CUMPLIMIENTO
PROCESO DE
GUÍA RÁPIDA
4
constitucional
PROHIBIDA SU REPRODUCCIÓN TOTAL O PARCIAL DERECHOS RESERVADOS D.LEG. Nº 822 PRIMERA EDICIÓN SETIEMBRE 2008 2,550 Ejemplares
© Gaceta Jurídica S.A.
HECHO EL DEPÓSITO LEGAL EN LA BIBLIOTECA NACIONAL DEL PERÚ
2008-11506
LEY Nº 26905 / D.S. Nº 017-98-ED ISBN: 978-603-4002-91-3 REGISTRO DE PROYECTO EDITORIAL
31501220800692 DIAGRAMACIÓN DE CARÁTULA
Martha Hidalgo Rivero DIAGRAMACIÓN DE INTERIORES
Erika Cuadros Grados
Director
Federico G. Mesinas Montero
Coordinador
Juan Manuel Sosa Sacio
Colaboradores:
Sofía Salinas Cruz Catherine Sevilla Torello Juan Manuel Sosa Sacio Yolanda Soledad Tito Puca ANGAMOS OESTE 526 - MIRAFLORES
LIMA 18 - PERÚ CENTRAL TELEFÓNICA: (01)710-8900
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Imprenta Editorial El Búho E.I.R.L. San Alberto 201 - Surquillo
PRESENTACIÓN
El proceso de cumplimiento ha alcanzado una gran
rele-vancia en la práctica procesal constitucional. La razón de ello
es que su ámbito de acción ha sido desarrollado y precisado
tanto en la legislación como en la jurisprudencia, con lo cual
su efectividad es cada vez mayor. Es un proceso que
actual-mente no se restringe a tutelar la exigencia de ciertos derechos
legales frente a la Administración estatal (su función típica),
sino que en el fondo se ha constituido en un importante
me-canismo de defensa de derechos constitucionales, para lo cual
basta constatar su aplicación continúa en la defensa de
dere-chos pensionarios o de salud, por citar dos ejemplos.
La Guía Rápida del Proceso de Cumplimiento, que aquí
presentamos a la comunidad jurídica, es la más completa y útil
publicación informativa editada a la fecha para conocer los
alcances normativos y jurisprudenciales del proceso de
cum-plimiento. Es una obra de carácter operativo, que combina el
minucioso estudio teórico-normativo de las fi guras procesales
constitucionales con la información jurisprudencial relevante,
casos prácticos, cuadros sinópticos, modelos de demandas y
escritos y demás elementos que proveen al lector de un
am-plio bagaje de herramientas aplicativas para llevar adelante
un proceso de cumplimiento con éxito. Ninguna obra se había
adentrado de un modo tan riguroso e integral al conocimiento
de los alcances de este proceso constitucional.
Como se podrá observar, la presente guía no se restringe
a una repetición, inservible para el lector, de la regulación del
proceso de cumplimiento, sino que analiza la problemática
observada en la práctica. Al respecto, es particularmente
rele-vante todo el desarrollo jurisprudencial sobre los actos o
man-datos que pueden ser objeto de un proceso de cumplimiento,
teniendo en cuenta la cantidad de deberes inobservados por el
Estado, decisiones administrativas que no llegan a tener
apli-cación efectiva. Así, pues, con la sola revisión de esta guía,
el lector se hace dueño rápida y ágilmente de toda una
expe-riencia en el manejo del proceso constitucional de amparo en
todos sus alcances, para enfrentar de mejor forma la difícil
labor, en muchos de los casos, de lograr que el Estado cumpla
sus obligaciones frente a los ciudadanos.
Por todo lo señalado, es un placer presentar la Guía
Rápida del Proceso de Cumplimiento, publicación
especiali-lizada que estamos seguros será de mucha utilidad operativa
para quienes acudan a ella y que complementa la relevante
información brindada mes a mes por Gaceta Constitucional,
la única revista en nuestro medio especializada en el análisis
multidisciplinario de las sentencias del Tribunal Constitucional
y demás información constitucional relevante.
FEDERICO G. MESINAS MONTERO Coordinador General de Gaceta Constitucional
1
GENERALIDADES
CAPÍTULO
1. Contenido y objeto
Ya que el poder del Estado adquiere legitimidad a partir de la
de-legación del poder y el mandato de la ciudadanía
(1), se entiende que la
Administración Pública tiene como fi nalidad servir al interés público
(2).
Sin embargo, a veces la actuación de los agentes estatales no se
guía por este precepto, por lo que se hace necesario el control judicial
de los actos y omisiones de la Administración en su interacción con los
administrados.
En este orden de ideas, nuestra Constitución reconoce el proceso de
cumplimiento, que procede contra cualquier autoridad o funcionario para
que cumpla una norma legal o acto administrativo, cuando sea renuente
a ello. De este modo, ante conductas omisivas, actos pasivos o de inercia
de los agentes públicos, el juez constitucional impone el cumplimiento
de los deberes omitidos
(3), ordenando que se ejecute el acto debido –o el
(1) El artículo 45 de la Constitución señala que “[e]l poder del Estado emana del pueblo”; asimismo, el artículo 44 considera un “deber primordial del Estado” “promover el bienestar general que se fundamenta en la justicia y en el desarrollo integral y equilibrado de la Nación”.
(2) La Ley N° 27444 (Ley del Procedimiento Administrativo General) es el referente claro y preciso que regula la actuación del poder público, así el artículo III del Título Preliminar señala: “La presente Ley tiene por fi nalidad establecer el régimen jurídico aplicable para que la actuación de la Administración Pública sirva a la protección del interés general, garantizando los derechos e intereses de los adminis-trados y con sujeción al ordenamiento constitucional y jurídico en general”.
(3) Mediante este proceso puede lograrse indirectamente la protección de derechos fundamentales (como, por ejemplo, el derecho a la salud), siempre que el acto lesivo provenga de la renuencia de la adminis-tración de acatar un mandato originado en una norma legal o de un acto administrativo.
cumplimiento efi caz ante un acto aparente o defectuosamente
realiza-do–, sin perjuicio de la responsabilidad en que se incurra (artículo 200,
inciso 6 de la Constitución Política; artículos 2 y 66 del Código Procesal
Constitucional).
2. Antecedentes
El proceso de cumplimiento tiene sus orígenes en el derecho
anglo-sajón
(4). En Inglaterra puede encontrarse el writ of mandamus (mandato
compulsivo o de ejecución) que, según el viejo derecho inglés, “se expide
por las cortes (…) a cualquier individuo o entidad que tenga un cargo
público, para que cumpla con sus funciones en caso de pasarlas por alto”.
Esta institución luego pasó a Estados Unidos y está referida a la solicitud
que puede presentar todo ciudadano ante el órgano de justicia, a fi n de
que expida un mandamiento dirigido a una autoridad para que ejecute un
deber funcional que le fue legalmente impuesto, aun cuando su ejercicio
no hubiere sido reglamentado.
En todo caso, sería de Colombia de donde hemos tomado esa
insti-tución, país que la reconoció en su Constitución de 1991. Aunque con
algunas diferencias con nuestro proceso constitucional, tiene también por
fi nalidad hacer cumplir normas legales y actos administrativos, y es
co-nocida en primera instancia por el juez administrativo y en alzada por el
Tribunal Contencioso Administrativo. Además, como requisito de
proce-dibilidad, la ley que regula su funcionamiento establece que la acción de
cumplimiento colombiana no podrá perseguir el cumplimiento de normas
que establezcan gastos. Respecto al requerimiento previo a la autoridad
–que, como veremos, también se exige en nuestro ordenamiento–, este
re-quisito tiene una excepción, pues la Ley Nº 393
(5)indica que se podrá
pres-cindir de este cuando, por cumplirse a cabalidad, se produzca el inminente
peligro de sufrir un perjuicio irremediable para el accionante, lo que deberá
ser sustentado en la demanda. Asimismo, señala que la solicitud podrá ser
(4) LANDA ARROYO, César. Teoría del Derecho Procesal Constitucional. Palestra, Lima, 2004, p. 142. GARCÍA TOMA, Víctor. Análisis sistemático de la Constitución peruana de 1993. Fondo de Desarrollo Editorial de la U. de Lima, Lima, p. 374.
