El impacto del PROCAMPO en los rendimientos del maíz grano en México

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(1)INSTITUTO TECNOLÓGICO Y DE ESTUDIOS SUPERIORES DE MONTERREY EGAP GOBIERNO Y POLÍTICA PÚBLICA CIUDAD DE MÉXICO. El Impacto del PROCAMPO en los Rendimientos del Maíz Grano en México. Gobierno y Política Pública TECNOLÓGICO DE MONTERREY. - TECNOLOOC •. DE MONTEA.?eY. Sheila Cadet Díaz Banco de México Proyecto de Investigación Aplicada. Biblioteca. Campus ~luc'8d de Wu:o. Maestría en Economía y Política Pública Asesor: Dr. Santiago Guerrero Escobar Fecha de término de tesina: Junio de 2012.

(2) Resumen. Este trabajo analiza los principales factores que determinan la producción, oferta y demanda del maíz en México, así como la evolución de las importaciones y exportaciones del grano a partir del inicio del Tratado de Libre Comercio de América del Norte. De igual forma, analiza el impacto del Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO) en los rendimientos del maíz. El PROCAMPO es el rubro más importante del presupuesto federal asignado al sector agrícola. Los resultados muestran que no se puede afirmar que el PROCAMPO Tradicional, tenga impactos positivos en los rendimientos del maíz. Para el caso del PROCAMPO Capitaliza, los resultados sugieren un impacto negativo en la productividad. Como recomendaciones de política pública se sugiere transformar el PROCAMPO a un programa de crédito condicionado a la productividad, incluyendo un plan estratégico basado en conocimientos tecnológicos, capacitación, uso eficiente de los medios de producción y uso de suelo, así como el uso de semillas mejoradas con ayuda de institutos de investigación, con la finalidad de mejorar los rendimientos.. Abstract. This paper analyzes the main factors that determine the production, supply and demand of corn in Mexico, as well as the evolution of imports and exports since the beginning of the North American Free Trade Agreement. lt also studies the impact of the Direct Transfer Rural Program (PROCAMPO) on corn yields. PROCAMPO is the most important ítem in the agricultura! federal budget. The results show that we cannot say that Traditional PROCAMPO have positive impacts on com yields. In the case of Capitalize PROCAMPO, the results suggest it has a negative impact on productivity. As public policy recommendations, we suggest transforming PROCAMPO to a productivity program by conditioning credits, including a strategic plan based on technological knowledge, training, efficient use of resources, land use and adoption of improved seeds with the advice of research institutes, in order to improve yields.. 2.

(3) El Impacto del PROCAMPO en los Rendimientos del Maíz Grano en México. 1. Introducción. 2. La producción del Maíz Grano en México 2.1 La Producción 2.2 Ciclos Productivos y Modalidades Hídricas 2.3 Superficie Sembrada, Cosechada y Siniestrada 2.4 Rendimientos 2.5 La bioseguridad y el Mejoramiento Genético del Maíz. 3. La Oferta y la Demanda Nacional del Maíz 3.1 Los Productores 3.2 Los consumidores 3.3 El Proceso de Intermediación del Maíz. 4. Comercio Exterior del Maíz 4.1 El TLCAN y las Principales Modificaciones Arancelarias 4.2 Importaciones y Exportaciones de Maíz Amarillo 4.3 Importaciones y Exportaciones de Maíz Blanco. 5. México en el Mercado Internacional del Maíz 5.1 Producción Mundial 5.2 Rendimientos por Hectárea en el Mundo 5.3 El Comercio y los Precios en Mercados Internacionales. 3.

(4) 6. Análisis del PROCAMPO desde una Perspectiva enfocada a la Productividad 6.1. Evolución de los Programas de Apoyo y Subsidios Agrícolas 6.2. El PROCAMPO y sus Reglas de Operación. 7. Estudio Empírico 7 .1. Descripción de los Datos 7.2. El Modelo Empírico 7.3. Resultados. 8. Conclusiones. 9. Bibliografia. 4.

(5) 1. Introducción. El 25 de julio de 1994, fue publicado el decreto de creación del Programa de Apoyos Directos al Campo (PROCAMPO), en donde se estableció la necesidad de contar con un sistema de apoyo que fomentara una mayor participación en el campo para mejorar la competitividad interna y externa, así como elevar el nivel de vida de las familias rurales y la modernización del sistema de comercialización.. Los planes nacionales de desarrollo de los últimos tres sexenios han considerado que el campo debe de ser productivo, sin embargo, no se puede afirmar que el PROCAMPO tenga impactos positivos en los rendimientos del maíz grano, e incluso se podría considerar que el programa es ineficiente en el fomento productivo. Lo que si podemos decir, es que a más de 15 años de su creación, es el programa más importante y con más recursos asignados del. sector agropecuario.. Si bien es cierto que al recibir apoyos directos por hectárea sembrada, los agricultores con restricciones de crédito pueden invertir para mejorar su producción agrícola y obtener rendimientos más altos, también es posible que los rendimientos tengan un decremento al no tener incentivos para que los cultivos sean rentables, debido a que el apoyo no está condicionado a la productividad. De igual forma, aunque el apoyo mejore el ingreso del productor, el dinero otorgado no necesariamente resultará en el mejoramiento de la productividad.. Por lo anterior se reqmere saber s1 existe alguna correlación entre los apoyos del PROCAMPO y los rendimientos por hectárea en el cultivo del maíz.. El objetivo principal de la presente investigación, es conocer si hay un impacto positivo en la productividad del cultivo, ya que el gasto público del programa es elevado por lo que resultados negativos solo indicarían que el programa es ineficiente y no resolvería uno de los principales problemas del campo que radica en la baja productividad, cuestión que se ha. 5.

