CAPÍTULO V
TERCERA REFORMA MONETARIA Y BANCARIA
DE GUATEMALA
TERCERA REFORMA MONETARIA Y BANCARIA DE GUATEMALA
1. Origen20
La estructura básica de la legislación financiera guatemalteca que rigió al sistema financiero hasta el 31 de mayo de 2002, fue emitida en 1945 y 1946. Sobre el particular, conviene indicar que dicha legislación permitió el ordenado funcionamiento del sistema en sus primeros cuarenta años de vigencia; sin embargo, al concluir la década de los años ochenta resultó evidente que tanto las crisis económicas regionales, como la liberalización de la banca y de los mercados financieros internacionales, los avances en materia electrónica, de computación y de las telecomunicaciones, la internacionalización de los mercados de valores y de capitales, así como la mayor interdependencia en el mercado internacional, rebasaron la concepción que de tales mercados tuvieron los legisladores de los años cuarenta.
En el contexto descrito, la Ley Orgánica del Banco de Guatemala contenida en el Decreto Número 215 del Congreso de la República, presentaba una serie de elementos rígidos que impedían que la política monetaria se aplicara de manera más efectiva, debido a factores como los siguientes: i) tenía un objetivo impreciso que generaba problemas de interpretación; ii) existía un alto grado de ambigüedad en relación de hasta dónde llegaba el ámbito de acción de la Junta Monetaria como ente encargado de determinar y aprobar la política monetaria, cambiaria y crediticia y el ámbito de acción del banco central como ejecutor de dicha política, además, no se tenía una definición clara de responsabilidades y funciones de la Junta Monetaria, de la Presidencia y de la Gerencia, así como de reglas precisas respecto a la duración en los cargos y las causales de remoción de las autoridades del banco central; iii) existían mecanismos excesivamente discrecionales para el banco central en su papel de prestamista de última instancia; es decir, el papel que éste jugaba otorgando créditos a los bancos cuando éstos tenían problemas de iliquidez, lo que entrañaba el riesgo de que se abusara de ese financiamiento, en perjuicio de la estabilidad macroeconómica; iv) carecía de disposiciones que obligaran al banco central a ser transparente en la conducción de la política monetaria, cambiaria y crediticia, y a rendir cuentas de sus actos ante la población, de manera precisa y sistemática; v) tenía una serie de disposiciones que estaban basadas en la excepción y no en la regla; y, vi) carecía de integralidad y congruencia entre la ley orgánica y las demás leyes financieras, a causa de las modificaciones parciales que a lo largo de los años han tenido dichos cuerpos legales.
En cuanto a la Ley Monetaria contenida en el Decreto Número 203 del Congreso de la República, se consideró que ésta no debía tropezar con rezagos frente a los cambios registrados en el entorno nacional y, especialmente, en los mercados financieros internacionales, por lo que se debía emitir normativa apropiada en materia monetaria que permitiera, por un lado, generar confianza en los agentes económicos y, por el otro, revestir de certeza jurídica las operaciones 20 Una versión amplia sobre el tema puede consultarse en el documento "Antecedentes, Elaboración y Espíritu de la
con divisas que éstos efectúen en el país, de tal forma que se garantice la libre convertibilidad externa de la moneda nacional, así como el libre movimiento de capitales, que viabilizara que las transacciones en moneda extranjera se desarrollaran en forma correcta y ordenada, todo lo cual debía guardar congruencia con lo dispuesto en el Decreto Número 94-2000 del Congreso de la República, Ley de Libre Negociación de Divisas. Por su parte, la Ley de Bancos contenida en el Decreto Número 315 del Congreso de la República, se orientaba a un modelo de banca especializada, limitada para ampliar sus operaciones y con escasa actividad internacional. Además, muchas de las nuevas prácticas bancarias no se encontraban explícitamente previstas en la legislación, lo que incrementó el nivel de riesgo a que estaba expuesto el sistema bancario nacional y se conformaron, de hecho, grupos financieros que incorporaban una serie de empresas cuyas operaciones no estaban sujetas a supervisión consolidada. Esa ley, también carecía de mecanismos ágiles de reestructuración y salida de instituciones insolventes, administración de riesgos de las instituciones bancarias y de transparencia en la información.
