UNIVERSIDAD AUTONOMA DE NUEVO LEON
FACULTAD DE DERECHO
Y
CRIMINOLOGÍA
F O R
Como reaufsH'c m r c m \ paca obtener ú Grado d e
MAESTRIA EN DERECHO PUBLICO
UNIVERSIDAD AUTONOMA DE NUEVO LEON
FACULTAD DE DERECHO / CRIMINOLOGÍA"MEDIOS DE DEFENSA DEL PARTICULAR
FRENTE LOS ACTOS DEL GOBIERNO MUNICIPAL"
POR
ARTURO LAVIN SALAZAR
.Como requisite parcial para obtener el Grado efe
MAESTRIA EN
DERECHO PUBLICO OCTUBRE, 2003T I
A /
^-€>0 3
FONDO T E S I S
UNIVERSIDAD AUTÓNOMA DE NUEVO LEÓN
FACULTAD DE DERECHO Y CRIMINOLOGÍA
"MEDIOS D E D E F E N S A D E L PARTICULAR
FRENTE LOS ACTOS DEL GOBIERNO
MUNICIPAL"
Por:
ARTURO LAVÍN SALAZAR
Como requisito parcial p a r a obtener el Grado de
MAESTRÍA EN DERECHO PÚBLICO
Agradecimientos
Agradezco a la Universidad Autónoma de Nuevo León por la
oportunidad que me dio para poder realizar los estudios de
licenciatura que me permitió obtener el Título de Licenciado en
Ciencias Políticas y Administración Pública y ahora la
oportunidad de cursar la Maestría en Derecho Público;
recompensaré el apoyo brindado en mis casi ocho años de
estudio en esta Magna Universidad.
Muy especialmente agradezco la acertada orientación y apoyo
oportuno que me dio el MDL. Carlos Polo Rodríguez asesor de la
presente Tesis.
Agradezco a mi esposa Rosy, por su comprensión y apoyo, que
fue fundamental, para poder concluir la presente tesis; a mis
padres Arturo y Elsa, por su ejemplo de tesón y empuje que
siempre me han dado.
CAPÍTULO VI
El Gobierno Municipal y la justicia administrativa
1. División de funciones e n el Municipio 72
2. Comparativo entre Municipios, sobre la justicia administrativa
frente las reformas al artículo 115 constitucional 76
3. Medios alternativos de solución de controversias a n t e la
autoridad municipal 93
CAPÍTULO v n
Conclusiones y contribuciones
1. Conclusiones 102
2. Propuestas 109
Anexos
1. Texto vigente del artículo 115 constitucional 116
2. Controversia Constitucional 1 / 9 5 122 3. Propuestas obtenidas de www.municipio.org.mx 124
4. Artículos 1 y 114 de la Ley de Amparo 129
5. Reglamento de Justicia p a r a el Municipio de Tijuana, Baja California-131
6. Programa del Seminario de J u s t i c i a Municipal 156
Bibliografía
1. Doctrina 162 2. Legislación y jurisprudencia 163
3. Diccionarios 164 4. Internet 164
CAPÍTULO I
Introducción y antecedentes
1. Justificación del tema y objetivos.
" T a n t a sociedad como sea posible, t a n t o gobierno m u n i c i p a l como s e a necesario, p e r o t a m b i é n q u e h a y a t a n t a a u t o r i d a d Municipal como s e a posible y ú n i c a m e n t e t a n t o gobierno e s t a t a l y federal c u a n t o sea necesario."1
Facilitar la inercia democrática debe ser el espíritu de las leyes
y, en general, de toda acción de gobierno y esto implica que sea
la sociedad la que determine los principales ejes en los que se
tienen que dar estos cambios a nuestro sistema jurídico y
político
2, respaldados desde luego por u n Estado sensible a e s t a
demanda, pero ni u n Estado sin fuerza y menos a ú n u n Estado
gendarme o totalitario, sino u n Estado que asegure la libertad y
el ejercicio de los derechos m a s inalienables del ser h u m a n o ; las
palabras de J o h n Locke al respecto son:
"El propósito d e la ley no e s abolir o restringir a n o p r e s e r v a r y e x p a n d i r la libertad."3
Cuando u n derecho o u n a libertad no se puede ejercer, se
comete u n a injusticia, por tanto, me parece que hay m u c h o que
estudiar e investigar sobre este tema.
1 Palabras del Ing. Carlos Medina Plascencia en la presentación del libro Municipio y democracia de la
maestra Ma. Elena Alvarez de Vicencio, p.13.
2 Este derecho del pueblo de señalar el rumbo y los cambios sociales y jurídicos que se podría ubicar dentro de
un derecho legítimo del ciudadano, es sin lugar a dudas una garantía política, aunque contra este derecho no pueda proceder el recurso del Amparo. A! parecer en los Estados Unidos, Suiza y Reino Unido existe un derecho que establece que no se puede aprobar una ley que no esté sujeta a la sanción de la población; tal vez las figuras del plebiscito, referéndum o la iniciativa popular, que lentamente se han insertado en nuestra legislación, pudieran ser la analogía mas cercana.
3 Frase citada en su editorial por el periodista Sergio Sarmiento en el periódico "El Norte", con fecha lunes 11
E s por ello que mi principal intención y objetivo al desarrollar
esta m o d e s t a investigación es incidir en fortalecer la justicia
administrativa principalmente desde el ámbito municipal y de la
actual realidad política-jurídica del municipio en el Estado de
Nuevo León como especial marco de atención, así como plantear
la forma en que se puede ejercer la atribución constitucional que
contempla que el municipio podrá contar con los órganos p a r a
dirimir las controversias entre los particulares y la autoridad.
Otro de los propósitos de este trabajo, es aportar p r o p u e s t a s
claras, concretas y viables p a r a que las resoluciones que se
dictan por medio de estos órganos de justicia sean expeditas; en
la actualidad, la justicia llega c u a n d o a veces y a no es necesaria,
a pesar de que la Constitución establece la necesidad de que la
justicia sea expedita, como u n a exigencia p a r a s u b u e n a
administración, la realidad es que no es así y sólo llega rápido,
en la mayoría de los casos, p a r a el que m á s tiene; y el que
m e n o s tiene, ya sea por carecer de recursos o por ignorancia, no
puede hacer valer s u s derechos e intereses c u a n d o estos son
lesionados.
E s m á s interesante hoy en día analizar el ámbito municipal
como institución que h a pasado por m u c h a s e t a p a s y crisis
desde que se fundó en estas tierras en la Villa Rica de la Vera
Cruz el 22 de abril de 1519,
4p a s a n d o por varias reformas
constitucionales, el artículo 115 a sufrido 11 reformas. E n las
4 Cfr. QUINTANA Roldán, Carlos F. "Derecho Municipal". Editorial Porrúa. México,2001, p. 49 "Ese día era
ú l t i m a s de ellas se logra ver que el municipio en México h a
transitando de u n modelo centralista a u n o federalista y, por
otra parte, h a s t a hace pocos años, relativamente, a p e n a s en
1946, en Quiroga, Michoacán, se vivió la primera alternancia del
partido gobernante en u n municipio, lo que h a b l a de que hace
falta terminar por consolidar u n a transición democrática a nivel
municipal, que empuje rápidamente, en forma escalonada, a
u n a mejor y m á s digna forma de vida p a r a c a d a h e r m a n o
mexicano.
Estoy convencido de que hay u n a importante á r e a de
oportunidad en cuanto la aplicación de justicia en beneficio del
ciudadano; u n o de mis objetivos, con el presente documento, es
proponer algo concreto y que se distinga entre los t r a b a j o s que
recomiendan algo práctico y viable; e s t a actitud es motivada por
mi actual responsabilidad como Regidor de la ciudad de
Monterrey, experiencia que me h a ayudado a sensibilizarme m á s
sobre las principales d e m a n d a s c i u d a d a n a s y, por mi profesión
como politòlogo y administrador público, se h a formado en mi
u n deseo de encontrar soluciones concretas a los problemas
sociales; cuento con u n ánimo en todo momento autocrítico de
mi responsabilidad social y por ello, también, soy crítico de la
realidad que me rodea, esto es lo que siempre me h a hecho
b u s c a r transformarla en algo mejor dentro de mis circunstancias
Creo t a m b i é n que la creciente tendencia de controversias y
conflictos entre particulares y entre estos y la autoridad
municipal se debe principalmente a las circunstancias
democráticas que se h a n iniciado en n u e s t r a m a d u r a sociedad,
donde u n a de las principales características es la pluralidad de
ideas y opiniones y porque cada vez se conoce m á s de los medios
de d e f e n s a con los que contamos c u a n d o hay u n perjuicio a los
intereses y derechos legítimos que como p e r s o n a s y c i u d a d a n o s
tenemos; como ciudadanos a h o r a queremos e s t a r m á s
informados y nos involucramos m á s en la política. Sin embargo,
entre t a n t a s diferencias sociales, culturales, económicas e
ideológicas, lo que tenemos que b u s c a r entre los actores
políticos, académicos y ciudadanos, en general, son consensos
eficaces e n medios de n u e s t r o s disensos.