(6) pretendido combatir en todos los programas nacionales de desarrollo planteados en los últimos tres sexenios.. El presente trabajo pretende responder a esa pregunta, por lo que en el segundo capítulo se analizan los principales factores que determinan la producción y los rendimientos del maíz grano en México. En el tercero se hace una descripción del mercado nacional por el lado de la oferta y la demanda, así como su proceso de intermediación. El cuarto capítulo contiene un análisis de las importaciones y exportaciones del maíz blanco y del maíz amarillo, y de cómo han ido evolucionando a partir del inicio del Tratado de Libre Comercio de América del Norte en 1994. El quinto capítulo presenta el enfoque económico de la producción y el comercio del maíz en mercados internacionales. El sexto capítulo detalla la evolución de los principales programas de apoyo y subsidios agrícolas a partir de 1988, enfocándose en las reglas de operación del PROCAMPO. En el séptimo capítulo se realiza el estudio empírico, en donde se revisa la literatura y se describe el modelo mediante el cual se estimó el impacto que ha tenido el PROCAMPO en los rendimientos del cultivo. En el octavo capítulo se presentan las conclusiones, y finalmente en el noveno capítulo se incluye la bibliografia.. 6.

(7) 2. La Producción del Maíz Grano en México. 2.1. La Producción. Los principales cereales 1 que actualmente se cultivan en México son el arroz palay, avena, cebada, maíz, sorgo y trigo. En el año 20 l O se produjeron 23.3 millones de toneladas de maíz, representando un 66.7% del total de la producción de los principales cereales en México. Con esta cifra, el maíz se convierte en el principal cereal cultivado del país, seguido del sorgo y del trigo cuyas participaciones en el citado rubro fueron de 19.9% y 10.5% respectivamente. El arroz palay, la avena y la cebada, en conjunto contaron con una participación del 2.9% (Gráfica la). Durante la década del 2000-201 O, la producción del maíz, el sorgo y el trigo tuvo un crecimiento promedio anual de 3.4%, 2.9% y 1.5% respectivamente, siendo el maíz el que tuvo mayor incremento en su producción durante esos años con un 32. 7% (Gráfica lb).. Gráfica 1 a) Participación en la Producción de los Principales Cereales Cifras en porcentaje. b) Producción de Maíz, Sorgo y Trigo Cifras en Millones de Toneladas 30.0. • Maíz • Sorgo. -. Maiz. -. Sorgo. -. Trigo. Trigo • Otros (Arrot palay. Avena y Cebada). 25.0. 2.9%. 20.0 15.0. 10.0 5.0. o.o 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010. Fuente: Elaboración propia con datos del SlACON 1. Para fines de este trabajo, consideraremos a los cereales grano para consumo humano, y no nos referiremos a los forrajes. Información basada en el documento "Situación Actual y Perspectivas del Maíz en México 1996-2012" del Servicio de Información Agroalimentaria y Pesquera (SIAP). 7.

(8) El maíz grano, tiene diversas variedades, entre las que se encuentran el blanco, el amarillo, el de color y el pozolero. La variedad más importante es el blanco que en 201 O tuvo una producción de 21 .2 millones de toneladas, mientras que el amarillo está en segundo lugar con 2 millones de toneladas. Entre estas dos variedades se tiene el 99.4% de la producción del maíz, por lo que la producción del resto de variedades de este grano es minoritaria (Gráfica 2a). Gráfica 2 a) Participación en la producción de Maíz Grano Cifras en porcentaje • Blanco. • Am arillo. b) Producción de Maíz Blanco y Maíz Amarillo Cifras en Millones de Toneladas. Otras Va riedades -. Blanco. -. Am,11iUo. 1S.O. 1.5. 10.0. 1.0. IS.O. 1.5. 10.0. 1.0. 5.0. 0.5. 0 .6%. M. M 1004. 1005. 1006. 1007. 1008. 1009. 101O. Fuente: Elaboración propia con datos del SIACON. Como se puede observar en la Gráfica 2b, durante los años 2004-201 O, la producción del maíz blanco tuvo un crecimiento promedio anual de 1.4%, mientras que la del amarillo fue de 12.1 %, alcanzando incrementos del 3.2% y 90.1 % respectivamente en el periodo. La producción del maíz ha tenido un incremento sostenido en su producción, salvo en los años 2002, 2005 y 2009 cuya superficie siniestrada fue del 13.9%, 17.2 % y 19.5% de la superficie sembrada respectivamente, debido a diversos fenómenos meteorológicos que afectaron las tierras cultivables.. 8.

(9) Ahora bien, si analizamos la evolución de la producción del maíz grano considerando los ciclos Primavera-Verano (PV) y Otoño-Invierno (Ol) y las modalidades de riego más temporal a nivel estatal observaremos que los principales estados productores en 2001 fueron Jalisco con el 14.3%, Sinaloa con el 13.2%, Estado de México con el 11.3%, Chiapas con el 8.7%, Michoacán, Guanajuato y Veracruz con el 6% (Figura 1).. Figura 1 Producción del Maíz por Estados 2001 Cifras en Toneladas. [ J l1 - 576,745 1576, 745 - 1, 153,490. 1111,153,490-1,730,235 1111,730,235- 2,306,980 111>2,306,980. DINo. registrados. Fuente: Sistema de Información Dinámico Georeferenciado del SIAP. Contrastando con las cifras del 2001, pudimos ver un crecimiento en el año 2010 para el estado de Sinaloa que ocupó el primer lugar con 22.4% del total de la producción, seguido por Jalisco con 14.6%, México y Michoacán con el 6.6%, Guerrero con 6.1 %, Chiapas con 5.8%, Guanajuato con 5.1 %,. Puebla y Chihuahua con 4.6%, en conjunto estos nueve. estados representaron 76% del volumen nacional producido (Figura 2).. 9.