(5) Ley Nº 393 del 29 de julio de 1997, por la cual se desarrolla el artículo 87 de la Constitución Política colombiana.
presentada en forma verbal cuando el solicitante no sepa leer ni escribir,
sea menor de edad o se encuentre en situación de extrema urgencia.
3. Naturaleza
Nuestro ordenamiento jurídico ha recogido esta institución desde la
Carta de 1993, denominándole “acción de cumplimiento” e
incorporán-dolo como una “garantía constitucional” con presencia autónoma
respec-to a los otros procesos constitucionales.
Tal consagración y su posterior desarrollo trajo diversos
cuestiona-mientos y opiniones encontradas en la doctrina
(6)y la jurisprudencia
(7).
Así, se sostuvo que la fi nalidad del proceso de cumplimiento no es tutelar
derechos (o bienes) constitucionales, sino el acatamiento de obligaciones
provenientes de normas legales o actos administrativos; por ello, pese a
que fue reconocido en la norma fundamental, no se trataría de un
proce-so constitucional, sino de uno meramente “constitucionalizado” que, no
obstante ser reconocido en la Carta, no comparte los fi nes de los procesos
constitucionales (garantizar la primacía de la Constitución y la vigencia
efectiva de los derechos constitucionales).
Inclusive el propio Tribunal Constitucional dijo en su momento que
la “acción de cumplimiento es un ‘proceso constitucionalizado’ que,
prima facie, no tiene por objeto la protección de un derecho o principio
constitucional, sino la de derechos legales y de orden administrativo,
me-diante el control de la inacción administrativa”
(8). En el mismo sentido, la
comisión que elaboró el anteproyecto del Código Procesal Constitucional
(6) ABAD YUPANQUI, Samuel; DANÓS ORDÓÑEZ, Jorge; EGUIGUREN PRAELI, Franciso; GAR-CÍA BELAUNDE, Domingo; MONROY GÁLVEZ, Juan y ORÉ GUARDIA, Arsenio. Código Pro-cesal Constitucional. Estudio introductorio, Exposición de Motivos, Dictámenes e Índice Analítico. Palestra, Lima, 2005, p. 124. CARPIO MARCOS, Edgar. “La acción de cumplimiento”, en: Derecho Procesal Constitucional. Susana Castañeda Otsu (coordinadora). Jurista, Lima, 2003, pp. 450-451; del mismo autor, más recientemente “El proceso de cumplimiento. ¿Redimensionamiento o crónica de una muerte anunciada?”, en: Actualidad Jurídica. Tomo 138, mayo de 2005, p. 141; CASTILLO CÓRDO-VA, Luis. Comentarios al Código Procesal Constitucional. ARA Editores - Universidad de Piura, Lima, 2004, pp. 38, 39; MESÍA RAMÍREZ, Carlos. Exégesis del Código Procesal Constitucional. Gaceta Jurídica, Lima, 2004, pp. 412 y 413; PALMA ENCALADA, Leny. “El proceso de hábeas data y de cumplimiento en el diseño del Código Procesal Constitucional”, en: Revista Jurídica del Perú. Año V, N° 62, mayo-junio 2005, pp. 126, 127.
(7) STC recaída en el Exp. N° 191-2003-AC/TC (F.J. 2) de fecha 26 de setiembre de 2003. (8) STC cit. Fundamento Jurídico 2.
señaló que dicho proceso fue incluido únicamente por su mención en la
Carta Magna, pese a que consideraban que la referida institución debía
ser eliminada
(9).
Asimismo, otro importante sector de la doctrina
(10)sustentó que si
bien este proceso busca la efi cacia del cumplimiento de los actos
legis-lativos, así como la legalidad de los actos administrativos, esto en
rea-lidad constituía un auténtico derecho constitucional. En tal sentido, se
señaló que “la acción de cumplimiento es una garantía constitucional que
actúa sobre la base de dos derechos constitucionales objetivos: primero,
la constitucionalidad de los actos legislativos y segundo, la legalidad de
los actos administrativos. Pero, no basta que una norma de rango legal
o un acto administrativo sean aprobados cumpliendo los requisitos
for-males de la norma y que, además, estén conforme a las disposiciones
sustantivas establecidas en la Constitución y en la ley, sino que tengan
vigencia. En este sentido, la acción de cumplimiento esencialmente busca
asegurar, he aquí la novedad, la efi cacia de las normas legales y los actos
administrativos; convirtiendo el cumplimiento de normas legales y actos
administrativos por parte de la autoridad en un derecho fundamental de
los ciudadanos”
(11).
Más allá de la polémica originada, lo cierto es que el Tribunal
Cons-titucional ha defi nido este asunto en la sentencia Expediente N°
0168-2005-PC/TC, y concluido que el proceso de cumplimiento es un auténtico
pro-ceso constitucional, no solo por estar reconocido en la Constitución, sino
incluso porque protege un derecho fundamental no enumerado. Así,
sos-tuvo que “el Tribunal Constitucional reconoce la confi guración del
dere-cho constitucional a asegurar y exigir la efi cacia de las normas legales
y de los actos administrativos. Por tanto, cuando una autoridad o
funcio-nario es renuente a acatar una norma legal o un acto administrativo que
incide en los derechos de las personas o, incluso, cuando se trate de los
casos a que se refi ere el artículo 65 del Código Procesal Constitucional
(relativos a la defensa de los derechos con intereses difusos o colectivos
(9) ABAD YUPANQUI y otros. Código Procesal Constitucional (…). Ob. cit, p. 125.
(10) LANDA ARROYO, César. Ob. cit., p. 141. En el mismo sentido, MONTOYA CHÁVEZ, Víctorhugo. “Cuestionamientos sobre la conservación del proceso de cumplimiento y pretensiones controversiales”, en: Actualidad Jurídica. Tomo 133, diciembre de 2004.
en el proceso de cumplimiento), surge el derecho de defender la efi cacia
de las normas legales y actos administrativos a través del proceso
consti-tucional de cumplimiento”
(12).
4. Los
fi nes del proceso constitucional de cumplimiento
El artículo II del Título Preliminar del Código Procesal Constitucional
establece que dos son los fi nes esenciales de los procesos
constituciona-les: garantizar la primacía de la Constitución y garantizar la vigencia
efectiva de los derechos constitucionales.
Sobre ello, se ha afi rmado que los procesos constitucionales en
reali-dad tendrían como auténtica fi nalireali-dad tan solo “garantizar la primacía de
la Constitución en el seno del entero ordenamiento jurídico”
(13), pues la
otra fi nalidad –tutelar los derechos constitucionales– sería “una
concre-ción de la primera, en la medida que garantizar la plena vigencia de los
derechos fundamentales signifi cará asegurar la primacía –sobre las
nor-mas legales, infralegales y de toda actuación de cualquier ente público
o privado– de las normas de la Constitución, en este caso, de las normas
que recogen los derechos constitucionales”
(14).
Al respecto, dentro del “marco de la función de ordenación del
Tribunal Constitucional”, el colegiado en pleno, intentando dar por
zan-jado el debate sobre la naturaleza del proceso de cumplimiento
(¿tute-la o no derechos fundamentales?), llegó a (¿tute-la conclusión de que ambos
fi nes de los procesos constitucionales se logran a través del proceso de
cumplimiento.
