Resolución Nº 783-2011-TC-S1
Sumilla: “Es pasible de sanción el postor que presenta documentos falsos a la Entidad entendiéndose por tales aquellos que no hayan sido expedidos por su emisor o que, siendo válidamente emitidos, hayan sido adulterados en su forma o contenido, independientemente de quién haya sido su autor o de las circunstancias que condujeron a su falsificación.”
Lima, 11 de Mayo de 2011 Visto en sesión de fecha 11 de mayo de 2011, la Primera Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado el Expediente N° 1641-2010-TC; sobre el procedimiento administrativo sancionador iniciado contra Sistemas Ecológicos SRL por haber presentado documentación supuestamente inexacta en el proceso de selección de Adjudicación Directa Selectiva Nº 18-2010-GRA para “la Contratación del Servicio de Instalación de falso cielo raso armstrong para la Obra construcción del Hospital Central del Distrito de Majes”.
ANTECEDENTES:
1. El 22 de febrero de 2010, el Gobierno Regional de Arequipa, en adelante la Entidad, convocó a la Adjudicación Directa Selectiva Nº 18-2010-GRA para “la Contratación del Servicio de Instalación de falso cielo raso armstrong para la Obra construcción del Hospital Central del Distrito de Majes”, por un valor referencial ascendente a S/. 34,681.33 (Treinta y cuatro mil seiscientos ochenta y uno y 33/100 Nuevos Soles), incluido los impuestos de Ley.
2. El 08 de marzo de 2010 se llevó a cabo el acto de presentación de propuestas.
3. El 09 de marzo de 2010, se llevó a cabo el acto de otorgamiento de la buena pro, resultando ganadora la empresa Sistemas Ecologicos SRL, en adelante el Postor. 4. Mediante escrito sin numero recibido por Mesa de Partes del Tribunal de Contrataciones del
Estado, en adelante, el Tribunal, el 16 de noviembre de 2010, la Entidad puso en conocimiento que el Postor habría incurrido en la causal de infracción tipificada en el literal i) del numeral 1 del artículo 237 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado, toda vez que a fin de suscribir el contrato correspondiente presentó a la Entidad como garantía de fiel cumplimiento una carta fianza emitida por el Banco de Comercio documento supuestamente falso y/o inexacto.
5. Al respecto, la Entidad señala que para suscribir el contrato correspondiente, el Postor presentó la carta fianza Nº 2010/00095-02 como garantía de fiel cumplimiento. Sin embargo, mediante Carta Nº CF-383-10-2010 de fecha 01 de octubre de 2010, el Banco de Comercio, supuesto emisor del instrumento, comunicó a la Entidad que la referida carta fianza no fue emitida por su Institución, tratándose de un documento falso. 6. En ese sentido, mediante decreto de fecha 9 de noviembre de 2010, se inició procedimiento
administrativo sancionador al Postor, por su supuesta responsabilidad al haber presentado la Carta Fianza Nº 2010/00095-02 de fecha 17.09.2010 emitida por el Banco de Comercio; documento supuestamente falso y/o inexacto presentado en el marco del proceso de Adjudicación Directa Selectiva Nº 0018-2010-GRA. Conforme a ello, se
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notificó a la empresa Sistemas Ecológicos SRL para que en el plazo de diez (10) días hábiles cumpla con presentar sus descargos, bajo apercibimiento de resolver el procedimiento con la documentación obrante en el expediente.
7. El 04 de enero del 2011, el Postor presenta sus descargos, señalando lo siguiente:
a) Que su representada fue víctima de estafa de parte del Sr. Linder Avendaño Quevedo, quien señaló ser una persona solvente y bien relacionada comercialmente en el sistema financiero, ofreciéndose primero como socio, luego como aval y finalmente lo respaldó con cartas fianzas para diferentes procesos.
b) Que en ese sentido, el señor Linder Avendaño Quevedo les proporcionó la Carta Fianza Nº 2010/00095-02.
c) Que su representada entabló una denuncia ante la Primera Fiscalía Corporativa de Arequipa por los delitos de falsedad material y falsedad ideológica contra dicha persona.
