DICTAMEN Nº. 113/2008, de 28 de mayo.*
Expediente relativo al proyecto de Decreto por el que se establece y ordena el currículo del bachillerato en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha.
ANTECEDENTES
El Proyecto de Decreto sometido a dictamen consta de Preámbulo, veintiún artículos -estructurados en tres Capítulos-, cinco disposiciones adicionales, dos disposiciones transito-rias, una disposición derogatoria, dos disposiciones finales y tres Anexos.
El Preámbulo define los elementos primordiales del marco normativo y competencial en el que se inserta la futura disposición reglamentaria, orientada a la determinación del currículo del bachillerato, incorporando las intenciones del proyecto educativo de Castilla-La Mancha y otorgando especial relevancia al desarrollo de las competencias del alumnado para el desarrollo de la vida personal, social, académica y, posteriormente, profesional. Asimismo, destaca la importancia de la respuesta educativa a la diversidad y el ejercicio de la autonomía pedagógica de los centros.
El Capítulo I, denominado “Disposiciones generales”, incorpora cinco artículos relati-vos a la determinación del “objeto y ámbito de aplicación” (el 1), la formulación de unos “principios generales” (el 2), la identificación de los “fines” (el 3), la enunciación de los “objetivos del bachillerato” (el 4) y las condiciones de acceso a esta etapa educativa (el 5).
El Capítulo II, que lleva por título “Currículo”, se ocupa de la regulación de los “ele-mentos del currículo” (artículo 6), la “estructura” del currículo (artículo 7), las materias comunes, de modalidad y optativas (artículos 8,9 y 10), los cambios de modalidad (artículo 11), el “horario” (artículo 12), las medidas de “respuesta a la diversidad del alumnado” (artículo 13), la función de “tutoría” (artículo 14), la actividad de “evaluación” (artículo 15), la “promoción” (artículo 16), los requisitos para la obtención del “Título de Bachiller” (artículo 17), y la “autonomía de los centros” (artículo 18).
El Capítulo III, con la denominación de “Medidas de apoyo al currículo”, comprende varias disposiciones relativas a la “coordinación entre las distintas etapas” (artículo 19), la “formación de la comunidad educativa” (artículo 20), y la “investigación, experimentación e innovación educativa” (artículo 21).
El contenido de las cinco disposiciones adicionales trata de “educación de personas adultas” (primera), “la enseñanza de las religiones” (segunda), “compromisos singulares de los centros docentes” (tercera), “los materiales curriculares” (cuarta) y la “correspon-dencia con otras enseñanzas” (quinta).
En cuanto a las dos disposiciones transitorias, versan respectivamente sobre “el calen-dario de implantación” del currículo regulado por el Decreto (primera) y el proceso de “revisión del Proyecto educativo y de las Programaciones didácticas” de los centros (se-gunda).
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Mediante la disposición derogatoria única se dejan sin efecto cuantas disposiciones de igual o inferior rango se opongan a lo dispuesto en el Decreto.
Las disposiciones finales autorizan al Consejero competente en la materia para el desa-rrollo y ejecución de este Decreto (primera) y disponer la entrada en vigor del mismo el día siguiente al de su publicación (segunda).
El Anexo I enuncia y define las “competencias de bachillerato”, distinguiendo entre las de carácter común que profundizan en la madurez intelectual, social y humana y aquellas más específicas que van a permitir al alumnado incorporarse a la vida activa y desarrollar las habilidades necesarias para acceder a la educación posterior.
El Anexo II titulado “Materias de bachillerato” se encarga de la determinación de los objetivos, contenidos y criterios de evaluación correspondientes a las distintas materias comunes y de modalidad en que se organiza esta etapa.
Por último, el Anexo III recoge las “orientaciones para el desarrollo de los procesos de enseñanza y aprendizaje”.
EXTRACTO DE LA DOCTRINA
Otro aspecto del proyecto sometido a dictamen que resulta de singular relevancia son las remisiones que se efectúan a lo largo de su articulado a una posterior regulación por parte de la Consejería competente en materia de educación. Dichas remisiones se refieren a importantes aspectos del currículo -prácticamente todos los que el Real Decreto 1467/2007, de 2 de noviembre, establece que serán regulados por las Administraciones educativas-. Así, se efectúa dicha remisión para el establecimiento de las condiciones para solicitar la anulación de la matrícula (artículo 2.4); la fijación de los criterios objetivos para limitar la elección de materias por los alumnos cuando haya un número insuficiente de ellos (artículo 7.4); la determinación de cuáles son las asignaturas optativas del currículo (artículo 10.2) y, en consecuencia, los objetivos, contenidos y criterios de evaluación de éstas (que no aparecen en el anexo 2); las condiciones para el cambio de una modalidad de bachillerato a otra (artículo 11); la distribución horaria de las asignaturas (artículo 12), las condiciones de accesibilidad y recursos que favorezcan el acceso al currículo del alumnado con necesi-dades educativas especiales (13.3 y 13.4) y la determinación de los criterios y las condicio-nes específicas que afecten a la enseñanza de bachillerato de las personas adultas (disposi-ción adicional primera).
Todas ellas son un conjunto de remisiones legislativas que afectan a materias de muy distinto valor, toda vez que no es lo mismo aquéllas que pertenezcan al ámbito de la ges-tión, como por ejemplo fijar los requisitos para la anulación de la matrícula, que la deter-minación de la política educativa, como por ejemplo la deterdeter-minación de las materias opta-tivas o el horario asignado a las distintas disciplinas, como a continuación se verá.
