agresiva y capitalista es difícil de regular y mani-fiesta una tendencia globalizadora también poco susceptible de tributar.
A estos riesgos de difícil sostenibilidad económica de las administraciones públicas hay que añadir el problema de una nueva distribución del poder en la sociedad de la informa-ción. La información es ahora el gran recurso estratégico, la gran fuente de poder y está cayendo en manos privadas y no públicas. Las grandes empresas de la infoeconomía, co-mo Google, Facebook o Amazon, son las que dominan el Big Data y, por tanto, están en condiciones de dirigir a la sociedad en su propio interés. La tecnología ha facilitado el surgimiento del Gran Hermano de Orwell pero éste es fundamentalmente privado. Pero en paralelo la información también se ha democratizado y ha empoderado a los ciudada-nos que están interconectados, que tienen capacidad de generar su propia información, sus propias opiniones, generando una nueva clase social que Drucker (1996) y Mason (2016) denominan “ciudadanos cultos universales”. Unos ciudadanos que utilizan las tecnologías de la información, de momento, de forma hedonista (la denominada nueva cultura selficéntrica) y que ceden de manera casi pueril e insensata sus datos más priva-dos a grandes empresas de la infoeconomía (Keen, 2016) pero que poseen potencialmen-te mucho poder para poner en aprietos tanto a los poderes públicos como privados, lo que Mason (2016) denomina una potencial “bella revuelta”.
Los cambios tecnológicos y económicos están incidiendo de manera muy convulsa en la sociedad, en especial en las sociedades avanzadas. Las nuevas reglas económicas o la falta de ellas hacen muy vulnerables a buena parte de las capas sociales. El empleo se precari-za hasta niveles extremos tanto a nivel de estabilidad como salarial. El núcleo de bienes-tar (empleo estable y razonablemente retribuido) se hace cada vez más diminuto y cada vez más extenso el empleo precario y mal retribuido. El impacto de la robótica puede acabar con un elevadísimo porcentaje de los empleos actuales. La sociedad se siente des-concertada, desamparada y desesperada. El estado anímico de la población de los países desarrollados es de un miedo extremo tanto ante la certidumbre del desastre ya consoli-dado como de la incertidumbre de un desastre social mucho mayor que está por venir. Esta ciudadanía crispada y con miedo exige a la política y a las instituciones públicas so-luciones que realmente no están a su alcance.
exige protección y más servicios. Está en juego la legitimidad de los poderes públicos co-mo prestadores de servicios, coco-mo protectores y coco-mo agentes redistributivos. La ciuda-danía se siente en la intemperie y cada vez mira con más recelo y envidia a unos emplea-dos públicos que viven en una burbuja de confort gracias a su estabilidad y a sus más que dignos salarios. Simplificando este gran debate social, la ciudadanía solicita soluciones a las instituciones públicas y ante la impotencia de éstas puede exigir que los empleados públicos dejen de vivir en su burbuja y compartan el frío de la intemperie. Está también en riesgo el empleo público tal y como ahora lo conocemos.
El siguiente eslabón de esta contemporánea cadena de acontecimientos es la política. La ciudadanía de los países desarrollados exige a la política soluciones ante sus cada vez más relevantes y acuciantes problemas. Pero la política (vía partidos y líderes políticos) se muestra totalmente impotente. Desde hace tiempo el poder ya no está en manos de la po-lítica; está en manos de la economía. Y el problema reside no solo en que la economía de-tenta el poder real sino que la política ha renunciado a sus funciones de regulación y con-trol de los mercados. Se ha ido creando una red de instituciones públicas, del tipo agen-cias reguladoras de carácter nacional o supranacional (Unión Europea y Unión Moneta-ria), en las que los agentes reguladores están en manos de tecnócratas articulados en co-munidades epistémicas de carácter profesional cada vez más blindados de la política y de los políticos. Con el consentimiento de todos hemos decidido que la regulación económi-ca es un tema demasiado serio para dejarlo en manos de unos inexperimentados políti-cos. El problema reside en que los ciudadanos podemos influir en la política pero no en agencias independientes y mucho menos en unos mercados que operan con vida propia. Se trata de una paradoja, ya que hemos sido los propios ciudadanos los que hemos alen-tado que nosotros mismos dejemos de tener influencia, aunque sea por vía interpuesta, sobre la economía. Los partidos y líderes en el gobierno se dedican a “gobernar en el va-cío” (Mair, 2015). Los ciudadanos contemplan perplejos cómo los canales democráticos ya no les ofrecen opciones diferenciadas, las distinciones entre izquierda y derecha se han diluido y todo ello debido a la impotencia de la política para hacer política en mayúscula, que no es otra que la política económica.
Para la Administración pública esta impotencia de la política es el principal de sus mu-chos problemas. Si la política y el gobierno político son impotentes, automáticamente la Administración pierde la mayor parte de su fuerza, de su capacidad de influencia y de poder encontrar soluciones a los problemas sociales. La actual impotencia de la Adminis-tración pública reside fundamentalmente en la impotencia de la política.
públi-cos. Es imprescindible la colaboración de las empresas, del tercer sector, de los movi-mientos sociales, de las redes de ciudadanos empoderados y colaborativos gracias a las redes sociales, etc. El lema es que entre todos defenderemos el bien común y el interés general. Pero esta voluntad y este modelo plural, horizontal, democrático y participativo no dejan de tener un aroma pueril o de inconsciencia tanto a nivel conceptual como ope-rativo.
A nivel conceptual no parece que las empresas sean adecuadas para defender el bien co-mún y el interés general. Tampoco el tercer sector, los movimientos sociales, los ciuda-danos empoderados en redes sociales y sistemas colaborativos. Es obvio que todos estos actores buscan sus propios objetivos y que raramente éstos pueden coincidir con el inte-rés general. A nivel más operativo resulta complicado que la pluralidad y la horizontali-dad puedan acreditar un desempeño eficaz y eficiente. Es obvio que la defensa del interés general no puede ser soportada por más tiempo por un único músico (la Administración pública) sino por toda una orquesta. La orquesta puede o no pactar de forma democrática componer e interpretar una determinada partitura pero para su buen desempeño debería contar con un director de orquesta que interpretara la partitura en caso de desacuerdos entre los músicos y que dirija el buen desempeño de la orquesta.
La literatura en gobernanza hace hincapié en la necesidad de que exista un actor que ejerza el rol de metagobernador, de director de orquesta. A nuestro entender esta función solo la debería ejercer la Administración pública bajo el gobierno político legitimado polí-ticamente por la democracia representativa. Pero esta posición privilegiada del gobierno político y de su Administración pública es lo que ahora está en juego, en riesgo muy serio de muerte. Hoy en día la Administración pública posee unos déficits tan enormes, se ve lastrada por tantas losas institucionales y corporativas que carece de la agilidad y de la inteligencia necesarias para poder ejercer este rol de metagobernador. Por ejemplo, una alianza entre Google, Amazon, Facebook y algunas otras empresas similares es más po-tente, ágil, posee más información e inteligencia que cualquier poder público del mundo o incluso ante una eventual y difícil agregación de estos poderes públicos. Estas empresas van a ejercer, si no ejercen ya, de directores de una orquesta en que el poder público, en el mejor de los casos, solo puede aspirar a ser un solista destacado, si no, en el peor, a ser un músico más de los muchos que posee esta orquesta que se llama gobernanza.
