República de Colombia
DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN
LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO BÁSICO
- Política y Estrategia -
Documento CONPES 2912 - MDE-DNP:UPRU Santafé de Bogotá, marzo 12 de 1997
1 I. INTRODUCCION
El presente documento somete a consideración del CONPES las políticas y estrategias para promover la participación privada en el sector de agua potable y saneamiento básico, en desarrollo de la recomendación realizada por el mismo CONPES1.
La política general adoptada por el CONPES para la participación del sector privado en
infraestructura física tiene como objetivos: i) aumentar la eficiencia en la construcción y
operación de proyectos y servicios, ii) contar con recursos adicionales para suplir las necesidades en un menor tiempo, iii) destinar los escasos recursos estatales en forma prioritaria a inversión social, iv) distribuir los riesgos entre el sector público y el sector privado, y v) obtener los beneficios de la competencia.
Estos objetivos coinciden con la política de vinculación del sector privado en los servicios de acueducto y saneamiento básico, definida en el componente sectorial del Plan Nacional de Desarrollo2, el cual busca aumentar sus coberturas, mejorar su calidad, disminuir la vulnerabilidad de los sistemas y consolidar el proceso de modernización institucional.
El cumplimiento de las metas previstas no depende solamente de los montos de inversión pública en el sector. En consecuencia, el Plan de Agua otorga un papel primordial al proceso de modernización institucional, con base en la especialización y separación de las funciones de planeación, regulación y control, en el orden nacional, de la provisión eficiente de los servicios, asignada a los municipios y/o las empresas de servicios públicos3. Bajo esta orientación, la vinculación del sector privado constituye una herramienta de las administraciones locales para asegurar el cumplimiento de las funciones que le corresponden, y no un fin mismo de la política sectorial.
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Documento Conpes 2852 - “La participación privada en proyectos de infraestructura - seguimiento-”, junio 26 de 1996.
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Documento Conpes 2767 - “Plan de Agua 1995-1998”, marzo 22 de 1995.
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En desarrollo de los preceptos establecidos en la Constitución de 1991, el Congreso de la República expidió la Ley 142 de 1994 “Régimen de prestación de los servicios públicos domiciliarios”.
A partir de la promoción de la estrategia de coparticipación público-privada adelantada por el gobierno nacional, a nivel municipal existe gran expectativa por vincular al sector privado a la prestación de los servicios de acueducto y alcantarillado. Igualmente, se registra interés creciente de los particulares para participar en su gestión. Sin embargo, los procesos adelantados no siempre responden de manera integral a las políticas, debido a problemas de orden técnico e institucional, tanto a nivel local como nacional. Por ello, se debe avanzar en la consolidación del proceso de modernización institucional, mejorando las condiciones para imprimir mayor eficiencia y dinámica a los procesos de coparticipación privada en la gestión empresarial y en la captación de mayores recursos de inversión.
El desarrollo de las condiciones requeridas para la vinculación de operadores especializados al sector debe tener en cuenta las particularidades de estos servicios, en cuanto a: (i) el grado de descentralización del sector, que implica un alto número de entidades prestadoras; (ii) los rezagos en inversiones y tarifas; (iii) el elevado monto de subsidios demandados; (iv) la baja capacidad de gestión de las entidades prestadoras; (v) la carencia de información confiable sobre el estado de los sistemas; (vi) el escaso manejo de normas legales y regulatorias por parte de las autoridades locales; y (vii) las dificultades prácticas para definir y hacer viable un esquema de garantías para mejorar las condiciones de los contratos entre las entidades territoriales y los privados.
Este documento presenta una evaluación del desarrollo de la participación privada en los servicios de acueducto y alcantarillado, a partir de la cual se definen directrices de política y se presenta una propuesta de coordinación interinstitucional, que integre las acciones de las entidades vinculadas al sector, para establecer condiciones que dinamicen y hagan eficiente y atractiva la vinculación en inversión y gestión del sector privado en estos servicios. Finalmente, se formulan recomendaciones para asegurar su implantación.
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II. EVALUACIÓN DE LA PARTICIPACIÓN PRIVADA EN ACUEDUCTO Y ALCANTARILLADO
A. Avances
Una evaluación de la participación privada en el sector de agua potable y saneamiento básico4, permitió verificar el interés de los municipios y de los particulares en adelantar estos procesos. Además, evidenció las mejoras logradas en eficiencia interna de las empresas transformadas, lo cual ha permitido una mayor capacidad de generación interna de recursos y de apalancamiento de créditos, posibilitando la ejecución de inversiones que antes no eran factibles.