De los citados aspectos, tienen especial importancia, a juicio de este Consejo, los rela-tivos a las materias optativas, la distribución horaria de las asignaturas y los criterios de flexibilización de la enseñanza de las personas adultas.
El primero de los aspectos indicados es importante porque afecta al concepto mismo de currículo, definido en el artículo 6.1 de la LOE como el “conjunto de objetivos, compe-tencias básicas, contenidos, métodos pedagógicos y criterios de evaluación de cada una de
las enseñanzas”. Así, si la norma proyectada (en consonancia con el Real Decreto básico) establece que el currículo de bachillerato se organiza en materias comunes, específicas de modalidad y optativas, y no determina cuales son éstas últimas ni, en consecuencia, cuáles son sus objetivos, contenidos y criterios de evaluación, nos encontramos ante una norma claramente incompleta. Esta consideración tiene una mayor relevancia en relación con las materias optativas correspondientes a la segunda lengua extranjera y tecnologías de la información y la comunicación, dado que son de oferta obligada para todos los centros, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8.2 del Real Decreto 1467/2007, de 2 de noviembre, y el artículo 10.2 de la propia norma proyectada. El currículo de estas materias sí aparecía en el primer borrador elaborado, desapareciendo del segundo sin que en el expediente se haya hecho constar las razones que hayan motivado esta omisión.
Por lo que al horario se refiere, el artículo 12 del borrador remite la determinación de la distribución horaria de las materias a una Orden de la Consejería, si bien indica que deberá respetar el horario establecido en el Real Decreto 1467/2007, de 2 de noviembre, como mínimo para el contenido de las enseñanzas mínimas, el cual únicamente se refiere a las materias comunes. Entiende este Consejo que debería contemplarse de forma expresa la fijación del horario total de las materias comunes, teniendo en cuenta, entre otros aspectos, la agregación de contenidos que se ha efectuado a cada una de ellas en el Anexo II del proyecto de Decreto que se informa. Igualmente, si finalmente se incluyera en el Decreto las materias que se ofertan como optativas o, al menos, aquellas materias optativas que se deben ofertar en todos los centros, también se debería reflejar las horas de impartición de cada una de ellas.
Por último, en lo que se refiere a los criterios y condiciones específicas que afectan a la enseñanza de personas adultas, se estima que deberían establecerse cuáles son estos en el propio decreto.
De acuerdo con lo señalado, es opinión de este Consejo que las tres cuestiones pueden afectar directamente a la determinación de la política educativa de la Comunidad Autóno-ma, cuya competencia está residenciada en el Consejo de Gobierno. En efecto, el artículo 13.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha establece que “El Consejo de Go-bierno, órgano ejecutivo colegiado de la Región, dirige la acción política y administrativa regional, ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria en el marco de la Constitu-ción, del presente Estatuto, de las leyes del Estado y de las leyes regionales”. Dicho precep-to se reitera en el artículo 11.1 de la ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo, cuyo apartado 2 añade que corresponde, en todo caso, al Consejo de Gobierno: “c) aprobar las normas reglamentarias de desarrollo de las leyes, así como las restantes de las que deriven inmediatamente derechos y obligaciones para los ciudadanos”. Asimismo la mencionada Ley encomienda a los Consejeros, en su artículo 23.2, exclu-sivamente “el desarrollo de la acción de gobierno en el sector o sectores que comprenda su área de responsabilidad”. En consonancia con lo anterior, el Decreto 127/2007, 17 de julio, por el que se establece la estructura orgánica y la distribución de competencias de la Consejería de Educación y Ciencia establece en su artículo 2 que corresponde a su titular “la ejecución, en el ámbito de su Departamento, de la política establecida por el Consejo de Gobierno y ejercerá las funciones que le confiere el artículo 23 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha”.
De acuerdo con los preceptos señalados entiende este Consejo que, al menos los tres aspectos a que se ha hecho referencia anteriormente, deberían ser regulados en el propio decreto proyectado o, al menos, se deberían incorporar al mismo los principios o el marco de aplicación cuyo desarrollo sí se podría encomendar a la Consejería competente en mate-ria de educación; puesto que si queda la decisión pendiente de su regulación y ésta ha de efectuarse por Decreto, implicaría una indeseable fragmentación del desarrollo reglamen-tario.
En suma este Consejo propone que con motivo de la elevación del proyecto de Decreto al Consejo de Gobierno para su aprobación, sea el Gobierno el que pondere el ámbito competencial reglamentario que le es propio y el que en esta específica materia habilite al Consejero.
CONSIDERACIONES
I
Carácter del dictamen.- Se somete al dictamen del Consejo Consultivo el proyecto de
Decreto por el que se establece el currículo de bachillerato en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, fundando tal solicitud en lo previsto en el artículo 54.4 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Man-cha, según el cual dicho órgano deberá ser consultado sobre “los proyectos de Reglamentos o disposiciones de carácter general que se dicten en ejecución de las leyes, así como sus modificaciones”.
En los diversos informes incorporados al expediente se caracteriza el citado proyecto como una norma reglamentaria de carácter ejecutivo que viene a desarrollar la normativa básica en materia de educación.