3.
Un Estado moribundo y sus precarios intentos de supervivencia
El Estado está en crisis por el estado de crisis general que afecta tanto a la economía, a la política como a la sociedad. Para analizar la crisis actual del Estado hay que saber dife-renciar los elementos de crisis exógenos de los elementos de crisis endógenos. Es decir, la crisis del Estado contemporáneo se explica con la misma intensidad tanto por elementos exógenos: cambios económicos, políticos y sociales que laminan la fuerza del Estado; como por elementos endógenos que guardan relación con una crisis interna siempre la-tente y que ahora, combinada con los elementos exógenos, ha alcanzado una enorme im-portancia y capacidad de fuerza autodestructiva (Ramió, 2016b).
Por otra parte, analizar la crisis del Estado también guarda relación con la crisis de la Administración pública ya que ésta es el ingrediente básico del Estado. Y la crisis del Es-tado también está vinculada con la crisis de los EsEs-tados-nación. Los EsEs-tados han tenido históricamente una vinculación con los países y esto genera ahora muchas distorsiones en nuestra capacidad de análisis. Hay que resaltar a nivel conceptual que el Estado va mucho más allá que el modelo implantado hasta ahora de Estado-nación. El Estado, en esta acepción más amplia hace referencia a las estructuras de poder y de carácter admi-nistrativo de naturaleza pública que están bajo la dirección y control del poder político y de sus gobiernos. Es el concepto de Estado en relación con el mercado y con la sociedad civil. Y desde esta óptica el Estado no agrupa solo a los Estados-nación sino también al poder local y al gobierno de las ciudades, al poder regional, al poder macro regional (por ejemplo la Unión Europea), a los gobiernos multilaterales e incluso a un potencial, anhe-lado por algunos pero difícil de lograr, gobierno mundial (Barber, 2015).
los partidos políticos que ponen en duda no solo la viabilidad del Estado sino también de la democracia (Mair, 2016).
El Estado, en esta deriva hacia la marginalidad, solo ha encontrado dos salidas provisio-nales para sobrevivir que residen, por una parte, en la asunción del concepto de gober-nanza y, por otra parte, en optar por la delegación, la tecnocracia y la despolitización. Re-cordemos que el reto más profundo que está afrontando y afrontará el Estado en un futu-ro es el divorcio entre poder y política. El poder está en el mercado (y de manera margi-nal e incipiente en la sociedad) y la política de los partidos políticos y de los partidos en el gobierno no posee una gran capacidad de decisión, influencia y control.
recompo-ner e incrementar sus fuerzas para poder ejercer en este modelo el rol de metagoberna-dor que ahora ni puede y ni parece que anhela.
El otro mecanismo que se ha dotado el Estado para sobrevivir de forma agónica es tecno-cratizar buena parte de sus funciones y alejarlas del poder y del control político. Ya que el poder real no está ni en los partidos políticos ni en el gobierno la idea es renunciar a la legitimidad democrática del Estado, que ahora ya no es una fuente de legitimidad sino una rémora y buscar, en cambio, refugio en la legitimidad tecnocrática. Con frecuencia la política pública ya no es decidida ni controlada por los partidos políticos. Por el contra-rio, con el auge del Estado regulador y de la Nueva Gestión Pública, hay cada vez más de-cisiones en manos de órganos no partidistas que operan con independencia de los líderes políticos (Majone, 1994). Ante las crecientes limitaciones del entorno en un contexto transnacional, inevitablemente se tiende a la delegación y a la despolitización (Thatcher y Stone, 2003). “El cambio es todavía más pronunciado cuando las modalidades de la Nue-va Gestión Pública se importan desde las organizaciones priNue-vadas al sector público. Aquí las formas de rendición de cuentas no solo no incluyen el canal electoral sino que tam-bién prevalecen sobre criterios implícitos del sector público como tal, pues están regidas por valores de coste-eficiencia, procedimiento justo y rendimiento” (Mair, 2013: 30-31). Los gobiernos son cada vez menos políticos y son gobiernos por inercia o gobiernos de carácter administrativo (Lindvall y Rochstein, 2006: 61). “El liberalismo dominante su-giere que los gobiernos ya no son capaces de gestionar eficazmente la economía con vis-tas a redistribuir los recursos o responder a las necesidades colectivas, y esta incapacidad ha alterado de manera fundamental el discurso político fundamental. El dilema de la pla-nificación frente al mercado se ha resuelto a favor del mercado” (Scharpf, 1999: 32). Por otra parte, la sociedad por la vía de las tecnologías de la información en red se ha empoderado y ya no se siente oprimida ante la incapacidad del Estado a monopolizar el discurso público a nivel político y social. Ahora la sociedad tiene la capacidad de proveer-se, gracias a las tecnologías de la información en red, de sus propios discursos y de capa-cidad autónoma de movilización. La sociedad ha impulsado discursos alternativos de ca-rácter apolítico (fuera de la lógica de los partidos políticos) y observa con desapego y des-confianza a la política institucionalizada (de carácter estatal). La sociedad se siente muy presionada y extorsionada por el poder económico y ante la impotencia del poder político institucionalizado busca sus propias alternativas para lograr sobrevivir, sean éstas por la vía de una parte de la economía colaborativa o por la economía social estimulada por los movimientos sociales. El Estado, y sus administraciones públicas, se están ubicando en una posición marginal que posee las siguientes características (Ramió, 2016b):
El Estado se aferra a la única oportunidad que le brinda el poder económico para mantener un cierto nivel de funciones que justifique su existencia y el único ele-mento que le da hoy vida y sustento es la adopción de una política neoliberal.
El neoliberalismo permite la libertad de movimiento, pero delega en sectores pri-vados la mayoría de sus responsabilidades que eran originariamente del Estado (Bauman y Bordoni, 2016: 48).
El neoliberalismo somete a las funciones sociales del Estado al cálculo económico; una práctica inusual que ha introducido en los servicios públicos criterios de viabi-lidad, como si fueran empresas privadas. Estos criterios regulan ahora los ámbitos de la educación, la sanidad, la protección social, el empleo, la investigación cientí-fica, el servicio público y la seguridad, conforme a un perfil económico. El neolibe-ralismo, por tanto, elimina la responsabilidad del Estado, le hace renunciar a sus prerrogativas tradicionales, conforme a un perfil económico (Bauman y Bordoni, 2016:30).