La vinculación del sector privado ha evolucionando desde principios de la presente década, cuando se conformaron empresas de economía mixta en Barranquilla, Montería, Florencia y Santa Marta, para permitir una participación más activa de la comunidad y el sector privado en la gestión de las empresas, buscando solucionar la crítica situación de prestación de los servicios. Los aportes iniciales de capital privado, más simbólicos que representativos del valor de las empresas, se continúan ampliando y, en el caso de Barranquilla aumentaron del 11% al 50%, mediante la vinculación de un socio calificado que gestiona los servicios. En las otras ciudades se están estructurando actualmente procesos que buscan intensificar la participación del sector privado en el capital de las empresas y la gestión de los servicios.
Estas experiencias han interesado, entre otras ciudades, a Cartagena, Buenaventura, San Andrés, Neiva, Palmira, Manizales y Tunja, a la empresa de Bogotá en la concesión del sistema de producción de Tibitoc, y a algunos municipios más pequeños administrados por Acuantioquia. A pesar de restricciones de orden técnico e institucional en estos servicios, existe un potencial de mejoras en la gestión empresarial y de inversión privada, para alcanzar los incrementos de cobertura y calidad señalados en el Plan de Agua.
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Aun cuando estas iniciativas involucran mejoras en la gestión de los servicios, en algunos casos se habría podido avanzar hacia esquemas más ambiciosos en el compromiso de inversiones por los operadores privados, teniendo en consideración las posibilidades de generación local de recursos y los ahorros generados por la mejor gestión. Tal vez, el único caso orientado en este sentido es la concesión para el over-haul de Tibitoc, actualmente en proceso de licitación.
Lo anterior se refuerza con el avance en la creación de condiciones de modernización institucional de gran parte de las empresas del país, debido a la aplicación de la Ley 142 de 1994 en cuanto a transformación de las empresas en sociedades por acciones, aplicación de las normas tarifarias y los planes de gestión y resultados, entre otros. Sin embargo, aunque estas condiciones deberían permitir un mayor avance en la participación del sector privado, desde la responsabilidad por la gestión hasta mayores compromisos en inversión, en realidad se siguen presentando los esquemas iniciales. Esto se debe a la presencia de algunas restricciones en el sector, que se explican a continuación.
B. Restricciones para la vinculación del sector privado
La estructuración eficiente de los procesos debe contemplar de manera integral las condiciones técnicas, financieras y legales de cada caso, asegurar el cumplimiento de los principios de competencia y transparencia señalados por la Ley 142 de 19945, en un marco de señales e incentivos adecuados desde el Estado, para impulsar esta participación. La dinámica desencadenada ha desbordado las posibilidades locales y nacionales para un desarrollo eficiente y ordenado de este proceso, lo cual ha limitado el cabal cumplimiento de los objetivos de la política sectorial y aprovechar todas ventajas del sector privado.
La estructuración de los procesos comprende un sistema de análisis integral de las condiciones de los servicios y de las posibilidades técnicas y financieras del proyecto para lograr una prestación eficiente, dado un marco regulatorio y de incentivos en el sector. A partir de lo anterior deben obtenerse los mecanismos más idóneos de participación del sector privado.
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1. Aspectos técnicos, financieros y condiciones de competencia
Falta claridad en la definición de objetivos y alcances de la vinculación del sector privado. En la mayoría de los procesos de coparticipación público-privada que están adelantando los municipios no se definen con claridad los objetivos y el alcance de esta vinculación, no se analiza el estado actual de los sistemas y las necesidades para llevarlos a niveles adecuados de cobertura y calidad en condiciones de eficiencia, ni se evalúa la potencialidad del sistema para generar recursos originados en el cobro de tarifas, atraer capital privado (crédito o aportes de capital) y cofinanciación municipal y nacional. La fijación de metas de incremento de calidad y cobertura de los servicios no se basa en las reales posibilidades financieras locales y nacionales, y aspiran a cubrir en el corto plazo el rezago acumulado de inversión en estos servicios.