(10) Figura 2 Producción del Maíz por Estados 2010 Cifras en Toneladas 0. 11 - 1,052,636 11,052,636- 2,096,444. 1 12,096,444 -3, 140,252 1 13,140,252.-4,184,060 1 1> 4,184,060 O INo registrados. Fuente: Sistema de Información Dinámico Georeferenciado del SIAP. 2.2. Ciclos Productivos y Modalidades Hídricas. En el país hay dos ciclos de producción del maíz, el de Otoño-Invierno y el de PrimaveraVerano (PV). El ciclo Otoño-Invierno (01) inicia con la siembra que comprende los meses de octubre a marzo, en tanto que su cosecha abarca los meses de diciembre a septiembre del siguiente año.. En el ciclo Primavera-Verano, la siembra comprende los meses de abril a septiembre y la cosecha comienza en junio y finaliza en marzo. La mayor parte de la producción corresponde al ciclo PV, que en el 200 l era del 81.5% y el ciclo 01 era del 18.5%, situación que se ha ido modificando a lo largo de la década, ya que al finalizar el 20 l O el ciclo PV tuvo una participación de 71.4% y el de 01 participó con un 28.6% en la producción (Gráfica 3).. 10.

(11) Gráfica 3 Ciclos Estacionales del Maíz Porcentajes sobre la Producción Total 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%. 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. • Primavera·Verano. 2006. 2007. 2008. 2009. 201 0. Otoño-Invierno. Fuente: Elaboración propia con datos del SIACON. Ahora bien, en lo que se refiere a modalidades hídricas contamos con la de riego y la de temporal. Si analizamos la evolución de la modalidad hídrica por ciclo, podemos observar que para el de PV, el más importante es el de temporal ; esta modalidad de producción ha disminuido a lo largo de 10 años pasando de un 79.6% a un 71.8%. Por otra parte, en el ciclo 01, la modalidad de producción más importante es la de riego, la cual ha tenido un incremento importante al pasar de 78.5% a 88.8% del año 2001 al 2010 (Gráfica 4).. Gráfica 4 Modalidades Hídricas por Ciclo Estacional Porcentajes de la Producción Ciclo Primavera-Verano. Ciclo Otoñ~lnvierno • R~ ft(). • Rle~o • Tempor al. .90!<. """. '°". 7 ()". '"". ,,.. 4°" '°" '°" '°" "". 30%. '°" '°" °". a Tt-mpor al. '°°" ..... 1()0". 1001. 200 1. 1003. 2004. lOOS. 2006. 2007. 1008. 1009. 20 10. 2001. 2002. 2003. Fuente: Elaboración propia con datos del SIACON. 11. 2004. zoos 2006. 2007. 1008. 2009. 2010.

(12) En el ciclo PV 2010, se produjeron aproximadamente 16.6 millones de toneladas de maíz grano, de los cuales ocho estados de la República Mexicana aportaron el 74% de la producción, siendo Jalisco el más importante con un 20.3% de participación seguido por el Estado de México y Michoacán con un 9%, y Chiapas, Chihuahua, Guanajuato, Guerrero y Puebla que en conjunto tuvieron una participación aproximada del 7% en promedio cada uno (Figura 3). Figura 3 Producción del Maíz en el Ciclo Primavera-Verano 2010 Cifras en Toneladas. o¡. 1 _ 682,594. D. 1682,594 _ 1,356,827 11,356,827- 2,03 1,060. l. /2,03 1,060- 2,705,293. 11>. 2,705,293. O /No registrados. Fuente: Sistema de Información Dinámico Georeferenciado del SlAP. Al contrario de lo que se observó en el ciclo PV 2010, en OI 2010 se produjeron alrededor de 6.7 millones de toneladas de maíz grano, en donde solo el estado de Sinaloa tuvo una participación del 74%, seguido por Tamaulipas y Veracruz con el 6.9% y 5.9% respectivamente. El resto de los estados de la República Mexicana contaron con una participación menor en este ciclo (Figura 4).. 12.

(13) Figura 4 Producción del Maíz en el Ciclo Otoño-Invierno 2010 Cifras en Toneladas 0. 11 - 51,574. 0. 151.574 _ 129.640. DI. 129,640 _ 458.075. 111458,075-3,964,702. 111>. 3,964,702. D. INo registrados. Fuente: Sistema de Información Dinámico Georeferenciado del SIAP. 2.3. Superficie Sembrada, Cosechada y Siniestrada. De 2000 a 201 O del total de superficie sembrada para el maíz grano, en promedio el 89.4% fue cosechada y el 10.6% fue siniestrada (Cuadro 1). Aunque, como se había señalado anteriormente, en los años 2002, 2005, y 2009 la superficie siniestrada superó el millón de hectáreas debido a efectos climatológicos que dañaron las cosechas (Gráfica 5). Cuadro 1 Maíz Grano: Superficie Sembrada, Cosechada y Siniestrada Cifras en Hectáreas Afio 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010. Sembrada Cosechada Siniestrada 8,396,879 8,270,939 8,126,821 8,403,640 7,978,603 7,807,340 8,117,368 7,942,285 7,726,110 7,860,705. 7,810,847 7,118,918 7,520,918 7,696,422 6,605,614 7,294,842 7,333,277 7,344,346 6,223,047 7,148,046. 586,032 1,152,021 605,904 707,219 1,372,989 512,498 784,091 597,940 1,503,063 712,660. Fuente: Elaboración propia con datos del SlACON. 13.

(14) Gráfica 5 Maíz Grano: Superficie Cosechada y Siniestrada Cifras en Hectáreas. • Siniestrada. a cosechada. 9,000 8,000 7,000 6,000 5,000 4,000 3,000 2,000 1,000. o 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009. 2010. Fuente: Elaboración propia con datos del SIACON. En el 2010, el estado con mayor superficie sembrada fue Chiapas con el 8.8% de participación, seguido por Jalisco, Puebla, Oaxaca, Veracruz, Estado de México, Sinaloa, Guerrero, Michoacán y Guanajuato. Estos diez estados cubrieron el 70% del total de superficie sembrada (Figura 5). Figura 5 Superficie Sembrada 2010 Cifras en Hectáreas. DI DI. 1 - 139, 102. 139, 102- 278,204. 111278,204 -417,306 111417,306 -556,408 111> 556,408.00. DINo. registrados. Fuente: Sistema de Información Dinámico Georeferenciado del SIAP. 14.