La escisión irreparable entre lo local y lo global genera un efecto paralizante sobre el Estado que lo reducen a labores de administración rutinaria, incapaz de afrontar los problemas que el poder global impone con una frecuencia cada vez mayor. Hay que hacer notar que la actual crisis del Estado, que se deriva de la pérdida de poder de la política ante la economía y la sociedad pone en riesgo el propio sistema democráti-co. El Estado podría sobrevivir de manera agónica con estas recientes adaptaciones a la nueva realidad económica y social. Lo podría hacer bajo el principio de legalidad pero no lo lograría de una forma democrática ya que podría garantizar un gobierno efectivo de carácter tecnocrático y abierto al mercado y a la sociedad pero alejado de un apoyo y con-trol de carácter electoral. Fukuyama (2015) afirma que una democracia moderna posee tres ingredientes básicos: Estado, principio de legalidad y gobierno responsable y efecti-vo. El modelo que lograría dibujarse de cara al futuro podría ser un entramado institu-cional con principio de legalidad, un Estado tecnocrático y abierto relativamente débil, y, finalmente, un gobierno efectivo pero no responsable a nivel político. Un sistema for-malmente democrático pero sin democracia real (Mair, 2016).
institu-ción, si es incapaz de adaptarse a las circunstancias cambiantes. El elemento crítico en el surgimiento de un Estado moderno reside en su capacidad o no de edificar un gobierno competente que es de lo que carecen los Estados frágiles o fallidos. La clave de ello reside en si se ha establecido o no una Administración pública de carácter meritocrático. “La sociabilidad humana natural se basa en la selección por parentesco y el altruismo recí-proco; es decir, la preferencia por la familia y los amigos. Mientras los órdenes políticos modernos tratan de promover un gobierno impersonal, las élites de la mayoría de las so-ciedades tienden a recurrir a redes de familiares y amigos (Fukuyama, 2016: 43). Y para lograr un Estado robusto de carácter impersonal es concluyente si su construcción ha si-do anterior o posterior a la instauración de un sistema democrático.
Por ejemplo, en Prusia se construyó antes un Estado impersonal, un proceso que se de-moró casi dos siglos, que un sistema democrático. Este orden para Fukuyama es deter-minante ya que la política clientelista no se ha dado nunca en Alemania. Como contra-ejemplos Fukuyama explica los casos de Grecia e Italia en que no fueron capaces de desa-rrollar administraciones modernas antes de convertirse en democracias electorales. En ambos países los gobiernos se convirtieron en fuentes de patrocinio y, posteriormente, de clientelismo descarado a medida que los sistemas se democratizaron y pasaban a la parti-cipación política masiva (Fukuyama, 2016: 173). El resultado está a la vista en ambos paí-ses: una incapacidad crónica para controlar el empleo público, un clientelismo extendido, así como una desconfianza social con la Administración pública a la que se une una mala calidad de la Administración.
La segunda gran lección de este reciente estudio de Fukuyama es que el Estado puede entrar en un periodo de crisis y decadencia. Es fundamental, por tanto, la adaptación al cambio: la flexibilidad institucional y de los actores. La inadaptación al cambio institu-cional se muestra, por ejemplo, en el papel de las élites o de los actores políticos que im-piden esa adaptación. Algunos actores internos (como los partidos, los sindicatos y las corporaciones de empleados públicos) “repatrimonializan” el Estado (Jiménez Asensio, 2016). Este proceso de captación por parte de las élites o de los de dentro es una enfer-medad que afecta a todas las instituciones modernas. A mi entender esto es lo que está sucediendo actualmente y puede acontecer durante las próximas décadas en la mayoría de los Estados de los países desarrollados.
Existe una ley natural de conservación de las instituciones, que se manifiesta de modo diáfano cuando la necesidad objetiva obliga a su adaptación y los hombres (animales conservadores por naturaleza) se resisten frenéticamente al cambio (Fu-kuyama, 2015).
La actual gran crisis política y de los partidos políticos ha generado que éstos sean muy vulnerables. Los partidos, en vez de defender su espacio de influencia política, se han replegado y enquistado en el seno de las instituciones del Estado. El resul-tado es una funcionarización de la política y un reverdecimiento del clientelismo en los aparatos estatales.
El modelo burocrático, que aparentemente aportaba objetividad e imparcialidad, ha generado, con el tiempo, gérmenes nocivos de carácter corporativo en determi-nados grupos de empleados públicos.
La crisis del mercado laboral ha ampliado de forma rotunda la periferia de este mercado con la precarización, salarios muy bajos y condiciones laborales extremas. El centro laboral, cada vez más escaso, que implica salarios dignos y estabilidad lo han ocupado las administraciones públicas. La Administración pública representa el último espacio de confort laboral para aquellos empleados sin una gran cualifi-cación (administrativos, subalternos, oficios, sector del transporte de viajeros, etc.). Es lógico que la sociedad, por la vía de los sindicatos y de grupos organizados de empleados públicos, defiendan con uñas y dientes los últimos paraísos laborales que han sobrevivido, hasta el momento, a la injusta revolución laboral.
El modelo de agencias independientes y profesionalizadas ha generado en el sector público un conjunto de comunidades epistémicas (Ramió, 2008) que aportan un alto valor añadido de carácter profesional, con enormes déficits políticos, pero que generan una lógica de carácter neocorporativa.
4.
La difícil sostenibilidad económica de la Administración pública del
futu-ro
La Administración pública de las próximas décadas va a vivir en una extraordinariamente compleja situación que pone totalmente en duda su sostenibilidad económica. Va a estar estrangulada por una pinza ya que, por una parte, se puede vaticinar una caída importan-te en sus ingresos fiscales y, por otra parimportan-te, un incremento enorme de su gasto animportan-te las nuevas necesidades de los ciudadanos.
En la vertiente de la reducción de los ingresos fiscales del sistema público es sencillo ha-cerse una idea ya que este proceso ya se ha iniciado con la reciente crisis económica ini-ciada en 2008. Los motivos para predecir en las próximas décadas una menor recauda-ción fiscal son (Mason, 2016: 59 a 62): Por una parte, la tendencia a una mayor polariza-ción social entre un pequeño porcentaje que goza de una gran riqueza y un gran porcen-taje sumido en la pobreza, con la destrucción de buena parte de la clase media de los paí-ses desarrollados, que es una tendencia inexorable del actual modelo capitalista que na-die sabe cómo revertir aunque casi todo el mundo lo considere indeseable. Un informe de la OCDE (2014) sobre el futuro económico y social de los próximos 50 años ofrece un pa-norama dantesco cuando especula como serán las ciudades desarrolladas del futuro (por ejemplo Los Ángeles) que se parecerán a la actual Manila, con rascacielos protegidos po-licialmente rodeados de enormes barriadas totalmente miserables. Por otra parte, según el mismo informe apuntalado por Mason (2016: 59) el crecimiento mundial se ralentizará hasta niveles del 2,7 por ciento anual por los efectos de la progresiva nivelación del mun-do en vías de desarrollo con el munmun-do desarrollamun-do. Si a estos mun-dos escenarios le añadimos el nacimiento de una nueva economía (la economía colaborativa) la situación, sobre los futuros ingresos de los sistemas públicos, es muy sombría:
La concentración de la riqueza en unas pocas personas jurídicas (grandes multina-cionales) y personas físicas implica unos bajísimos ingresos fiscales por la capaci-dad de estas grandes fortunas globales de mover su capital y escaparse de los sis-temas fiscales nacionales.