Es por ello que he escogido el tema "Los medios de defensa del
particular frente los actos del Gobierno Municipal", porque es u n
t e m a del que todavía hay m u c h o por hablar, m á s a ú n con las
reformas de 1999 al artículo 115 constitucional; actualmente, es
tiempo, que todavía faltan algunos Congresos Estatales por
adecuar s u s leyes a estas reformas que entraron en vigor en el
2000, entre ellos el del Estado de Nuevo León.
U n a parte de este trabajo lo desarrollaré por medio de análisis
comparativos, principalmente entre los reglamentos de los
municipios de la República en los que encontré la figura de u n
y conflictos entre el particular y la autoridad municipal; también
comparo leyes entre los E s t a d o s de nuestro País que ya c u e n t a n
con u n a ley municipal que a d e c ú a las reformas al artículo 115,
a d e m á s estudiaremos parte de la legislación que encontré
relacionada con este t e m a en España, Argentina y México.
Termino esta parte citando a nuestro Presidente de la República
Lic. Vicente Fox Quezada, que propone al inicio de s u m a n d a t o
u n a actitud, p a l a b r a s que me parecen o p o r t u n a s conocer por
tratarse del representante del poder ejecutivo de esta Nación y
que pueden servir de concientización de los retos que tenemos
hoy en día:
"Cada Constitución h a s e ñ a l a d o el principio de u n n u e v o ciclo histórico...El p a s a d o d o s d e julio, n u e s t r o País ingresó e n u n a n u e v a e t a p a q u e r e p r e s e n t a la c u l m i n a c i ó n de u n a larga h i s t o r i a de e s p e r a n z a s y sacrificios q u e m a r c a a s u vez el inicio de u n a t a r e a histórica: la d e c o n c r e t a r la transición política e n u n a v a s t a r e f o r m a del E s t a d o q u e actualice el i n s t r u m e n t a l jurídico q u e f u e d i s e ñ a d o p a r a u n a realidad política y a r e b a s a d a .
La a l t e r n a n c i a e x p e r i m e n t a d a en las elecciones federales p a s a d a s n o a s e g u r a por sí sola el establecimiento de u n n u e v o arreglo normativo, acorde con el espíritu democrático de los n u e v o s t i e m p o s .
De ahí deriva el c o m p r o m i s o imprescindible de i m p u l s a r u n a r e f o r m a integral del E s t a d o que e n c u a d r e j u r í d i c a m e n t e la n u e v a realidad política del País y s u p e r e el c ú m u l o de insuficiencias legales q u e h a n p u e s t o e n evidencia l a s a c t u a l e s c i r c u n s t a n c i a s .
La e s t r u c t u r a y el f u n c i o n a m i e n t o político, a s í como l a s relaciones del poder con la sociedad, tienen que c a m b i a r . El c a m b i o se d a r á e n l a s i n s t i t u c i o n e s p o r q u e se dio y a en la sociedad".5
5 Palabras del Presidente de la República Lic. Vicente Fox Quezada al inicio de su mandato 5 de febrero de
2.
Conceptos generales.
Con el objetivo de poder h a b l a r bajo el mismo marco conceptual,
que me ayude a explicar el desarrollo de los t e m a s enunciados
en el índice, es que justifico este apartado; por lo que,
enseguida, daré u n repaso a conceptos claves en que me
apoyaré con mayor frecuencia.
Creo conveniente iniciar por definir el concepto, que he
convertido en motivo y que me alienta a presentar esta tesis, me
refiero a la justicia.
6Según el diccionario del derecho, justicia es u n a :
"Disposición d e la v o l u n t a d del h o m b r e dirigida al reconocimiento de lo que a c a d a cual es debido o le c o r r e s p o n d e s e g ú n el criterio i n s p i r a d o r del s i s t e m a de n o r m a s establecido p a r a a s e g u r a r la pacífica convivencia d e n t r o de u n g r u p o social m á s o m e n o s amplio.
Aristóteles n o s h a b l a d e u n a j u s t i c i a distributiva, que exige q u e e n el r e p a r t o de los b i e n e s y h o n o r e s p ú b l i c o s c a d a c u a l sea t r a t a d o s e g ú n s u s m e r e c i m i e n t o s , y de u n a j u s t i c i a correctiva, que p u e d e ser c o n m u t a t i v a (referida a las relaciones contractuales) o judicial (referidas a la aplicación judicial del derecho).
El s e n t i m i e n t o d e j u s t i c i a e s c o m ú n a todos los h o m b r e s . Tradicionalmente, la j u s t i c i a h a sido considerada como el valor j u r í d i c o por excelencia"7
6 Comenté que la justicia es el motivo mas importante para desarrollar este trabajo, ya que por justicia todos
debemos hacer algo por los demás cuando se puede y enfocando mi radio de influencia, decidí hacerlo en el ámbito de mi responsabilidad, como antes lo dije, en el municipio, pero acentuando en su justicia administrativa, ya que esta es pobre en medios de defensa claros, eficaces y viables.
En consecuencia, la justicia administrativa es la función del
Estado que se encarga de dirimir, resolver, solucionar los
conflictos, controversias entre particulares o bien entre estos y el
Estado apegados al derecho y a satisfacer los intereses legítimos
de la persona.
Por otra parte el tema, de esta tesis, es de derecho público pero
si queremos ser m á s específicos, es u n t e m a de derecho
administrativo eminentemente, ya que se d a dentro de las
funciones de la administración pública y de s u relación con los
particulares.
No podemos a h o n d a r en los derechos y g a r a n t í a s que se tienen
en calidad de ciudadano frente la administración, sin a n t e s
revisar e inspirarse en los derechos e intereses m a s i n h e r e n t e s
que tenemos por ser persona h u m a n a .
. .el h o m b r e se i n s e r t a e n el m u n d o a n i m a l , c o m p a r t e s u s u e r t e y s e r v i d u m b r e s y t a m b i é n s u s c a p a c i d a d e s de u n progreso biológico; pero por otro a s p e c t o de ese m i s m o ser, el h o m b r e revela posibilidades de s u p e r a r el m u n d o material; h a y en él u n a i n d e p e n d e n c i a nativa f r e n t e al u n i v e r s o m a t e r i a l por s u razón de s u participación d e otro universo, el del e s p í r i t u por s u a l m a r a c i o n a l . , la noción de n a t u r a l e z a e x p r e s a t o d a riqueza h u m a n a , t o d a s las posibilidades de progreso q u e e n t r a ñ a ; y por el m i s m o caso, expresa la a m b i g ü e d a d de la posición del h o m b r e e n t r e d o s m u n d o s : el de la m a t e r i a por s u a n i m a l i d a d y el del e s p í r i t u por s u a l m a y p e n s a m i e n t o . . . en otros t é r m i n o s , es el soporte, el s u j e t o de los d e r e c h o s y d e b e r e s q u e e m a n a n de la n a t u r a l e z a h u m a n a . . . La p e r s o n a e s el f u n d a m e n t o próximo de los d e r e c h o s n a t u r a l e s , que r a d i c a n e n la n a t u r a l e z a h u m a n a , de a h í q u e e s o s d e r e c h o s son u n i v e r s a l e s , inviolables, inalienables"
"La a u t o n o m í a e i n d e p e n d e n c i a e n la p r o s e c u c i ó n de s u d e s t i n o confieren a la p e r s o n a u n a dignidad e m i n e n t e , q u e se m a n i f i e s t a en la inalienabilidad d e los d e r e c h o s de q u e e s s u j e t o . . . p e r o sobre todo e s t a dignidad de la p e r s o n a proviene de s u finalidad."8
La p e r s o n a h u m a n a , desde la concepción de la ley natural, tiene
u n a finalidad trascendente y p a r a cumplir con ella c u e n t a con
derechos universales, inviolables e inalienables, que debemos
reconocer y respetar, este es, sin lugar a d u d a s , lo que justifica
que analice y proponga eficaces medios de defensa de la p e r s o n a
h u m a n a ante la autoridad.