En efecto, el artículo 6 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación, tras definir lo que se entiende por currículo, dispone que, con el fin de asegurar una formación común y garantizar la validez de los títulos correspondientes, el Gobierno fijará, en relación con los objetivos, competencias básicas, contenidos y criterios de evaluación, los aspectos básicos del currículo que constituyen las enseñanzas mínimas a que se refiere la disposición adicional primera, apartado 2, letra c), de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, del Derecho a la Educación. En su apartado cuarto reserva a las Administraciones educativas competen-tes el establecimiento del “currículo de las distintas enseñanzas reguladas en la presente Ley, del que formarán parte los aspectos básicos señalados en los apartados anteriores”. Todo ello en consonancia con la previsión general de desarrollo contenida en la disposición final sexta del mencionado texto legal, según la cual “las normas de esta Ley podrán ser desarrolladas por las Comunidades Autónomas, a excepción de las relativas a aquellas materias cuya regulación se encomienda por la misma al Gobierno o que corresponden al Estado conforme a lo establecido en la disposición adicional primera, número 2, de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación”.
Habiendo fijado el Estado, mediante el Real Decreto 1467/2007, de 2 noviembre, la es-tructura básica del bachillerato y sus enseñanzas mínimas, corresponde a la Comunidad Autónoma, en función de lo establecido en los preceptos reseñados en párrafos precedentes y en ejercicio de la competencia de desarrollo legislativo y ejecución en materia de
educa-ción prevista en el artículo 37.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha, aprobado mediante Ley Orgánica 9/1982, de 10 de agosto, determinar los aspectos autonómicos concretos de aquél en relación a la aludida etapa. Regulación ésta que se pretende acometer con la elaboración de la presente norma reglamentaria.
Al dictarse el proyecto de Decreto objeto de consulta en ejecución de las previsiones contenidas en la citada normativa, se emite el presente dictamen con carácter preceptivo conforme a lo previsto en el artículo 54.4 de la Ley del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha.
II
Procedimiento de elaboración de la nueva norma.- El ejercicio de la potestad
re-glamentaria se regula en el ámbito de esta Comunidad Autónoma, en el artículo 36 de la indicada Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Cas-tilla-La Mancha, que la atribuye al Consejo de Gobierno, sin perjuicio de la facultad de sus miembros de dictar normas reglamentarias en el ámbito propio de sus competencias.
En su apartado segundo el citado precepto establece que el ejercicio de dicha potestad “requerirá que la iniciativa de la elaboración de la norma reglamentaria sea autorizada por el Presidente o Consejero competente en razón de la materia, para lo que se elevará memoria comprensiva de los objetivos, medios necesarios, conveniencia e incidencia de la norma que se pretende aprobar”.
Añadiendo, en su apartado tercero, que “en la elaboración de la norma se recabarán los informes y dictámenes que resulten preceptivos, así como cuantos estudios se estimen convenientes. Cuando la disposición afecte a derechos o intereses legítimos de los ciudada-nos se someterá a información pública de forma directa o a través de las asociaciones u organizaciones que los representen, excepto que se justifique de forma suficiente la impro-cedencia o inconveniencia de dicho trámite”.
Como ya hemos indicado en los antecedentes de este dictamen, el expediente sometido a consulta consta de una Memoria suscrita por el Director General de Política Educativa, comprensiva de las razones que justifican la elaboración de la norma. Tras expresar el marco y los antecedentes normativos, pasa a señalar los objetivos que con la misma se persiguen, reseña los aspectos más significativos de la nueva regulación y manifiesta que con su futura aplicación no se producirá aumento alguno de gasto.
A la vista de dicho documento y conforme a lo dispuesto en el aludido precepto, el Consejero de Educación y Ciencia, como competente en la materia, autorizó la iniciativa reglamentaria, acordando el comienzo de los trámites precisos para su elaboración.
El contenido de la memoria justificativa revela que con anterioridad a la sustanciación de ambos trámites el procedimiento de elaboración del Decreto ya se había iniciado, por cuanto que dicha memoria contiene una descripción, artículo por artículo, del contenido del proyecto de decreto. Reiterando lo manifestado por este Consejo en dictamen 29/2004, de 17 de marzo, es preciso señalar que “si bien tal alteración en el seguimiento de los trámites que exige el ejercicio de la potestad reglamentaria por el Consejo de Gobierno no supone la nulidad de las actuaciones seguidas, sí que desvirtúa la finalidad para la que ambos trámi-tes son exigidos legalmente. En este sentido debe señalarse [...] que la finalidad principal de
la memoria y de la orden que autoriza la iniciativa reglamentaria, es fundamentar la nece-sidad de la nueva norma en el ordenamiento jurídico, finalidad que no se satisface plena-mente si el tratamiento que reciben ambos trámites en el procedimiento de elaboración es, como en el caso presente, el de una mera sanción de lo ya actuado”.
Conforme a lo dispuesto en el artículo 36.3 de la Ley del Gobierno y del Consejo Con-sultivo, el texto se sometió a informe del Consejo Escolar de Castilla-La Mancha, en cum-plimiento de lo dispuesto en el artículo 13.1.b) de la Ley 3/2007, de 8 de marzo, de Partici-pación Social en la Educación en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, quien sugirió también algunos cambios en el texto reglamentario propuesto.
Asimismo se estimó conveniente remitir el proyecto de Decreto a la Mesa Sectorial de Educación, tratándose en reunión de 17 de abril, según certifica el Secretario de la misma.
La participación en la elaboración de la norma de los diferentes sectores interesados, a través del Consejo Escolar y de la Mesa Sectorial de Educación, permite estimar sustanciado correctamente el trámite de información pública de obligado cumplimiento, según lo esta-blecido en el último párrafo del artículo 36.3 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, reite-radamente mencionada, que dispone que habrá de entenderse cumplido el mismo cuando las asociaciones y organizaciones representativas hayan participado en la confección del pro-yecto a través de los órganos consultivos de la Administración regional.