La cada vez más enorme base social de personas que viven en un modelo precario de mera subsistencia también genera un escenario de bajísimos ingresos fiscales. La clase media irá desapareciendo tanto por la lógica económica como por la inso-portable presión fiscal que les habrán impuesto los Estados para resistir económi-camente durante unos años. Entre unos y otros habrán matado a las gallinas socia-les de los huevos de oro.
capaci-dad de generar negocio económico va a ser difícil de imponerle una elevada fiscali-dad. Tanto por problemas técnicos como en términos de alianzas ya que para los Estados débiles un puntal de apoyo pueden ser los actores que dominen la econo-mía colaborativa en su lucha por el espacio de influencia con la econoecono-mía capitalis-ta tradicional.
Las soluciones a este panorama son evidentes: pasar de una fiscalidad sobre la renta a una fiscalidad sobre el consumo aunque en una situación de contracción económica tam-poco se resuelve gran cosa. La opción más clara es la que sugiere Piketty (2014) que con-siste en gravar la riqueza en vez de la renta. El problema es que para que esta opción sea posible haría falta avanzar en una gobernanza pública de carácter mundial para evitar la domiciliación de los más ricos en jurisdicciones especializadas en muy bajos impuestos. Vine a ser un dilema del prisionero de carácter mundial muy difícil de resolver política-mente.
pensiones y de la atención sanitaria aunque en la mayoría de estos países la salud se eri-girá en el mayor culpable (Wallance, 2015: 191). En el caso de España el problema es dual ya que el gasto en pensiones previsto para 2050 es en porcentaje del PIB de los más altos del mundo entre los países de referencia: más alto que Francia, Alemania, Suecia, etc. (solo hay dos países que lo superan en porcentaje de gasto en pensiones: Rusia y Brasil). Aunque a nivel internacional no preocupa en exceso el gasto relacionado con las pensio-nes ya que se vislumbra un futuro en que los países en 2050 solo se concentrarán en ga-rantizar unos beneficios mínimos que sirvan para impedir la pobreza en la ancianidad. Los más adinerados van a contribuir a su pensión personal a través del ahorro privado. Sus pensiones financiadas con impuestos van a dejar fuera al veinte por ciento de la po-blación con el nivel de renta más alto, ya que los planes de pensión privados son obligato-rios en muchos países. Pero esta no es la situación de España en que su sistema de pen-siones tiene un carácter redistributivo: en el que los contribuyentes de hoy financian las pensiones de los jubilados contemporáneos. Este modelo ha cristalizado y es muy difícil pasar a un modelo de pensiones privado a pesar que se introduzcan incentivos fiscales ya que obligaría a varias generaciones pagar sus pensiones de futuro y, a la vez, sufragar las pensiones de sus ancianos. Cualquier ciudadano sabe que cuando se jubilen las genera-ciones que nacimos en los años 60 (y esto sucederá a partir de 2025) solo hay dos solu-ciones posibles: prolongar la edad de jubilación o reducir el importe mensual de la pen-sión.
El incremento del gasto sanitario por el envejecimiento de la población sí que es una preocupación mundial. El gasto medio de los mayores de 65 años es cuatro veces supe-rior al de los adultos y los jóvenes. En Gran Bretaña, los mayores de 85 años cuestan al
National Health Service (NHS) seis veces más que la población en edades comprendidas
de gobierno. Apelar a una solidaridad intergeneracional voluntaria que implicaría estre-checes en políticas distributivas (sanidad) y redistributivas (pensiones) que afecten bási-camente a los mayores y manteniendo o incrementando los gastos en inversión (educa-ción e infraestructuras) no es más que una quimera.
Cuando el sistema público de un país tiene estos dos problemas de sostenibilidad econó-mica, tal y como va a suceder en las próximas décadas, de falta de ingresos y de excesivo gasto la tendencia es concentrarse solo en reducir el gasto ya que incrementar los ingre-sos es muy complicado (tal y como ha sucedido con la reciente crisis económica iniciada en 2008). Pero este tratamiento asimétrico de la problemática difícilmente va a ser posi-ble en el futuro ya que o se incrementan los ingresos gravando a la riqueza tal y como propone Piketty (2014) o no hay una solución clara a la vista. Con los ingresos de este impuesto especial a la riqueza, las administraciones públicas podrían promover más gas-to en investigación y en educación. El crecimiengas-to solo puede venir a partir de una pobla-ción más cualificada. La base de este capital humano deberá ser la educapobla-ción y el Estado deberá cargar con los costes de escolarización de los niños y adolescentes, compartidos con los estudios universitarios y ayudar a los adultos más pobres a desarrollar nuevas ap-titudes y competencias laborales. De este modo, con un impuesto a la riqueza y con unos profesionales más cualificados y con retribuciones más elevadas puede solventarse par-cialmente el problema de los ingresos. Pero también habrá que atacar la dimensión de los gastos. Solo unas administraciones públicas más solventes institucionalmente y más in-teligentes pueden poseer un elevado nivel de eficiencia para ser sostenibles económica-mente y sobrevivir. Las medidas a adoptar podrían ser las siguientes:
Tenemos identificados los dos agujeros negros presupuestarios: pensiones y gasto sanitario. Todas las energías institucionales y capacidad de inteligencia deben te-ner básicamente estas dos dianas.
Con las pensiones poco se puede hacer, como se ha dicho, más allá de medidas in-crementales de elevar la edad de jubilación y dein-crementales en relación al importe de las pensiones. La primera medida no debería ser muy problemática a nivel so-cial pero exigiría un cambio de cultura en las empresas incentivada públicamente. La mayor parte de los esfuerzos deberían concentrase en este ítem ya que la medi-da de rebajar el importe de las pensiones puede ser insoportable políticamente. Se pueden implementar medidas ligeras de reducción de las pensiones pero muy sua-ves. La tercera posibilidad es incrementar las exigencias para el cobro de las pen-siones pero estas medidas ya se han adoptado y queda muy escaso recorrido de elasticidad social hacia las mismas.
los servicios sanitarios como en gasto en los medicamentos, se pueden implantar muchas estrategias eficientistas. Por una parte, utilizar los sistemas de información para mejorar la gestión del sistema sanitario tanto en la prevención, como en la prestación pública y privada del sistema. Por otra parte, hay que concentrar las es-trategias eficientistas en el tratamiento de los ancianos, de los mayores de 85 años, y de las personas jóvenes, adultas o mayores que contraen una enfermedad mortal. En estos ámbitos queda mucho recorrido en la mejora de la gestión sin ir en detri-mento de la calidad en la atención. Finalmente, otra estrategia es bajar los elevados precios del material sanitario y de los medicamentos. La regulación para discipli-nar estos precios debe ser mucho más contundente sin llegar a descartar el escena-rio de publificar a una parte de esta industria y de servicios.