(15) Los siniestros que se presentan en la superficie sembrada, generalmente ocurren por eventos climatológicos en zonas cuya modalidad hídrica es de temporal, que en su mayor parte es en el ciclo PV. Tomando en cuenta el periodo 2000-201 O, el año 2009 fue el último periodo con mayor siniestralidad resultado de la sequía y del retraso en la temporada de lluvias que afectó al ciclo PV, afectando 1.5 millones de hectáreas, en donde cerca del 80% de la superficie siniestrada correspondió a los estados del centro y sur del país, que se basan principalmente en la agricultura de temporal (Figura 6). Figura 6 Superficie Siniestrada 2009 Cifras en Hectáreas. 0. 11 -58,574. D. 158,574 _ 117,148. 111117,148- 175,722 111175,722 111. -234,296. > 234,296. D. INo registrados. Fuente: Sistema de Información Dinámico Georeferenciado del SIAP. En el Cuadro 2, se puede observar que en estados como Puebla y Guanajuato, además de que tuvieron una participación importante en la superficie siniestrada total, las afectaciones fueron tan graves que dañaron alrededor del 50% de la superficie sembrada.. 15.

(16) Cuadro 2 Estados con Mayor Superficie Siniestrada en el 2009. Estado Puebla Guanajuato Oaxaca San Luis Potosí Michoacán Zacatecas Jalisco Hidalgo Yucatán. Sup. Sembrada (Ha). Sup. Siniestrada (Ha). 597,143 383,254 606,060 199,903 477,474 288,345 606,835 252,540 152,850. 292,870 203,513 138,446 130,078 121,686 117,061 74,147 73,745 61,853. Sup.Siniestrada / Sup.Sembrada (%). 49.0 53.1 22.8 65.1 25.5 40.6 12.2 29.2 40.5. Participación en la Sup. Siniestrada(%) 19.5 13.5 9.2 8.7 8.1 7.8 4.9 4.9 4.1. Fuente: Elaboración propia con datos del SIACON. 2.4. Rendimientos. Los rendimientos por hectárea para producir una tonelada de maíz grano son diversos en la República Mexicana. Cada uno de los estados de la República tiene diversas condiciones climáticas, de suelo y de infraestructura, que es lo que determina que la modalidad hídrica preponderante sea de riego o de temporal. De igual forma, el impacto en los rendimientos se ve influido en las capacidades técnicas y económicas del agricultor, así como en los apoyos que pudieran darse por parte del gobierno federal o local para aumentar la productividad de los cultivos.. Dentro de estas capacidades se incluyen la investigación, capacitación, y el conocimiento que se tengan de las diversas formas para el cultivo y cosecha del grano, así como de la utilización de la maquinaria, equipo, insecticidas y fertilizantes adecuados así como el de semillas altamente productivas.. Como podemos observar en la Gráfica 6a, del 200 I al 20 I O los rendimientos del maíz en zonas de riego cuentan con una productividad 217% mayor que el de zonas de temporal. Una de las razones es que en las zonas de riego se cuentan con agricultores altamente. 16.

(17) tecnificados, con una mayor capacidad económica y menos sujetos a efectos climáticos, como es el caso de Sinaloa. Incluso en zonas de temporal el rendimiento promedio del periodo 2001-2010 fue de apenas el 2.1 toneladas por hectárea (Ton./Ha.), contrastando con el de zonas de riego que fue de 6.8 Ton./Ha., dando como promedio nacional de riego más temporal un rendimiento de 3.0 Ton./Ha.. Como mayoritariamente el maíz amarillo es cultivado en zonas de riego, no es de extrañarse que también las cifras sean contrastantes y que en el periodo 2004-201 O los rendimientos promedio hayan sido de 4.4 Ton./Ha., para el cultivo mencionado y de 2.2 Ton./Ha. para el maíz blanco (Gráfica 6b).. Gráfica 6 a) Rendimientos del Maíz por Modalidad Hídrica Cifras en Ton./Ha. - - - - Riego + Temporal -. Riego -. b) Rendimientos del Maíz por Variedad Cifras en Ton./Ha. Maíz Amarillo -. Temporal. 8.0 1 7.0. Maíz Blanco. 6.0. 5.0. 6.0. 5.0 4.0. 3 .0. 2.0. -------- -------------- -------------. ----------------. 1.0. o.o ~ - - - - - - - - - - - - - - 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. Fuente: Elaboración propia con datos del SIACON. En la última década, solo I O estados han tenido rendimientos mayores a 3 Ton./Ha. para el maíz grano, en donde existen estados como Sinaloa con una productividad por encima de algunos países desarrollados como E.U.A. que cuenta con rendimientos superiores a 9 Ton./Ha. y Chiapas que a pesar de ser el estado con mayor superficie sembrada solo cuenta con un rendimiento promedio de 2 Ton./Ha (Cuadro 3 y Figura 7).. 17.

(18) Cuadro3 Rendimientos del Maíz Grano por Estado Promedio 2001-2010 Cifras en Ton./Ra.. Mayores a 3.0 Sinaloa 8.5 B.C.S 5.8 Sonora 5.4 Jalisco 5.0 4.2 Chihuahua Nayarit 3.9 Guanajuato 3.8 México 3.1 Michoacán 3. t Tamaulipas 3. t. De 2.0 a 3.0 Querétaro Morelos Colima B.C.N. Hidalgo Guerrero Tlaxcala Veracruz Chiapas. 2.9 2.9 2.8 2.7 2.5 2.5 2.3 2.0 2.0. Menores a 2.0 Aguascal ientes Puebla Campeche Durango Tabasco Zacatecas D.F. Nuevo León Oaxaca Coahuila San Luis Potosí Yucatán Quintana Roo. 1.9 1.9 1.8 1.8 1.6 1.5 1.4 1.4 1.3 1.1. 1.0 0.9 0.6. Fueate: Elaboración propia con datos del SIACON. Figura 7 Rendimientos del Maíz por Estados Cifras en Ton./Ba.. D11-. LOO. 0 1100-200 0 1200-3.00 LJl300-4.00 1 1>4.00 D INo registrados. Fuente: Sistema de Información Dinámico Georeferenciado del SIAP. 18.