En lo referente a la Ley de Supervisión Financiera, cabe indicar que en la anterior Ley Orgánica del Banco de Guatemala se encontraba un capítulo relativo a la Superintendencia de Bancos, el cual sólo daba poderes extremadamente limitados al ente supervisor para cumplir con sus funciones de vigilar e inspeccionar a los bancos del sistema. Además, dejaba en absoluta ambigüedad la naturaleza y el grado de independencia funcional de la Superintendencia de Bancos con respecto del banco central. El ente supervisor no tenía la posibilidad de ejercer sus funciones de supervisión sobre bases consolidadas, por lo que las actividades no bancarias realizadas por empresas relacionadas a un banco, por el efecto de contagio podían representar riesgos importantes para una entidad bancaria y, por consiguiente, para sus depositantes, inversionistas y acreedores.
Derivado de las debilidades antes descritas, la Junta Monetaria al emitir la resolución JM-235-2000 del 1 de junio de 2000, aprobó la Matriz del Programa de Fortalecimiento del Sistema Financiero Nacional, formalizando de esa manera el proceso orientado a la formulación de anteproyectos de ley que se ajustaran a las tendencias modernas en materia monetaria, bancaria y financiera, que diera lugar a la Tercera Reforma Monetaria y Bancaria del país.
Para el análisis y discusión de los anteproyectos preparados por el banco central y la Superintendencia de Bancos, la Junta Monetaria nombró una comisión específica integrada por el Presidente y Vicepresidente del Banco de Guatemala, los miembros titular y suplente de la Junta Monetaria designados por el Congreso de la República, y los miembros titular y suplente de la Junta Monetaria designados por los bancos privados nacionales. Dicha comisión contó con la asesoría de dos subcomisiones integradas por funcionarios del Banco de Guatemala
y de la Superintendencia de Bancos, así como con la asesoría de expertos en legislación financiera provenientes de organismos financieros internacionales.
Los textos revisados de dichos anteproyectos fueron presentados a la Junta Monetaria, cuerpo colegiado que, luego de amplias deliberaciones, en resoluciones JM-137-2001 y JM-138-2001, ambas del 12 de marzo de 2001, aprobó los anteproyectos de Ley de Bancos y Grupos Financieros y de Ley de Supervisión Financiera, respectivamente. Adicionalmente, en resoluciones JM-204-2001 del 8 de mayo de 2001 y JM-213-2001 del 15 de mayo de 2001, la Junta Monetaria aprobó los anteproyectos de Ley Orgánica del Banco de Guatemala y de Ley Monetaria, respectivamente. El Presidente de la Junta Monetaria, en oficios del 20 de marzo, 17 y 23 de mayo de 2001 envió al Organismo Ejecutivo los referidos anteproyectos de ley, para que éste, en el ejercicio de la facultad que le confiere el artículo 174 de la Constitución Política de la República, los elevara como iniciativa de ley al Congreso de la República.
Con base en dichas iniciativas y luego de intensas discusiones que incluyeron la realización de presentaciones y seminarios en las que participaron las distintas comisiones y bancadas legislativas, el Congreso de la República, con el voto favorable de las dos terceras partes del total de diputados que lo integran, en sesiones del 23, 24, 25 y 29 de abril de 2002, aprobó, en su orden, el Decreto Número 16-2002, Ley Orgánica del Banco de Guatemala; el Decreto Número 17-2002, Ley Monetaria; el Decreto Número 18-2002, Ley de Supervisión Financiera; y, el Decreto Número 19-2002, Ley de Bancos y Grupos Financieros. Estas leyes entraron en vigencia el 1 de junio de 2002, oportunidad en la que el Presidente del Banco de Guatemala resaltó la importancia de dicha reforma (Anexo 3).
2. Principales aspectos de las nuevas leyes bancarias y financieras 2.1 Ley Orgánica del Banco de Guatemala
La orientación de la nueva Ley Orgánica del Banco de Guatemala está dada por el énfasis que pone en el fortalecimiento de la autonomía institucional y de la credibilidad en la política monetaria. Ello permite una mayor efectividad de esa política y, por lo tanto, el logro de la estabilidad macroeconómica.
Cabe hacer hincapié que el fortalecimiento de la credibilidad y de la autonomía se basan en cuatro pilares: claridad en el objetivo fundamental; autonomía operativa; autonomía financiera; y, transparencia y rendición de cuentas.