Los avances en el futuro de las tecnologías de la información y de la nanotecnología aplicadas al sector sanitario pueden suponer un gran alivio para las arcas públicas. Los aparatos portátiles, baratos y fáciles de utilizar compensarán la escasez de tra-bajadores sanitarios. Estos aparatos permitirán que desde el domicilio se puedan hacer pruebas y diagnósticos médicos. Los ancianos que vivan solos podrán hacer-lo con dignidad, con la salud controlada igual que controlamos ahora la temperatu-ra de nuesttemperatu-ras casas. El ttemperatu-ratamiento de las enfermedades agudas y crónicas supon-drán mucho menos trabajo. Las intervenciones quirúrgicas serán cada vez más ex-cepcionales, puesto que existirán diminutos dispositivos que viajarán por nuestro interior para eliminar un tumor, por ejemplo, o para reparar un órgano. Un diabé-tico podrá tener implantada una bomba que libere automáticamente insulina cuando sea necesario (Howard, 2015: 58-60).
vinculada directamente con la corrupción es una licencia del lenguaje, ya que es una cuantía que se pierde también por unos deficientes mecanismos de contrata-ción pública y por la falta de competencia en determinados mercados de servicios públicos. Claro que el estudio también afirma que “la falta clamorosa de competen-cia es una de las condiciones necesarias que conduce a la corrupción”, o a la inver-sa: “cuando hay corrupción siempre existe falta de competencia” (CNNMV, 2015). Eso significa, ni más ni menos, que si las administraciones públicas hubieran con-tratado bien a nivel técnico y sin derivas corruptas, España no tendría que haber acometido apenas ningún recorte en los servicios públicos por culpa de la crisis económica de 2008. Atacar este flanco de mala gestión (y también de corrupción política y empresarial) no es un tema baladí ya que las arcas públicas podrían in-crementar en un 4,5 por ciento del PIB e implicaría su disponibilidad para atender, por ejemplo, a una parte considerable del incremento del pago de las pensiones que en el caso de España está previsto que aumente hasta el 2050 en un 7 por cien-to del PIB (Standard & Poor´s, 2011).
Otro vector clave para la futura sostenibilidad económica de la Administración pú-blica tiene relación con las retribuciones de los empleados públicos que poseen la tendencia natural a ser más elevadas que las del sector privado por capturas de ca-rácter corporativo y sindical. Estas altas y, en muchos casos, excesivas retribucio-nes es un fenómeno internacional. “En primer lugar, (las administracioretribucio-nes públi-cas) deberán dejar de pagar en exceso a sus empleados” (Wallance: 2015: 200). En este punto quiero destacar un relevante libro de 2008,The Warping of Govern-ment Work de John D. Donahue de Harvard, en el que el autor hace un análisis agregado entre el mercado laboral y el fenómeno de la externalización en EE.UU. En primer lugar, muestra como hay dos mercados laborales muy distintos: el mer-cado laboral privado y el mermer-cado laboral público. Las diferencias entre ambos es que el mercado público retribuye mucho mejor que el privado en los puestos más operativos e instrumentales de las organizaciones públicas que son los que aportan menor valor añadido. En cambio, el mercado laboral público retribuye por debajo del mercado privado a los puestos más elevados de las organizaciones que son los que aportan valor público e inteligencia institucional (Ramió, 2015: 199).
que este factor sea tan determinante para que incentive por sí mismo un cambio tan radical en el modelo de gestión y no elementos con más sustancia estratégica. Pero con independencia del escenario de futuro que dibujemos habrá que atacar todos estos frentes adoptando las siguientes medidas:
o 1) Equiparar las retribuciones públicas a las retribuciones privadas ya que no tiene sentido que la Administración pública sea una enorme isla descontex-tualizada del mercado laboral. Si la mayoría de las retribuciones en la actua-lidad son excesivamente bajas hay que luchar pública y políticamente para que suban todas y no generar dos tipos de mercados laborales asimétricos.
o 2) Suprimir los privilegios laborales, en el caso que existan, vinculados a que los empleados públicos disfruten de más días de vacaciones o de jornadas laborales más reducidas. El argumento del punto anterior es igual de válido en esta segunda propuesta.
o 3) Eliminar todas las rigideces garantistas en materia de función pública que dificultan la buena gestión e imposibilitan en la práctica una fluida disciplina laboral. A los empleados públicos se les debe exigir la misma disciplina y ni-vel de rendimiento que a los empleados privados. Solo los empleados públi-cos que ocupan puestos de autoridad y los que mantienen contacto con la dimensión política de la Administración pública deberían estar blindados en aquellos aspectos vinculados e evitar la discrecionalidad, la arbitrariedad, el clientelismo y la corrupción de carácter político.
su-fragan todos los ciudadanos, está a su servicio y defiende el bien común y el interés general. La propuesta consistiría en limitar la capacidad de presión de los sindica-tos restringiendo de forma drástica el derecho a la huelga e incluso plantearse la prohibición de la actividad sindical en la Administración pública. En el caso que un país lograra el prodigio de cambiar la cultura sindical (con elevados valores y res-ponsabilidad pública) en las administraciones públicas, entonces no sería necesa-rio tomar medidas tan drásticas. En el fondo estas medidas lo que proponen es al-canzar un nuevo pacto entre los empleados públicos y la Administración pública para defender y proteger la viabilidad y sostenibilidad del sistema público y aban-donar las lógicas egoístas, individualistas e insolidarias asociadas a las capturas de carácter corporativo y sindical.
Además, y para finalizar este apartado, no hay que olvidar que en algunos países, como es el caso de España (y de la gran mayoría de países de América Latina), tienen todavía un largo recorrido en incrementar los ingresos públicos no por la vía de elevar la presión fis-cal sino erradicando buena parte de la presente y estructural evasión fisfis-cal. En el caso de España la evasión fiscal es una auténtica lacra que nos ha lastrado en nuestro pasado y presente pero su existencia, irónicamente, puede ser un increíble balón de oxígeno eco-nómico de cara al futuro. Los técnicos del Ministerio de Hacienda (Gestha) estimaron que en 2013 España dejaba de ingresar 79.000 millones de euros al año en impuestos en comparación con la media ponderada de los países de la UE-27, especialmente por lo que no se recauda, debido al fraude y la evasión fiscal en la recaudación en el Impuesto del IVA y en el de IRPF.En un comunicado, Gestha explica que la recaudación por IVA apor-tó 18.653 millones anuales menos a las arcas públicas españolas que en el resto de Euro-pa, un fenómeno que se entiende por el escaso rendimiento de este impuesto sobre el consumo, que solo logra recaudar 9,7 euros por cada 100 que se gastan, frente a los 12,3 euros de media del conjunto de países europeos. Estas cifras sitúan a España en el último lugar del ranking recaudatorio del IVA, pese a que las dos subidas aprobadas en 2010 y 2012 acercaron al país a la media europea de tipos nominales (Ramió, 2016: 40). Lograr recaudar la mitad de los 79.000 millones que se estima que se defraudan en España no tiene que ser muy complicado si se destinan más recursos humanos (España posee me-nos de la mitad de inspectores de hacienda que la media de la UE) y una mayor inteligen-cia mediante las tecnologías de la información. Recaudar unos 40.000 millones más, que no es un disparate, implicaría disponer en las arcas públicas de un 3,7 por ciento adicio-nal de poder económico. Solo mejorando la recaudación fiscal de forma contundente pero posible y mejorando los sistemas de contratación se lograría un incremento de recursos públicos equivalentes al 8 por ciento del PIB. Con esta espectacular inyección anual de capital más las medidas eficientistas en la sanidad, a las que habría que añadir los deri-vados de la racionalización del sistema de retribuciones de los empleados públicos, el sec-tor público español podría ser totalmente sostenible a nivel económico en el 2050.
5.
¿La Administración pública puede ser un motor de innovación?