(19) Los rendimientos también se relacionan con la adecuada aplicación del paquete tecnológico para mecanizar la tierra.. Según una encuesta de costos agropecuarios de los Fideicomisos Instituidos en Relación con la Agricultura (FIRA), los paquetes tecnológicos más importantes que durante el 20 l O se aplicaron en México fueron los siguientes:. •. BMF.- Es el sistema de riego por bombeo, con la utilización de semillas mejoradas y fertilizantes. Lo utilizaron los estados que tienen los mayores rendimientos, y que también cosechan en el ciclo 01, como Chihuahua, Durango, Guanajuato, Jalisco, Nayarit, Querétaro, Sinaloa, y Sonora.. •. GMF.- Es el sistema de riego por gravedad, con la utilización de semillas mejoradas y fertilizantes. Es más rudimentario que el sistema de riego por bombeo, y lo utilizaron Aguascalientes, Chiapas, Hidalgo, Michoacán, Sinaloa y Tamaulipas.. •. TCF.- Es el sistema de temporal, son la utilización de semillas criollas y fertilizantes. Lo utilizan los estados del centro y del bajío cuya producción relevante es la de PV, como son Guanajuato, Guerrero, Hidalgo, Jalisco, Michoacán y Puebla.. •. TMF.- Es el sistema de temporal, con semillas mejoradas y fertilizantes. Lo utilizaron la mayoría de los estados cuya producción relevante es la de PV.. •. TMS.- Es el sistema de temporal con semilla mejorada sin fertilizantes. Lo utilizó el estado de Tamaulipas.. Si se observa el costo para producir una tonelada de maíz por hectárea para los 6 estados principales de los ciclos PV y 01, así como el promedio del resto de las entidades, es perceptible que los menores costos unitarios corresponden a los sistemas BMF y GMF, dado los rendimientos que provoca el uso de este tipo de tecnologías (Gráfica 7).. 19.

(20) Gráfica 7 Costo para Producir una Tonelada de ~1aíz por Hectárea Todas las Tecnologías Cifras en pesos. Año 201 O 3,000. 2,500. 2,000. -. 1,500. ~:: t'. I'. ~. LOOO 500. f;. f.·. \. o. 1. Jalisco. México. M ic hoacán. Sinaloa. Tamaulipas. Veracruz. Resto. BMF • GMF • TCF • TMF • n.1S. 2.5. La Bioseguridad y el Mejoramiento Genético del Maíz. México fue de los primeros países en firmar y ratificar el Protocolo de Cartagena sobre Bioseguridad, el cual fue firmado por el estado mexicano en el año 2000 y ratificado por el Senado de la República en el 2002. El protocolo tiene como objetivo garantizar un nivel adecuado de seguridad de la biotecnología al establecer normas y procedimientos que permiten la transferencia segura, la manipulación y el uso de los organismos genéticamente modificados.. Desde hace más de 40 años en México, el CIMMYT (Centro Internacional de Mejoramiento de Maíz y Trigo) se. ha dedicado a la investigación científica y a la. capacitación relacionada con el maíz y el trigo. Este es un organismo internacional, sin fines de lucro, que produce semillas mejoradas y prácticas agronómicas eficientes.. 20.

(21) Tal y como lo expone Serratos (2009), en febrero de 1996 se le concedió al Cll'v1MYT el primer permiso oficial para llevar a cabo una prueba de liberación de maíz transgénico en campo. Por tal motivo, el CIMMYT construyó un centro de biotecnología, e invernaderos bioconfinados para maíz transgénico.. Es importante mencionar que el maíz transgénico surge a partir de la creación de nuevas variedades del grano de manera completamente artificial.. Sus laboratorios se adecuaron para el manejo de material transgénico y se creó un Comité de Bioseguridad interno que desarrolló las reglas del manejo de los organismos genéticamente modificados en laboratorio e invernadero.. Posteriormente hubo un crecimiento significativo de solicitudes de experimentación en campo con maíz transgénico. En todas las peticiones, el área de campo utilizada no excedió una hectárea y se tomaron medidas de control para el manejo del material transgénico.. En 1999 se creó la Comisión Intersecretarial de Bioseguridad y Organismos Genéticamente Modificados (CIBIOGEM), con la finalidad de tener un organismo que sirviera de base para establecer las acciones de gobierno con relación a la bioseguridad.. En el 2005 se publicó en el Diario Oficial de la Federación la Ley de Bioseguridad y Organismos Genéticamente Modificados, en donde se establecieron los lineamientos así como las medidas y acciones de prevención, control, remediación y mitigación de impactos negativos que pudieran surgir por el manejo, movilización, importación, exportación, tránsito y liberación al ambiente de organismos vivos modificados.. A pesar de la normatividad existente, investigadores como Ignacio Chapela, Exequiel Ezcurra y la Comisión Nacional para el Uso y Conservación de la Biodiversidad (CONABIO) desarrollaron una investigación que descubrió la presencia de maíz transgénico en los estados de Oaxaca y Puebla, desarrollándose varias hipótesis sobre su. 21.