Desconocimiento de los sistemas. El desconocimiento del estado de los sistemas de acueducto y alcantarillado, de la estructura de costos y de la gestión de las empresas y de la composición de la demanda (además de los problemas de adecuada clasificación de los usuarios), aumenta los riesgos percibidos por los potenciales proponentes y genera desventajas para el sector público en la negociación de procesos de vinculación privada.
Limitada promoción de la competencia. En detrimento de los principios de competencia y transparencia señalados por la Constitución de 1991 y la Ley 142 del 1994, los procesos se estructuran con criterios poco objetivos de selección de proponentes y contemplan períodos insuficientes para la correcta preparación de las propuestas (tabla 1). Se debe evitar que las firmas que asesoran a los municipios en la preparación de las convocatorias presten sus servicios, al mismo tiempo, a empresas operadoras. De igual manera, se debe evitar que se presenten a competir empresas filiales, o firmas de un mismo grupo, para no desvirtuar la competencia. Corrigiendo estas condiciones, se obtendrán los beneficios de la competencia por entrar al mercado, oportunidad para limitar las condiciones de posición dominante de las empresas prestadoras de estos servicios, que tienen características de monopolio natural.
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Tabla 1
PLAZOS Y NÚMERO DE PROPONENTES EN ALGUNOS CASOS DE PARTICIPACIÓN PRIVADA
CASO ESQUEMA TIPO DE CONVOCATORIA PLAZO PARA PROPONER PROPONENTES No.
Tunja Concesión Lic. Publica Internacional 1.5 meses 2
Palmira Asociación Municipio - Privado Invitación privada 2 meses 1
Río Bogotá Concesión Licitación Pública 3 meses 3
Neiva Asociación Municipio - Privado Licitación Pública 3 meses 3 Cartagena Asociación Municipio - Privado Lic. Pública Internacional 4 meses 1 Santa Marta Concesión Lic. Publica Internacional 2 meses 1 Barranquilla Emisión de acciones Invitación Privada 19 días 4 * * Se presentaron cuatro firmas, pero sólo una cumplió con los requisitos de precalificación
Fuente: Ochoa F, et.al (ibídem), noviembre de 1996
Incertidumbre en las fuentes financieras. En la estructuración de los procesos, algunos municipios han fijado las metas de inversión con base en expectativas de recursos, lo cual dificulta las contrapartidas y desestimula el compromiso de recursos privados. De otra parte, en algunas empresas con potencial para vincular al sector privado, debido a las economías de escala determinadas por el tamaño de los sistemas, existe la restricción de una limitada capacidad de generación interna de recursos vía tarifas, debido a la composición mayoritaria de usuarios de bajos ingresos6. Además, aun cuando se dispone de normatividad sobre el régimen de tarifas y de subsidios y contribuciones a aplicar, no se prevén los programas de ajuste de éstos ni se exploran otras fuentes de subsidio previstas en la ley para permitir la recuperación de las inversiones.
A pesar de que el gobierno nacional trabaja en la estructuración de un Fondo de Garantías para infraestructura, la descentralización del sector de agua potable ha limitado el desarrollo de mecanismos específicos para garantizar al sector privado certeza sobre ingresos mínimos de operación, rentabilidad, liquidez y cubrimiento del riesgo de inestabilidad regulatoria, así como otros contingentes.
En síntesis, la falta de claridad en los objetivos y alcance de los procesos, la incertidumbre sobre las fuentes de financiación de los proyectos, el desconocimiento de los sistemas y la limitada promoción de la competencia, imprimen gran volatilidad a los cálculos sobre necesidades de
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inversión y viabilidad de recuperación del capital a invertir, y ocasionan definición y cuantificación inadecuada de los riesgos y, por ende, su deficiente asignación entre el sector público y el privado. La ausencia de garantías al sector privado para cubrir sus riesgos, en algunos casos incrementa las expectativas de rentabilidad y, en otros, reduce el compromiso de inversión en los sistemas.
2. Marco institucional y política sectorial
Estructura del mercado del agua. En el marco de la descentralización, la responsabilidad por la prestación de estos servicios corresponde a los municipios, deber que pueden cumplir de manera directa, mediante empresas oficiales, o con operadores especializados. En el país existen más de mil organizaciones que prestan estos servicios en los municipios, sin incluir las que administran los sistemas rurales, lo cual demuestra el grado de dispersión del mercado. De otra parte, existe una concentración de usuarios en 45 sistemas, los cuales atienden 50% de la población del país. 165 municipios (con población entre 100 mil y 30 mil habitantes) sirven el 20% y 849 municipios (83% de ellos) concentran el 30% de la población.