Una Administración pública innovadora para muchos representa un oxímoron. La Admi-nistración pública posee un modelo weberiano combinado con un sistema de producción fordista o del tipo organizativo que Mintzberg (1988) denomina burocracia maquinal. Tres modelos conceptuales que destacan por su rigidez y por su falta de capacidades con-tingentes. Por otra parte, las condiciones institucionales de las administraciones públicas poseen unos ingredientes (dirección política, gestión de dinero público de los contribu-yentes, transparencia y rendición de cuentas, y evaluación de las políticas públicas) que incitan a un modelo de gestión muy conservador. No parece precisamente un sistema organizativo de carácter innovador. De todos modos, hay que tener presente que las ad-ministraciones públicas agrupan unas funciones y unos objetivos de carácter oceánico y, entre ellas, también están las de impulsar la innovación sea esta de investigación básica o aplicada. Mazzucato (2014 y 2015) muestra un amplio espectro de intervenciones públi-cas innovadoras y exitosas más propias de una Administración pública emprendedora que de una Administración pública conservadora e ineficiente. Analizando la reciente li-teratura económica sobre innovación y sociedad del aprendizaje (Stiglitz y Greenwald, 2016: 142- 146), en la que se define los atributos de las organizaciones más innovadoras y con más capacidad de aprendizaje, se producen algunas sorpresas conceptuales (aunque hay que precisar que son atributos sobre organizaciones privadas de carácter industrial.) Las características de las organizaciones e instituciones con mayor capacidad de innova-ción son:
que está demasiado apegada al teclado, o Xerox, que no admite la importancia de la interfaz amigable (Stiglitz y Greenwald, 2016: 143-144).
2. Organizaciones con estabilidad y continuidad: La acumulación de conocimiento en el cual se basa el crecimiento de la productividad es necesariamente acumulativa. Esto, a su vez, depende de que una organización estable preserve y difunda cono-cimiento involucrado y de que haya una continuidad en los empleos y en el perso-nal para apoyar estos procesos. Los beneficios del aprendizaje se extienden al futu-ro y, por tanto, las organizaciones de larga vida valoran más estos beneficios dis-tantes.
3. Organizaciones con una notable acumulación de capital humano: Es probable que las oportunidades y los incentivos para acumular capital humano, en general, sean mucho mayores en organizaciones grandes, complejas, de larga vida y estables, con un amplio rango de actividades interdependientes. Existe una mayor probabilidad de que haya beneficios procedentes de una fertilización cruzada de ideas (Stiglitz y Greenwald, 2016: 145). La acumulación de capital humano resultante es un ele-mento fundamental, tanto para desarrollar las innovaciones de las cuales depende el crecimiento de la productividad como para difundirlas a medida que los trabaja-dores se muevan dentro, entre organizaciones y entre sectores.
4. Concentración y difusión del conocimiento entre organizaciones: es probable que la difusión del conocimiento entre las organizaciones de gran escala densamente ubicadas (que a menudo producen productos diferenciados) sea más rápida que la difusión en organizaciones de pequeña escala. El hecho de que estén produciendo bienes distintos aumenta la probabilidad de que hagan descubrimientos diferentes. Además, si estos productos que elaboran son similares incrementa la probabilidad que un descubrimiento notable para un producto sea relevante para otro. Otro elemento es el papel fundamental que desempeña la proximidad geográfica. Los análisis más recientes acerca del papel de los clusters (un cluster es una concentra-ción geográfica de empresas e instituciones interconectadas en un campo particu-lar, que compiten, pero también que colaboran) muestra que la proximidad geo-gráfica promueve la movilidad entre empresas y que ejerce de importante cataliza-dor del aprendizaje y que éste se transmita.
5. Flujos de conocimiento transfronterizos: aunque el aprendizaje se ve facilitado por la proximidad geográfica es también importante para las organizaciones que no es-tén ubicadas en países a la vanguardia de la innovación, puedan aprender de los avances que se dan en otros países. Las grandes organizaciones estables poseen los incentivos necesarios para participar en el aprendizaje transfronterizo.
Administración Pública. Elementos y características como “grandes dimensiones (con escala), complejas, de larga vida y estables, con un amplio rango de actividades interde-pendientes, con acumulación de capital humano también estable, concentradas geográfi-camente, con importantes lazos transfronterizos” van como un guante a la mayor parte de administraciones públicas. Es decir, que a nivel de diseño organizativo Administra-ción pública e innovaAdministra-ción no es en absoluto una contradicAdministra-ción sino justo lo contrario: se complementan casi a la perfección. Entonces la pregunta a plantearse es ¿Por qué la Ad-ministración pública no es innovadora? La respuesta tiene sus matices:
Las organizaciones grandes con las características descritas anteriormente pueden ser potencialmente innovadoras pero muchas no lo son. Por poner ejemplos de empresas privadas que no son del todo permeables a la innovación se han destaca-do destaca-dos y no precisamente marginales ni poco exitosas (Microsoft y Xerox). Lo mismo le puede estar sucediendo a las administraciones públicas.
Otro elemento de discusión es si las administraciones públicas innovan o no de manera suficiente o si lo hacen de forma veloz. Aquí hay muchos elementos a dis-cutir, a considerar y a mejorar. Hay que hacer hincapié en que la Administración pública del futuro debería ser más institucional e inteligente o sencillamente no se-rá ya que perdese-rá su espacio protagonista en el contexto de la gobernanza. Esta ambición implica, entre otros ingredientes, ser más eficaz en su meritocracia, con un mejor diseño de su dirección pública profesional, con mejores sistemas de in-formación, con mayor inteligencia para analizar los flujos de inin-formación, con una política más valiente y comprometida. Con estos ingredientes e incorporando una voluntad explícita y una inequívoca vocación innovadora (ahora existe pero de forma casi oculta) la capacidad de innovación de la Administración pública del fu-turo puede ser enorme ya que posee todos los elementos para serlo.
Pero las administraciones públicas no pueden conformarse en ser solo ellas mis-mas innovadoras sino que deben tener la ambición de establecer el sistema de in-centivos y definir unas reglas del juego que favorezcan la innovación y el aprendi-zaje en su entorno: en las empresas, en la organizaciones sociales y en la sociedad. Las administraciones públicas deben ser un motor de innovación económico y so-cial modificando con este objetivo sus políticas industriales, comerso-ciales, educati-vas, macroeconómicas, de propiedad intelectual, etcétera. Es lo que proponen Sti-glitz y Greenwald (2016) en su libro. Algunas instituciones públicas ya lo llevan ha-ciendo desde hace tiempo y con acierto (las administraciones escandinavas que ellos denominan nórdicas) y otras no tanto (por ejemplo EE.UU.). Para que esto sea posible (la administración como motor de innovación y de la sociedad del aprendizaje) las condiciones necesarias son: primero, que las administraciones públicas deben ser más inteligentes lo que les va a permitir conocerse mejor a ellas mismas y comprender mejor los problemas y déficits del entorno económico y so-cial. Segundo, tener el objetivo y la vocación de generar innovación económica y social y contribuir a incentivar una sociedad del aprendizaje. Si estos objetivos es-tán en la agenda política e institucional se puede lograr con bastantes probabilida-des tanto la innovación interna como la externa.