Efectivamente, esto se desprende de la sentencia recaída en el
Expediente N° 0168-2005-PC/TC. El Tribunal Constitucional señaló
en esta ocasión que “el respeto al sistema de fuentes de nuestro
ordena-miento jurídico (…) constituye uno de los valores preeminentes de todo
sistema democrático”, y por ello “los poderes públicos y los ciudadanos
(12) STC Exp. N° 00168-2005-AC/TC (F.J. 6, cursivas agregadas) de fecha 29 de setiembre de 2005. (13) CASTILLO CÓRDOVA, Luis. Comentarios al Código Procesal Constitucional. Tomo I, p. 28. (14) Ibídem, pp. 28-29.
deben guiar su conducta por el Derecho”
(15). En tal sentido, el control de
la regularidad del sistema jurídico constituye “un principio
constitucio-nal básico en nuestro ordenamiento jurídico nacioconstitucio-nal que fundamenta la
constitucionalidad de los actos legislativos y de los actos
administrati-vos”. Tal regularidad no se referirá solo a que las normas de rango legal
o los actos administrativos sean aprobados cumpliendo los requisitos
for-males y sustantivos previstos en la Carta, sino que también se requiere
que sean efi caces.
Asimismo, dada la relevancia constitucional de la efi cacia de las
normas legales y de los actos administrativos, y teniendo en cuenta los
artículos 3, 43 y 45 de la Constitución, el Tribunal Constitucional
reco-noció el derecho constitucional a “asegurar y exigir la efi cacia de las
nor-mas legales y de los actos administrativos”
(16). En tal sentido, el proceso
de cumplimiento satisface tanto la fi nalidad objetiva (supremacía
cons-titucional) como la subjetiva (tutela de derechos fundamentales) de los
procesos constitucionales.
5. Legislación
básica
•
Constitución Política de 1993: artículos 200, inciso 6; 202, inciso 2, y
artículo 205.
Se consagra a la “acción de cumplimiento” como una “garantía
cons-titucional”, asimismo, se señala que el Tribunal Constitucional es
competente para conocer del proceso de cumplimiento como última y
defi nitiva instancia, tras lo cual solo queda recurrir al sistema
supra-nacional para buscar la protección de los derechos fundamentales.
• Código Procesal Constitucional, Ley N° 28237: artículos I-IX TP;
1-24; 37-60; 66-74.
Regula los principios, reglas procesales y trámite del proceso de
cumplimiento. Contiene una parte general que es aplicable a todos
(15) Esto, a partir de los principios constitucionales de soberanía popular y forma republicana de gobierno, el carácter social y democrático de nuestro Estado, y el principio de jerarquía normativa.
los procesos de tutela de derechos, las normas referidas al proceso
de amparo que supletoriamente se extienden al cumplimiento, así
como disposiciones referidas específi camente a la tramitación de este
proceso.
•
Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, Ley N° 28301 (publicada
el 23 de julio de 2004).
• Reglamento Normativo del Tribunal Constitucional, Resolución
Administrativa Nº 095-2004-P/TC (publicada el 2 de octubre de 2004).
Estas normas desarrollan las atribuciones del Tribunal Constitucional,
y su funcionamiento en la tramitación y resolución de los procesos
constitucionales.
•
Ley Orgánica de la Defensoría del Pueblo, Ley Nº 26520: artículo 9,
num. 2 (publicada el 8 de agosto de 1995).
Esta ley faculta a la Defensoría del Pueblo a iniciar proceso de
cum-plimiento para la tutela de derechos constitucionales y fundamentales,
los ciudadanos y de la comunidad.
El proceso de cumplimiento tiene como objeto ordenar que el
funcio-nario o autoridad pública renuente:
1. Dé cumplimiento a una norma legal o ejecute un acto administrativo
fi rme.
2. Se pronuncie expresamente cuando las normas legales le ordenan
emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento.
Para exigir el cumplimiento de un deber funcional es necesario que
haya al menos un contenido exigible y un sujeto obligado, siendo que
el contenido del deber exigido no puede obedecer a la subjetividad del
potencial demandado ni del demandante sino a parámetros jurídicos
objetivos.
Cuando exigimos el cumplimiento de una norma legal, nos referimos
–de acuerdo con el artículo 200, inciso 4 de la Constitución– a normas de
rango de ley; es decir, leyes, decretos legislativos, decretos de urgencia,
tratados, reglamentos del Congreso, normas regionales de carácter
gene-ral y ordenanzas municipales.
En el caso de la ejecución de un acto administrativo, téngase en
cuenta que por el artículo 1.1 de la Ley N° 27444, Ley del Procedimiento
Administrativo General, son actos administrativos las declaraciones de
las entidades que, en el marco de normas de Derecho Público, están
des-tinadas a producir efectos jurídicos sobre los intereses, obligaciones o
derechos de los administrados dentro de una situación concreta. En ese
sentido, el Código Procesal Constitucional requiere, para que se ordene
su cumplimiento, que se trate de un acto con calidad de fi rme, es decir,
que hayan vencido los plazos para interponer los recursos administrativos
que procedan sobre él, con lo que quedaría confi rmada su efi cacia.
De este modo, con este proceso se reacciona ante la pasividad de la
autoridad, para que ella misma deje su inactividad y se pronuncie
expre-samente cuando las normas legales le ordenan emitir una resolución
ad-ministrativa o dictar un reglamento.
El Tribunal Constitucional, en su labor de ordenación a través de la
jurisprudencia, ha completado los requisitos necesarios que debe reunir
la norma legal o el acto administrativo, para que sean exigibles a través
de este proceso constitucional (incisos 1 y 2 del artículo 66 del Código
Procesal Constitucional).
Así, por ejemplo, en el fundamento 6 de la STC Expediente N°
0191-2003-AC/TC, el tribunal determinó que “(...) debe tratarse de un mandato
que sea de obligatorio cumplimiento, que sea incondicional y, tratándose
de los condicionales, que se haya acreditado haber satisfecho las
condi-ciones; asimismo, que se trate de un mandato cierto o líquido, es decir,
susceptible de inferirse indubitablemente de la ley o del acto
administra-tivo que lo contiene y, (...) que se encuentre vigente”.
Asimismo, mediante la STC Exp. N° 0168-2005-PC/TC (caso
Maxi-miliano Villanueva Valverde) el tribunal consideró que para la
proceden-cia del proceso de cumplimiento, además de acreditarse la renuenproceden-cia del
funcionario o autoridad pública, deberá tenerse en cuenta las
característi-cas mínimas comunes del mandato de la norma legal, del acto
administra-tivo y de la orden de emisión de una resolución o de un reglamento, a fi n
de que el proceso de cumplimiento prospere. De este modo señaló:
“Para que el cumplimiento de la norma legal, la ejecución del acto
administrativo y la orden de emisión de una resolución sean exigibles
a través del proceso de cumplimiento, además de la renuencia del
funcionario o autoridad pública, el mandato contenido en aquellos
deberá contar con los siguientes requisitos mínimos comunes:
a) Ser un mandato vigente.
b) Ser un mandato cierto y claro, es decir, debe inferirse
indubitable-mente de la norma legal o del acto administrativo.
c) No estar sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones
dispares.
d) Ser de ineludible y obligatorio cumplimiento.
e) Ser
incondicional.
Excepcionalmente, podrá tratarse de un mandato condicional,
siem-pre y cuando su satisfacción no sea compleja y no requiera de
actua-ción probatoria.
Adicionalmente, para el caso del cumplimiento de los actos
adminis-trativos, además de los requisitos mínimos comunes mencionados, en
tales actos se deberá:
f) Reconocer un derecho incuestionable del reclamante.
g) Permitir individualizar al benefi ciario”.