Gestión local. La información sobre la actividad sectorial7 indica una débil capacidad de gestión de los municipios y de sus empresas de agua potable y alcantarillado, lo cual ha generado un deterioro progresivo de la calidad y un desfinanciamiento sistemático de las necesidades de expansión y optimización de los sistemas, agravado por el rezago de las tarifas respecto a los costos reales. El tiempo que ha requerido la reglamentación de la Ley 142 de 1994, llevó a que muchos municipios iniciaran en forma tardía los procesos de transformación y creación de empresas de servicios públicos; esto dio lugar a que procesos de participación privada se iniciaran sin estructuración adecuada, acompañados, muchas veces, de una interpretación errónea del régimen aplicable a los contratos. Esta situación le resta poder de negociación a las administraciones locales con el sector privado, lo cual se agrava con los trámites y cortos plazos otorgados por los Concejos Municipales para la realización de las reformas.
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Los datos disponibles en la Comisión de Regulación de Agua Potable indican que en promedio el 65% de los usuarios de las empresas de agua corresponden a usuarios de los estratos 1, 2 y 3.
De otra parte, los municipios han carecido de creatividad para diseñar esquemas alternativos de organización institucional con participación más activa de la comunidad en la gestión de los servicios, principalmente en las zonas rurales. Así mismo, los entes departamentales no han contribuido decididamente en acciones de promoción de esquemas regionales asociados que aprovechen las economías de escala y de aglomeración factibles en estos servicios8, ni han contribuido al fortalecimiento de una asistencia técnica eficaz.
Competencia nacional. El gobierno nacional cumple funciones de planificación sectorial, definición de las políticas de asistencia técnica y capacitación (Dirección de Agua Potable y Saneamiento Básico en Mindesarrollo), de regulación, definición de criterios y metodologías sobre gestión y fórmulas tarifarias (Comisión de Regulación), ejerce el control de la prestación de los servicios (Superintendencia de Servicios Públicos) y de orientación de recursos de crédito y cofinanciación (Findeter).
Asistencia técnica y capacitación. La dispersión sectorial ha dificultado la consolidación de una estrategia para difundir y capacitar, oportuna y continuamente, a las administraciones locales en el conocimiento de las normas que regulan el funcionamiento y prestación de estos servicios, así como sobre los temas de participación privada. De otra parte, debido a que el programa de asistencia se orientó al fortalecimiento de las entidades del orden nacional y a la creación de un mecanismo que buscaba apoyarse en los departamentos para llegar al municipio, donde no se ha encontrado el apoyo requerido, la asistencia técnica en la estructuración de estos procesos se ha realizado de manera tangencial, sin unas directrices explícitas sobre el alcance del apoyo del gobierno a las entidades locales en la estructuración y negociación de los procesos de participación privada. Además, la demora en la implantación de un sistema de información confiable sobre la gestión local dificulta al gobierno la orientación y priorización de sus acciones.
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Incentivo de la cofinanciación. Los criterios de asignación de los recursos de cofinanciación de la nación9 no están sirviendo de incentivo a la transformación institucional de las empresas y la vinculación del sector privado a su gestión (además de no promover proyectos de costo mínimo) y, en muchos casos, por el contrario, han venido desestimulando el esfuerzo local de financiación (vía tarifas o aportes locales directos). Ante la falta de políticas claras de acceso a estos fondos, en la estructuración de los procesos de vinculación privada los municipios se comprometen a gestionar recursos ante el Gobierno Nacional sin certeza sobre su asignación, descuidando sus posibilidades fiscales, generando dificultades en el cierre financiero de los proyectos y presiones, muchas veces de hecho, sobre los recursos de cofinanciación. Esto desvirtúa los procesos y pone en riesgo la participación del sector privado.