8. Mediante decreto del 11 de enero de 2011, y teniendo por apersonada al Postor y presentados los descargos correspondientes, el expediente fue remitido a la Primera Sala a fin de resolver.
FUNDAMENTACIÓN:
1. El presente procedimiento administrativo sancionador ha sido iniciado contra el Postor, por su supuesta responsabilidad en la presentación de documentación falsa o información inexacta a la Entidad; infracción tipificada en el literal i) del numeral 51.1 del artículo 51 de la Ley de Contrataciones del Estado1, en adelante la Ley, así como el literal i) del
numeral 1 del artículo 237 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado2, en
adelante el Reglamento, normativa aplicable al presente caso.
2. Sobre el particular, las normas antes citadas, establecen que los proveedores, participantes, postores y/o contratistas incurrirán en infracción susceptible de sanción cuando presenten documentos falsos o información inexacta a las Entidades, al Tribunal o al OSCE.
Dicha infracción se configura con la sola presentación del documento falso o inexacto, sin que la norma exija otros factores adicionales.
3. Para la configuración de los supuestos de hecho de la norma que contiene la infracción imputada se requiere acreditar la falsedad o inexactitud del documento cuestionado; es decir, que éste no haya sido expedido por el órgano emisor correspondiente, o que siendo válidamente expedido haya sido adulterado en su contenido, o que éste sea incongruente con la realidad, produciendo un falseamiento de ésta, a través del quebrantamiento de los Principios de Moralidad y de Presunción de Veracidad, de conformidad con lo establecido en el literal b) del artículo 4 de la Ley, en concordancia con lo dispuesto en el numeral 1.7 del Artículo IV del Título Preliminar y el numeral 42.1 del artículo 42 de la Ley del Procedimiento Administrativo General, Ley Nº 27444.
1 Aprobado por Decreto Legislativo Nº 1017. 2 Aprobado por Decreto Supremo N° 184-2008-EF.
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4. Asimismo, el artículo 42 de la Ley de Procedimiento Administrativo General establece que todas las declaraciones juradas, los documentos sucedáneos presentados y la información incluida en los escritos y formularios que presenten los administrados para la realización de procedimientos administrativos, se presumen verificados por quien hace uso de ellos, así como de contenido veraz para fines del procedimiento administrativo. Sin embargo, esta presunción es de índole juris tantum pues admite prueba en contrario, en la medida que es atribución de la Administración Pública verificar la documentación presentada cuando existen indicios suficientes de que la información consignada no se ajusta a los hechos.
5. Concordante con lo manifestado, el inciso 4) del artículo 56 del mismo cuerpo legal, estipula como uno de los deberes generales de los administrados, la comprobación de la autenticidad previamente a su presentación ante la Entidad, de la documentación sucedánea y de cualquier otra información que se ampare en la presunción de veracidad. Sobre su supuesta responsabilidad en la presentación de documentos falsos o información inexacta a las Entidades, al Tribunal o al OSCE
6. En el caso que nos ocupa, la imputación contra el Postor está referida haber presentado documentación falsa y/o información inexacta al adjuntar, a fin de suscribir el contrato correspondiente, la Garantía de de Fiel Cumplimiento– Carta Fianza Nº 2010/00095-02 de fecha 17.09.2010 supuestamente emitida por el Banco de Comercio, documentación falsa y/o inexacta, en el marco del proceso de selección Adjudicación Directa Selectiva Nº 18-2010-GRA
7. Conforme a lo expuesto, corresponde al Tribunal pronunciarse respecto de la falta de veracidad del documento denominado “a) Carta Fianza Nº 2010/00095-02 de fecha 17.09.2010 emitida supuestamente por el Banco de Comercio”, a fin de verificar si corresponde atribuir responsabilidad al Postor, y consecuentemente, resulta procedente imponerle sanción administrativa que la Ley y el Reglamento han previsto para estos casos.