El juez, al califi car la demanda, está facultado para declarar su
im-procedencia liminar. Estas causales de imim-procedencia están establecidas
en el Código Procesal Constitucional, tanto las de carácter general como
las específi cas del proceso de cumplimiento.
1. Causales de improcedencia de carácter general
-
De una lectura del artículo 1 del Código Procesal Constitucional, la
de-manda será improcedente cuando, luego de presentada la dede-manda, cesa
la violación o la amenaza de violación del derecho constitucional, o si la
violación se ha convertido en irreparable (por ejemplo, si la autoridad ha
cesado en su renuencia a cumplir determinada norma legal o ejecutar un
acto administrativo). Sin embargo, cuando el juez constitucional lo
con-sidere, y de acuerdo con el agravio producido, podrá declarar fundada la
demanda precisando los alcances de su decisión.
-
En aplicación a contrario sensu del artículo 2 del código se declarará
improcedente la demanda cuando, tratándose de amenaza al derecho
invocado, esta no es ni cierta ni inminente. Es decir, cuando no hay
datos objetivos sobre su ocurrencia y, por otro, no hay datos objetivos
de que vaya a ocurrir próximamente.
-
Asimismo, del artículo 5.1 del código se desprende que la demanda
resultará improcedente si los hechos y el petitorio alegado no se refi
e-ren al contenido constitucionalmente protegido del derecho invocado,
pues todo proceso constitucional pretende proteger frente a una
le-sión o amenaza a los derechos fundamentales; en el caso del proceso
de cumplimiento –conforme a lo anotado antes– la demanda deberá
estar referida al derecho constitucional “a asegurar y exigir la efi cacia
de las normas legales y de los actos administrativos”. Cuando el
pro-ceso planteado no busque tal fi nalidad, sino que se pretenda la
protec-ción de un aspecto no protegido del derecho constitucional invocado,
el juez deberá declarar la improcedencia de la demanda.
- El artículo 5.2 del Código Procesal Constitucional señala que es
causal de improcedencia la existencia de otras vías procedimentales
específi cas igualmente satisfactorias. En el caso del proceso de
cum-plimiento estas se refi eren a otras vías para el cumcum-plimiento del deber
legal o administrativo omitido. Así tenemos, por ejemplo, del
proce-so contencioproce-so-administrativo, en el que puede obtenerse que “[s]e
ordene a la Administración Pública la realización de una determinada
actuación a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en
virtud de acto administrativo fi rme”
(17).
Esta causal consagra la subsidiariedad de los procesos
constituciona-les. En la antigua legislación que regulaba los procesos
constitucio-nales se mencionaba que estos podían plantearse de manera
“alterna-tiva” u “opta“alterna-tiva” a los procesos de la vía ordinaria; sin embargo, si
el actor decidía recurrir a esta ya no podía recurrir a la constitucional,
pues era causal de improcedencia que “el agraviado opt[e] por
recu-rrir a la vía judicial ordinaria”. Actualmente, los procesos
constitu-cionales ya no son optativos (alternativos), sino subsidiarios; es decir,
que solo proceden en el supuesto de que no exista un proceso judicial
igualmente efi caz que el constitucional. Por eso podemos referirnos a
una “excepcionalidad por subsidiaridad”
(18).
En tal sentido, solo se podrá acudir al proceso de cumplimiento
cuan-do se demuestre que las otras vías ordinarias no son idóneas,
satisfac-torias o efi caces para la satisfacción de la pretensión de la demanda
por la necesidad de protección urgente, o por situaciones especiales
(17) Ley Nº 27584, Ley que regula el Proceso Contencioso Administrativo, artículo 5.4. (18) CASTILLO CÓRDOVA. Ob. cit. Tomo I, p. 276.
que han de ser analizadas caso por caso. Corresponde al demandante
demostrar que el proceso de cumplimiento es la vía idónea y efi caz
para la tutela solicitada.
-
Conforme al artículo 5.3 del Código Procesal Constitucional, no
pro-cede la demanda cuando el agraviado ha recurrido previamente a otro
proceso judicial para pedir tutela de su derecho constitucional.
A diferencia de la anterior causal, que se refería a que no existiera
otro proceso que –en abstracto y para el caso concreto– sea igual o
más protector que el de cumplimiento, este caso supone que la
de-manda no procede si en la realidad ya se inició un proceso judicial
que persiga tutelar el cumplimiento de una norma legal o acto
admi-nistrativo. En cualquier caso, este proceso judicial debe perseguir el
mismo propósito que el proceso constitucional; es decir, regresar las
cosas al estado anterior a la vulneración alegada en el relato de los
hechos contenido en la demanda.
-
Vale anotar que lo prescrito en el artículo 5.4 –exigencia de agotar las
vías previas– no resulta pertinente para el proceso de cumplimiento
(ni para el de hábeas corpus). En la antigua regulación contenida
en la Ley N° 26301 para la acción de cumplimiento, se consideraba
erróneamente como vía previa al requerimiento por conducto notarial
remitido a la autoridad pertinente. Sin embargo, ahora se ha
consi-derado llamar a este documento “requisito especial de la demanda”,
desprendiéndole además de la formalidad notarial para ser válido. A
parte de este requisito, no será necesario agotar la vía administrativa
que pueda existir.
-
Si a la presentación de la demanda ha cesado la amenaza o la
ejecu-ción del acto lesivo o se ha convertido en irreparable, también
esta-mos ante un motivo para declarar la improcedencia de la demanda,
en términos del artículo 5.5 del código.
Esta norma se justifi ca, pues al no existir una afectación vigente no
ha-bría un derecho que proteger. A diferencia del supuesto contemplado
por el segundo párrafo del artículo 1 del Código Procesal Constitucional
–que también refi ere al cese de la agresión o amenaza en un proceso
en trámite– aquí el cese se produce antes que el agraviado recurra al
des-pacho del juez constitucional para presentar la demanda.
-
Finalmente, el artículo 5.10 debe ser leído en concordancia con el
70.8 del Código Procesal Constitucional; en ese sentido, si la
deman-da se interpone vencido el plazo legalmente establecido, que como
veremos es de veinte días, deberá ser declarada improcedente.
2. Causales de improcedencia de carácter específi co
al proceso de cumplimiento
El artículo 70 del Código Procesal Constitucional contiene las
dis-posiciones relativas a los casos de improcedencia –en específi co– para el
proceso de cumplimiento, de modo que este no procede en los siguientes
supuestos:
-
Cuando se contradigan resoluciones dictadas por el Poder Judicial,
Tribunal Constitucional y Jurado Nacional de Elecciones.
-
Cuando se demande al Congreso de la República para exigir la
apro-bación o la insistencia de una ley.
-
Cuando se pretenda la protección de derechos que puedan ser
garanti-zados mediante los procesos de amparo, hábeas data y hábeas corpus.
-
Cuando se interpone la demanda con el único propósito de impugnar
la validez de un acto administrativo.
-
Cuando se demanda que las autoridades o funcionarios ejerzan
potes-tades expresamente califi cadas como discrecionales por la ley.
-
Cuando se incurre en los supuestos en los que debe iniciarse un
pro-ceso competencial (en similar sentido tenemos al artículo 5.9 del
código).
-
Cuando no se cumplió con requerir previamente al demandado el
cum-plimiento del deber legal o administrativo reclamado. Este requisito
es-pecial de la demanda está previsto en el artículo 69 del código, y consiste
en pedir mediante documento de fecha cierta que se cumpla el deber
omitido, ante lo cual la Administración cuenta con diez días útiles para
contestar. Tal posibilidad permite a la Administración corregir su
inac-ción o actuainac-ción defectuosa. De continuar resistiéndose la autoridad a
cumplir su deber legal o administrativo –sea por negación expresa o por
no contestar la solicitud de fecha cierta– el agraviado tiene expedito su
derecho a presentar la demanda de cumplimiento.