Esquema regulatorio y de control. Aunque se ha avanzado en la definición de un esquema tarifario que trata de acoger las consideraciones de eficiencia, equidad y financiamiento, la regulación debe contar con un marco general, con un sistema que incentive a las empresas hacia la eficiencia, que relacione de manera integral los Planes de Gestión y Resultados con la política tarifaria, que acerque los precios y oferta del servicio a las condiciones señaladas en un mercado competitivo y que, sobre todo, indique estabilidad y credibilidad a todos los agentes. La Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios debe acelerar la definición e implantación del Plan Unico de Cuentas y profundizar su función de control para asegurar la aplicación de las normas desarrolladas y, así, entidades como el Ministerio de Desarrollo, Planeación Nacional y Findeter ejercerán menos control directo.
En síntesis, el grado de descentralización del sector, la multiplicidad de entidades y su deficiente gestión, la ausencia del nivel departamental como articulador de la política nacional hacia el nivel local y la falta de mecanismos de coordinación en asistencia técnica, financiación, regulación y control, imponen restricciones al cumplimiento de las funciones nacionales, dificultan el logro de los objetivos de política sectorial y restringen la participación privada.
III. DIRECTRICES DE POLITICA
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De acuerdo con el diagnóstico realizado se presentan las siguientes directrices de política, con las cuales se busca generar las condiciones para asegurar una adecuada estructuración de los procesos, en un marco de competencia y transparencia, con una asignación eficiente de los riesgos asociados a este sector, bajo un marco claro de garantías y compensaciones, y dinamizar la vinculación del sector privado a estos servicios.
A. Evaluación y contratación de procesos de participación privada
Con el fin de hacer claridad en la definición de objetivos y alcance de los procesos de participación privada, conocimiento de los sistemas y amplia promoción de la competencia, los contratos a celebrarse con el sector privado deberán ceñirse a reglas de libre concurrencia, a propiciar la competencia entre oferentes idóneos, a cumplir con criterios de transparencia y selección objetiva, y a distribuir los riesgos y compromisos en forma eficiente. En este sentido, el Viceministerio de Desarrollo Urbano, Vivienda y Agua Potable del Ministerio de Desarrollo promoverá la observancia de las siguientes condiciones:
Requisitos para iniciar procesos de convocatoria. Para asegurar que los procesos de participación privada se inicien con la debida estructuración, los municipios deberán: (i) definir los objetivos y las alternativas de participación privada que se adecúen a sus condiciones; (ii) contar con estudios de viabilidad técnica, financiera y legal, pliegos de condiciones y minuta de contratos; (iii) establecer las condiciones en que se comprometan o enajenen los activos estatales existentes y la financiación de las obligaciones con los empleados, proveedores y sector financiero en el caso de concesiones. Para la firma de los contratos, se debe contar con las disponibilidades presupuestales correspondientes, incluidas vigencias futuras, que amparen los recursos estatales comprometidos.
Condiciones mínimas de los oferentes. Los proponentes deben demostrar solvencia financiera y experiencia adecuada y concordante con los objetivos de la vinculación privada en la
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Metas de calidad y cobertura. Deben guardar correspondencia con los ingresos esperados por concepto de tarifas, aportes estatales garantizados y recursos de capital privado.
Promoción de los procesos. Con el fin de asegurar la concurrencia de proponentes, se realizará una amplia promoción de los procesos ante potenciales operadores e inversionistas. Los municipios y empresas deberán informar al Ministerio de Desarrollo Económico su intención de abrir las convocatorias y enviar la documentación pertinente para su registro y divulgación, en caso de requerir apoyo del gobierno nacional.
Plazos para elaboración de propuestas y divulgación de bases contractuales. En los términos de la convocatoria se deben establecer tiempos suficientes para elaborar las propuestas, de acuerdo con el alcance y dificultad que demande el proceso. Antes de la apertura, se debe permitir a los interesados conocer las bases contractuales y realizar audiencias de aclaración.
Duración de los contratos. Para estimular la competencia entre proponentes y la distribución equitativa de riesgos, la duración de los contratos debe guardar correspondencia con los compromisos de inversión del privado.
Responsabilidades, riesgos y garantías. En los contratos se debe determinar con claridad la distribución de responsabilidades, asignación de riesgos y otorgamiento de garantías. Los municipios deben asegurar estos compromisos con sus propios recursos, para lo cual deberán contar con esquemas de cubrimiento que se desarrollen para este propósito.
Planes de Gestión y Resultados. Los indicadores de gestión acordados entre la entidad oficial y el contratista deben considerar los criterios y metodologías establecidos por la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico, y serán la base para la interventoría del contrato, para el control de gestión y resultados de la empresa que ordena el artículo 52 de la Ley 142 de 1994, y para la determinación de las tarifas. Igualmente, las metas de los indicadores deberán ser consistentes con el plan de inversión establecido en el contrato.