Cito a continuación al Dr. Ignacio Burgoa que en s u obra
reconoce que:
"...los c o n s t i t u y e n t e s de 5 6 - 5 7 , . . . c o n s i d e r a r o n q u e los d e r e c h o s del h o m b r e son aquellos q u e éste recibe d e Dios (o como d i j e r a Mirabeau, los que la justicia natural acuerda a todos los hombres}."9
Veamos ahora cual es la diferencia, en síntesis, entre derecho y
garantía; el derecho no necesariamente implica que se
establezca en ley, en cambio p a r a la garantía ese es s u principal
requisito.
"Parece ser que la p a l a b r a g a r a n t í a proviene del t é r m i n o a n g l o s a j ó n -w a r r a n t y - o -warantie, que significa la acción d e a s e g u r a r , proteger, d e f e n d e r o s a l v a g u a r d a r (to w a r r a n t ) , por lo q u e tiene u n a connotación m u y amplia... E n el derecho público, s e g ú n a f i r m a c i ó n de S á n c h e z Viamonte, la p a l a b r a garantía y el verbo garantizar son c r e a c i o n e s i n s t i t u c i o n a l e s d e los f r a n c e s e s . . . J e l l i n e k clasifica las g a r a n t í a s del d e r e c h o público en g a r a n t í a s s o c i a l e s , . . . g a r a n t í a s políticas,...y jurídicas..."1 0
8 Aubert, Jean- Mane. Ley de Dios Leyes de los Hombres. Editorial Herder. Barcelona. 1979. pp.75-79 9 Burgoa Orihuela, Ignacio. Las Garantías Individuales. Editorial Porrúa. México 2001, p.165.
Las garantías jurídicas se t r a d u c e n p a r a el citado autor en todos
aquellos medios de derecho de que el gobernado dispone p a r a
proteger s u s derechos frente a los gobernantes o autoridades,
tales como el juicio de responsabilidad, las instituciones de
fiscalización, los recursos legales ante la jurisdicción, etc.
11Por tanto, las que n o s o c u p a n son precisamente e s t a s ú l t i m a s y a
que son sobre las que el particular puede interponer u n recurso
de defensa ante los tribunales o instancias competentes.
Otro elemento f u n d a m e n t a l a profundizar es la autoridad
municipal; son s u s acciones las que me interesan, p u e s el t e m a
de s u s funciones judiciales no están claramente reguladas; es
m á s , tal vez ni siquiera suficientemente debatidas. La definición
que hace sobre el municipio el maestro Manuel Gómez Morín es
relevante, sobre todo viniendo no sólo de u n intelectual, sino
también de u n luchador de la autonomía municipal, de u n o de
los primeros tratadistas sobre t e m a s municipalistas; el dice en
concreto:
"El municipio n o es m á s q u e u n a prolongación a m p l i a d e la vida del h o m b r e , n e c e s i d a d y anhelo, gravitación h a c i a a b a j o , i m p u l s o incontenible de elaboración, de superación, de a c e r c a m i e n t o de bien y d e c u m p l i m i e n t o de s u s destinos".1 2
" Cfr. Ibidem.
Para iniciar a comprender mejor u n término se recomienda
recurrir en primer lugar al origen etimológico de la palabra,
p a r a ello María Elena Álvarez de Vicencio en su libro menciona
como se compone la palabra municipio y como surge este en la
historia:
"La p a l a b r a municipio a p a r e c e e n n u e s t r o i d i o m a h a c i a 1490, c u a n d o se reconocen los f u e r o s d e las c o m u n i d a d e s p r i m a r i a s y m u n i c i p a l e s e n E s p a ñ a . Como casi t o d a s l a s p a l a b r a s d e la época, provienen del latín, a p a r t i r de d o s términos: munus, q u e significa obligación o t a r e a , y capere,
t o m a r . . . E l Municipio emerge como institución al m e m o tiempo q u e el e s t a d o m o d e r n o . Por s u n a t u r a l e z a es célula cívica, social y política; e s c e n t r o de c u l t u r a y e d u c a c i ó n y es t a m b i é n u n i d a d d e producción".1 3
Cita Quintana Roldán en su obra que de la conjunción entre
estos dos vocablos que arriba se señalan, surge el término
municipium
y agrega:
"...que definió etimológicamente a las c i u d a d e s e n las q u e los c i u d a d a n o s t o m a b a n p a r a sí las cargas, t a n t o p e r s o n a l e s como p a t r i m o n i a l e s , n e c e s a r i a s p a r a a t e n d e r lo relativo a los a s u n t o s y servicios locales d e e s a s c o m u n i d a d e s . De aquí se deriva el concepto municipe...*14
E s importante también ponernos de acuerdo en el concepto de
controversia, ya que puede ser utilizado con frecuencia d u r a n t e
el trabajo con dos connotaciones, la primera puede ser en
estricto sentido y nos apoyamos en esta definición :
"Las controversias constitucionales s o n p r o c e d i m i e n t o s p l a n t e a d o s en f o r m a de juicio a n t e la S u p r e m a Corte de J u s t i c i a de la Nación, accionables
13 Idem, p.21.
por la Federación, los E s t a d o s , el Distrito Federal o c u e r p o s de caiácter municipal, y q u e tienen por objeto solicitar la invalidación de n o r m a s generales o d e a c t o s no legislativos d e o t r o s e n t e s similares, alegándose que t a l e s n o r m a s generales o d e a c t o s n o se a j u s t a n a lo c o n s t i t u c i o n a l m e n t e o r d e n a d o ; o bien r e c l a m á n d o s e la resolución de diferencias c o n t e n c i o s a s s o b r e límites de los E s t a d o s ; con el objeto de q u e se decrete la legal vigencia o la invalidez d e las n o r m a s o a c t o s i m p u g n a d o s , o el arreglo d e límites e n t r e E s t a d o s q u e disiente; todo ello p a r a p r e s e r v a r el sistema y la e s t r u c t u r a de la Constitución Política".15
La siguiente connotación de controversia es, simplemente,
c u a n d o existe diferencia de criterio, conflicto, litis o pleito entre
dos o m á s partes y principalmente nos referiremos al conflicto
entre el particular y la autoridad municipal.
Ahora bien, p a r a i m p u g n a r el particular a la autoridad es
necesaria la existencia de u n acto administrativo por parte de
e s t a última, entendiendo, en general, que acto administrativo es
toda voluntad de la autoridad de producir efectos de derecho.
Este acto debe tener u n procedimiento administrativo,
recordemos que este le precede y prepara.
16P a r a profundizar m á s , a continuación veamos a l g u n a s
definiciones sobre el procedimiento administrativo:
"Se entiende por procedimiento a d m i n i s t r a t i v o el c a m i n o o la vía legal q u e d e b e seguir la a u t o r i d a d a d m i n i s t r a t i v a p a r a la creación del acto administrativo...el procedimiento a d m i n i s t r a t i v o n o concluye s u t a r e a propia en la sola elaboración del acto; éste n e c e s i t a ser e j e c u t a d o y a i p e r a r
15 Juventino Castro. El artículo 105 Constitucional. México, Editorial Porrúa, 1997. p.61. 16 Cfr. Fraga, Gabino. Derecho Administrativo. Editorial Pomía. México, 1992, p. 255.
t o d a objeción o i m p u g n a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a p a r a a l c a n z a r s u vida definitiva d e n t r o de la m i s m a administración.'*7
E s importante recordar que la autoridad sólo puede realizar lo
que le está expresamente permitido por la ley, a diferencia del
particular, que puede hacer todo m e n o s lo que le e s t a
expresamente prohibido por la ley, por tanto, la autoridad tiene
que sujetarse estrictamente al procedimiento administrativo de
lo contrario, se considera que se vulneran las garantías del
particular; respecto a lo dicho cito lo siguiente:
" La S u p r e m a Corte h a sostenido q u e si en el procedimiento no se llenan l a s f o r m a l i d a d e s exigidas por la ley q u e se aplica, con ello se violan l a s g a r a n t í a s individuales del i n t e r e s a d o (Jurisp. De la S.C. de J . 1917-1965. S e g u n d a sala, tesis 213.)"16
Otro concepto que se mencionará es el "Ombudsman", cuyo
significado, que n o s parece apropiado, se establece en el
Diccionario de Derecho como:
"Magistrado e n c a r g a d o e n ciertos Países de e x a m i n a r las q u e j a s f o r m u l a d a s por los c i u d a d a n o s c o n t r a las a u t o r i d a d e s administrativas."1 9
Este defensor puede conformarse por la vía jurisdiccional o no;
sin embargo, las dos vías son dignas de estudiarse y a que
cumplen con u n o de los objetivos de la presente investigación, el
cual es, indicar los medios de defensa jurídicos con los que
contamos como personas.
17 Nava Negrete, Alfonso. Derecho Administrativo Mexicano. Fondo de Cultura Económica. México,2001,
p.360.
