BOLETÍN 3824-13
13 de mayo de 2005 ISSN 0787-0415
I. DESCRIPCIÓN
REFERENCIA :
Completa la incorporación al seguro escolar a los
estudiantes que estén en el nivel parvulario
INICIATIVA :
Mensaje
presidencial
MINISTERIOS
: Del Trabajo y Previsión Social, De Educación y De Hacienda
ORIGEN
: Cámara de Diputados
INGRESO
: 28 de marzo de 2005
CALIFICACIÓN :
Sin
urgencia
ARTICULADO :
2
artículos
OBJETO, SEGÚN LA INICIATIVA
1.- Incluir a los estudiantes del nivel parvulario entre los beneficiados con la ley
sobre accidentes del trabajo (además de los niveles básico, medio y superior, que ya están incluidos).
2.- Disponer la vigencia de la ley desde el 1° del mes siguiente al de su
publicación.
CONTENIDO ESPECÍFICO
Artículo 1°.- Reemplázase el inciso primero del artículo 3° de la Ley N° 16.744, por el
siguiente:
“Estarán protegidos también, todos los estudiantes por los accidentes que sufran a causa o con ocasión de sus estudios o en la realización de su práctica profesional. Para estos efectos se entenderá por estudiantes a los alumnos de cualquiera de los niveles o cursos de los establecimientos educacionales
Orgánica Constitucional de Enseñanza.”.
Artículo 2°.- La presente ley regirá a partir del 1° del mes siguiente al de su publicación.”.
FUNDAMENTO, SEGÚN LA INICIATIVA
1.- La Ley N° 18.962, Orgánica Constitucional de Enseñanza, modificada por las
Leyes N° 19.771 y N° 19.864, reconoce a la educación parvularia como un nivel educativo de la misma categoría que los restantes niveles de educación. Tiene por objeto atender integralmente niños y niñas desde su nacimiento hasta su ingreso a la enseñanza básica, sin constituir antecedente obligatorio para ésta. Su propósito es favorecer de manera sistemática, oportuna y pertinente, aprendizajes relevantes y significativos en los párvulos, apoyando a la familia en su rol insustituible de primera educadora.
En nuestro país existen hoy, de acuerdo a estimaciones del Instituto Nacional de Estadísticas, 1.515.965 niños y niñas menores de cinco años. De ellos, 500.000 aproximadamente asisten al nivel de educación parvularia, de los cuales el 60% está hoy protegido por el Seguro Escolar, que son los niños y niñas que asisten al primer y segundo nivel de transición.
Con la ampliación de cobertura que se propone mediante el presente proyecto de ley, se incorporarán a esta protección alrededor de 200.000 niños y niñas que están actualmente asistiendo a la educación parvularia, menores de cuatro años. La matrícula del nivel parvulario se ha ido incrementando anualmente, logrando avanzar hacia el 81% de la meta comprometida por el Gobierno, que en cifras corresponde a 100.836 nuevos niños y niñas, lo que hace imperativo otorgar mayor protección a la infancia, dándose de esta forma cumplimiento al mandato constitucional que señala que el Estado promoverá la educación parvularia. La incorporación de los estudiantes de nivel parvulario significará darles el mismo tipo de beneficio del Seguro Escolar que reciben hoy los estudiantes de los niveles básico, medio y superior, así como los alumnos de parvulario de nivel de transición.
2.- Las presta-ciones que se otorgan.
Ahora bien, cuando los estudiantes sufren lesiones o la muerte por causa o con ocasión de sus estudios o en la realización de su práctica profesional, pueden acceder a los beneficios contemplados en los artículos 7° y siguientes del D.S. N° 313, de 1972, del Ministerio del Trabajo y Previsión Social que regula el Seguro Escolar establecido en el artículo 3° de la Ley N° 16.744. Tales beneficios son:
Prestaciones médicas.
Se les otorgan prestaciones médicas gratuitamente desde el día de los hechos y hasta su curación completa o mientras subsistan las secuelas del accidente. Dichas prestaciones son: atención médica, quirúrgica y dental en
establecimientos externos o a domicilio; hospitalización si fuere necesario; medicamentos y productos farmacéuticos; prótesis y aparatos ortopédicos; rehabilitación física y reeducación profesional; gastos de traslado y cualquier otro que sea necesario para el otorgamiento de las prestaciones.
Cabe indicar que dentro de la atención médica señalada se incluye el tratamiento de las enfermedades psiquiátricas que se hubieran producido al estudiante como consecuencia directa del accidente ocurrido a causa o con ocasión de sus estudios.
Prestaciones pecuniarias.
Éstas se otorgan por incapacidad. Consisten en una pensión mensual que dependerá del porcentaje de pérdida, presumiblemente permanente, de su capacidad de ganancia.
El inciso primero del artículo 8° del D.S. N° 313, de 1972, dispone que el estudiante que, como consecuencia de un accidente escolar, perdiere a lo menos un 70% de su capacidad para trabajar, actual o futura, tendrá derecho a una pensión por invalidez.