Criterios de selección. Los criterios de selección del contratista deben ser objetivos para asegurar transparencia y economía. Entre quienes cumplan las condiciones técnicas y financieras, la adjudicación se debe hacer con base en un solo criterio económico, según el tipo de contrato10, dejando las otras variables para ser establecidas por la entidad contratante.
Inhabilidades e incompatibilidades. Se deben establecer con claridad conflictos de interés para los consultores que brinden asesoría a los municipios y a los operadores privados, así como para los consultores que brinden asesoría a entidades del orden nacional. Se deben definir incompatibilidades entre los oferentes, para evitar que en una misma convocatoria participen empresas filiales o socias suyas que desvirtúen el proceso de competencia.
B. Marco institucional y política sectorial
Considerando las condiciones de autonomía local en la prestación de los servicios y las posibilidades de orientación nacional en la definición de sus políticas financieras, de asistencia técnica y de regulación y control, las acciones del gobierno se orientarán a generar condiciones para propiciar la modernización de la gestión local y de las empresas encargadas de prestar estos servicios, promoviendo, cuando sea eficiente, la participación privada.
1. Incentivos financieros y focalización de recursos públicos11
Para enfrentar los problemas de incertidumbre de las fuentes de financiación y de la focalización de recursos estatales, se proponen las siguientes acciones. En la estructuración de los procesos de participación privada se verificará la capacidad de generación interna de recursos vía tarifas y, en caso de mercados con importante composición de usuarios subsidiables, se evaluará la
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Por ejemplo, en los procesos de capitalización el criterio de selección debe ser el precio de la acción; en los de concesión la tarifa al usuario final cuando se fijen unas metas de calidad y cobertura, o la menor exigencia al municipio sobre aportes de recursos cuando se haya establecido una tarifa; en los de gestión el costo de gerenciamiento; y en los de arrendamiento el canon de arriendo, etc.
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asignación de recursos de otras fuentes. El Gobierno Nacional también evaluará la asignación de recursos de cofinanciación, cuando se garantice que la inversión requerida por los proyectos obedezca a criterios de costo mínimo. Así mismo, en la estructuración de los procesos se establecerán las condiciones en las cuales se entregarán los aportes públicos directos, vía cofinanciación o del usufructo de la infraestructura de los servicios, y la forma como se orientarán estos subsidios a los usuarios de estratos de menores ingresos.
Financiación. Complementariamente, se promoverán líneas de crédito para las empresas privadas y mixtas de servicios públicos de agua potable y alcantarillado, y para la estructuración de procesos de vinculación privada, para lo cual Findeter desarrollará instrumentos financieros que incentiven esta participación, fortalecerá las unidades regionales de crédito y generará herramientas para la evaluación financiera, valoración de contingentes y de riesgos y de apoyo a los municipios interesados en acceder a sus líneas de crédito. Fonade también podrá financiar la estructuración de proyectos con participación privada.
Riesgos y Garantías. El gobierno dará pautas sobre la distribución de riesgos entre el Estado y los particulares, la valoración de contingentes y la constitución de garantías, la contabilización, administración y liquidez de los recursos para cubrir estas garantías, evaluando las implicaciones de las nuevas condiciones sobre endeudamiento de los municipios. En las opciones a evaluar deberá considerar la posibilidad de que entidades como Findeter, Fonade o compañías fiduciarias puedan encargarse del manejo de estos recursos (incluyendo la calificación de riesgo de las operaciones de inversión privada) y que puedan acceder a las condiciones de liquidez que actualmente estructura el gobierno para infraestructura en Bancoldex12. Así mismo, Findeter evaluará la posibilidad de estructurar líneas de refinanciación para la reestructuración de deudas de empresas con índices de gestión superiores a los niveles promedio de eficiencia.