18 Fraga, Gabino. Op. Cit. p. 259.
Dispongámonos a profundizar en el estudio de las formas en que
se puede defender u n c i u d a d a n o c u a n d o es agraviado en s u s
intereses o en s u s derechos o garantías, por u n a autoridad que
c u e n t a aparentemente con todos los medios p a r a "imponer" s u
voluntad. ¿Estamos realmente viviendo en u n Estado de
Derecho o de simulación? Tal vez lo que necesitamos es u n
Estado sometido al Derecho.
203.
Antecedentes en otros Países y en México.
Para iniciar la profundización del t e m a de la J u s t i c i a Municipal
creo necesario recordar algunos antecedentes de la vida
milenaria del municipio, p a r a poder llegar a formar u n a idea
m á s acertada al respecto de si se t r a t a de u n t e m a que
efectivamente h a evolucionado o que la tendencia es retomar
figuras que ya funcionaron en el p a s a d o o si nos encontramos
con u n a fusión o mezcla de figuras que a ú n faltan a s e n t a r en la
ley; en fin, podríamos p r e g u n t a r n o s más, pero es preferible
formarnos n u e s t r a opinión m á s adelante y que,
independientemente de la r e s p u e s t a que encontremos al recorrer
la historia, los hechos n o s h a g a n comprender y valorar n u e s t r o
Municipio actual.
En Roma:
"Coinciden la mayoría de los a u t o r e s en a f i r m a r q u e el Municipio, como institución político-administrativa, surgió en Roma. E n efecto, la e s t r u c t u r a política y j u r í d i c a r o m a n a necesitó de las m u n i c i p a l i d a d e s p a r a la a t e n c i ó n
de los a s u n t o s locales cotidianos que el Imperio n u n c a a s u m i ó como suyos. R o m a exigía a los h a b i t a n t e s de a q u e l l a s m u n i c i p a l i d a d e s obediencia política y pago de tributos."
"De a c u e r d o a los m a s r e n o m b r a d o s t r a t a d i s t a s d e la h i s t o r i a de Roma, como M o m m s e n , Beloc, o K o r n e m a n n , los municipios r o m a n o s n o p r e s e n t a r o n u n i f o r m i d a d . Por el contrario existió u n a a m p l i a variedad m u n i c i p a l d e p e n d i e n t e en m u c h o de los c a m b i a n t e s c i r c u n s t a n c i a s que debió a f r o n t a r , y a la República o el imperio, e n s u e x t e n s i ó n territorial y dominio de p r á c t i c a m e n t e todo el m u n d o conocido d e la a n t i g ü e d a d .
E n c o n t r a m o s así los siguientes municipios:
a) Municipio, socii, q u e s u r g e n de los p u e b l o s m a s c e r c a n o s a Roma; son s u s socios, p r o b a b l e m e n t e de c o m ú n origen latino y de i d i o m a s similares. G o z a b a n de p l e n i t u d de derechos por lo q u e se les conoció t a m b i é n como municipio, cum sufragio.
b) Municipio foederata, que s u r g i e r o n por convenios o pactos; m u c h o s de ellos llegaron p o s t e r i o r m e n t e a c o n t a r con sufragio; o t r o s p e r m a n e c i e r o n e n calidad d e
municipio sine sufragio.
c) Municipio coercita, t a m b i é n conocidos como municipio coerita, r e s u l t a n t e s de la d o m i n a c i ó n militar. A é s t o s Roma les d e j a b a p r á c t i c a m e n t e n u l a s prerrogativas, o s o l a m e n t e la a d m i n i s t r a c i ó n de c u e s t i o n e s locales sin t r a s c e n d e n c i a política o económica p a r a el Imperio. Desde luego carecían del ius suffragii y n o t e n í a n derecho a enviar r e p r e s e n t a n t e s a Roma."2 2
E n España:
"El municipio español, como las i n s t i t u c i o n e s t o d a s de la c u l t u r a h i s p á n i c a d e e n t o n c e s , e s t a b a s a t u r a d o de e s e n c i a s e s p i r i t u a l e s d e c a n t a d a s e n un lento proceso c u l t u r a l m a s que milenario".2 3
Lo que son las cosas, el municipio, en México, proviene de la
e s t r u c t u r a que nos heredó E s p a ñ a en la época colonial, sin
21 QUINTANA Roldan, Carlos F. Op.Cit. p.31. 22 Idem, p.33.
23 GONZÁLEZ Luna, Efraín. "El Municipio Mexicano y otros ensayos". Compilador Pedro Vázquez Cisneros.
embargo, ahora el municipio Mexicano y el Español difieren
mucho; el artículo 140 de la constitución española expresa:
"La constitución g a r a n t i z a la a u t o n o m í a de los municipios. E s t o s gozarán de p e r s o n a l i d a d j u r í d i c a plena. S u Gobierno y a d m i n i s t r a c i ó n c o r r e s p o n d e a s u s respectivos a y u n t a m i e n t o s , integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales s e r á n elegidos por los vecinos del municipio m e d i a n t e sufragio universal, igual, libre, directo y secreto, en la f o r m a establecida por la ley. Los Alcddes s e r á n elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley r e g u l a r á l a s condiciones e n las q u e p r o c e d a el régimen del concejo abierto.*4
U n a de las razones porque las que difieren entre si el municipio
en México y en España, es porque en n u e s t r a Nación se dió el
desarrollo del municipio c u a n d o en la "Madre patria" e s t a b a en
decadencia; claro está, d e s p u é s de u n a época m u y fructífera.
"...el Municipio e s p a ñ o l se f u e vigorizando e n la m e d i d a q u e la Reconquista se e x t e n d í a por todo el territorio ibérico. Los f u e r o s a y u d a r o n a m p l i a m e n t e a consolidar el sentido local d e vecindad gracias a l a s prerrogativas d e s u s contenidos.
D e s d e el siglo X, h a s t a principios del XIII, la evolución d e l a s i n s t i t u c i o n e s c o m u n a l e s f u e creciente. E r a el apogeo m u n i c i p a l : la a u t o n o m í a que gozaban, la poca d e p e n d e n c i a d e o t r a s a u t o r i d a d e s , las prerrogativas d e s u s f u e r o s , etc. h a c í a n d e a q u e l l a s corporaciones, m o d e l o s d e d e m o c r a c i a y participación. Del concilium germánico surgió el concejo de a m p l i a a u t o n o m í a política y a d m i n i s t r a t i v a . . Sin embargo, e s o s siglos conocidos como "de oro" del m u n i c i p a l i s m o t e n d r í a n un rápido final e n la m e d i d a que se consolidaba la Reconquista. El nuevo o r d e n político r e q u e r í a m a y o r centralización del poder e n m a n o s d e los s o b e r a n o s , t r a y e n d o como efecto, e n t r e otros, el p a u l a t i n o s o m e t i m i e n t o de los Municipios al p o d e r del rey...Bajo Pedro IV de Aragón, e n 1340, se i n s t i t u y ó la figura de "justicia mayor" q u e centralizó, a n o m b r e del Rey, u n a a m p l i a g a m a de f a c u l t a d e s j u d i c i a l e s y s a n c i o n a d o r a s q u e h a s t a a n t e s e s t a b a n e n m a n o s de los
alcaldes municipales.
De e s t a f o r m a f u e d e c a y e n d o el e s p l e n d o r m u n i c i p a l , los s o b e r a n o s de l a s d i v e r s a s c o m a r c a s t e n í a n c a d a vez m a y o r intervención e n los a s u n t o s municipales...El Municipio español p e n i n s u l a r cayó en f r a n c a d e c a d e n c i a , sin embargo, h a b r í a de florecer n u e v a m e n t e e n las t i e r r a s a m e r i c a n a s c u y a c o n q u i s t a se iniciaba en e s o s años".25
Por otra parte, revisando antecedentes inmediatos del t e m a de la
justicia en E s p a ñ a y en E u r o p a encontramos que fue u n t e m a
vital en las relaciones entre los ciudadanos, en E s p a ñ a :
"...en la e d a d m e d i a el p o d e r d e juzgar y d e c l a r a r sobre los d e r e c h o s del h o m b r e f u e considerado u n poder político decisivo; así, lo señoríos f e u d a l e s f u e r o n a n t e todo p o d e r e s políticos j u r i s d i c c i o n a l e s q u e convirtieron e n p r o p i e d a d p r i v a d a c i r c u n s t a n c i a s judiciales e n t e r a s . Pero el feudalismo, j u n t o a los s e ñ o r e s territoriales existían o t r o s e n t e s políticos con s u propia jurisdicción: así coexistían con los t r i b u n a l e s d e los s e ñ o r e s los d e las cortes, la j u s t i c i a e x e n t a del clero ( t r i b u n a l e s eclesiásticos), los t r i b u n a l e s del pueblo (jurado), los t r i b u n a l e s m u n i c i p a l e s y el t r i b u n a l real. Todos d i c t a b a n s u s s e n t e n c i a s con u n a i n d e p e n d e n c i a casi a b s o l u t a u n o s d e o t r o s y s e g ú n s u s p r o p i a s r e p r e s e n t a c i o n e s j u r í d i c a s (sistema jurídico)" 2 6
De lo anterior deducimos que existió en el pensamiento jurídico
medieval autonomía del poder judicial; incluso, no h a b í a
distinción entre materia derecho privado o público y, en
concreto, de los tribunales municipales de otros poderes; sin
embargo, d e s p u é s esto se vería destruido, c u a n d o en el Estado
moderno Español se concentró el poder en u n a sola persona,
p a s a n d o de u n a m o n a r q u í a tradicional a u n a m o n a r q u í a
absoluta.