8. Una primera circunstancia a analizar, es la relacionada con la presunta falsedad del documento en cuestión. Para que dicha falsedad se verifique, constituye mérito suficiente la manifestación efectuada por el propio agente emisor, a través de comunicación oficial, acreditando que el documento cuestionado no ha sido expedido por éste, criterio que ha sido recogido por el Tribunal en anteriores oportunidades.
9. Esta imputación se sustentaría en la información remitida vía Carta Nº CF-383-10-2010 del 10 de octubre de 2010, en el marco de la fiscalización posterior desplegada por la Entidad, en la cual el Banco de Comercio informó lo siguiente: “La Carta Fianza Nº 2010/00095-02 de fecha 17.09.2010, por la suma de S/. 2890.00 N.S. no ha sido emitido por el Banco de Comercio, siendo manifiesto que se trata de un documento falso.” (sic).
10. En virtud al análisis de éste medio probatorio, este Colegiado concluye que la Carta Fianza cuestionada es falsa.
11. En ejercicio de su derecho de defensa, el Postor ha señalado que, la Carta Fianza a fin de garantizar el fiel cumplimiento en el proceso referido fue proporcionado por el señor
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Linder Avendaño Quevedo, por la suma de S/. 2890.00 N.S.
12. En torno a dicho argumento, es preciso señalar que en mérito a la responsabilidad vicaria, también llamada in vigilando, todo postor es responsable de la veracidad de los documentos presentados ante la Entidad, hayan sido tramitados por él mismo o por un tercero, por cuanto el beneficio recae directamente sobre él. En tal sentido, conforme al criterio recogido en sendos pronunciamientos de este Tribunal, los postores se encuentran obligados a velar diligentemente por la veracidad formal y sustancial de los documentos proporcionados a las entidades, al Tribunal o al OSCE, ya que en aras del Principio de Presunción de Veracidad, la Administración asume a priori que los administrados proceden con verdad en sus actuaciones en el procedimiento. Por tanto, no resulta factible que el Postor se desentienda de su deber de revisar diligentemente la documentación presentada como parte de su propuesta técnica, o como en el presente caso, a fin de suscribir el contrato correspondiente, atribuyendo responsabilidades a terceros.
13. En ese orden de ideas, al haber presentado documentación falsa, el Postor ha contravenido el Principio de Presunción de Veracidad y el Principio de Moralidad que rige la contratación estatal y bajo el cual éstas deben caracterizarse por la honradez, veracidad, intangibilidad, justicia y probidad.
14. En ese sentido, al haberse verificado de la documentación obrante en autos que el Postor, presentó la Carta Fianza Nº 2010/00095-02 de fecha 17.09.2010 como Garantía de Fiel Cumplimiento, la misma que es Falsa, tal como se ha podido constatar de la información proporcionada por la entidad financiera Banco de Comercio, supuesto agente emisor ahí declarado, quién ha desconocido haberla expedido; con lo cual, queda evidenciada, de todo lo anteriormente expresado, una transgresión al Principio de Presunción de Veracidad en la que incurrió el Postor, corresponde imponerle sanción administrativa.
15. En efecto, tanto la Ley del Procedimiento Administrativo General3, como el Reglamento
de la Ley de Contrataciones del Estado4 han establecido que la responsabilidad por la
presentación de documentos falsos o inexactos corresponde al administrado que lo presentó en el trámite del procedimiento administrativo. En el mismo sentido, el numeral 51.1 literal i) del artículo 51 de la Ley y numeral 1) literal i) del artículo 237 del Reglamento considera autor de la infracción al postor que presenta documentos falsos o inexactos a la Entidad, al Tribunal y al OSCE.
16. En razón a los hechos expuestos, este Colegiado concluye que en el presente caso se ha configurado la infracción contemplada en el numeral 51.1 literal i) del artículo 51 de la Ley y numeral i) literal i) del artículo 237 de su Reglamento, que tipifican como infracción susceptible de sanción los supuestos en los cuales los agentes privados de la contratación estatal presenten documentos falsos o inexactos a las Entidades, al Tribunal o al OSCE. El numeral 51.2 y 2) de los artículos antes mencionado, se tiene que para dicha infracción la normativa ha previsto la aplicación de inhabilitación temporal para contratar con el Estado por un período no menor de un (01) año ni mayor de tres (3) años5.