2. Asistencia técnica 12
Entre los instrumentos de política se encuentran: (i) refinanciación de deudas contraídas en el mercado financiero; (ii) opción de venta para los tenedores de bonos y (iii) soporte de liquidez. Estos instrumentos permitirán una financiación oportuna y de largo plazo para los proyectos de inversión que se vean afectados por exigencias de corto plazo. Para acceder a
Las actividades en este campo deben orientarse a fortalecer y apoyar la gestión local para permitir su modernización institucional y la participación del sector privado, y comprenderán la promoción, la asistencia y la generación de instrumentos para la estructuración adecuada de los procesos. Estas acciones buscarán dinamizar la vinculación privada, divulgando las experiencias exitosas y el conocimiento generado en los proyectos con acompañamiento del gobierno nacional (a través de la Gerencia de Participación Privada del DNP y la Dirección de Agua Potable de Mindesarrollo) y, generar las condiciones en los municipios para que se estructuren procesos adecuados. En este sentido, el Ministerio de Desarrollo definirá parámetros para la evaluación de los proyectos, modelos de términos de referencia, evaluación de la calidad de las consultorías y, mantendrá un registro de operadores, de firmas de consultoría, bancas de inversión y empresas interesadas en participar en estos procesos y junto con Findeter, según lo determine el Comité de Participación Privada en Agua Potable, definirá la estrategia para su difusión.
3. Coordinación institucional
Para asegurar un desarrollo integral de las políticas sobre participación del sector privado, la definición de instrumentos y transferencia de conocimiento a las entidades nacionales y territoriales, y su posterior divulgación a través de la promoción, evaluación y financiación de procesos de participación privada, acorde con el esquema de regulación en marcha, es necesario establecer una instancia coordinadora que involucre las entidades responsables del sector, dadas sus condiciones y particularidades. De acuerdo con lo anterior, dependiendo del Comité de Participación Privada en Infraestructura13, se propone conformar el Comité Técnico de Participación Privada en Agua Potable y Saneamiento Básico, como responsable de la coordinación de la política sectorial en este campo.
este tipo de financiación, los proyectos deben cumplir con estructura financiera adecuada y contar con una buena calificación por parte de la entidad emisora de los recursos.
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Este Comité Técnico estará conformado por la Dirección de Agua Potable del Ministerio de Desarrollo, la Gerencia de Participación Privada en Infraestructura y la Unidad de Planeación Regional y Urbana del DNP, Findeter y, cuando se promuevan procesos con recursos de la Nación, un representante de la Administración Municipal beneficiada. El Coordinador de la Comisión de Regulación de Agua Potable será invitado. Su convocatoria se realizará a través del Viceministerio de Desarrollo Urbano, Vivienda y Agua Potable.
COMITÉ INSTERINSTITUCIONAL DE PARTICIPACION PRIVADA
EN INFRAESTRUCTURA
Comité Técnico de Participación Privada en Agua Potable y
Saneamiento Básico Dirección de Agua Potable y Saneamiento Básico Ministerio de Desarrollo Económico
Gerencia de Participación Privada en Infraestructura Unidad de Planeación Regional y
Urbana del DNP Findeter
Este Comité se encargará de: i) desarrollar, en concordancia con el Comité de Participación Privada en Infraestructura, las políticas sobre participación privada en agua potable y las condiciones objetivas que favorezcan una relación más productiva entre el sector público y el sector privado (instrumentos de financiación y garantías, divulgación de las herramientas y del conocimiento adquirido, y marcos legales y regulatorios), ii) procurar por la concordancia entre las acciones de cada entidad y las políticas definidas, iii) identificar recursos para la promoción de procesos de participación privada, iv) evaluar y proponer acciones para asegurar el cumplimiento de las políticas diseñadas, v) asesorar, apoyar y dar recomendaciones al Comité de Participación
Privada en Infraestructura, vi) recomendar los procedimientos de selección de los proyectos y municipios donde se estructurarán procesos con los recursos de la nación, vii) evaluar los informes y estudios que se le presenten, y viii) definir los términos de referencia y procedimientos de evaluación de las propuestas para la estructuración de procesos.
Actualmente este esquema ha operado en forma adecuada en el proceso de Montería promovido por la Gerencia de Participación Privada del DNP. Los recursos de esta Gerencia provienen del “Programa de cooperación técnica en apoyo al proceso de privatización y concesión en infraestructura” a cargo del DNP y el Ministerio de Hacienda, que incluye un rubro estimado de US$2,5 millones para este sector, de un total de US$33 millones.