E E FF EE C CTT I IV VII DD AA D D == C C R REE D DI IBB I ILL II D DAA DD + + AA U UT TO ONN OO MM Í ÍAA I. CLARIDAD DEL OBJETIVO FUNDA -MENTAL II. AUTONOMÍA OPERATIVA III. AUTONOMÍA ECONÓMICA FINANCIERA IV. TRANSPA -RENCIA Y RENDICIÓN DE CUENTAS
Primer pilar: claridad en el objetivo fundamental
La Ley Orgánica del Banco de Guatemala le asigna al Banco de Guatemala el objetivo fundamental de contribuir a la creación y mantenimiento de las condiciones más favorables al desarrollo ordenado de la economía nacional, para lo cual, propiciará las condiciones monetarias, cambiarias y crediticias que promuevan la estabilidad en el nivel general
de precios, que es para lo cual un banco central está naturalmente mejor
preparado. Este objetivo le permite al Banco de Guatemala concentrar sus esfuerzos en la consecución de esa meta, maximizando de esa manera la mejor contribución que puede ofrecer en el logro del desarrollo económico del país. Además, la claridad del objetivo fundamental del banco central coadyuva a un correcto esquema de rendición de cuentas. Cabe indicar que si bien el nuevo marco legal establece el objetivo fundamental de la estabilidad de precios, ello no implica que el banco central va a dejar de perseguir otros objetivos secundarios, como podrían ser el procurar mantener un nivel adecuado de liquidez del sistema bancario, o de buen funcionamiento del sistema de pagos, los que incluso están consagrados en la nueva ley, pero en el entendido de que los mismos tienen la naturaleza de complementarios, es decir, que han de buscarse en función y sin menoscabo de que se cumpla el objetivo de estabilidad en el nivel general de precios.
Segundo pilar: autonomía operativa
La ley orgánica incluye disposiciones que permiten el fortalecimiento de su autonomía operacional, en el sentido de que se enfoca a hacer explícito que, al corresponder a la Junta Monetaria determinar la política monetaria, cambiaria y crediticia del país, el Banco de Guatemala debe ejecutar dicha política por medio de un Comité de Ejecución, teniendo para ello la amplia facultad de utilizar los instrumentos de política monetaria que la ley pone a su disposición. Además, en la nueva ley se establece que el periodo de ejercicio del cargo de Presidente y Vicepresidente del banco
21 Bajo un régimen de tipo de cambio flexible, como el que actualmente tiene Guatemala, el banco central
debe usar con mayor intensidad las operaciones de mercado abierto con criterios de mercado; en tanto que, bajo un régimen de tipo de cambio fijo, en el que hay ausencia o limitación de facilidades de apoyo de liquidez de última instancia, la política de encajes es relevante en la medida que los recursos depositados por los intermediarios financieros en el banco central pueden convertirse en un resguardo de liquidez. En todo caso, la ventaja de los instrumentos indirectos de control monetario radica en que, contrario a los controles directos sobre precios y cantidades, éstos favorecen la determinación de los precios de acuerdo con las condiciones del mercado y, por lo tanto, propician la eficiencia del mismo al no introducir distorsiones arbitrarias en su funcionamiento.
central es de cuatro años, el cual no coincide con el periodo para el cual es electo el Presidente del Organismo Ejecutivo; asimismo, se fijan las causales de remoción del presidente del Banco de Guatemala.
En cuanto a los instrumentos de política monetaria, la orientación de la nueva ley orgánica es la de privilegiar el uso de las Operaciones de Mercado Abierto -OMAs- como instrumento típico de estabilización monetaria21, estableciendo la posibilidad de que el Banco de Guatemala
realice dichas operaciones mediante la negociación de títulos valores emitidos por el Ministerio de Finanzas Públicas, por las entidades descentralizadas o autónomas, por las municipalidades o por otros emisores del sector público, títulos que para tal efecto deberán ser elegibles por la Junta Monetaria. Adicionalmente, establece la facultad del banco central para emitir bonos de estabilización monetaria u otros títulos valores, colocarlos y adquirirlos en el mercado, así como recibir depósitos a plazo. Asimismo, se contempla la aplicación del encaje bancario a los depósitos bancarios, así como a otras operaciones pasivas, contingentes o de servicios que realicen los bancos, incluyendo las operaciones derivadas de fideicomisos. Finalmente, se prevé la participación del Banco de Guatemala en la compra y venta de moneda extranjera, disposición que es amplia en su contenido, a efecto de brindar flexibilidad al banco central de utilizar este instrumento según el espacio monetario que exista en determinado momento. En particular, la amplitud de la norma en referencia se debe a que el uso de este instrumento permite, por una parte, inyectar o retirar liquidez y, por otra, estabilizar el valor de la moneda.
Con relación a la función de prestamista de última instancia, la nueva ley orgánica, con el objeto de propiciar el adecuado uso de esta facilidad, establece límites a dicha función, a fin de privilegiar la consecución del objetivo fundamental del banco central, cual es el de promover la estabilidad en el nivel general de precios.