(22) presencia como la siembra de grano transgénico proveniente de las importaciones, la introducción ilegal de semilla, programas oficiales de semilla sin supervisión o mala supervisión de las pruebas de campo realizadas en el país.. Actualmente el CIMMYT sigue desarrollando investigaciones para mejorar las prácticas agronómicas, y semillas mejoradas mediante el cruce natural de las mismas, las cuales no son transgénicas.. La semilla mejorada de maíz produce plantas que resisten de manera natural las enfermedades y las plagas, toleran el exceso o la escasez de agua, superan las limitantes de los suelos improductivos, sobreviven en condiciones de excesivo fiío o calor, contienen más elementos nutritivos, y rinden más grano para consumo o venta.. Según Mercado, et. al. (2008), el 20.3% de la superficie de maíz en México se siembra con germoplasma mejorado. De este porcentaje, el 73% de las variedades de polinización libre y 90% de los híbridos contienen germoplasma del ClMMYT. Las prácticas agronómicas. mejoradas ahorran a.f:,rua, tierra y otros recursos naturales, además de elevar los rendimientos.. 22.

(23) 3. La Oferta y la Demanda Nacional del Maíz. Maíz Blanco. De conformidad con la Balanza Nacional de Disponibilidad-Consumo del año 201 O (Cuadro 4), publicada por la Secretaría de Agricultura, Ganadería, Desarrollo Rural, Pesca y Alimentación (SAGARP A), México es prácticamente autosuficiente para satisfacer las necesidades del consumo del maíz blanco. Aproximadamente, el 28.8% de la disponibilidad se refiere a la producción no comercializable y es destinada al autoconsumo.. La producción comercializable representa el 59.1 % de la disponibilidad, de ésta, el 83.3% es destinada al consumo humano (Industria Harinera, Masa y Tortillas), el 11.2% al pecuario y el 5.5% a las semillas y mermas (Gráfica 8). Las importaciones son mínimas y representan el 1.8% del consumo nacional. Las exportaciones son poco significativas.. Cuadro 4 Balanza de Disponibilidad -Consumo Maíz Blanco 2010 Cifras en Miles de Toneladas. 2,327. Consurro Inventario Final. 2,057. Producción no. 6,473. Autoconsumo. 6,473. Comercializable Producción Comercializable. 13,308. Consumo Humano, Pecuario,. 13,931. Importaciones. 403. Semillas v Mermas Exportaciones. 51. Total. 22,512. Total. 22,512. Disponibilidad Inventario Inicial. Fuente: Elaboración propia con estimaciones del SIAP-SAGARP A.. 23.

(24) Gráfica 8 Consumo de Producción Comercializable del Maíz Blanco Cifras en porcentaje • Industria Harinera, Masa y Tortibs. • Industria P9cuaria. • s.niUas y Merma. Fuente: Elaboración propia con estimaciones del SIAP-SAGARPA.. Maíz Amarillo. En el caso del maíz amarillo (Cuadro 5), México no es autosuficiente, ya que el 75.4% de la disponibilidad proviene de las importaciones y solo un. 14.4% es producción. comercializable. La industria pecuaria y almidonera son las que participan en su consumo con un 69.5% y 27.0% respectivamente. En lo que respecta al consumo humano, solo participa con un 3.5% (Gráfica 9). Cuadro 5 Balanza de Disponibilidad -Consumo Maíz Amarillo 2010 Cifras en Miles de Toneladas DisDOnibilidad Inventario Inicial. 980. Consumo Inventario Final. 645. Producción Comercializable. 1,376. Consumo Humano. 312. 1m portaciones. 7,231. Consumo Pecuario. 6,120. Total. 9,588. lndus tria Alm idonera. 2,375. Merma. 136. Total. 9,588. Fuente: Elaboración propia con estimaciones del SIAP-SAGARPA.. 24.

(25) Gráfica 9 Consumo de Maíz amarillo Cifras en porcentaje • Consumo Humano • Consumo Pecuario • Industria Almidonera. 3.5%. Fuente: Elaboración propia con estimaciones del SIAP-SAGARP A.. En la Figura 8, se puede ver un esquema en donde están señalados los participantes de la cadena de producción-consumo del maíz, incluyendo a las grandes industrias que forman parte importante de su proceso de intermediación.. Figura 8 Participantes en la Cadena Producción-Consumo Sector Público. Proveedo res de lnsurros. Apoyos, Asesorfa y. y Servidos. Capacitación. ProduccJón Prlmarl1. Autoconsumo. Consumo ~. An<mal. ~ L::J. Indu stria de lc1Tort1l la. Sector Pecuario. Gr.1nd~. Empresas. Otros. Pecuarias. Grandes Empresas de la M.asayla Torttll;. Pequeños Productores. Almacen.adoras. Grandes Empresas. Fuente: Situdón Actual y Perspectivas del Maíz en México 19%-2012. SIAP. 25.

(26) 3 .1. Los Productores. Según los datos del Censo Agrícola 2007 publicado por el INEGI, se cuentan con más de 2 millones de productores dedicados al cultivo del maíz blanco. La mayoría son pequeños productores, ya que a nivel estatal, el 61.3% de los productores cuentan con menos de 5 hectáreas, concentrándose estados ubicados en las zonas centro y sur del país, mientras que la mayoría de productores en los estados de la zona norte y del bajío cuentan con más de 5 hectáreas (Gráfica l O). Es importante señalar que entidades como Puebla y Oaxaca tienen más de 200 mil productores, con menos de 2 hectáreas por unidad de producción y cuyos rendimientos son menores a 2.0 Ton./Ha. Contrastando esta cifra, Sinaloa tiene menos de 50 mil productores, con más de 1O hectáreas por unidad de producción, pero cuyos rendimientos son los más altos del país con 8.5 Ton./Ha. Se puede observar que hay una correlación positiva entre el número de hectáreas por unidad de producción y el rendimiento. Gráfica 10 Hectáreas por Unidad de Producción por Estado Número de Hectáreas Menor a 2. Fru.. 7. Entre 2 y5. 12. Entre 5 y lO. 9. E1tad01 de la República Mexicana. D.F, México, Morelos, Hidalgo, Puebla, llaxcala, Oaxaca Guerrei-o, Veracruz, Chiapas, Queretaro, Nayarit, Tabasco, Yucatán. S L P., Michoacán, Guanaíuato, Coahuila, Colima Zacatecas, Aguascalientes, Nuevo León, Durango, Q.Roo, Jalisco, Tamaulipas, Chihuahua,. % Acum.. 22.6%. 6 1.3%. 90.3% o. Camoeche Mayor a 10. 3. Sínaloa, Sonora y B.C.S. ',----,---r-----r-~--~--.-. w. 100.0%. g. ;• Rercmlt'r'IIOS (Ton.lHa J. Elaboración propia con Datos del Censo Agropecuario 2007. 26. ~. ~. Hectárus por Undad de Produca!ln. -. Fttedvalues 1. ~.