25 QUINTANA Roldán, Carlos F. Op.Cit pp.43 y 44.
E n México:
E s importante resaltar la extensa bibliografía que h a y respecto
del nacimiento del municipio en México; me referiré a algunos
autores, pero sólo a los suficientes p a r a encontrar la vocación de
e s t a institución y s u s inherentes valores sociales que a esta se le
confían, como la administración de la justicia.
"El Municipio m e x i c a n o tiene r a í c e s ilustres. Nació c u a n d o la institución m u n i c i p a l n o h a b í a perdido todavía s u c a r á c t e r d e p i e d r a a n g u l a r e n la e s p l é n d i d a c o n s t r u c c i ó n política y j u r í d i c a q u e e r a el imperio E s p a ñ o l e n la p r i m e r a m i t a d del siglo XVI. E s el molde e n que t o m a f o r m a y c o n s i s t e n c i a la nacionalidad naciente, c u a n d o Cortés f u n d a e n Veracruz el p r i m e r Ayuntamiento, resigna en él s u s p o d e r e s y recibe d e él la misión y la a u t o r i d a d p a r a f u n d i r el i n m e n s o País desconocido a la E s p a ñ a recia y generosa, c u m b r e e n t o n c e s del p o d e r y del espíritu."27
"En el viejo Municipio colonial d e origen h i s p a n o - r o m a n o la figura de los
alcaldes (que a s u vez deviene del vocablo á r a b e a l ' k a d e : juez) tuvo s i e m p r e u n lugar d e s t a c a d o como f u n c i o n a r i o s municipales, dedicados a la impartición de j u s t i c i a m e n o r . Las resoluciones de los alcaldes, tanto e n m a t e r i a civil, como en la penal, e r a n r e c u r r i b l e s y apelables, en general, a n t e las Audiencias Coloniales".2 8
"Por o t r a parte, el p r e c e d e n t e c o n s t i t u c i o n a l m á s a n t i g u o en t o r n o a la J u s t i c i a Municipal a p a r e c e e n la C o n s t i t u c i ó n de Cádiz de 1812. Diva-sos a r t í c u l o s d e a q u e l o r d e n a m i e n t o , se refieren a los alcaldes m u n i c i p a l e s como el 2 7 5 , 2 8 2 y 283....Agrega el doctor Fix Z a m u d i o q u e la C o n s t i t u c i ó n d e 1857 n o hizo a l u s i ó n e x p r e s a del Municipio y q u e s o l a m e n t e tocó lo relativo a c u e s t i o n e s de j u s t i c i a menor e n f o r m a indirecta, p u e s c o n b a s e e n el artículo 72 fracción VI de la C o n s t i t u c i ó n q u e c o m e n t a m o s , el Congreso expidió u n a ley q u e r e g u l a b a las elecciones de los j u e c e s y m a g i s t r a d o s del Distrito Federal, s e ñ a l a n d o q u e los "jueces de paz" serían electos por los Colegios Electorales de s u territorio j u r i s d i c c i o n a l
N u e s t r a Constitución vigente, el 5 d e febrero de 1917, n o tocó d i r e c t a m e n t e el a s p e c t o de la J u s t i c i a Municipal. El artículo 115 de ese o r d e n a m i e n t o , e n f o r m a general atribuyó la f a c u l t a d de Gobierno y a d m i n i s t r a c i ó n m u n i c i p a l a u n a y u n t a m i e n t o d e elección p o p u l a r y directa"2 9
27 GONZÁLEZ Luna, Efraín. Op. Cit. p.35. 28 QUINTANA Roldán, Carlos F. Op.Cit. p. 265. 29 Idem, p.267.
"...existe u n a a m p l i t u d d e variedad de s i s t e m a s e n t o r n o a la j u s t i c i a m u n i c i p a l . La t e n d e n c i a d e v a r i a s d é c a d a s a la fecha, se o r i e n t a a la s u p r e s i ó n d e los a n t i g u o s j u z g a d o s m u n i c i p a l e s q u e d e p e n d í a n d i r e c t a m e n t e de los a y u n t a m i e n t o s o q u e s u s t i t u l a r e s e r a n electos como p a r t e i n t e g r a n t e del ayuntamiento".3 0
CAPÍTULO II
Fundamentos filosóficos de los derechos del hombre y de
las garantías individuales.
1. Diferencias entre derecho objetivo y subjetivo.
Según el diccionario del derecho debe entenderse por derecho
objetivo:
" C o n j u n t o d e las n o r m a s q u e f o r m a n el s i s t e m a j u r í d i c o positivo d e u n a nación."31
Sobre este concepto no h a b r á mayor debate ya que es
reconocido por unanimidad por la doctrina y los j u r i s t a s
autores, este derecho se le puede vincular al conjunto derechos
positivos y este se distingue de cualquier otro porque es el que
se origina debido a que se establece por u n acto h u m a n o .
"En contraposición, "derecho n a t u r a l " g e n e r a l m e n t e significa d e r e c h o q u e n o h a sido p u e s t o (K.Olivecrona)".32
Aunque podamos diferir en la definición de derecho natural, lo
que quiero resaltar es la característica esencial del derecho a
que nos referimos de que debe estar elaborado por u n a instancia
debidamente reconocida según las condiciones históricas y
públicamente aceptado porque e s t á plasmado en documento,
está escrito, es norma.
31 DICCIONARIO de Derecho. De Pina Vara, Rafael. Editorial Porrúa, México 1999. p.238.
32 DICCIONARIO jurídico Mexicano. Instituto de Investigaciones Jurídicas de la UNAM. Ed. Ponúa, 1991.
Ahora bien el Derecho subjetivo es el: "Conjunto de Facultades y
poderes concretos atribuidos a un titular, a cuyo arbitrio se remite su
ejercicio".
33Históricamente el derecho subjetivo a dado m u c h a "tela de
donde cortar" y p a r a ello podemos a h o n d a r en algunos
conceptos vertidos que h a n polemizado este término.
" D u r a n t e el medievo, la concepción j u r í d i c a i m p e r a n t e h a c e n e c e s a r i a la p r e o c u p a c i ó n intelectual por fijar el significado del t e r m i n o d e r e c h o subjetivo, al e n f r e n t a r la concepción r o m a n i s t a d e la o m n i p o t e n c i a del p o d e r del e m p e r a d o r c o n t r a los principios religiosos y m o r a l e s q u e i m p o n í a n respeto a las p e r s o n a s y a s u s d e r e c h o s n a t u r a l e s derivados de la condición tal. La t r a s c e n d e n c i a del p r o b l e m a se i n c r e m e n t a r í a c o n el t r i u n f o d e la e s t r u c t u r a feudal, que, d e f e n d i e n d o la i m p o r t a n c i a de los privilegios de la t i e r r a , resalta la relevancia p r á c t i c a d e la d e f e n s a del d e r e c h o subjetivo, y de s u inicial creación, f r e n t e a l a s p r e t e n c i o n e s c e n t r a l i z a n t e s de la m o n a r q u í a .