Tercer pilar: autonomía económica y financiera
En la nueva ley se previó el fortalecimiento del patrimonio del Banco de Guatemala. A raíz de las operaciones de estabilización monetaria que el banco central realizó en el pasado, las cuales se orientaron a corregir las consecuencias monetarias generadas por los graves desequilibrios fiscales y por la concesión de subsidios cambiarios, ambos acontecidos en la década de los ochenta, el Banco de Guatemala adquirió un considerable monto de pasivos que generaron costos, lo que complicó la gestión de la política monetaria. En efecto, la
persistente acumulación de pérdidas del banco central se constituyó en una restricción para la realización de operaciones de estabilización monetaria y un límite a la habilidad del mismo para cumplir con su objetivo fundamental. En ese sentido, la nueva ley establece que el Estado, a través del Ministerio de Finanzas Públicas restituya al Banco de Guatemala el costo acumulado de tales pérdidas, a fin de garantizar la autonomía económica y financiera del mismo. Dicha disposición obedece al hecho de que, en principio, el origen de las referidas pérdidas era netamente fiscal.
Además, la nueva ley establece claramente el tratamiento de las pérdidas y ganancias del banco central, así como el mantenimiento de su capital por parte del Gobierno, al señalar que las deficiencias o excedentes netos derivados de la ejecución de la política monetaria, cambiaria y crediticia serán absorbidas por el Estado. Cabe indicar que tal disposición se circunscribe al llamado costo de política, pues con esto se da independencia al banco central para utilizar, con flexibilidad, los instrumentos de política monetaria que considere adecuados para la consecución de su objetivo fundamental.
Cuarto pilar: transparencia y rendición de cuentas
Finalmente, uno de los aspectos innovadores de la nueva ley orgánica es la inclusión de un apartado que específicamente se refiere a la transparencia en la información, la divulgación y la rendición de cuentas. El concepto de transparencia se refiere a dar a conocer al público, en forma comprensible, accesible y oportuna, los objetivos de la política monetaria, el marco jurídico, institucional y económico de la misma, las decisiones de política y sus fundamentos, los datos y la información relacionados con la política monetaria, así como los términos en que el banco central debe rendir cuentas.
En cuanto a rendición de cuentas, ésta implica la obligación del banco central de dar a conocer públicamente las razones de los resultados de la ejecución de la política monetaria, cambiaria y crediticia y del logro de su objetivo fundamental, en virtud de que con ello se refuerza la credibilidad y reputación del banco central.
Dentro del anterior contexto, la nueva ley contempla la obligación que tiene el Banco de Guatemala de divulgar, entre otros, su balance general, el estado de gastos y productos, el estudio de la economía nacional, el informe de política monetaria, la memoria de labores y el programa monetario. Así también, la ley prevé la obligación del presidente del banco central de comparecer ante el Congreso de la República dos veces al año: en enero, para dar cuenta de los actos y políticas del banco central en el ejercicio precedente; y, en julio, para dar cuenta de la ejecución de la política monetaria, cambiaria y crediticia en el ejercicio corriente.
2.2 Ley Monetaria
La Ley Monetaria es la normativa que complementa a la Ley Orgánica del Banco de Guatemala como marco jurídico para regir lo relativo al banco central. En la ley de mérito se regula lo atinente a la moneda nacional, que incluye disposiciones relativas a la unidad monetaria nacional, su emisión y curso legal, así como al canje y amortización de la misma; se garantiza la libre convertibilidad externa de la moneda nacional, y la libre movilidad de capitales, y se regula lo atinente a la constitución de las reservas monetarias internacionales del Banco de Guatemala. Así también, se incluyeron disposiciones que tienen el propósito de desarrollar lo relativo a las especies monetarias.
2.3 Ley de Bancos y Grupos Financieros
La Ley de Bancos y Grupos Financieros se diseñó con el objeto de proporcionar un marco legal general y flexible, que brinde certeza jurídica a los agentes económicos y que promueva la eficiencia, solidez, transparencia y competitividad de las instituciones financieras, bajo un enfoque preventivo.
Entre los principales aspectos que regula la ley están los relativos a la supervisión consolidada, administración de riesgos, presentación y divulgación de información, supervisión de los grupos financieros, ampliación de las operaciones bancarias, gobierno corporativo, protección del ahorro, régimen sancionatorio, entidades fuera de plaza (off shore) y al régimen de control especial para reestructuración o liquidación de bancos.