3 Artículo 42 de la Ley Nº 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General.
4 Literal c) del artículo 42 del Reglamento de la Ley de Contrataciones del Estado.
5 "Artículo 51 Infracciones y Sanciones Administrativas
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17. Por su parte, el artículo 245 del Reglamento establece como factores para la determinación gradual de la sanción los siguientes: naturaleza de la infracción, intencionalidad del infractor, daño causado, reiterancia, el reconocimiento de la infracción cometida antes de que sea detectada, circunstancias de tiempo, lugar y modo, condiciones y conducta procesal del infractor.
18. Asimismo, debe tenerse en cuenta que de acuerdo al Principio de Razonabilidad, consagrado en el numeral 3 del artículo 230 de la Ley Nº 27444, modificada por Decreto Legislativo Nº 1029 del 24 de junio de 2008, las autoridades deben prever que la comisión de la conducta sancionable no resulte más ventajosa para el infractor que cumplir las normas infringidas o asumir la sanción. Sin embargo, las sanciones a ser aplicadas deberán ser proporcionales al incumplimiento calificado como infracción, debiendo observar los siguientes criterios que en orden de prelación se señalan a efectos de su graduación: a) La gravedad del daño al interés público y/o bien jurídico protegido; b) El perjuicio económico causado; c) La repetición y/o continuidad en la comisión de la infracción; d) Las circunstancias de la comisión de la infracción; e) El beneficio ilegalmente obtenido; y f) La existencia o no de intencionalidad en la conducta del infractor.
19. Bajo las premisas anotadas debe merituarse la naturaleza de la infracción que, en este caso, obedece a la presentación de dos documentos falsos, las cuales fueron presentados con la intención de acreditar el cumplimiento de las bases y de esa manera habilitar su participación en el proceso de selección de la referencia y; el grado de afectación al Principio de Moralidad y la Fe Pública, bienes jurídicos merecedores de tutela especial, pues constituyen los pilares de las relaciones suscitadas entre la Administración Pública y los Administrados.
20. Las circunstancias de tiempo, lugar y modo; que en este caso, la configuración de la infracción fue advertida con posterioridad a la evaluación de la propuesta económica 21. En el mismo sentido, es necesario que este Tribunal preste atención al daño causado por
el infractor, el cual se evidencia con la mera presentación de documentación falsa. Además, debe tenerse en cuenta que el solo hecho de establecer causales de aplicación de sanción, supone que su realización conlleva a un perjuicio directo a los fines de la Entidad y consecuentemente del Estado.
22. Por otro lado, no puede dejar de valorarse a favor del Postor que atenúan su responsabilidad, que éste ha presentado de manera oportuna sus descargos, facilitando la labor de éste Colegiado. Asimismo, que carece de antecedentes en la comisión de infracciones administrativas, al no haber sido inhabilitado anteriormente para participar en procesos de selección y contratar con el Estado.
(…) Los proveedores, participantes, postores o contratistas que incurran en las causales establecidas en los literales
a), b) c) d), e), f), h), i),j) y k) precedentes, serán sancionados con inhabilitación temporal para contratar con el Estado por un período no menor de un (01) años ni mayor de tres (03) años…”
"Artículo 237 Infracciones y Sanciones Administrativas
2.- Sanciones
(…) Los proveedores, participantes, postores o contratistas que incurran en las causales establecidas en los literales
a), b) c) d), e), f), h), i),j) y k) precedentes, serán sancionados con inhabilitación temporal para contratar con el Estado por un período no menor de un (01) años ni mayor de tres (03) años…”
Resolución Nº 783-2011-TC-S1
23. Consecuentemente, en virtud a los criterios expuestos, este Colegiado considera que corresponde imponer a la empresa Corporación Nacional Agroindustrial Los Andes S.A.C. una sanción equivalente a doce (12) meses de inhabilitación temporal para participar en procesos de selección y para contratar con el Estado.