A tal efecto es preciso señalar que el Consejo Escolar de Castilla-La Mancha se confi-gura, en el artículo 5 de su Ley reguladora, como el ámbito de participación de la sociedad castellano-manchega en la programación general de la enseñanza en los niveles anteriores a la Universidad.
A la vista de dicho dictamen, y del informe suscrito por la Jefa de Servicio de Desarro-llo Normativo y Programas de la Dirección General de Política Educativa, en relación con las aportaciones recogidas en el dictamen del Consejo Escolar, con el objeto de exponer los motivos para acoger o no seguir las recomendaciones expresadas por dicho órgano, se ela-boró el borrador definitivo, que fue informado favorablemente por la Secretaria General de la Consejería de Educación y Ciencia de acuerdo con lo previsto en el artículo 4.1 del Decreto 127/2007, de 17 de julio, por el que se establece la estructura orgánica y la dis-tribución de competencias de dicho Departamento.
Finalmente, se ha incorporado el informe del Gabinete Jurídico de la Junta de Comuni-dades de Castilla-La Mancha respecto al proyecto normativo propuesto, según preceptúa el artículo 11.a) del Decreto 128/1987, de 22 de septiembre, de organización y funciones del mencionado órgano.
Culmina el procedimiento con la remisión del expediente a este órgano consultivo soli-citando su dictamen con carácter de urgencia. En este sentido, debe señalarse que la apela-ción al citado plazo abreviado de emisión de dictamen se ha fundado por la autoridad con-sultante en que la complejidad del sistema aconseja que exista suficiente margen de publici-dad para que sea conocido por los agentes afectados, teniendo en cuenta que el Real Decreto 806/2006, de 30 de junio, establece que la implantación del primer curso de bachillerato debe producirse en el curso escolar 2008/2009; justificación que lleva implícita la conside-ración, no cuestionada por el Consejo, de que la reducción de tiempo obtenida con la emi-sión de dictamen por el procedimiento de urgencia resulta determinante para que la
Conseje-ría promotora de la norma pueda cumplir satisfactoriamente sus previsiones sobre la implan-tación del Decreto.
En atención a lo expuesto, puede concluirse que en el procedimiento sustanciado para la elaboración de la norma examinada se ha dado cumplimiento a los trámites esenciales exigidos legalmente, sin que se observen irregularidades de relevancia.
III
Ámbito competencial y normativo.- El artículo 27 de la Constitución declara que
to-dos tienen derecho a la educación, instando, en su apartado cinco, a los poderes públicos a que garanticen el mismo, mediante una programación general de la enseñanza, con partici-pación efectiva de todos los sectores afectados y la creación de centros docentes.
La garantía de este derecho quedó reflejada en el artículo 27 de la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educación (LODE), determinando que el Estado y las Comunidades Autónomas definirán las necesidades prioritarias en materia educativa, fijarán los objetivos de actuación del periodo que se considere y determinarán los recursos necesarios, de acuerdo con la planificación económica general del Estado.
La disposición adicional primera de dicho cuerpo legal, tras contemplar la posibilidad de que las Comunidades Autónomas con competencia en la materia reconocida por sus respectivos Estatutos pudieran desarrollar la citada Ley Orgánica, exceptuaba, en su aparta-do segunaparta-do, aquellas materias cuya regulación se encomendaba al Gobierno, entre ellas: “[...] c) la fijación de las enseñanzas mínimas y la regulación de las demás condiciones para la obtención, expedición y homologación de títulos académicos y profesionales válidos en todo el territorio español”.
Fue, posteriormente, la Ley Orgánica 1/1990, de 3 de octubre, de Ordenación General del Sistema Educativo (en adelante LOGSE), la que, partiendo del concepto de currículo, esbozó el marco de distribución de competencias en relación a la fijación del mismo. Ya, desde su Exposición de Motivos, expresaba la necesidad de atribuir al Gobierno la fijación de las enseñanzas mínimas que constituyen los aspectos básicos del currículo, como garantía para que la formación de todos los alumnos tuviera un contenido común, a fin de salvaguar-dar la igualdad de todos los españoles ante el contenido esencial del derecho a la educación y ante la necesidad de que los estudios que conducen a la obtención de títulos académicos y profesionales de validez general se atuvieran a unos requisitos mínimos y preestablecidos.
Esta Ley Orgánica fue parcialmente derogada y modificada por la Ley Orgánica 10/2002, de 23 de diciembre, de Calidad de la Educación (LOCE). A su vez está última ha sido derogada por al vigente Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo, de Educación (en adelante LOE), con anterioridad a que se implantaran las enseñanzas en ella reguladas.
La LOE ha derogado asimismo en su integridad la LOGSE y la Ley Orgánica 9/1995, de 20 de noviembre, de Participación, Evaluación y Gobierno de los Centros Docentes, dejando vigente la Ley Orgánica 8/1985, de 3 de julio, reguladora del Derecho a la Educa-ción, si bien con algunas modificaciones.
En materia objeto del presente proyecto la LOE, en su artículo 6.1, define el currículo como “el conjunto de objetivos, competencias básicas, contenidos, métodos pedagógicos y criterios de evaluación de cada una de las enseñanzas reguladas en la presente Ley”. En su
apartado segundo encomienda al Gobierno la fijación de los aspectos básicos del currículo que constituyen las enseñanzas mínimas, con el fin de garantizar una formación común a todos los alumnos y la validez de los títulos correspondientes, señalando que a los conteni-dos de las enseñanzas mínimas les corresponde, en todo caso, el 65% de los horarios escola-res, en las Comunidades Autónomas que, como la nuestra, no tienen lengua oficial distinta al castellano.