El Renacimiento p u d o y a distinguir p e r f e c t a m e n t e d o s c o n c e p t o s referidos al t é r m i n o derecho, u n o con relación al m a n d a t o c o n t e n i d o e n la n o r m a , y otro d i r e c t a m e n t e referido al á m b i t o de posibilidades r e c o n o c i d a s al h o m b r e , por el sólo h e c h o d e serlo. Rota la relación d e la p e r s o n a con el e s t a t u t o social, la profesión o el oficio (propio del m o m e n t o anterior) s u r g e el h o m b r e solo, i n d e p e n d i e n t e f r e n t e la vida, en c u y a actividad se le a f i r m a n a p t i t u d e s y posibilidades de h a c e r , q u e viene con él m i s m o d e s d e s u c u n a (las f a c u l t a d e s m o r a l e s de J u a n Hispano)... La a c e n t u a c i ó n del c a r á c t e r político invade t a n t o el d e r e c h o público como el privado, d o m i n a n d o t o t a l m e n t e los inicios del movimiento codificador. Bajo este influjo, p u d o ratificar el Código civil a u s t r í a c o , e n s u artículo 1, q u e [bajo el a m p a r o y guía de n u e s t r a s leyes, gozan los c i u d a d a n o s del d e r e c h o d e libertad natural]. La Revolución f r a n c e s a , r e a f i r m a n d o la exageración individualista, c o n s e r v a r á e s a tónica, q u e se vive í n t e g r a m e n t e en los E s t a d o s Unidos con la Declaración de Derechos del H o m b r e , d e Virginia...Hoy, p u e s , a d m i t i e n d o la i m p o r t a n c i a a d e c u a d a del d e r e c h o
subjetivo, no se eleva, sin embargo, a la categoría de principio absoluto, sino q u e , de u n lado, se le c o m p a g i n a con u n recíproco d e b e r j u r í d i c o y de
otro lado, aquellos d e r e c h o s m a s relevantes, y a no se conciben como subjetivos, sino como colectivos.
La p r o p i a evolución histórica, la diversidad de significaciones a r r o p a d a s a lo largo del tiempo, explican la inquisición m o d e r n a : ¿ Q u é es el d e r e c h o subjetivo? No h a y u n a n i m i d a d e n s u perfil, pero incluso ni e n s u existencia.
Son n u m e r o s o s los a u t o r e s que, t o m a n d o como origen la contraposición e n t r e el Derecho y derecho, como d o s c a r a s d e u n a m i s m a m o n e d a , h a n permitido a Kelsen negar la i n d e p e n d e n c i a del d e r e c h o subjetivo como categoría, reaccionando c o n t r a el exagerado individualismo. C o m p t e n o reconocía sino u n solo d e r e c h o subjetivo: c u m p l i r con el deber, tesis d i f u n d i d a por Duguit, quien n o reconoce m á s d e r e c h o subjetivo q u e el a d s c r i t o al estado, línea s e g u i d a por teóricos del régimen soviético y los nacional-socialistas; pero t a m b i é n por escuelas sociológicas (Holmes, Pound) d e s e o s o s de resolver el p r o b l e m a m e d i a n t e situación d e t é r m i n o s .
Pero son sin d u d a , m á s a b u n d a n t e s las tesis d e f e n s o r a s de la existencia del d e r e c h o subjetivo, a u n q u e d i s c r e p e n respecto a s u esencia. T o m a n d o como p u n t o de p a r t i d a la noción hegeliana d e libre v o l u n t a d , Savigny cataloga al d e r e c h o subjetivo como u n p o d e r a t r i b u i d o a u n a p e r s o n a , p a r a a c t u a r e n u n a e s f e r a e n que s u v o l u n t a d es s o b e r a n a ; q u e Windscheid f o r m a l i z a r á con la noción del querer autorizado. Pero hacer d e s c a n s a r al d e r e c h o e n la v o l u n t a d n o a y u d a a explicar como q u i e n e s c a r e c e n de ella s o n , n o o b s t a n t e , t i t u l a r e s de aquel (locos, n i ñ o s , etc.); objeción d e Thon dirigida a f u n d a m e n t a r s u teoría del oficio en el m e c a n i s m o d e la r e p r e s e n t a c i ó n , q u e o se a c e p t a o como r e s a l t a E s p i n Canovas, al q u e r e r h a c e r l a d e s c a n s a r e n u n a autorización de la n o r m a , h a c e q u e se extinga el valor d e la p r e t e n d i d a v o l u n t a d s o b e r a n a .
Bajo u n a perspectiva m á s realista, Ihering s i t ú a la b a s e del d e r e c h o subjetivo e n u n interés, digno d e ser t u t e l a d o por la n o r m a . Los d e r e c h o s no existen p a r a realizar la v o l u n t a d en a b s t r a c t o , sino p a r a a s e g u r a r i n t e r e s e s en la vida, e n t e n d i e n d o por i n t e r é s todo lo q u e p u e d a mover al ser humano..."3 4
Con esta última definición coincido más, y a que nosotros
poseemos derechos legítimos que, independientemente de que se
respeten o no, los merecemos desde que nacemos por el hecho
de ser personas h u m a n a s , como se h a dicho, pero en n u e s t r a
tradición y c u l t u r a jurídica latina es m á s importante p a r a
hacerlos valer que estén reconocidos en n u e s t r a s leyes, que
estén debidamente establecidos y detallados en s u aplicación o
en s u ejercicio; sin embargo, agregaría a e s t a definición de
interés, que el hombre debe ejercer s u s derechos según le
correspondan, según le sean j u s t o s defenderlos o ejercerlos;
entonces, debemos entender que son los que son dignos, como
dice Ihering, de ser tutelados, porque al ser h u m a n o lo p u e d e n
mover intereses no legítimos; desde luego, estos no deben
tutelarse.
2 . Derechos y g a r a n t í a s de los particulares frente a la
Administración.
"La autolimitación y, por ende, las limitaciones o restricciones a la c o n d u c t a de las a u t o r i d a d e s , se e s t a b l e c e n por todo el o r d e n j u r í d i c o del Estado".3 5
De e s t a afirmación se deriva que en toda relación entre el
Gobernado y la autoridad política o Gobernantes, existe u n a
relación jurídica, la cual debe regularse; pero p a r a detallar a ú n
m á s en qué consiste esta interrelación es conveniente tomar la
siguiente tesis que encontramos en textos del Dr. Ignacio
Burgoa, la cual menciona que:
"En la vida de cualquier E s t a d o o sociedad existen t r e s f u n d a m e n t a l e s tipos d e relaciones, a saber: las de coordinación, l a s d e s u p r a o r d i n a c i ó n y las de s u p r a a s u b o r d i n a c i ó n . A diferencia de los d o s p r i m e r o s tipos d e relación, q u e reconocen siempre u n a situación igualitaria o de p a r i d a d f o r m a l e n t r e s u s s u j e t o s (gobernados e n t r e sí o a u t o r i d a d e s e n t r e sí), las relaciones d e s u p r a o s u b - o r d i n a c i ó n d e s c a n s a n sobre u n a d u a l i d a d cualitativa subjetiva, o sea, q u e surgen e n t r e d o s e n t i d a d e s c o l o c a d a s e n d i s t i n t o s plano o posición, e s decir, e n t r e el E s t a d o como p e r s o n a j u r í d i c o política y s u s ó r g a n o s de a u t o r i d a d , por u n lado, y el gobernado, por el otro. E n d i c h a s relaciones, la p e r s o n a m o r a l e s t a t a l y s u s a u t o r i d a d e s d e s e m p e ñ a n f r e n t e al gobernado la actividad s o b e r a n a o de gobierno, o sea, a c t o s a u t o r i t a r i o s p r o p i a m e n t e dichos, q u e tienen como a t r i b u t o s e s e n c i a l e s la u n i l a t e r a l i d a d , la imperatividad y la coercitividad."...la c o n c u r r e n c i a d e los t r e s elementos indicados f o r m a la índole p r o p i a del acto a u t o r i t a r i o o de g o b i e r n o . . . a h o r a bien c u a n d o l a s relaciones de s u p r a o sub-ordinación se r e g u l a n por el orden jurídico, s u n o r m a c i ó n f o r m a p a r t e t a n t o de la C o n s t i t u c i ó n como de las leyes a d m i n i s t r a t i v a s p r i n c i p a l m e n t e , inplicando e n el p r i m e r caso las g a r a n t í a s individuales."36
Es importante a p u n t a r que en la Constitución de 1857 no quedó
claramente establecido si c u a n d o se h a b l a b a de g a r a n t í a s
individuales se h a b l a b a exclusivamente de los derechos de las
p e r s o n a s físicas y no de p e r s o n a s morales; surgió este problema
jurídico en ese momento y no fue sino h a s t a la e n t r a d a en vigor
de la Constitución de 1917, c u a n d o debido a la cambiante
realidad social de n u e s t r a nación se amplía a ú n m á s el ámbito
de titularidad de las g a r a n t í a s individuales.