Un aspecto importante de mencionar es el enfoque de la ley para incrementar la eficiencia de la intermediación financiera, en razón de lo cual incluye disposiciones que coadyuvan a la práctica de una gestión sólida basada en la administración eficiente de riesgos financieros, prestando atención a lo que en la literatura se denomina como gobierno corporativo. Este concepto persigue que la administración de la entidad y su solvencia sean objetivos ya no sólo de la administración de la entidad y del órgano supervisor, sino también de los órganos internos y externos de fiscalización y de la disciplina de mercado. En este sentido, contiene disposiciones tendentes a lograr mayor transparencia de la información, la que debe ser divulgada en forma precisa, correcta y oportuna a fin de que el público pueda monitorear los riesgos asumidos por las entidades supervisadas. La Ley de Bancos y Grupos Financieros también pretende que la salida de instituciones del mercado sea ágil y oportuna, a fin de que no se genere pánico y, por ende, riesgo sistémico. Para el efecto, establece un mecanismo de resolución temprana de entidades con problemas de insolvencia, propio de toda legislación moderna, que va desde la formulación de planes de regularización patrimonial por las propias instituciones bancarias, bajo la supervisión del ente fiscalizador, hasta la declaratoria de quiebra de la entidad de que se trate, luego de haber aplicado un proceso de exclusión de activos y pasivos. Además, como se indicó, se contempla el Fondo para la Protección del Ahorro, el cual es administrado por el Banco de Guatemala.
En lo que respecta al régimen sancionatorio aplicable a las entidades bancarias y a los grupos financieros, el mismo persigue contribuir a fortalecer la labor del órgano supervisor, al proveerlo de mecanismos que le permitan actuar de manera eficaz en la corrección de prácticas irregulares o ilegales que pudieran poner en peligro no solo a una entidad sino al sistema en su conjunto.
Considerando la importancia que tienen las entidades fuera de plaza (off shore), en la ley se prevé el tratamiento que se dará a dichas entidades para efectos de medir el riesgo crediticio del grupo financiero al que pertenezcan.
Por último, otro aspecto importante de la ley es que la misma incorpora principios básicos emitidos por el Comité de Basilea sobre Supervisión Bancaria, lo que representa un avance para el sistema bancario guatemalteco, ya que la adopción de estándares internacionales de supervisión puede contribuir a asegurar su funcionamiento de una forma más eficiente, transparente, sana y confiable, que salvaguarde y fortalezca la confianza del público ahorrante e inversionista.
2.4 Ley de Supervisión Financiera
La Ley de Supervisión Financiera regula lo relativo a la naturaleza de la Superintendencia de Bancos, sus funciones y organización. La misma incorpora la esencia de los principios básicos para una supervisión bancaria efectiva emitidos por el Comité de Basilea para la Supervisión Bancaria, al facultar a la Superintendencia de Bancos, por ejemplo, a realizar todas las actividades que sean necesarias para ejercer la supervisión financiera sobre una base consolidada, que abarca a todas las empresas de un grupo financiero, con el propósito de que los riesgos que éstas asuman y que puedan afectar al banco de dicho grupo, sean evaluados y controlados adecuadamente. Asimismo, le permite al ente supervisor intercambiar información con otros órganos de supervisión, nacionales y extranjeros, todo ello dentro del alcance permitido por la legislación nacional, así como imponer las sanciones que corresponda de conformidad con la ley. Lo anterior lleva implícito el logro de una mayor independencia para el órgano supervisor en el desempeño de las funciones que constitucionalmente le han sido asignadas, así como para adecuarse a las tendencias modernas del entorno financiero.
3. Restitución de las deficiencias netas del Banco de Guatemala
Como resultado de las operaciones realizadas del 1 de enero al 31 de diciembre de 2002, el Banco de Guatemala generó una ganancia financiera neta de Q431.3 millones, que de conformidad con su ley orgánica, fue utilizada para cubrir, en primera instancia, los gastos administrativos en que incurrió en el referido periodo por Q344.7 millones, por lo que se generó un excedente operacional de Q86.6 millones.
El referido excedente, tal y como lo establece la Ley Orgánica del Banco de Guatemala, fue aplicado para cubrir parte del costo de ejecución de la política monetaria, cambiaria y crediticia de 2002, que ascendió a Q992.0 millones. En ese sentido, la deficiencia neta del Banco de Guatemala derivado de la ejecución de la referida política se situó en Q905.3 millones, misma que
de conformidad con lo preceptuado en el inciso b) del artículo 9 de su ley orgánica, deberá ser absorbida por el Estado, mediante su inclusión en el Presupuesto de Ingresos y Egresos del Estado para el Ejercicio Fiscal 2004.