6.
Robótica y Administración pública
Los estudios de prospectiva más conservadores anuncian que la inminente revolución de la robótica va a implicar la desaparición de un 30 por ciento de los actuales puestos de trabajo. Otros análisis impulsados por instituciones serias anuncian que este impacto puede afectar hasta algo más del 50 por ciento de los puestos de trabajo. Uno u otro por-centaje da la idea de la magnitud del cambio que se espera para los próximos 15 años. Es obvio que la Administración pública no va a quedar al margen de estos cambios. Pero nuestras instituciones públicas pueden adoptar dos estrategias: por un lado, la estrategia usual, de carácter reactivo; por otro, la que considero más conveniente: una estrategia proactiva y de liderazgo de este proceso. La estrategia reactiva pude ser en este caso te-rrible: una Administración pública alejada de la robótica, generando empleos que el mer-cado privado ya considera obsoletos y más caros que si se robotizaran, los sindicatos en-rocados en una lógica contrareformista, una ausencia de especialistas en robótica en las instituciones públicas. La entrada tardía de la robótica en la Administración pública pue-de implicar en el futuro su total pue-depenpue-dencia pue-del mercado privado como actor que atesora la experiencia, el conocimiento y que impone las reglas del juego, No hay que perder de vista que si la Administración se incorpora de manera tardía a la robótica el impacto di-recto va a ser una gran privatización de los servicios públicos. Por ejemplo, pueden cerrar por obsoletas las compañías públicas de transporte o el servicio público de correos y ser sustituidos por empresas privadas robotizadas en transportes y en mensajería.
Este gran cambio y revolución que se avecinan deberían ser una oportunidad para que la Administración pública muestre un comportamiento proactivo y no, como es usual, una práctica de carácter reactivo. En esta materia la proactividad es un requisito insalvable de las instituciones públicas ya que la rigidez en su organización laboral les impide hacer cambios bruscos y contingentes como los que suelen suceder en el mercado laboral pri-vado. La diferencia entre el ámbito público y el privado reside en la estabilidad laboral del primero. Por ello, el panorama previsible es que la Administración pública del futuro será un ámbito laboral conservador y reactivo ante el fenómeno de la robótica. Es fácil imaginar que la Administración pública sea la última organización en incorporar los ro-bots por tener unas convicciones distópicas hacia la revolución tecnológica. Un mundo futuro en que, por ejemplo, todo el sector transportes esté robotizado salvo la Adminis-tración pública que seguiría fiel a retener a conductores o conserjes humanos. Carece de sentido que si Amazon está ahora experimentando con sistemas de drones para la distri-bución de sus productos la Administración esté todavía inerte en este campo. Pero mu-cho más grave es que Google esté desarrollando un potente programa de inteligencia arti-ficial y que, aparentemente, a ninguna Administración pública del mundo se le ocurra desarrollar un plan parecido salvo en el ámbito del espionaje.
sucediendo lo mismo. De hecho, a nivel de organización del trabajo el sector público no ha implementado ni la fase pre-robótica plenamente asentada en las empresas privadas ya no innovadoras sino solo modernas. Por ejemplo, no tiene sentido que actualmente todos los empleados públicos cualificados y de gestión todavía no trabajen en entornos laborales diáfanos, sin despachos, sin teléfonos fijos, con una única impresora comparti-da, solo con portátiles y teléfonos móviles, todas las herramientas en la nube, con im-plantación progresiva del teletrabajo y sustitución del control horario por proyectos y ob-jetivos (Bustos, 2014). Pero si bien la mayor parte de la Administración pública todavía no ha implementado cambios de carácter pre-robótico en la organización de su trabajo, hay ámbitos que están mucho más en la vanguardia: las fuerzas de seguridad y las fuerzas armadas llevan un tiempo experimentando con drones, los centros públicos de espionaje utilizan sistemas de gestión del Big Data y empiezan a manejar sistemas incipientes de inteligencia artificial. A todos los que les interese el tema de la robótica y la inteligencia artificial y su implantación en el sector público y una visión prospectiva del empleo pú-blico les aconsejamos seguir las publicaciones digitales de dos autores muy interesantes: Gerardo Bustos (funcionario de la AGE, actualmente en el Ministerio de Hacienda y Ad-ministraciones Públicas) y Antonio Anson (economista sénior del Fondo Monetario In-ternacional).
Es obvio que la Administración pública va a prescindir del personal menos cualificado como telefonistas, conductores, conserjes, auxiliares, etc. por la automatización de sus tareas. Pero “esa tendencia va a experimentar un nuevo cambio, porque con la automati-zación, la robótica y la inteligencia artificial, las plantillas del sector público podrán pres-cindir también de determinadas bolsas de personal cualificado. Las tareas más burocráti-cas, la elaboración de informes, las auditorías y controles financieros y contables, los trámites repetitivos y numerosas tareas de este tipo se realizarán total o parcialmente con herramientas inteligentes. El dato interesante en este caso es saber que ya no hablamos de sustituir a los empleados públicos menos preparados, sino a empleados cualificados cuyo trabajo se ha quedado obsoleto y/o es susceptible de automatización” (Bustos, 2014). Es decir, la robótica no va a perturbar solo puestos de trabajo poco cualificados sino que va a afectar a muchos otros puestos como el personal sanitario, docente, de ges-tión, analistas en su concepción tradicional, etc. “Nadie puede pensar ya que la automati-zación solo se refiere a las tareas más mecánicas. Los robots también van a sustituir pues-tos reservados tradicionalmente a licenciados universitarios. Esta tendencia influye po-derosamente en la redefinición de los puestos de trabajo que la administración va a nece-sitar en un futuro no muy lejano” (Anson, 2017).
en-fermos crónicos y de las personas con edad avanzada, sistemas inteligentes de extracción y análisis de información que alertarán a los decisores públicos sobre problemáticas emergentes y potenciales líneas de actuación, etc.
El proceso de implantación de la robótica y de la inteligencia artificial en la Administra-ción pública durante los próximos años puede seguir estas tres fases (Anson, 2017):
Primera fase: Tímidos avances de la automatización. Los expertos en cada ámbito sectorial definirán para los sistemas de inteligencia artificial lo que los robots de-ben hacer. En esta fase convivirán: a) los sistemas tradicionales sin apenas infor-matización; b) sistemas informatizados que no tienen inteligencia artificial o solo parcialmente disponen de ella, y c) sistemas avanzados, dotados de inteligencia ar-tificial, que se encuentran en fase de implementación y de pruebas, y que tienen poco impacto en la actividad de la Administración. La actividad del sector público apenas presentará variación, salvo el incremento natural de los servicios al ciuda-dano en el marco de la administración electrónica. Fuerte tendencia a que todo se informatice, sin que este proceso signifique realmente un cambio de enfoque y mentalidad de la gestión pública. Ahora nos encontramos en esta fase que ya se es-tá dilatando en exceso.