De acuerdo con lo establecido en el inciso segundo del citado artículo, el estudiante que a consecuencia de un accidente escolar sufra una pérdida de capacidad de trabajo inferior al 70% e igual o superior al 15%, tiene derecho a una pensión por invalidez, siempre que acredite, mediante informe social, que carece de recursos iguales o superiores al monto de la pensión. Dicho beneficio se le otorga con carácter temporal, hasta la fecha en que finalice sus estudios o llegue a percibir recursos del monto indicado.
Para determinar la carencia de recursos en los casos en que el estudiante forma parte de un núcleo familiar, se dividen los ingresos del núcleo por el número de personas que lo compongan.
Educación gratuita.
El artículo 9º del D.S. N° 313, de 1972, previene que todo estudiante que, a consecuencia de un accidente escolar, experimente una merma apreciable en su capacidad de estudio, calificada por la Comisión de Medicina Preventiva e Invalidez (COMPIN), tiene derecho a recibir educación gratuita de parte del Estado, el que debe proporcionarla en establecimientos comunes o especiales, de acuerdo con la naturaleza de la invalidez y las condiciones residuales de estudio de la víctima. Este derecho se ejerce concurriendo directamente la víctima, o su representante, al Ministerio de Educación, el que se hace responsable de dar cumplimiento a lo señalado.
El citado D.S. N° 313, de 1972, establece en su artículo 10 que la persona o institución que compruebe haberse hecho cargo de los funerales de la víctima, recibirá una cuota mortuoria, con el fin de cubrir el valor de los funerales.
II. COMENTARIOS DE LIBERTAD Y DESARROLLO
IMPLICANCIAS CONSTITUCIONALES
1.- Materia de ley. Los accidentes del trabajo que no son fatales, dejan a la persona afectada, en
mayor o menor medida, con alguna deficiencia temporal o de larga duración. El artículo 19, N° 9, inciso cuarto, de la Constitución Política señala como deber preferente del Estado garantizar la ejecución de las acciones de salud, sea que se presten a través de instituciones públicas o privadas, en la forma y condiciones que determine la ley, la que podrá establecer cotizaciones obligatorias.
En relación con el precepto anterior, ha de tenerse también presente lo dispuesto en el inciso segundo del mismo N° 9, en cuanto declara que “el Estado protege el libre e igualitario acceso a las acciones de promoción, protección y recuperación de la salud y de rehabilitación del individuo.
Si bien este último precepto no se remite a una materia de ley, puede ser interpretado en relación con el inciso cuarto, que garantiza las acciones de salud remitiéndose a la ley y dando así origen a una materia que puede ser regulada mediante normas de rango legal. En general, el sistema legal de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales encuentra su base constitucional en los citados preceptos de la Constitución.
2.- Observación constitucional.
No obstante lo anterior, debe reconocerse que los accidentes que sufran los alumnos en sus respectivos establecimientos educacionales no constituyen un accidente del trabajo. El texto vigente del artículo 3° de la ley 16.7441, que se viene sustituyendo por el artículo 1° del proyecto establece que “estarán protegidos, también, todos los estudiantes de establecimientos fiscales o particulares por los accidentes que sufran con ocasión de sus estudios o en la realización de su práctica educacional”. Si bien ésta es la redacción que desde su primera vigencia tuvo el citado artículo 3°, puede observarse que
tiene sentido la inclusión de los alumnos en práctica, que podría darse en una fábrica u otro establecimiento laboral, mas no así los alumnos propiamente tales, que en sus niveles inferiores ni siquiera tienen reconocido legalmente su derecho a celebrar contrato de trabajo.
Ahora bien, ¿de qué manera se financian estas prestaciones relativas a los alumnos que estudian en un establecimiento educacional? Se financian con la misma cotización que los empleadores efectúan para pagar el seguro de accidentes del trabajo de sus trabajadores. De esta forma, respecto de los estudiantes, la cotización deja de ser una prima y pasa a ser un impuesto, esto es una traslación patrimonial al sistema público (Instituto de Normalización Previsional) sin una contrapartida en favor de quien efectúa el pago.
Adicionalmente, una parte de la cotización (un 2% de lo recaudado por el INP por concepto de ley de accidentes del trabajo) es lo que se destina a la atención de los accidentes escolares. Siendo así, ese impuesto está destinado por ley a una finalidad específica. Ello no se aviene con la prohibición constitucional de que los impuestos tengan un destino específico, salvo ciertas excepciones (artículo 19 N° 20). No obstante, la disposición transitoria séptima, de la Constitución dejó vigentes todos los impuestos de afectación anteriores al 11 de marzo de 1981, día en que comenzó a regir la Constitución Política.
En efecto, dicha disposición transitoria señaló que mantendrían su vigencia los impuestos de afectación a un destino determinado “mientras no sean expresamente derogados”. Siendo así, los impuestos de afectación solo pueden permanecer vigentes al amparo de la disposición séptima transitoria, pero no pueden ser modificados para ampliar su aplicación, como sucede con esta iniciativa legal.