(27) La variedad de los productores es diversa y tienen diferentes grados de acceso a la. tecnología y a los insumos, ya que de acuerdo con Todaro y Nadal (2000), los productores pueden ser de subsistencia, mixtos o especializados, según el grado de dependencia de alimentos básicos y de la complejidad de la producción.. Los grandes productores se encuentran primordialmente en tierras con sistema de riego, sobretodo en Sinaloa que es el estado que usa la mayor tecnología en la producción del maíz. Asimismo, los pequeños productores se dedican mayoritariamente al autoconsumo, y en caso de que los excedentes puedan ser comercializables, el acceso a los mercados es muy limitado, lo que al final repercute en baja productividad y bajos rendimientos.. 3.2.. Los consumidores. Adicionalmente al autoconsumo del maíz, como se vio anteriormente en la Balanza Nacional de Disponibilidad-Consumo, se analizará a las grandes industrias que consumen el citado grano.. Industria Pecuaria. De acuerdo con el Consejo Nacional de Fabricantes de Alimentos Balanceados y de la Nutrición Animal, A.C. (CONAF AB), México es uno de los diez principales productores de alimentos balanceados del mundo. En el 2010, la producción de alimentos balanceados en México alcanzó 28.1 millones de toneladas. Este sector consume en su mayoría maíz amarillo en el mercado de importación y en menor grado maíz blanco en el mercado nacional. Es un sector pulverizado que cuenta con diferencias sustantivas en la escala de producción.. Existen dos tipos de productores, los comerciales que producen y venden, y los integrados que producen para su propio consumo y en algunos casos que también venden a terceros, en este último caso estarían los grandes productores que producen alimento para la producción. 27.

(28) de pollo y huevo como Bachoco y Pilgrim 's Pride. De la producción total de la industria pecuaria, el 63% fue producido por productores integrados y el resto por comerciales.. Existen pequeños productores que alimentan a sus aves con maíz blanco ya que no cuentan con la capacidad técnica y financiera para poder realizar los trámites para importar maíz amarillo como lo hacen los grandes productores. Bachoco, es un claro ejemplo de la ventaja de las grandes empresas, ya que produce alimento para la producción pecuaria y también vende alimentos balanceados a pequeños productores y a pequeños distribuidores localizados en la parte centro y sur del país. Ellos han aprovechado las ventajas que ofrecen las economías de escala y sinergias entre alimento para autoconsumo y la venta a terceros.. Industria de la masa y la tortilla. Según los datos del Censo Económico 2009 realizado por el INEGI hay más de 78 mil unidades de producción dedicadas a la elaboración de tortillas y molienda de nixtamal, aunque también existen estimaciones por parte de agrupaciones de tortilleros que señalan la existencia de más de 100 mil tortillerías debido a la proliferación del sector informal.. Estructuralmente, las tortillerías y los molinos, son pequeños negocios cuya mayoría no tiene acceso al crédito para invertir en mejoras tecnológicas, sus procesos técnicos no son eficientes y les es dificil atender los requerimientos de calidad en el mercado.. Los establecimientos dedicados a la molienda de nixtamal demandan maíz blanco, ya que las tortillas pueden ser elaboradas con masa de nixtamal (predominante en estados del centro y del sur del país), harina de maíz nixtamalizada o la harina de maíz convertida en masa (predominante en los estados del norte del país).. Datos de la Cámara Nacional de Maíz Industrializado estimaron para el 2006 que 8. 7 millones de toneladas de maíz blanco se destinaban al consumo humano en donde prácticamente le correspondía a la industria harinera nixtamalizada, a las tortillerías urbanas. 28.

(29) y a la elaboración de tortilla tradicional rural, una participación cercana al 33% para cada una de ellas.. Para producir masa nixtamalizada, no se requiere de grandes procesos tecnificados y la producción es a pequeña escala con un alcance local. Cuando las tortillerías utilizan harina de maíz como insumo, esta debe ser comprada a las grandes harineras del país.. Industria Harinera. Es un sector con grandes barreras a la entrada debido a que el mercado cuenta con muy pocos competidores que cuentan con acceso a insumos, tecnología, marcas, redes de distribución así como a los mercados financieros.. La empresa con mayor participación es Grupo Industrial Maseca (GRUMA) con una participación en el mercado estimada del 71 % seguida por Minsa con aproximadamente el 21 %, y el resto está dividido entre Harimasa, Optimasa (subsidiaria de Cargill de México) y algunas empresas regionales.. Estos productores tienen contratos establecidos con los agricultores o comercializadores de maíz y cuentan con las instalaciones necesarias para el almacenaje y el transporte del grano.. De conformidad con los informes proporcionados a la Bolsa Mexicana de Valores, GRUMA, a través de su subsidiaria GIMSA, vende harina de maíz a granel a miles de pequeños productores de tortillas y de frituras, los cuales compran sacos de 20 kilogramos y producen tortillas en sus instalaciones para vender al mercado local.. Esta empresa tiene grandes ventajas competitivas gracias a los recursos tecnológicos y financieros con los que cuentan, además de economías de escala y gran cobertura geográfica, ya que cuenta con 18 molinos de harina de maíz distribuidos cerca de regiones. 29.