-
Cuando la demanda se interpuso luego de vencido el plazo de
pres-cripción de sesenta días desde la fecha en que la autoridad o
funcio-nario recibió el requerimiento
(19). Esto se justifi ca por el carácter
ex-cepcional y urgente de los procesos constitucionales, de modo que si
se precisa de tutela urgente, la norma considera que el afectado
acu-dirá prontamente buscando la protección de su derecho.
Asimismo, como sucede con todo plazo prescriptorio, su fi nalidad
está relacionada con la seguridad jurídica, pues es claro que al
trans-currir el tiempo se generen nuevas relaciones jurídicas, inclusive con
terceros, cuyos intereses podrían verse perjudicados pese a estar
am-parados por el principio de buena fe. Por ello, el Derecho no puede
mantener indefi nidamente abierta la puerta del proceso
constitucio-nal, estableciéndose esta causal de improcedencia.
- Finalmente, podemos considerar como causal de improcedencia
la aplicación a contrario sensu del artículo 2 del Código Procesal
Constitucional. Al respecto, puede declararse la improcedencia
cuan-do la demanda no esté dirigida a que se acate una norma legal o se
ejecute un acto administrativo.
No obstante, debe tenerse en cuenta que excepcionalmente el
máxi-mo tribunal ha adecuado el proceso de cumplimiento convirtiéndolo
en uno de amparo
(20), al considerar que la demanda fue mal planteada
con respecto al tipo de proceso.
(19) La referencia a la “notifi cación notarial” del artículo 70.8 del Código Procesal Constitucional debe entenderse como el “documento de fecha cierta” que se señala en el artículo anterior.
(20) Expediente Nº 07873-2006-PC/TC. A este tema nos abocamos en la parte correspondiente de esta guía.
3. Reglas de procedencia para el cumplimiento
con-tenidas en el precedente vinculante
La sentencia recaída en el Expediente N° 00168-2005-PC/TC
re-solvió la demanda de cumplimiento presentada por don Maximiliano
Villanueva Valverde contra la Ofi cina de Normalización (ONP),
solici-tando que se cumpla con determinar y ejecutar el pago de su pensión de
jubilación conforme a lo dispuesto en la Ley N° 23908.
La relevancia de este proceso estuvo en que el Tribunal Constitucional
estableció como precedente vinculante los criterios de procedibilidad
de las demandas de cumplimiento y requisitos comunes de la norma
legal y del acto administrativo para que sean exigibles a través de este
proceso, los que deben ser tomados en cuenta al momento de presentar la
demanda, pues de lo contrario será declarada su improcedencia.
Entonces, el Tribunal Constitucional consideró que para la
proceden-cia del proceso de cumplimiento, además de acreditarse la renuenproceden-cia del
funcionario o autoridad pública, deberá tenerse en cuenta las
característi-cas mínimas comunes, y de no reunirse tales característicaracterísti-cas ni los
requisi-tos contemplados en el artículo 70 del Código Procesal Constitucional la
vía del proceso de cumplimiento no será idónea.
Así, conforme a la sentencia, para demandar el cumplimiento de una
norma legal, la ejecución de un acto administrativo o la emisión de una
resolución, debe existir un mandato (a) vigente, (b) cierto y claro, (c) que
no esté sujeto a controversia compleja ni a interpretaciones dispares, (d)
de ineludible y obligatorio cumplimiento, y (e) que sea incondicional
(ex-cepcionalmente podrá tratarse de un mandato condicional, siempre que su
satisfacción no sea compleja y no requiera de actuación probatoria).
(a) El requisito de mandato vigente implica que a este proceso se
acuda exigiendo el cumplimiento de disposiciones legales o actos
admi-nistrativos regulares y permanentes en el tiempo, asimismo, que se trate
de mandatos actuales cuya vigencia no ha expirado.
(b) Que el mandato deba ser cierto y claro signifi ca que este no debe
ser deducido, sino que debe fl uir claramente de la norma legal o del acto
administrativo cuyo cumplimiento se exige y del que se benefi cia al
de-mandante. Por el contrario, si se pretende exigir el cumplimiento de actos
administrativos con prescripciones indeterminadas, ambiguas, confusas o
vagas la demanda deberá ser declarada improcedente, pues el mejor lugar
donde discutir el tema es el proceso ordinario, donde pueden actuarse
todos los medios de prueba que permitan conocer el contenido preciso
del mandato.
Asimismo, también estaríamos ante la ausencia de certeza y claridad
si estamos ante disposiciones muy generales, o que para su aplicación
re-quieran interpretaciones complejas.
(c) Además, el mandato no debe estar sujeto a controversia ni a
inter-pretaciones dispares; ello quiere decir que no debe existir duda sobre el
sentido del mandato que aún esté pendiente de resolverse. Asimismo, no
se admite que sobre el mandato recaigan interpretaciones contradictorias
o incompatibles por parte de diversas autoridades competentes, o incluso
de una misma entidad.
Al respecto, en el caso del Expediente N° 02864-2004-AC/TC, en
que se solicitaba el cumplimiento de un acuerdo de concejo municipal,
se estableció aprobar la incorporación de un predio al área de expansión
urbana principal. En este proceso existían opiniones dispares –y, por lo
tanto, controversia– en relación con la incorporación del predio, pues el
Inrena y el Conam discrepaban respecto a si se requería de la opinión
técnica de la primera de las instituciones. Al existir una evidente
contro-versia respecto de los hechos que impedían cumplir con el acuerdo
mu-nicipal, esto no podía ser dilucidado en dicho proceso de cumplimiento
siendo que la demanda fue declarada improcedente.
(d) Que el mandato sea de ineludible y de obligatorio cumplimiento,
se refi ere al hecho de que la norma legal o el acto administrativo cuyo
cumplimiento se exige, tenga la virtualidad sufi ciente para constituirse en
mandamus para la autoridad o funcionario público y, por ende, poder ser
exigible a través del proceso de cumplimiento debido a su validez legal.
(e) La referencia a que el mandato debe ser incondicional, o que
tra-tándose de uno condicional su satisfacción no sea compleja ni requiera
de actuación probatoria, implica que la ejecución del mandato
requie-re prima facie no estar sometido a condiciones, o sea a la ocurrequie-rencia de
acontecimientos futuros o inciertos que hagan depender de estos el
cum-plimiento del mandato. Sin embargo, podría admitirse la existencia de
una condición, siempre que su satisfacción no sea difi cultosa y no
requie-ra de actividad probatoria.
Así, cuando la condición a cumplirse sea de simple cumplimiento y
no requiera pasar por una estación probatoria –de la que carecen los
pro-cesos constitucionales– se podrá acceder a esta vía procesal.
Por ejemplo, tenemos el caso resuelto en el Expediente N°
05735-2006-PC/TC, en el que se analizó el “mandato condicional” previsto en
el Reglamento de la Ley del Profesorado para conceder licencia sindical
con goce de remuneraciones, y que consistía en probar la condición de
dirigente sindical. A consideración del TC esta condición de que se
acre-dite el estatus de dirigente sindical era única y simple (por lo tanto, no
compleja ni que requería de actuación probatoria), lo que fue acreditado
con los documentos adjuntados al escrito de demanda, declarándose
fun-dada la demanda.
De otra parte, también en la STC Expediente N° 00168-2005-PC/TC,
el tribunal indicó que, para el caso del cumplimiento de actos
administra-tivos, además de los requisitos mínimos comunes mencionados se deberá
(f) reconocer un derecho incuestionable del reclamante y (g) permitir
in-dividualizar al benefi ciario.