Segunda fase: Consolidación de los sistemas basados en inteligencia artificial. En esta fase la informatización de la administración pública en los países más desarro-llados será prácticamente total, y razonablemente avanzada en los países en desa-rrollo. Los sistemas basados en inteligencia artificial sustituirán las actividades tradicionales por sistemas automatizados de relación con el ciudadano. Los siste-mas que no estén dotados de inteligencia quedarán obsoletos y habrá una fuerte tendencia a sustituirlos por inteligencia artificial. Esta etapa reclamará una gran actividad de supervisión y retroalimentación sobre el trabajo de los robots. La fun-ción consistirá en asegurarse de que todo está marchando correctamente y de que se corrigen los errores iniciales de programación y de aprendizaje. Los expertos en cada ámbito sectorial seguirán siendo un eslabón básico en la producción del resul-tado, pero el número de los que están en tareas de campo disminuirá rápidamente. Un buen ejemplo es lo que se pronostica que sucederá en el ámbito médico. En esta fase una buena parte de los médicos ya no se dedicarán a la medicina sino a hacer que los sistemas de inteligencia artificial aprendan a diagnosticar.
los sistemas dotados de inteligencia artificial aplicada. El número de empleados públicos directos habrá disminuido radicalmente. La dirección de los grandes ser-vicios se llevará a cabo por personal reducido desde centros de control remoto. Muchas empresas especializadas trabajarán para la administración para asegurar que sus sistemas funcionan y son seguros (Anson, 2017).
Ante estas tres fases de implantación de la robótica y de la inteligencia artificial en las administraciones públicas habría que reflexionar, al menos, sobre los siguientes cinco elementos conceptuales (Ramió y Salvador, 2018):
1. La meritocracia en la robótica: Comprar un robot o un dispositivo de inteligencia artificial seguro que va a hacerse en la Administración por concurso público previa evaluación de su calidad y de sus costes económicos. Pero adquirir estos dispositi-vos es una compra o un leasing que no tiene nada que ver con comprar una impre-sora, un armario o un vehículo. Los robots y los dispositivos de inteligencia artifi-cial van a relacionarse con los ciudadanos, van a interaccionar con las informacio-nes más íntimas de los mismos, van a prestar servicios públicos y, por tanto, debe-rían pasar por unos filtros de carácter meritocrático y de valores públicos. La Ad-ministración pública debería tener un departamento de gobernanza de la robótica que, entre otras funciones, se encargara de la selección de los robots y de los dispo-sitivos de inteligencia artificial. Los posibles candidatos deberían ser probados atendiendo al principio de capacidad y a la superación de determinados filtros con valores públicos (no intrusivos, respeto al principio de privacidad, amables, etc.). Para la misma función no debería ser indiferente que un robot trabaje en una or-ganización pública que en una privada. Todo esto tiene ahora un aroma a ciencia ficción de carácter lúdico pero habrá que plantearse estos temas y muchos más. Por ejemplo, estimular que haya un mercado competitivo en materia de robótica e inteligencia artificial para que la Administración pública no esté capturada por una única empresa. También puede plantearse la opción de comprar robots y dispositi-vos de inteligencia artificial producidos por una institución pública nacional o ex-tranjera. Establecer un debate social sobre si una Administración pública debería optar por comprar los mejores robots que hay en el mercado internacional o elegir la opción de comprar robots nacionales o de proximidad aunque no sean tan efica-ces.
impul-sarán una tendencia a automatizar nuevos servicios, aumentando las partidas de inversión y gasto en tecnología y disminuyendo las de gasto de personal (Anson, 2017). Durante unos años la robótica puede aportar mayor calidad en los servicios públicos pero mayores costes económicos, ya que habrá una duplicidad entre los sistemas robóticos y los sistemas humanos y habrá que invertir en un importante cambio conceptual que implicará un intenso reciclaje del personal y la contratación sobrevenida de personal con nuevos perfiles. Sería un error que con la robótica su-cediera lo mismo que con el Gobierno electrónico, en el sentido que se está demo-rando en exceso en mostrar su vertiente más eficientista. Habría que fijar como gran objetivo estratégico que la robótica, en cuanto que implica automatización de los servicios prestados antes por operadores humanos, debería aportar eficiencia muy rápida al sector público para contribuir a mantener el Estado del bienestar. 3. La gobernanza de una robótica público-privada: La gobernanza de la robótica y de
la inteligencia artificial va a implicar la renovación de viejos debates y la aparición de otros novedosos. Entre los viejos debates destacarían la gestión pública o priva-da de la robótica que preste servicios públicos, la opción de robots internacionales o robots de proximidad (europeos, españoles o locales), cómo proteger la privaci-dad de los ciuprivaci-dadanos (robots y sistemas de inteligencia institucional que traspa-san entre ellos todos los flujos de datos personales –traspa-sanitarios, educativos, etc.– o solo una parte de los mismos). A estos debates habría que adicionar otros nuevos: que los datos y metadatos de origen público manejados por robots y por dispositi-vos de inteligencia artificial no puedan ser utilizados por actores privados.
informa-ción privada para fines estrictamente científicos. Grandes dilemas que deben ser gobernados públicamente tanto a nivel tecnológico como ético. Además de la go-bernanza de la utilización pública de la robótica y de la inteligencia artificial habrá que plantearse la regulación de estos artefactos en el sector privado. Hay muchos retos: ¿cualquier ciudadano puede hacer uso de robots sexuales con independencia de su edad?, ¿puede renovarse el sexismo de la mano de la robótica?, ¿los robots pueden tener forma de mujer o de hombre o deberían ser andróginos?, ¿la inteli-gencia artificial se va a desarrollar con patrones mentales masculinos o femeninos, o ambos?, ¿hay que prohibir dispositivos que puedan producir por su cuenta aluci-nógenos?, ¿puede la inteligencia artificial operar libremente en los mercados bur-sátiles como ya está ocurriendo?
Hay que tener en cuenta que, afortunadamente, la incorporación de vanguardia de la Administración pública a la revolución de la robótica no va a tener apenas costes sociales. Las instituciones públicas de muchos países están muy envejecidas (es el caso evidente de España y en unos años de bastantes países de América Latina)y un porcentaje muy rele-vante de empleados públicos se va a jubilar precisamente durante los próximo 15 años. Por tanto, una posible estrategia sería que una parte de los futuros jubilados sean susti-tuidos por robots. Por otra parte, las administraciones públicas tienen un problema de sostenibilidad económica en el futuro inmediato y uno de los gastos más onerosos y es-tructurales es el que se deriva de sus amplias plantillas de personal. Por tanto, la robótica puede contribuir decididamente a hacer más sostenibles nuestras instituciones públicas. Se trata de dos oportunidades que hay que tener muy presentes.
Como se ha comentado se tiende a pensar que el impacto de la robótica se va a limitar a que desaparezcan conductores de taxi y otras profesiones vinculadas al sector de los transportes y de la mensajería. Esto por sí mismo ya tendría un impacto espectacular en las administraciones públicas, ya que comportaría un planteamiento de Administración sin empleados de transportes públicos, sin carteros del servicio oficial de correos, etc. Pe-ro la revolución va a ir más allá: ya hay Pe-robots que realizan la mayor parte de las tareas propias de un abogado, robots que van a hacer de médicos en el primer nivel de asisten-cia, robots cirujanos, etc. No es ciencia ficción plantearse que los jueces del futuro de primera instancia sean robots.