"En el á m b i t o económico y social a p a r e c e n s u j e t o s o e n t i d a d e s d i s t i n t a s de las p e r s o n a s m o r a l e s de d e r e c h o privado. E n la e s f e r a d e las relaciones de t r a b a j o se reconoce la existencia d e o r g a n i s m o s o asociaciones laborales o p a t r o n a l e s , q u e se convierten e n c e n t r o s de i m p u t a c i ó n de n o r m a s j u r í d i c a s . En m a t e r i a a g r a r i a s u r g e n t a m b i é n , como e n t i d a d e s p r o p i a s , la c o m u n i d a d e s ejidales a las q u e g e n e r a l m e n t e se e s t i m a n como c e n t r o s de regencia d e los o r d e n a m i e n t o s de derecho. Pero e s m á s y d e n t r o del m i s m o derecho administrativo y m e r c e d d e la política económica del E s t a d o , h a n
ido surgiendo, con p e r s o n a l i d a d propia, e m p r e s a s de participación e s t a t a l y o r g a n i s m o s descentralizados.
Fijado el p e n s a m i e n t o a n t e r i o r , r e s u l t a q u e d e n t r o de la condición d e "gobernado", como c e n t r o de i m p u t a c i ó n de l a s n o r m a s j u r í d i c a s que se r e g u l a n las relaciones de s u p r a a s u b o r d i n a c i ó n , se e n c u e n t r a n l a s p e r s o n a s físicas o individuos, las p e r s o n a s m o r a l e s d e d e r e c h o privado, l a s e n t i d a d e s de derecho social y las e m p r e s a s d e participación e s t a t a l y los o r g a n i s m o s descentralizados, p u e s t o q u e t o d o s e s t o s s u j e t o s s o n s u s c e p t i b l e s d e ser a f e c t a d o s e n s u e s f e r a j u r í d i c a por a c t o s de a u t o r i d a d . " .
"Por t a n t o el adjetivo "individuales" no r e s p o n d e a la índole j u r í d i c a de l a s g a r a n t í a s c o n s a g r a d a s e n la C a r t a Magna. E s t a s no d e b e n e n t e n d e r s e c o n s i g n a d a s sólo p a r a el individuo, sino p a r a todo s u j e t o que, e n los t é r m i n o s ya a n o t a d o s , se halle en la posición de gobernado.
Ahora bien, es importante, u n a vez ubicando en qué situación
jurídica se e n c u e n t r a el sujeto y el Estado y que desde luego es
posible, incluso evidente, el litigio por violación de los preceptos
consagrados en la constitución, poder entrar al t e m a de cómo se
desarrollan los medios de defensa y afirmar, desde luego, que el
primero en proteger y salvaguardar estos preceptos p a r a el
sujeto es el Juicio de Amparo.
CAPÍTULO III
Teoría de la responsabilidad, lesión e indemnización
del Estado
1. Teoría de la responsabilidad del Estado.
Una vez analizada la ontología de los derechos y garantías, creo
conveniente empezar este apartado con u n a clasificación de los
derechos de los Particulares, que nos ayude a dar pie al
desarrollo del tema de la responsabilidad del Estado; p a r a ello,
nos apoyaremos en la clasificación que menciona el Dr. Gabino
Fraga:
"La d o c t r i n a h a s e p a r a d o e n t r e s g r a n d e s g r u p o s los d e r e c h o s de los Particulares:
I. Derechos d e los a d m i n i s t r a d o s al f u n c i o n a m i e n t o d e la Administración y a l a s p r e s t a c i o n e s de los servicios administrativos.
II. Derechos d e los a d m i n i s t r a d o s a la legalidad d e los a c t o s d e la a d m i n i s t r a c i ó n .
III. Derechos d e los a d m i n i s t r a d o s a la r e p a r a c i ó n de los d a ñ o s c a u s a d o s por el f u n c i o n a m i e n t o de la Administración.
La clasificación anterior e s inobjetable. Parece encerrar r e a l m e n t e t o d o s los d e r e c h o s q u e el p a r t i c u l a r p u e d e t e n e r respecto a la a d m i n i s t r a c i ó n .
Sin embargo, c r e e m o s que, d e n t r o de n u e s t r o r é g i m e n legal, n o e s t á a c e p t a d o f r a n c a m e n t e el principio de la r e s p o n s a b i l i d a d del Estado. D o s ideas f u n d a m e n t a l m e n t e h a n sido e n n u e s t r o País u n o b s t á c u l o p a r a la a d m i s i ó n del principio de r e s p o n s a b i l i d a d a que n o s v e n i m o s refiriendo.
Por u n a p a r t e el concepto d e s o b e r a n í a c o n s i d e r a d a como u n d e r e c h o d e u n a v o l u n t a d j u r í d i c a m e n t e s u p e r i o r de a c t u a r sin m a s limitaciones q u e l a s q u e el propio E s t a d o se i m p o n e , impide c o n s i d e r a r al E s t a d o como r e s p o n s a b l e c u a n d o se m a n t i e n e d e n t r o d e d i c h a s l i m i t a c i o n e s . . Por o t r a
p a r t e la idea de q u e el E s t a d o sólo p u e d e a c t u a r d e n t r o d e los limites legales, e s t a m b i é n u n motivo p a r a e x d u i r el principio de la r e s p o n s a b i l i d a d , p u e s é s t a se b a s a n o r m a l m e n t e e n la ilicitud de la a c t u a c i ó n d a ñ o s a . Se h a c o n s i d e r a d o d e n t r o d e n u e s t r o s i s t e m a , q u e si a l g u n a a c t u a c i ó n p ú b l i c a se desarrolla f u e r a de los límites legales, n o e s y a el E s t a d o el q u e a c t ú a , sino el f u n c i o n a r i o p e r s o n a l m e n t e , y por t a n t o , sobre él debe recaer la r e s p o n s a b i l i d a d .
Así p u e s se p u e d e a s e n t a r q u e el principio q u e rige e n México e s el d e la irresponsabilidad del E s t a d o y q u e sólo excepcionalmente y por v i r t u d de u n a ley expresa, p u e d e el p a r t i c u l a r o b t e n e r u n a indemnización del E s t a d o .
E n t r e los c a s o s de excepción, cabe citar el de la expropiación por c a u s a d e utilidad publica, que solo p u e d e h a c e r s e m e d i a n t e c o m p e n s a c i ó n ; el d e los d a ñ o s c a u s a d o s por la Revolución e n los t é r m i n o s de las leyes relativas, y el de la r e s p o n s a b i l i d a d s u b s i d i a r i a del E s t a d o e n el c a s o previsto por el artículo 1928 del Código Civil.
Según este precepto el E s t a d o tiene obligación d e r e s p o n d e r d e los d a ñ o s c a u s a d o s por s u s f u n c i o n a r i o s en el ejercicio d e l a s f u n c i o n e s q u e les e s t á n e n c o m e n d a d a s . E s t a r e s p o n s a b i l i d a d e s s u b s i d i a r i a y sólo p o d r á h a c e r s e efectiva c o n t r a el E s t a d o c u a n d o el f u n c i o n a r i o d i r e c t a m e n t e r e s p o n s a b l e n o t e n g a b i e n e s o los q u e t e n g a n o s e a n s u f i c i e n t e s p a r a r e s p o n d e r del d a ñ o c a u s a d o " .
E s t e caso de excepción al principio d e la i r r e s p o n s a b i l i d a d del E s t a d o viene a d e m o s t r a r que, d e a c u e r d o con las b a s e s de n u e s t r a legislación, el E s t a d o n o a s u m e u n a obligación directa de i n d e m n i z a r los d a ñ o s c a u s a d o s por s u s f u n c i o n a r i o s sino que d e b e exigirse p r e v i a m e n t e a é s t o s en lo p e r s o n a l , la r e p a r a c i ó n procedente. Es decir, se t r a t a de u n c a s o de r e s p o n s a b i l i d a d s u b s i d i a r i a del Estado.
A d e m á s de e s a r e s p o n s a b i l i d a d s u b s i d i a r i a del E s t a d o parece n o e s t a r c o n t e m p l a d a m á s q u e p a r a el caso d e q u e e x i s t a c u l p a d e p a r t e del funcionario. Ahora bien, d e a c u e r d o con la d o c t r i n a q u e h a i n s p i r a d o al Código civil, la ilicitud de los a c t o s c o n s i s t e e n q u e ellos se p r o d u z c a n "sin derecho, intencionalmente o por i m p r u d e n c i a o negligencia", y sólo q u s d a n e x c e p t u a d o s , por disposición expresa, los c a s o s de a b u s o de derecho" a q u e se refiere el artículo 1912 y los d e riesgo c o n s i g n a d o s e n los a r t í c u l o s d e
1913 y 1914.