Ambos requisitos van dirigidos a delimitar el derecho y al benefi
-ciario de este; el acto administrativo debe ser lo sufi cientemente claro en
lo que dispone, en razón del carácter sumario y de actividad probatoria
mínima que poseen los procesos constitucionales. Claro está, si al
fun-cionario público no le está permitido ningún tipo de discrecionalidad, es
lógico que el acto administrativo deba contener un mandamus con
dere-chos y benefi ciarios totalmente identifi cados, por lo que comprobada la
renuencia y las pautas antes descritas puede ampararse la demanda de
cumplimiento.
Cuando se exija el cumplimiento de un mandato originado en una
norma con rango de ley o por un reglamento, es decir, cuando se trate
de una norma de carácter general, cualquier persona está legitimada para
interponer la demanda.
Por otro lado, si la pretensión es que se cumpla con un acto
adminis-trativo, solo podrá interponer la demanda quien haya sido el directamente
afectado o quien, en todo caso, invoque interés para que se cumpla con el
deber omitido (artículo 67 del Código Procesal Constitucional). Además,
el afectado puede comparecer en el proceso por medio de representación
procesal, que no requiere de ser inscrita (artículo 39).
1. Representación procesal
Para la presentación de la demanda el afectado puede comparecer por
medio de representante procesal, no siendo necesaria la inscripción del
acto apoderamiento otorgado.
Siguiendo los parámetros del Código Procesal Civil (artículo 72),
para que tenga validez el poder para litigar, este podría ser otorgado por
escritura pública (sin necesidad de inscribirlo en registros públicos) o por
poder mediante acta ante el juez que conoce el proceso constitucional.
Sin embargo, apartándose de este razonamiento y teniendo en
cuen-ta la previsión del Título II, Capítulo IV de la Ley del Nocuen-tario, en lo
4
LEGITIMIDAD PARA
referente a “Los Poderes”, se puede entender que, además de las clases de
poder autorizadas por el Código Procesal Civil, valdría también la
repre-sentación procesal por poder fuera de registro, y por poder contenido en
documento con fi rma legalizada
(21). De lo contrario, si solo nos ciñéramos
a lo previsto en el código corremos el riesgo de “convertir los requisitos
procesales de legitimación en un ritualismo excesivo a tal grado y en tal
magnitud que termine por enervar los efectos de protección que
carac-terizan a todo proceso constitucional, [lo que] simplemente es
inadmisi-ble” (STC Exp. Nº 1956-2004-AA/TC, f. j. 2); más aún, si cuando en un
proceso constitucional se presente una duda razonable respecto de si el
proceso debe declararse concluido, el juez y el Tribunal Constitucional
deben declarar su continuación (artículo III del Título Preliminar).
Para el caso de personas que no residen en el Perú, la
deman-da será formulademan-da por representante acreditado. El Código Procesal
Constitucional expresamente señala que bastará que el poder esté
regis-trado ante el Cónsul del Perú en la ciudad del extranjero que
correspon-da y que se legalice la fi rma del cónsul ante el Ministerio de Relaciones
Exteriores, no siendo necesaria su inscripción en Registros Públicos.
2. Procuración
ofi ciosa
Esta fi gura aparece ante la necesidad de tutela urgentísima. El
pro-curador ofi cioso viene a ser un apoderado sin que exista poder; así,
cual-quier persona puede interponer la demanda y comparecer en nombre del
afectado si es que este se encuentra imposibilitado para ello y no tiene
un representante procesal o un apoderado judicial, ya sea porque sufre
constantes atentados contra la libertad individual, por razones de fundado
temor o amenaza, ante una situación de inminente peligro o, en general,
por cualquier otra causa análoga.
Asimismo, se trata de una situación temporal, pues para que los actos
procesales de este gestor procesal tengan validez, deberá ratifi carse la
(21) El poder por carta con fi rma legalizada –conforme al texto vigente del artículo 120 de la Ley del Nota-riado– se otorga en documento privado, y si se trata respecto de asuntos inherentes al cobro de benefi cio de derechos laborales, seguridad social en salud y pensiones, el poder por carta con fi rma legalizada solo tiene una validez de tres meses para cantidades menores a media UIT.
demanda y la actividad procesal realizada por el procurador ofi cioso una
vez que el impedimento sea removido y que el afectado se halle en
posi-bilidad de comparecer ante el proceso. De lo contrario, deberá declararse
la conclusión del proceso.
3. Patrocinio de intereses difusos
Cuando se trata de la defensa de derechos con intereses difusos o
colectivos, estamos ante una legitimación activa para obrar amplia,
pues a diferencia de lo que sucede en los procesos civiles (que contempla
solo la legitimación restringida), en los procesos constitucionales la
legi-timación corresponde a cualquier persona, señalando además el Código
Procesal Constitucional, en su artículo 67, que la Defensoría del Pueblo
también está legitimada para interponer la demanda de cumplimiento en
estos casos, según las atribuciones contenidas en el artículo 161 de la
Constitución y su Ley Orgánica.
Además, el artículo 82 del Código Procesal Civil puede ayudarnos
a establecer algunas precisiones, pues explica que “el interés difuso es
aquel cuya titularidad corresponde a un conjunto indeterminado de
per-sonas, respecto de bienes de inestimable valor patrimonial, tales como el
medioambiente o el patrimonio cultural o histórico o del consumidor”.
De este modo, los intereses difusos son diferenciados de los intereses
individuales (que atañen directamente a una persona determinada) y, a su
vez, diferenciados de los intereses colectivos, que corresponden a un
con-junto determinado de personas (como los sindicatos de trabajadores o los
pueblos indígenas)
(22).
4. Representación judicial por abogado
Las partes pueden otorgar facultades generales de representación al
abogado patrocinante. Siguiendo el artículo 80 del Código Procesal Civil
(de aplicación supletoria), en el escrito de demanda el interesado o su
(22) ANDALUZ WESTREICHER, Carlos. Derecho Ambiental: Ambiente sano y desarrollo sostenible. De-beres y Derechos. Proterra, Lima, pp. 295-296.
representante pueden otorgar o delegar al abogado las facultades
genera-les de representación a que se refi ere el artículo 74
(23)del mismo Codigo.
En estos casos no se requiere observar las formalidades del artículo 72
(24),
pero sí que se designe el domicilio personal del representado y su
decla-ración de estar instruido de la representación o delegación que otorga y
de sus alcances.
Por su parte, el artículo 290 de la Ley Orgánica del Poder Judicial
(25)considera implícitas las facultades de representación del abogado, aun
cuando su cliente no se las haya otorgado expresamente, de ese modo
en los procesos, sin necesidad de la intervención de su patrocinado, el
abogado puede presentar, suscribir y ofrecer todo tipo de escritos, con
excepción de aquellos para los que se requiere poder especial con
arre-glo a ley. En esa lógica, también se señala que el abogado no requiere
poder especial para interponer medios impugnatorios en representación
de su cliente, según se tiene de la disposición autoritativa contenida en el
mismo artículo.
(23) Código Procesal Civil
Artículo 74.- La representación judicial confi ere al representante las atribuciones y potestades generales que corresponden al representado, salvo aquellas para las que la ley exige facultades expresas. La repre-sentación se entiende otorgada para todo el proceso, incluso para la ejecución de la sentencia y el cobro de costas y costos, legitimando al representante para su intervención en el proceso y realización de todos los actos del mismo, salvo aquellos que requieran la intervención personal y directa del representado. (24) Código Procesal Civil
Artículo 72.- Clases de poder atendiendo a la formalidad empleada.
El poder para litigar se puede otorgar solo por escritura pública o por acta ante el juez del proceso, salvo disposición legal diferente.
Para su efi cacia procesal, el poder no requiere estar inscrito en los Registros Públicos.