Tras reservar al Gobierno dicha determinación, establece el apartado cuarto del indica-do precepto que “las Administraciones educativas establecerán el currículo de las distintas enseñanzas reguladas en la presente Ley, del que formarán parte los aspectos básicos seña-lados en los apartados anteriores”.
El sistema diseñado se cierra con la intervención de los respectivos centros educativos a quienes corresponde, según lo previsto en el artículo 6.4 del aludido texto legal, desarrollar y completar los currículos establecidos por las Administraciones; actuación ésta que se ejer-cita en virtud de la autonomía pedagógica que les otorga el Capítulo II del Título V de la misma, y que se concreta, con carácter general, en el proyecto educativo.
El artículo 3 de la LOE dispone que el sistema educativo comprende la educación in-fantil, la educación primaria, la educación secundaria obligatoria, el bachillerato, la forma-ción profesional, las enseñanzas de idiomas, las artísticas, las deportivas, la educaforma-ción de personas adultas y la enseñanza universitaria. El bachillerato forma parte de la educación secundaria postobligatoria. Los rasgos y características básicas la etapa se regulan en el Capítulo IV del Título I, en sus artículos 32 a 38.
Conforme a la normativa citada en párrafos precedentes y con el fin de establecer una formación común aplicable a todos los españoles, mediante el Real Decreto 1467/2007, de 2 de noviembre, se estableció la estructura del bachillerato y se fijaron sus enseñanzas míni-mas, regulación que fija la estructura de las modalidades del bachillerato, las materias espe-cíficas de cada modalidad y el número de estas materias que se deben cursar. Asimismo se fijan las enseñanzas mínimas que deberán formar parte del currículo del bachillerato que corresponde aprobar a las administraciones educativas, tal y como ordena el artículo 9.3 del mencionado Real Decreto.
Asumida por la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, según lo dispuesto en el artículo 37.1 de su Estatuto de Autonomía, la competencia de desarrollo legislativo y ejecu-ción de la enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 27 de la Constitución y Leyes Orgánicas que, conforme el apartado 1 del artículo 81 de la misma, lo desarrollen, y producido el efectivo traspaso de funciones y servicios de la Administración General del Estado a la Comunidad Autónoma en materia de enseñanza no universitaria por el Real Decreto 1844/1999, de 3 de diciembre, puede ya esta Comunidad, en virtud de los preceptos mencionados, acometer la elaboración y aprobación de la norma objeto de dictamen, la cual adaptará a las característi-cas propias de la Región los aspectos básicos del currículo del bachillerato fijados por el Estado, respetando, en cualquier caso, las enseñanzas mínimas fijadas por éste.
IV
Observación del carácter general.- Como primera consideración de carácter general
y para todo el texto, es preciso reseñar, en consonancia con lo manifestado por este órgano consultivo en sus dictámenes 86/2007, 87/2007 y 88/2007, de 16 de mayo, relativos a tres proyectos de Decreto por los que se establecía el currículo correspondiente a otras etapas educativas y reiterando lo expuesto en numerosas ocasiones -entre otros, dictámenes 104/2003 y 105/2003, ambos de 11 de septiembre, y 152/2003, de 17 de diciembre-, que debe plantearse la conveniencia de mantener los apartados que se limitan a transcribir artícu-los incluidos en la Ley Orgánica de Educación o en el Real Decreto 1467/2007, de 2 de noviembre, por el que se fijan las enseñanzas comunes en esta etapa, que son disposiciones que tienen carácter básico.
Aun cuando la finalidad de incluir en el proyecto tales preceptos de carácter no inno-vador no sea otra que contribuir a dar coherencia al texto y unidad a la regulación prevista en el mismo, favoreciendo su comprensión unitaria y, por ende, su aplicación, la autoridad consultante deberá valorar el riesgo que supone la utilización de dicha técnica, ya que tales repeticiones podrían “mover a la confusión normativa y conducir a la inconstitucionalidad derivada de la norma, como ocurre en aquellos supuestos en los que el precepto reproduci-do pierde su vigencia o es modificareproduci-do manteniénreproduci-dose vigente, sin embargo, el que lo repro-ducía” -Sentencias del Tribunal Constitucional 162/1996, de 17 de octubre y 150/1998, de 2 de julio-. Si, pese a lo expuesto, se considerara oportuno el mantenimiento de tales repeti-ciones, se estima que sería prudente, a fin de contrarrestar en la medida de lo posible la inseguridad jurídica que podría derivar de este resultado, indicar en el propio texto de modo expreso los apartados que se limitan a reproducir preceptos básicos.
Además, debe tenerse en cuenta que en la técnica de la articulación competencial cons-truida sobre la distinción entre lo básico y su desarrollo en una determinada materia exige, con carácter primordial, el absoluto respeto del primero por parte del segundo, y si bien ese respeto no significa, como dijo el Tribunal Constitucional en su Sentencia 172/1996, de 31 de octubre (Ar. RTC 1996,172) “reverencia a lo literal”, se debe evitar por razones de seguridad jurídica que la reiteración se efectúe con otros términos cuando éstos nada aña-den. En consecuencia se recomienda que el contenido de la regulación que se contiene en el proyecto de Decreto no se separe de la literalidad de la normativa básica, salvo cuando ello sea conveniente o necesario para desarrollar el contenido de dicha normativa.