Dado que la ejecución de estos recursos sigue un Plan Operativo a ejecutar en cuatro años, y ante la necesidad de fortalecer los procesos de participación privada en agua potable y saneamiento básico, el Gobierno Nacional considera prioritario involucrar recursos adicionales para este programa. Entre las alternativas se contemplan las actuales negociaciones con el Banco Mundial para la reasignación, hacia este programa, de recursos con cargo a otros créditos con esta entidad, como el Programa de Desarrollo Territorial-PDT-, y la destinación de los recursos provenientes del recaudo de la deuda de los municipios y empresas públicas municipales con el Insfopal, actualmente recaudados por Findeter.
Con estos recursos, se conformará un programa, complementario al desarrollado por la Gerencia de Participación Privada del DNP y Minhacienda, a cargo de la Dirección de Agua Potable y Saneamiento Básico del Ministerio de Desarrollo Económico, que permitirá impulsar la realización de unos 8 procesos adicionales, en 18 meses. La ejecución de estos recursos se realizará bajo los lineamientos señalados por el Comité Técnico de Participación Privada en Agua Potable y Saneamiento Básico. Adicionalmente, el programa apoyará la modernización institucional de las entidades públicas encargadas de prestar estos servicios a nivel municipal, y tiene un costo estimado de US$5 millones para los dos componentes, en una primera etapa.
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Como resultado de las experiencias en el desarrollo de estos procesos, el Ministerio de Desarrollo, Findeter y el DNP, diseñarán estrategias para: i) brindar asistencia técnica y capacitación a otros municipios interesados en mejorar las condiciones de prestación de estos servicios con vinculación del sector privado, ii) divulgar y facilitar la aplicación de las políticas regulatorias, el marco normativo, técnico y financiero, asociado con la participación privada, iii) promover el desarrollo de políticas de otorgamiento de créditos y de asignación de recursos del Estado, bajo condiciones que propicien la participación privada y estimulen la eficiencia de las entidades prestadoras, y iv) generar herramientas para la adecuada valoración, contabilización y administración de los contingentes y las garantías de estos procesos.
IV. RECOMENDACIONES
El Ministerio de Desarrollo Económico y el Departamento Nacional de Planeación, recomiendan al CONPES:
1. Aprobar las políticas y estrategias planteadas en el presente documento.
2. Solicitar al Ministerio de Desarrollo, a Findeter y al Departamento Nacional de Planeación, conformar el Comité Técnico de Participación Privada en Agua Potable y Saneamiento Básico, cuya función principal es promover la vinculación del sector privado a la gestión e inversión en los servicios de acueducto y alcantarillado y coordinar las acciones de las entidades estatales en este sentido.
3. Encargar al Ministerio de Desarrollo Económico la organización de un programa de participación privada en agua potable y saneamiento básico en los términos establecidos en este documento, en concordancia con los lineamientos que establezca el Comité Técnico.
4. Encargar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público y al Departamento Nacional de Planeación, continuar las gestiones para obtener la financiación del programa de participación privada en agua potable que estructure el Ministerio de Desarrollo. Así
mismo, autorizar a Findeter para que destine parte de los recursos provenientes del recaudo de la deuda del Insfopal, para apoyar la financiación de este programa, en los términos que establezca el Comité Técnico.
5. Encargar al Ministerio de Desarrollo Económico y a la Comisión de Regulación de Agua Potable y Saneamiento Básico:
• Definir e implantar la reglamentación necesaria para garantizar la estructuración adecuada de los procesos de participación privada, la promoción de la concurrencia de oferentes idóneos y que propicie la aplicación de criterios de selección objetiva, con base en las pautas establecidas en este documento.
• Definir el marco regulatorio del sector y la reestructuración de los Planes de Gestión y Resultados para que respondan a los niveles tarifarios propuestos por las empresas.
6. Encargar al Ministerio de Hacienda y Crédito Público al Ministerio de Desarrollo Económico, a Findeter y al DNP, la elaboración de un estudio que defina la metodología de identificación y asignación de riesgos y de valoración, financiación, contabilización y liquidez de garantías.
7. Encargar a la Superintendencia de Servicios Públicos Domiciliarios la implantación del Plan Unico de Cuentas, a más tardar para finales del presente año, para fortalecer la función de control de los servicios.
8. Encargar a Findeter, al Ministerio de Desarrollo Económico y al DNP, reevaluar los criterios de asignación de los recursos de cofinanciación para incentivar la modernización institucional en el sector de agua potable y saneamiento básico.