Viene a ser la otra cara de la legitimidad para obrar y se refi ere al
demandado; es decir, la autoridad o funcionario de la Administración
Pública a quien se le imputa la renuencia a dar cumplimiento de una
norma legal o ejecutar un acto administrativo fi rme, o a quien se le
soli-cita pronunciarse expresamente cuando las normas legales le ordenan
emitir una resolución administrativa o dictar un reglamento. Es decir, es
el titular del deber a ser cumplido.
En ese sentido, la demanda de cumplimiento se interpone en principio
contra la autoridad o funcionario a quien corresponda ejecutar este deber.
Si el demandado no es la persona obligada a cumplir el deber omitido,
entonces deberá informarlo al juez indicando qué autoridad es la obligada
a cumplir el mandato legal o administrativo. De mediar duda sobre el
su-jeto obligado el proceso continuará, emplazándose a quien conforme con
el ordenamiento jurídico tenga competencia para cumplir con lo ordenado
(artículo 68 del Código Procesal Constitucional).
1. La defensa del Estado
El procurador público ejercita la representación y defensa en los
pro-cesos del sector al que pertenece, o de la entidad dependiente de dicho
sector. Actúa en calidad de demandante, demandado, denunciante,
denun-ciado o parte civil, pudiendo prestar confesión en juicio en
representa-ción del sector o ministerio, y convenir en la demanda, desistirse de ella o
transigir en el proceso. En cumplimiento de su trabajo guarda relaciones
de coordinación y cooperación con el Consejo de Defensa Judicial del
5
LEGITIMIDAD PARA
Estado y da cuenta del estado de los procesos y acciones judiciales en
defensa de sus derechos e intereses, rindiendo anualmente un informe de
su gestión.
Conforme al artículo 7 del Código Procesal Constitucional, la
defen-sa del Estado o de cualquier funcionario o servidor público la asume el
procurador público que corresponda, o el representante legal que el
fun-cionario o servidor designe sin perjuicio de la intervención del procurador
público.
Se debe emplazar con la demanda al funcionario o autoridad para que
pueda intervenir en el proceso, aunque este no se llegue a apersonar;
asi-mismo, se le debe notifi car con la resolución que pone fi n a la instancia.
Del mismo modo, debe emplazarse con la demanda y notifi carse con la
resolución que pone fi n a la instancia a la propia entidad estatal para que
pueda intervenir en el proceso; sin embargo, la no participación de
cual-quiera de estos no invalida ni paraliza el procedimiento.
Este mismo artículo faculta al procurador público para que, antes de
que el proceso constitucional sea resuelto en primera instancia, ponga en
conocimiento del titular de la entidad su opinión profesional motivada
cuando considere que sí se afecta el derecho constitucional invocado en
el petitorio contenido en la demanda.
De otro lado, si es que el demandante tomara conocimiento antes o
durante el proceso que a quien pretende demandar ya no ocupa el cargo
que desempeñaba, puede solicitar al juez que este no sea emplazado con
la demanda.
Por cierto, cabe tener en cuenta que se derogó el segundo párrafo del
referido artículo 7
(26), que establecía que las instituciones públicas con
rango constitucional podían actuar directamente, sin la intervención del
procurador público. Este párrafo también contemplaba la posibilidad de
que las entidades con personería jurídica propia actúen directamente.
(26) Ley N° 28946, publicada el 24 de diciembre de 2006, deroga el segundo párrafo del artículo 7 del Có-digo Procesal Constitucional.
Si bien todos los jueces cuentan con jurisdicción –esto es, con la potestad
delegada por el Estado para conocer y resolver confl ictos–, no todos los
órga-nos jurisdiccionales son competentes para conocer cualquier asunto.
Al respecto, se conoce a la competencia como la aptitud del
juzga-dor para conocer de un determinado asunto y que nace de la ley. Así, el
artículo 51 del Código Procesal Constitucional señala qué juez es
compe-tente para conocer de la demanda de amparo (y en aplicación supletoria,
la de cumplimiento).
En el caso de un proceso de cumplimiento contra un funcionario o
autoridad pública renuente la competencia está dada:
Por el grado: el juez de primera instancia.
Por la materia: el juez especializado en lo civil.
Por el territorio: queda a elección del demandante, pues la ley
desig-na igual competencia al juez especializado en lo civil de turno:
-
Del lugar donde se afectó el derecho.
-
Del lugar donde tiene su domicilio el afectado.
-
Del lugar donde domicilia el autor de la infracción.
1. Impedimento del juzgador
El juez debe abstenerse de conocer el proceso cuando concurran
las causales de impedimento contenidas en el artículo 305 del Código
6
COMPETENCIA DEL JUEZ
Procesal Civil, con la fi nalidad de asegurar una decisión imparcial y
fun-dada en Derecho.
Se incurre en causales de impedimento para dirigir un proceso si el juez:
1. Ha sido parte anteriormente en este.
2. Él o su cónyuge o concubino tiene parentesco dentro del cuarto grado
de consanguinidad, segundo de afi nidad o de adopción con alguna de
las partes o con su representante o apoderado o con un abogado que
interviene en el proceso (este impedimento se verifi ca cuando el
abo-gado ya estaba ejerciendo el patrocinio de la causa. Está prohibido al
abogado asumir una defensa que provoque el impedimento del juez).
3. Él o su cónyuge o concubino tiene el cargo de tutor o curador de
cualquiera de las partes.
4. Ha recibido él o su cónyuge o concubino, benefi cios, dádivas de
al-guna de las partes, antes o después de empezado el proceso, aunque
ellos sean de escaso valor.
5. Ha conocido el proceso en otra instancia, salvo que haya realizado
únicamente actos procesales de mero trámite.
Si se presenta una de estas causales el juez deberá declarar su
impedi-mento. Si intencionalmente no se abstiene –o lo hace cuando no concurre
una de ellas– incurrirá en responsabilidad disciplinaria y penal.
Por otro lado, la fi gura de la recusación no se admite para los
pro-cesos constitucionales. Esta facultad de la que gozan el demandante y
el demandado para solicitar que el juez se aparte del conocimiento de la
causa debido a que peligra su objetividad, no está permitida en este tipo
de procesos en consideración a que “es un proceso especialmente sumario
y pensado para la pronta y efi caz defensa de los derechos
constituciona-les, no se permite la recusación del juez, debido a las dilataciones que su
permisión podría generar”
(27).
De conformidad con el artículo 74 del Código Procesal
Consti-tucional, el procedimiento aplicable al proceso de cumplimiento será el
mismo que el previsto para el de amparo, en lo que sea aplicable, por lo
que el juez puede adaptar dicho procedimiento a las circunstancias del
caso.
1. Trámite de primera instancia
1.1. Postulación de la demanda (artículo 42 del Código Procesal Constitucional)
La demanda de cumplimiento se presentará por escrito y contendrá:
-
La designación del juez ante quien se interpone. Con ello el
de-mandante señala quién considera que es el juez competente para
conocer la causa.
-
El nombre, identidad y domicilio procesal del demandante. Esto
marcará los límites subjetivos del proceso.
-
El nombre y domicilio del demandado (sin perjuicio de lo
pre-visto sobre la representación procesal del Estado –artículo 7
del Código Procesal Constitucional– sobre el emplazamiento al
procurador público, y a la entidad o al servidor o funcionario
demandado).
-
La relación numerada de los hechos que hayan producido, o
estén en vías de producir la agresión.
-
Cuál es el deber cuyo cumplimiento se exige en función de una
norma legal o acto administrativo (artículo 2 del Código Procesal
Constitucional).
-
Los derechos que se consideran amenazados o violados, pues
a través del proceso de cumplimiento puede lograrse
indirecta-mente la protección de otros derechos fundamentales (como, por
ejemplo, el derecho a la salud); pero siempre que el acto lesivo
provenga de la renuencia de la Administración de acatar un
man-dato originado en una norma legal o de un acto administrativo.