Otro aspecto del proyecto sometido a dictamen que resulta de singular relevancia son las remisiones que se efectúan a lo largo de su articulado a una posterior regulación por parte de la Consejería competente en materia de educación. Dichas remisiones se refieren a importantes aspectos del currículo -prácticamente todos los que el Real Decreto 1467/2007, de 2 de noviembre, establece que serán regulados por las Administraciones educativas-. Así, se efectúa dicha remisión para el establecimiento de las condiciones para solicitar la anula-ción de la matrícula (artículo 2.4); la fijaanula-ción de los criterios objetivos para limitar la elec-ción de materias por los alumnos cuando haya un número insuficiente de ellos (artículo 7.4); la determinación de cuáles son las asignaturas optativas del currículo (artículo 10.2) y, en consecuencia, los objetivos, contenidos y criterios de evaluación de éstas (que no aparecen en el anexo 2); las condiciones para el cambio de una modalidad de bachillerato a otra (artí-culo 11); la distribución horaria de las asignaturas (artí(artí-culo 12), las condiciones de
accesibi-lidad y recursos que favorezcan el acceso al currículo del alumnado con necesidades educa-tivas especiales (13.3 y 13.4) y la determinación de los criterios y las condiciones específi-cas que afecten a la enseñanza de bachillerato de las personas adultas (disposición adicional primera).
Todas ellas son un conjunto de remisiones legislativas que afectan a materias de muy distinto valor, toda vez que no es lo mismo aquéllas que pertenezcan al ámbito de la gestión, como por ejemplo fijar los requisitos para la anulación de la matrícula, que la determinación de la política educativa, como por ejemplo la determinación de las materias optativas o el horario asignado a las distintas disciplinas, como a continuación se verá.
De los citados aspectos, tienen especial importancia, a juicio de este Consejo, los rela-tivos a las materias optativas, la distribución horaria de las asignaturas y los criterios de flexibilización de la enseñanza de las personas adultas.
El primero de los aspectos indicados es importante porque afecta al concepto mismo de currículo, definido en el artículo 6.1 de la LOE como el “conjunto de objetivos, competen-cias básicas, contenidos, métodos pedagógicos y criterios de evaluación de cada una de las enseñanzas”. Así, si la norma proyectada (en consonancia con el Real Decreto básico) esta-blece que el currículo de bachillerato se organiza en materias comunes, específicas de moda-lidad y optativas, y no determina cuales son éstas últimas ni, en consecuencia, cuáles son sus objetivos, contenidos y criterios de evaluación, nos encontramos ante una norma claramente incompleta. Esta consideración tiene una mayor relevancia en relación con las materias optativas correspondientes a la segunda lengua extranjera y tecnologías de la información y la comunicación, dado que son de oferta obligada para todos los centros, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 8.2 del Real Decreto 1467/2007, de 2 de noviembre, y el artículo 10.2 de la propia norma proyectada. El currículo de estas materias sí aparecía en el primer borrador elaborado, desapareciendo del segundo sin que en el expediente se haya hecho constar las razones que hayan motivado esta omisión.
Por lo que al horario se refiere, el artículo 12 del borrador remite la determinación de la distribución horaria de las materias a una Orden de la Consejería, si bien indica que debe-rá respetar el horario establecido en el Real Decreto 1467/2007, de 2 de noviembre, como mínimo para el contenido de las enseñanzas mínimas, el cual únicamente se refiere a las materias comunes. Entiende este Consejo que debería contemplarse de forma expresa la fijación del horario total de las materias comunes, teniendo en cuenta, entre otros aspectos, la agregación de contenidos que se ha efectuado a cada una de ellas en el Anexo II del pro-yecto de Decreto que se informa. Igualmente, si finalmente se incluyera en el Decreto las materias que se ofertan como optativas o, al menos, aquellas materias optativas que se deben ofertar en todos los centros, también se debería reflejar las horas de impartición de cada una de ellas.
Por último, en lo que se refiere a los criterios y condiciones específicas que afectan a la enseñanza de personas adultas, se estima que deberían establecerse cuáles son estos en el propio decreto.
De acuerdo con lo señalado, es opinión de este Consejo que las tres cuestiones pueden afectar directamente a la determinación de la política educativa de la Comunidad Autónoma, cuya competencia está residenciada en el Consejo de Gobierno. En efecto, el artículo 13.1 del Estatuto de Autonomía de Castilla-La Mancha establece que “El Consejo de Gobierno,
órgano ejecutivo colegiado de la Región, dirige la acción política y administrativa regional, ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria en el marco de la Constitución, del presente Estatuto, de las leyes del Estado y de las leyes regionales”. Dicho precepto se reitera en el artículo 11.1 de la ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Conse-jo Consultivo, cuyo apartado 2 añade que corresponde, en todo caso, al ConseConse-jo de Gobier-no: “c) aprobar las normas reglamentarias de desarrollo de las leyes, así como las restan-tes de las que deriven inmediatamente derechos y obligaciones para los ciudadanos”.
Asimismo la mencionada Ley encomienda a los Consejeros, en su artículo 23.2, exclu-sivamente “el desarrollo de la acción de gobierno en el sector o sectores que comprenda su área de responsabilidad”. En consonancia con lo anterior, el Decreto 127/2007, 17 de julio, por el que se establece la estructura orgánica y la distribución de competencias de la Conse-jería de Educación y Ciencia establece en su artículo 2 que corresponde a su titular “la eje-cución, en el ámbito de su Departamento, de la política establecida por el Consejo de Go-bierno y ejercerá las funciones que le confiere el artículo 23 de la Ley 11/2003, de 25 de septiembre, del Gobierno y del Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha”.