D e n t r o del m i s m o criterio, la ley de R e s p o n s a b i l i d a d e s de f u n c i o n a r i o s y e m p l e a d o s de la federación del Distrito Federal e s t a b l e c e en s u artículo 5 el d e r e c h o de los p a r t i c u l a r e s p a r a exigir a n t e los T r i b u n a l e s c o m p e t e n t e s la r e s p o n s a b i l i d a d p e c u n i a r i a que h u b i e s e contraído el f u n c i o n a r i o o
empleado, por d a ñ o s y perjuicios, al cometer los h e c h o s u omisiones q u e se le i m p u t e n , a u n en el caso d e q u e se a b s u e l v a al i n c u l p a d o e n el procedimiento legal.
Sin embargo, d e todo lo anterior parece q u e e n la ley d e 3 1 de diciembre d e 1941, d e n o m i n a d a Ley de D e p u r a c i ó n de Créditos a cargo del Gobierno Federal, existe y a u n principio d e a d m i s i ó n de la r e s p o n s a b i l i d a d d i r e c t a del E s t a d o , al d i s p o n e r que " c u a n d o la r e c l a m a c i ó n se f u n d e e n a c t o s u omisiones de los que conforme a d e r e c h o d a n origen a la r e s p o n s a b i l i d a d civil del E s t a d o , no s e r á preciso d e m a n d a r p r e v i a m e n t e al f u n c i o n a r i o o f u n c i o n a r i o s r e s p o n s a b l e s , siempre q u e t a l e s a c t o s u omisiones impliquen u n a c u l p a en el f u n c i o n a m i e n t o de los servicios públicos."38
Sobre la soberanía y teoría de la responsabilidad del Estado, se
puede decir lo siguiente:
"Es evidente q u e si bien e s cierto q u e el concepto d e s o b e r a n í a e s incompatible con la s u m i s i ó n a u n a v o l u n t a d e x t r a ñ a a limitaciones o restricciones q u e f u e r a n i m p u e s t a s por u n poder exterior al E s t a d o m i s m o , no h a y inconveniente d e principio e n q u e el propio E s t a d o , a u t o l i m i t á n d o s e , se i m p o n g a restricciones y obligaciones f r e n t e a los p a r t i c u l a r e s y que se s o m e t a a las reglas d e d e r e c h o que él crea por s u propia voluntad.
E s t a m b i é n evidente q u e la r e s p o n s a b i l i d a d s u b s i d i a r i a del E s t a d o respecto d e la de s u s f u n c i o n a r i o s o empleados, por e s t i m a r q u e el propio E s t a d o d e b e r e s p o n d e r en f o r m a i n d i r e c t a como lo h a c e n los p a t r o n e s respecto de s u s d e p e n d i e n t e s , no p u e d e s o s t e n e r s e si se t o m a e n c u e n t a q u e el E s t a d o solo m a n i f i e s t a s u actividad por medio de l a s p e r s o n a s físicas que d e s e m p e ñ a n las f u n c i o n e s p ú b l i c a s y que, c o n s e c u e n t e m e n t e f u e r a de la falta p e r s o n a l del e m p l e a d o , a q u e l l a q u e p u e d a d e s t a c a r s e c l a r a m e n t e de s u a c t u a c i ó n como t i t u l a r de u n órgano público, c u a l q u i e r a o t r a a c t u a c i ó n q u e c a u s e u n d a ñ o n o p u e d e d e j a r d e i m p u t a r s e al propio E s t a d o , c o n s i d e r á n d o l a como u n h e c h o propio q u e se g e n e r a a s u cargo u n a r e s p o n s a b i l i d a d directa, sobre todo c u a n d o se t r a t a de u n a irregularidad e n el f u n c i o n a m i e n t o del servicio o d e u n d a ñ o c a u s a d o por el funcionamiento n o r m a l del propio servicio.
A d e m á s , el establecimiento de u n a r e s p o n s a b i l i d a d d i r e c t a del e m p l e a d o y s u b s i d i a r i a del Estado, h a c e n u g a t o r i a la g a r a n t í a p a r a los a d m i n i s t r a d o s , p u e s a p a r t e de que la complejidad d e la organización a d m i n i s t r a t i v a con la intervención de varios f u n c i o n a r i o s o e m p l e a d o s en el m i s m o acto h a c e casi imposible d e t e r m i n a r q u i e n de ellos es culpable, existe la c i r c u n s t a n c i a de q u e n o r m a l m e n t e los e m p l e a d o s públicos son insolventes, razón por la
c u a l se h a criticado al sistema como u n a supervivencia d e las é p o c a s r e m o t a s e n q u e el "Gobierno e s t a b a e n m a n o s d e p e r s o n a s i m p o r t a n t e s , i n d e p e n d i e n t e s y ricas" (Robson, Report of t h e C o m m i t t e e o n M i n i s t e r ' s Powers), a todo lo c u a l debe agregarse q u e el s i s t e m a tiende a p r o d u c i r u n a inhibición a los e m p l e a d o s por t e m o r al incurrie e n r e s p o n s a b i l i d a d .
Por último, establecer la r e s p o n s a b i l i d a d d i r e c t a del E s t a d o , como lo h a c e la Ley d e D e p u r a c i ó n de Créditos d e 1941, c u a n d o conforme a d e r e c h o se dé origen a la r e s p o n s a b i l i d a d civil del E s t a d o , s i e m p r e q u e h a y a c u l p a e n el f u n c i o n a m i e n t o de los servicios públicos, a u n q u e i n d u d a b l e m e n t e e s u n p a s o h a c i a a d e l a n t e , coloca al d e r e c h o público e n u n a situación de a t r a s o r e s p e c t o al derecho civil q u e reconoce la r e s p o n s a b i l i d a d por riesgo creado. Por t a n t o , seguir c o n s e r v a n d o p a r a el E s t a d o u n régimen de t a n l i m i t a d a r e s p o n s a b i l i d a d p r á c t i c a m e n t e equivale a u n a i n m u n i d a d e n s u a c t u a c i ó n .
D e s t r u i d o s y a en u n a f o r m a a d m i t i d a u m v e r s a l m e n t e los principios q u e c o n p r e t e n s i ó n de d o g m a s t r a t a r o n d e explicar la imposibilidad d e q u e el E s t a d o se hiciera r e s p o n s a b l e c u a n d o realza s u s f u n c i o n e s s o b e r a n a s ; d e m o s t r a d a la insuficiencia d e la r e s p o n s a b i l i d a d directa del f u n c i o n a r i o y la d i r e c t a del E s t a d o sólo p a r a los c a s o s de c u l p a e n el f u n c i o n a m i e n t o d e los servicios públicos, y t e n i e n d o e n c u e n t a q u e el E s t a d o m o d e r n o h a invadido, como a n t e s se dice, todos los c a m p o s de la vida social, c r e a n d o con s u a c t u a c i ó n y con los servicios q u e h a tenido n e c e s i d a d de e s t a b l e c e r u n a multiplicidad de riesgos, se h a c e i n d i s p e n s a b l e e s t r u c t u r a r u n r é g i m e n de r e s p o n s a b i l i d a d q u e al m i s m o t i e m p o q u e g a r a n t i c e los p a t r i m o n i o s privados c o n t r a u n a carga n o proporcional ni equitativa q u e r e s u l t e d e la a c t u a c i ó n a d m i n i s t r a t i v a , c o n s t i t u y a u n m e d i o de obligar a la Administración a s u j e t a r s e e s t r i c t a m e n t e a la ley f o r m a n d o así o t r a g a r a n t í a d e regular f u n c i o n a m i e n t o del Poder público.
Como se h a considerado que la r e s p o n s a b i l i d a d del E s t a d o n o p u e d e s e r regida por los principios tradicionales del Derecho civil, e n d o n d e la insuficiencia d e s u teoría f u n d a m e n t a l d e la c u l p a , h a obligado a u n q u e s e a en f o r m a c a s u í s t i c a a r e c u r r i r a la teoría del riesgo, la d o c t r i n a del d e r e c h o público h a t r a t a d o de c o n s t r u i r u n a teoría general que p r e s t e u n f u n d a m e n t o sólido a la obligación del E s t a d o d e r e s a r c i r o i n d e m n i z a r a los p a r t i c u l a r e s por los d a ñ o s q u e p u e d e n s u f r i r e n s u p a t r i m o n i o c o n motivo de la a c t u a c i ó n del Poder público.
Sin d u d a u n a de la teorías q u e h a a l c a n z a d o m a y o r difusión, e s la q u e a d o p t a como b a s e el principio de la igualdad de los individuos a n t e l a s c a r g a s públicas, principio c o n f o r m e al c u a l si u n a a c t u a c i ó n g u b e r n a m e n t a l c a u s a u n d a ñ o a u n individuo sobre q u i e n se h a c e r e c a e r todo el peso de d i c h a a c t u a c i ó n , la r u p t u r a q u e así se p r o d u c e de la igualdad respecto a los d e m á s a d m i n i s t r a d o s , obliga al restablecimiento de