24. Finalmente, atendiendo a que la falsificación de documentos constituye un ilícito penal, previsto y sancionado en el artículo 427 del Código Penal6, el cual tutela como bien
jurídico la fe pública y la funcionalidad del documento en el tráfico jurídico y trata de evitar perjuicios que afecten la confiabilidad especialmente en las adquisiciones que realiza el Estado, y que, además, de acuerdo lo establecido en el artículo 438 del referido Código Penal7, también se encuentran tipificados como delito de falsedad genérica
aquellos en los que se cometa falsedad simulando, suponiendo, alterando la verdad intencionalmente y con perjuicio de terceros, por palabras, hechos o usurpando nombre, calidad o empleo que no le corresponde, se dispone poner en conocimiento del Ministerio Público y la Presidencia del OSCE los hechos expuestos para que procedan conforme a sus atribuciones.
Por estos fundamentos, de conformidad con el informe del Vocal Ponente Dra. Ada Basulto Liewald y la intervención de los Vocales Dr. Carlos Vicente Navas Rondón y Dra. Janette Elke Ramírez Maynetto, atendiendo a la reconformación de la Primera Sala del Tribunal de Contrataciones del Estado, según lo dispuesto en la Resolución № 103-2011-OSCE/PRE, expedida el 15 de febrero de 2011; y, en ejercicio de las facultades conferidas en los artículos 51 y 63 de la Ley de Contrataciones del Estado, aprobada por Decreto Legislativo № 1017, su Reglamento, aprobado por Decreto Supremo № 184-2008-EF, y los artículos 17 y 18 del Reglamento de Organización y Funciones del OSCE, aprobado por Decreto Supremo № 006-2009-EF, analizados los antecedentes y luego de agotado el debate correspondiente, por unanimidad
LA SALA RESUELVE:
1. Imponer a Sistemas Ecologicos SRL la sanción administrativa de inhabilitación temporal por el periodo de doce (12) meses en sus derechos de participar en procesos de selección y contratar con el Estado, por la comisión de la infracción tipificada en el literal i) del numeral 51.1 del artículo 51 del Decreto Legislativo Nº 1017 y en el literal i) del numeral 1 del artículo 237 del Decreto Supremo Nº 148-2008-EF, la cual entrará en vigencia a partir del sexto día hábil siguiente de notificada la presente Resolución.
6 Artículo 427.- Falsificación de documentos
El que hace, en todo o en parte, un documento falso o altera uno verdadero que pueda dar origen a derecho u obligación o servir para probar un hecho, con el propósito de utilizar el documento, será reprimido, si de uso puede resultar algún perjuicio, con pena privativa de libertad no menor de dos ni mayor a diez años y con treinta a noventa días- multa si se trata de un documento público, registro público, título auténtico o cualquier otro transmisible por endoso o al portador o con pena privativa de libertad no menor de dos ni mayor a cuatro años, y con ciento ochenta a trescientos sesenticinco días multa, si se trata de un documento privado.
7 Artículo 438.- Falsedad genérica
El que de cualquier otro modo que no esté especificado en los Capítulos precedentes, comete falsedad simulando, suponiendo, alterando la verdad intencionalmente y con perjuicio de terceros, por palabras, hechos o usurpando nombre, calidad o empleo que no le corresponde, suponiendo viva a una persona fallecida o que no ha existido o viceversa, será reprimido con pena privativa de libertad no menor de dos ni mayor de cuatro años.
Resolución Nº 783-2011-TC-S1
2. Poner la presente Resolución en conocimiento de la Subdirección del Registro Nacional de Proveedores del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), para las anotaciones de Ley.
3. Poner la presente Resolución en conocimiento de la Ministerio Público, la Presidencia del Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), por los fundamentos expuestos.
Regístrese, comuníquese y publíquese.
PRESIDENTE
PRESIDENTE
VOCAL
VOCAL VOCAL VOCAL
ss.
Navas Rondón. Ramírez Maynetto. Basulto Liewald.