De acuerdo con los preceptos señalados entiende este Consejo que, al menos los tres aspectos a que se ha hecho referencia anteriormente, deberían ser regulados en el propio decreto proyectado o, al menos, se deberían incorporar al mismo los principios o el marco de aplicación cuyo desarrollo sí se podría encomendar a la Consejería competente en mate-ria de educación; puesto que si queda la decisión pendiente de su regulación y ésta ha de efectuarse por Decreto, implicaría una indeseable fragmentación del desarrollo reglamenta-rio.
En suma este Consejo propone que con motivo de la elevación del proyecto de Decreto al Consejo de Gobierno para su aprobación, sea el Gobierno el que pondere el ámbito com-petencial reglamentario que le es propio y el que en esta específica materia habilite al Con-sejero.
V
Observaciones de carácter esencial.- El artículo 7.4 del Anteproyecto, ofrece la
po-sibilidad de limitar la elección de materias por parte del alumnado cuando haya un número insuficiente de ellos, disponiendo que esta decisión se basará “en los criterios objetivos que establezca la Consejería competente en materia de educación” dicción que infringe, por omisión, el artículo 5.5 del Real Decreto 1467/2007 de 2 de noviembre, toda vez que el mismo dispone que los criterios objetivos deben establecerse “previamente por las adminis-traciones educativas” Es decir que se debe incluir el adverbio “previamente” antes de “la Consejería competente en materia de educación” por razones de interdicción de la arbitra-riedad y el derecho constitucional a la certeza de las normas.
En el apartado 2 de la disposición adicional primera, relativo a la educación de per-sonas adultas, se establece que: “Con el fin adaptar la oferta de bachillerato al principio de flexibilidad que rige la educación de personas adultas, la Consejería competente en materia de educación establecerá los criterios y las condiciones específicas que afectan a estas enseñanzas”. Esta redacción omite cualquier referencia respecto de los artículos del Decreto que no son de aplicación a este tipo de bachillerato para adultos, en consecuencia, de no decirse en el Decreto nada al respecto, serán de aplicación, entre otros, el artículo 16 que
regula la promoción, lo que supondría una infracción de la normativa básica contenida en el Real Decreto 1467/2007, de 2 de noviembre, en cuya disposición adicional segunda se dice que en la oferta del bachillerato a las personas adultas no será de aplicación lo dispuesto en el artículo 13, que es en el que se reglamenta la promoción y ello justamente para poder establecer una mayor flexibilidad en la ordenación del bachillerato del alumnado de estas características, razón por la que debe contemplarse en esta disposición, de forma expresa, la previsión de que lo dispuesto en el artículo que regula la promoción no es de aplicación a las personas adultas.
El apartado 3 de la citada disposición adicional primera del texto proyectado regula la obtención directa del título de Bachiller por los mayores de 20 años mediante la supera-ción de una prueba. Al efecto señala: “Asimismo de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 69.4 de la Ley Orgánica 2/2006, de 3 de mayo de Educación, convocará anualmente prue-bas para que las personas mayores de veinte años puedan obtener directamente el título de Bachiller, siempre que demuestren haber alcanzado los objetivos del bachillerato, estable-cidos en el artículo 33 de la citada Ley, así como los fijados en los aspectos básicos del currículo regulados en este Decreto. Dichas pruebas se organizarán de manera diferencia-da según las modiferencia-dalidiferencia-dades del bachillerato”.
Dicha redacción no se ajusta a la normativa básica, pues la disposición adicional se-gunda del Real Decreto 1467/2007, de 2 de noviembre, dispone que el título se obtendrá “siempre que demuestren haber alcanzado los objetivos del bachillerato, establecidos en el artículo 33 de la citada ley (LOE) así como los fijados en los aspectos básicos del currículo regulados en este real decreto”. Por tanto la referencia a los aspectos básicos del currículo debe ir referida al Real Decreto 1467/1007, de 2 de noviembre, y no al decreto sometido a dictamen.
Respecto al Anexo II, si bien es cierto que la LOE, a diferencia de la LOCE, no exige que los contenidos básicos del currículo se recojan en su “propios términos”, también es verdad que al establecer el currículo, la Comunidad Autónoma viene obligada a incorporar al mismo la totalidad de los aspectos básicos, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 6.2 de la LOE, que encomienda al Gobierno la fijación, “en relación con los objetivos, com-petencias básicas, contenidos y criterios de evaluación los aspectos básicos del currículo que constituyen enseñanzas mínimas”.
Sentado lo anterior, este Consejo ha detectado que entre los contenidos establecidos en el Anexo II del borrador de decreto no aparecen los siguientes:
- Materia Lengua y literatura, no aparece el siguiente contenido: “Reconocimiento de los rasgos configuradores del sistema fonológico de la lengua castellana en relación con el contraste entre lenguas, con las variedades sincrónicas y con las convenciones ortográfi-cas”.
Este contenido sí aparece en el Real Decreto 1467/2007, de 2 de noviembre, norma bá-sica y, por tanto, debe incorporarse al currículo que apruebe la Comunidad Autónoma.
- Materia Análisis musical II. Entre los criterios de evaluación contenidos en el pro-yecto (página 140-141), no aparece el siguiente: “Detectar en obras de autores occidentales la influencia de la música de otras culturas”. Dicho criterio sí aparece en el Real Decreto 1467/2007, de 2 de noviembre.