Independientemente del mérito de que exista un seguro escolar por daños personales, la ampliación del seguro a una nueva categoría de personas, no podría aprobarse sin contravenir el artículo 19, N° 20, de la Constitución que prohíbe, de 1981 en adelante, los impuestos de afectación, calidad que tiene un cobro en favor del Estado sin contraprestación en favor de quien efectúa el pago.
COMENTARIOS DE MÉRITO
3.- El seguro
escolar.
La mayoría de los colegios particulares han contratado seguro por accidente de sus alumnos en una compañía de seguros, pagando la correspondiente prima, la que se carga o se incluye en la colegiatura mensual o en la matrícula de los alumnos. También es posible que la extensión del riesgo (por ejemplo, que cubra o no el trayecto entre la casa y la escuela) pueda ser discutido con los apoderados. De hecho, las primas cobradas para asegurar colegios femeninos suelen ser algo más inferiores a las cobradas en colegios de varones, que por las actividades a veces temerarias que practican, tienen
la existencia del seguro escolar de la ley de accidentes del trabajo.
No obstante, en los colegios municipalizados es habitual que si un alumno se accidenta con motivo de sus actividades escolares, sea atendido en un servicio de salud con cargo al seguro del artículo 3° de la ley N° 16.744.
Este seguro está regulado, además, por el decreto supremo 87, de 2004, de la Subsecretaría de Previsión Social, que en la parte que interesa dispone que se fija en un 2% de los ingresos totales del Instituto de Normalización Previsional, el aporte que este Instituto deberá efectuar durante el año 2005 para el financiamiento del seguro escolar.
A su vez, los ingresos del INP provienen de las cotizaciones por seguro de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales que efectúan los empleadores, que no tienen relación directa con los accidentes que pueden ocurrir en un establecimiento educacional, lo que constituye para ellos, como se dijo, un impuesto.
En general, lo transparente para la economía es que los seguros sean voluntarios, de manera tal que cada persona determine qué nivel de riesgo está dispuesta a asumir y qué nivel lo traspasará por la vía del seguro, a una entidad distinta.
Los seguros obligatorios son una excelente oportunidad para las compañías de seguro, pero no respetan la decisión de las personas sobre materias que les incumben a ellos exclusivamente. Por la misma razón, la fijación de primas de seguro por ley no es adecuada, según ya señaló. Un seguro podría tener un costo más barato si la prima la determinara el mercado, que si se fija por ley.
En este sentido, la incorporación de los alumnos de nivel parvulario al seguro de accidentes del trabajo y enfermedades profesionales, corresponde a la intención de uniformar la situación de los escolares, puesto que si están unos, no hay razón para que no estén otros. Pero mirada la situación en su conjunto, la regulación debería comenzar por reconocer que no es procedente que el seguro escolar se financie con cotizaciones de los empleadores que tienen sentido respecto de sus trabajadores, pero no si se trata de alumnos de cualquier nivel de enseñanza. Mientras un trabajador está, por definición contractual, a disposición del empleador, de forma tal que éste puede impartirle instrucciones, incluyendo normas de seguridad, los alumnos de cualquier establecimiento, en cambio, carecen de toda relación con los empleadores, de forma tal que no se justifica financiar el seguro escolar con la cotización obligatoria por accidentes del trabajo.
La corrección del sistema no debe, entonces, consistir en incorporar a nuevas categorías de alumnos (si bien es la única que faltaba), sino en segregar de la ley N° 16.744 a los escolares y resolver lo que corresponda en su propio mérito, probablemente, mediante un subsidio estatal incorporado a la
subvención escolar, para aquellos establecimientos que no puedan financiar un seguro escolar con sus propios recursos.
4.- Conclusión. Dada la calidad de impuesto de afectación que tiene la cotización obligatoria
de seguro por accidente del trabajo cuando se aplica al seguro escolar, debe cuidarse de no incurrir en la ampliación de un impuesto de afectación, que están prohibidos por la Constitución.
La calificación y apreciación de los riesgos inherentes a la actividad escolar debería efectuarse independientemente por cada establecimiento. La incorporación obligatoria al seguro escolar constituye una limitación a la libertad de las personas para elegir lo que estimen más conveniente a sus intereses.
El financiamiento del seguro escolar con cargo a la ley de accidentes del trabajo constituye, desde otro punto de vista, un subsidio cruzado, que es una distorsión del respectivo mercado. Ello amerita estudiar la separación del seguro escolar de la ley N° 16.744 y no continuar ampliando su cobertura en ese cuerpo legal.
Finalmente, debería buscarse una forma de financiar el seguro escolar que no sea con cargo a una actividad que no tiene relación con las actividades escolares, de forma tal que el Estado actúe solo subsidiariamente, dejando en libertad de acción a los establecimientos para contratar -y bajo qué condiciones-, los seguros que estimen convenientes.