-
El petitorio, que comprende la determinación clara y concreta de
lo que se pide.
- La
fi rma del demandante o de su representante o de su
apodera-do, y la del abogado.
El proceso de cumplimiento, como todo proceso constitucional, debe
ser tramitado con preferencia en relación con los demás procesos
judi-ciales que tenga a su cargo el juez competente. Por ello, la tramitación
debe ser diligente y expeditiva, bajo responsabilidad, y en ningún caso la
presentación de la demanda podrá ser rechazada por el personal
adminis-trativo del juzgado o sala correspondiente (artículos 13 y 42 del Código
Procesal Constitucional).
En el Código Procesal Constitucional no se menciona
expresamen-te que los hechos relatados en la demanda deban ir acreditados con las
pruebas correspondientes. Sobre ello y los anexos que deban adjuntarse
al escrito de demanda, debe tenerse en cuenta lo previsto en el artículo
425 del Código Procesal Civil y, de ese modo, acompañar con el escrito
de demanda los documentos probatorios que tuviese en su poder el
de-mandante destinados a sustentar su petitorio, pues en los procesos
consti-tucionales no existe etapa probatoria. Asimismo debe adjuntarse la copia
legible del documento de identidad del demandante y, en su caso, la de su
representante, apoderado o procurador ofi cioso, así como el poder para
demandar o representar.
Asimismo, debe tenerse en cuenta que los procesos constitucionales
se encuentran exonerados del pago de tasas judiciales.
1.2. Plazo para interponer la demanda (artículos 69 y 70.8 del Código Procesal Constitucional)
La demanda de cumplimiento debe ser interpuesta antes de que
trans-curran sesenta (60) días hábiles contados desde la fecha de recepción
del documento de fecha cierta, en el que se reclama el cumplimiento del
deber legal o administrativo
(28).
Plazo de prescripción
El artículo 44 del Código Procesal Constitucional regula el plazo
para la interposición de la demanda. Aquí puede verse cómo, por el paso
del tiempo, se pierde la posibilidad de ejercer el derecho de acción, sin
que ello signifi que que se afecte o se extinga el derecho que se pretendía
proteger mediante el proceso constitucional. En la anterior legislación
(29)se le llamaba erróneamente “plazo de caducidad”, pues confundía ambos
términos.
Estando claros que se trata de un plazo de prescripción y no de
cadu-cidad, téngase en cuenta que la demanda de cumplimiento debe ser
inter-puesta a los 60 días hábiles de haberse producido la afectación, siempre
que el afectado hubiese tenido conocimiento del acto lesivo y se hubiese
hallado en posibilidad de interponer la demanda. De lo contrario, se debe
computar el plazo desde el momento de la remoción del impedimento.
Para el cómputo del plazo se observarán las siguientes reglas:
1) El plazo se computa desde el momento en que se produce la
omi-sión del deber, aun cuando la orden respectiva haya sido dictada con
anterioridad.
(28) El artículo 70, inciso 8 del Código Procesal Constitucional hace alusión a la “recepción de la notifi ca-ción notarial”; sin embargo, debe entenderse por esta a “la recepca-ción del documento de fecha cierta” como se señala claramente en el artículo 69.
(29) Ley de hábeas corpus y amparo, Ley N° 23506.
“Artículo 37.- El ejercicio de la acción de amparo caduca a los sesenta días hábiles de producida la afectación (…)”. (Artículo aplicable de manera supletoria al proceso de cumplimiento).
2) Si la omisión del deber y la orden que lo ampara son ejecutados
si-multáneamente, el cómputo del plazo se inicia en dicho momento.
3) Si los actos que constituyen la omisión del deber son continuados,
el plazo se computa desde la fecha en que haya cesado totalmente su
ejecución.
4) La amenaza de ejecución de un acto lesivo no da inicio al cómputo
del plazo. Solo si la omisión del deber se produce se deberá empezar
a contar el plazo.
1.3. Ausencia de etapa probatoria (artículos 9 y 14 del Código Procesal Constitucional)
Es conocido que los procesos constitucionales carecen de etapa
pro-batoria, como se señala expresamente en el artículo 9 del Código Procesal
Constitucional. No obstante ello, es claro que debe existir un modo para
que el juez constitucional verifi que las afi rmaciones de las partes para
re-solver, valorando las pruebas ofrecidas.
En atención a los principios procesales y a la especial urgencia con
que deben ser atendidos este tipo de procesos, si bien no existe una etapa
probatoria propiamente dicha, puede acompañarse con la demanda
dios probatorios que sustenten la pretensión, siendo procedentes los
me-dios probatorios que no requieran de actuación. Es más, el código
con-templa la posibilidad de que realice la actuación de pruebas, teniéndose
presente que se refi ere solamente a aquellas que el juez considere
indis-pensables y que no afecten la duración del proceso. Con ello, la
excepcio-nal actuación probatoria en el proceso de cumplimiento estará sometida a
la discrecionalidad del juzgador, eximiéndose de la obligación de notifi
-car de esta a las partes.
Al respecto, el Tribunal Constitucional en la resolución del
Expe-diente N° 05118-2006-PC/TC revocó el auto que declaraba el rechazo
liminar de la demanda, al considerar que la ausencia de una etapa
proba-toria en el proceso de cumplimiento no constituye una causal de
impro-cedencia de la demanda prevista en el artículo 70 del Código Procesal
Constitucional, por lo que no cabía rechazarla in limine, toda vez que a su
parecer en autos obraban sufi cientes elementos de juicio que permitirían
emitir un pronunciamiento sobre el fondo de la controversia.
Por otro lado, si se desea incorporar nuevos medios probatorios luego
de presentada la demanda, el juez podrá admitirlos siempre que acrediten
hechos trascendentes para el proceso
(30)y que hayan ocurrido con
poste-rioridad a la interposición de la demanda; y, siguiendo el mismo
razona-miento ya descrito, que no requieran actuación, incorporándolos al
proce-so principal o al procedimiento cautelar, si fuese el caproce-so. En este caproce-so, la
admisión de nuevos medios de pruebas por parte del juez sí deberán ser
notifi cadas a la contraparte antes de que se emita la resolución que pone
fi n al grado.
1.4. Desistimiento (artículos 49 y 71 del Código Procesal Constitucional)
Desistir es ceder, abdicar, renunciar, apartarse de algo. Cuando
habla-mos de desistimiento en un proceso constitucional nos referihabla-mos en
gene-ral a la conducta del demandante dirigida a renunciar a su pretensión; y
cuando se trata de un proceso de cumplimiento el desistimiento se refi ere
al cumplimiento de un acto administrativo de carácter particular.
Este acto voluntario del demandante no necesita de la conformidad
del demandado. Sin embargo, el juez constitucional debe vigilar que no
existan derechos conexos de carácter indisponible, pudiendo haber
de-sistimiento solo en aquellas causas en las que el demandante tenga
fa-cultad de libre disposición, según se lee del cuarto párrafo del artículo
III del Código adjetivo y que se sustenta en la Constitución Política del
Perú, interpretada a la luz del artículo V del Título Preliminar del Código
Procesal Constitucional.
El código no limita la oportunidad para desistirse de la
preten-sión, que puede hacerse incluso cuando la causa llegue al Tribunal
Constitucional (pero antes de que ese colegiado emita sentencia). El
de-sistimiento no se presume, por lo que debe ser manifestado por escrito y
con fi rma legalizada ante el auxiliar jurisdiccional encargado, para
provo-car los efectos de una demanda infundada con calidad de cosa juzgada.
(30) Debe existir pertinencia del medio probatorio, es decir, que haya relación lógica o jurídica entre el me-dio y el hecho que se quiere probar.