VI
Observaciones de carácter no esencial.- Cabe efectuar algunas observaciones
respec-to de cuestiones conceptuales, de técnica normativa o simples extremos de redacción que, de ser atendidas, mejorarían la calidad técnica del Decreto:
Preámbulo.- La parte expositiva, aun a pesar de su larga extensión resulta
excesiva-mente vaga por limitarse a los grandes principios, ya contenidos en la legislación básica, sin realizar ninguna alusión local que pueda alumbrar la interpretación de la norma proyectada por las necesidades o exigencias sociales que viene a cubrir en esta autonomía, también omite cualquier referencia a su tramitación. Al efecto cumple recordar que este Consejo viene recomendando que en las partes expositivas debe incluirse información sobre los prin-cipales informes y consultas evacuados, en este caso, el del Consejo Escolar de Castilla-La Mancha, lo que deberá figurar en párrafo independiente. Una parte expositiva más extracta-da y ceñiextracta-da al caso concreto favorecería la integración de las lagunas que se han señalado.
El conjunto del articulado.- Tal y como se ha señalado en los reparos esenciales
for-mulados, que pueden ser meros errores de redacción, la técnica de reproducción incompleta o de hacer una versión de la norma básica puede provocar errores de trascripción que gene-ren, como se ha visto, un problema serio de seguridad jurídica en esta comunidad autónoma. A título de ejemplo, no entiende este Consejo la razón por la que en el artículo 3 se ha vol-cado el artículo 2 del Real Decreto del que trae causa, pero sin respetar su dicción, tampoco se entienden las refundiciones de artículos del Real Decreto, como sucede en el artículo 7, en el que se realiza una mezcla entre el artículo 5 y el 7 del Real Decreto 1467/2007, de 2 de noviembre o el artículo 16 que refunde los artículos 13 y 14 de la indicada norma, dado que todo ello solo puede contribuir al desconcierto de los destinatarios de la regulación, que necesitan para su cumplimiento la aplicación de las dos normas.
Aspectos a incluir en el Decreto.- Aunque no afecten a la legalidad del Decreto, se
estima que es aconsejable incluir en las disposiciones adicionales una referencia al deber de protección de los datos de las alumnas y alumnos que pueden resultar afectados por la Ley Orgánica de Protección de Datos, tal y como se efectúa en el apartado 8 de la Disposición Adicional Primera del Real Decreto 1467/2007, de 2 de noviembre.
Precisiones para una mayor claridad de las normas:
a) El párrafo cuarto del Preámbulo hace referencia a la competencia que corresponde a la Junta de Comunidades recogida en el artículo 37.1 del Estatuto de Autonomía. La tras-cripción del precepto deberá hacerse exacta de modo que se aluda a la “enseñanza en toda su extensión, niveles y grados, modalidades y especialidades”.
b) El apartado 8 del artículo 7 dispone que “el alumnado deberá cursar en el conjun-to de los dos cursos de bachilleraconjun-to un mínimo de seis materias de modalidad, de las cuales al menos cinco deberán ser de la modalidad elegida y una de las otras modalidades”. Este apartado tiene una redacción semejante a la contenida en el apartado 5 del artículo 7 del Real Decreto 1467/2007, de 2 de noviembre, si bien éste no establece que la sexta asignatura de modalidad deba ser necesariamente de una modalidad distinta a la elegida por el alumno. No se comprende la razón de esta limitación, cuando parece razonable que, en coherencia con la opción elegida, el alumno pueda elegir como sexta materia de modalidad una de las integradas en la modalidad elegida.
En el caso de que sea ésta la intención de la Consejería proponente, deberá eliminar la expresión “al menos”, pues con la redacción propuesta resulta innecesaria.
c) El apartado 9 del artículo 7 se refiere a las materias que requieren conocimientos incluidos en otras materias y que aquéllas deben ofertarse con posterioridad. Puesto que en el Anexo II se establecen cuáles son esas materias que requieren cursar o tener conocimien-tos previos de otras, sería conveniente, para una mayor claridad, efectuar dicha referencia al anexo II.
d) La disposición derogatoria deja sin efecto “cuantas disposiciones de igual o infe-rior rango se oponga a lo dispuesto en el presente Decreto”. Los genéricos e inconcretos términos en que se halla redactada esta disposición, unido a la inexistencia de norma alguna que recoja los aspectos curriculares que afectan a la etapa de bachillerato en el ámbito de la Comunidad Autónoma, aconsejan su supresión al resultar vacía de contenido.
Subsanación de errores materiales:
Se han detectado diversos errores materiales en el Anexo II, que recoge las materias de bachillerato, por lo que se sugiere que se efectúe una nueva lectura antes de la elevación del texto definitivo al Consejo de Gobierno. A modo de ejemplo se señalan:
- Página 40, falta el término “contenidos” delante de “Bloque 1. Actividad física y sa-lud”.
- Página 92, debe incorporarse el título “Materias de modalidad”, antes de “Modali-dad de Artes”.
- La materia “Cultura audiovisual” figura duplicada. Aparece una primera vez en las páginas 92-97, y de nuevo entre las páginas 152-157. Si bien esta materia figura en las dos vías en que se organiza la modalidad de Artes, resulta suficiente establecer una sola vez sus objetivos, contenidos y criterios de evaluación.
En mérito de lo expuesto, el Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha es de dicta-men:
Que tenidas en cuente las observaciones formuladas en el presente dictamen, puede VE. elevar al Consejo de Gobierno, para su aprobación, el proyecto de Decreto por el que se establece y ordena el currículo del bachillerato en la Comunidad Autónoma de Castilla-La Mancha, considerándose esenciales las observaciones formuladas en la consideración V.
Este es nuestro dictamen, que pronunciamos, emitimos y firmamos en el lugar y fecha indicados en el encabezamiento.