(30) de cultivo de maíz y de gran consumo de tortilla con lo que obtienen el maíz a precios preferenciales y con bajos costos de transportación.. El maíz representó el 56% del costo de producción de GIMSA durante 2010, y fue adquirido de productores mexicanos, alrnacenadores de granos, así corno del mercado internacional.. La mayoría de las compras de GIMSA en el mercado nacional del maíz, las realiza su subsidiaria Compañía Nacional Almacenadora, S.A. de C.V, mediante el programa de agricultura por contrato establecido por Apoyos y Servicios a la Comercialización Agropecuaria (ASERCA). Esta subsidiaría además de celebrar los contratos, compra, selecciona, maneja y transporta el grano.. La venta de harina de maíz en paquete tiene dos canales, el de centros urbanos y el de áreas rurales. Las ventas a consumidores urbanos se hacen por medio de cadenas de supermercados o a través de distribuidores al rnayoreo que venden a pequeñas tiendas de abarrotes. Las ventas a consumidores rurales son llevadas a cabo por medio del programa de abasto social del gobierno a través de Distribuidora Conasupo, S.A. o DICONSA, la cual suministra productos alimenticios básicos en las zonas rurales.. Otra cuestión importante que hay que señalar, es que Grupo Maseca ofrece incentivos a las tortillerías independientes para que cambien del método tradicional al método de harina de maíz, corno son mezcladoras diseñadas por Tecnomaíz, S.A. de C.V. (otra de sus subsidiarias), precios preferenciales en la harina de maíz, así corno una marca reconocida, incluyendo la publicidad respectiva. Es por eso que las acciones de la industria harinera impactan de manera preponderante en el sector tortillero.. 30.

(31) 3.3. El Proceso de Intermediación del Maíz. En México se han presentado varios cambios en la política agropecuaria, sobre todo en el maíz, debido a la importancia que tiene en la alimentación nacional. Como bien lo explica Appendini (2005), en los años setenta, el Estado fue el promotor de la actividad agropecuaria, de tal forma que se crearon empresas a favor de los productores agrícolas.. Se tuvo una infraestructura que realizaba el acopio y el almacenamiento de granos junto con la comercialización y distribución del mismo, en donde CONASUPO tuvo el papel preponderante, asimismo, existían grandes subsidios tanto a los productores como a los consumidores del mismo.. En los años ochenta, se hicieron ajustes importantes, surgieron los precios de garantía para fomentar la producción, pero esto incrementó el gasto público.. En el sexemo de Carlos Salinas de Gortari, se realizaron reformas económicas y constitucionales para el campo, con la finalidad de tener un campo más productivo que pudiera integrarse a lo que serían las reglas del TLCAN.. Poco a poco fue desmantelándose CONASUPO y su papel como comprador y distribuidor del maíz, para dar paso a su extinción en 1999, dejando las labores de abasto social a DICONSA y las de comercialización a ASERCA.. A partir de 1994, se fueron creando nuevos instrumentos de fomento a la producción y comercialización agropecuaria, tales como el Programa Alianza para el Campo, el PROCAMPO y los programas de apoyo a la comercialización operados por ASERCA dependiente de lo que ahora es la SAGARP A.. Tal y como lo explica Aguilar (2004), la desaparición de la CONASUPO, permitió que los productores capitalizados se organizaran, de acuerdo con la apertura e impulso a la. 31.

(32) privatización ejidal, controlando el mercado y comercializando sus cosechas directamente, gracias a sus habilidades competitivas, ayudas complementarias y el respaldo de ASERCA.. Con esto surgieron las grandes comercializadoras, y empresas como MASECA ocuparon el espacio que había dejado CONASUPO, al contar con todas las ventajas económicas que les permitía tener bodegas para almacenar el maíz, a diferencia de los pequeños productores que no tienen bodega ni recursos para almacenar el grano.. De tal forma que en la primera década del siglo XXI, han crecido de manera importante empresas como MASECA, MINSA, Cargill, Hartz Seed-Agros y La Providencia del Grupo Labastida, con gran capacidad de modificar costos, precios y productos.. 32.

(33) 4. Comercio Exterior del Maíz. 4. 1. El TLCAN y las Principales Modificaciones Arancelarias. E.U.A. es el principal exportador de maíz a nuestro país, especialmente el amarillo, que es la variedad en donde tenemos un claro déficit comercial al no tener una producción que pueda satisfacer nuestras demandas internas. Por tal motivo, es importante analizar los cambios más importantes en comercio exterior que se han suscitado a raíz de la entrada en vigor del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN).. En el TLCAN, los países miembros (México, E.U.A. y Canadá), establecieron un régimen de importación libre de arancel hasta cubrir una cuota determinada para algunos productos agrícolas como el maíz, frijol, o la cebada, la cual, al ser rebasada, daría paso al cobro de una tarifa arancelaria que se eliminaría gradualmente en plazos de 1O y 15 años (Gráfica 11 ). Gráfica 11 Importaciones y cupos establecidos en el TLCAN a importaciones de maíz originarias de E.U.A Todas las variedades. Cifras en toneladas 9,000,000 8,000,000 7,000,000 6,000,000 5,000,000 4,000,000 3,000,000 2,000,000 1,000,000. o 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007. -. Importaciones. -. Cupo TLCAN. Fuente: Banco de México y cupos establecidos en el TLCAN.. 33.

(34) En el caso particular del maíz, se estableció un programa de desgravación arancelaria de 15 años, con un arancel-cuota inicial de 215 % ad valorem, y una cuota libre de impuestos para un cupo mínimo de 2.5 millones de toneladas para E.U.A. y de 1,000 toneladas para Canadá. El cupo mínimo tendría un incremento de 3% anual. Una vez rebasado el cupo, México, podría aplicar un arancel cuota, de acuerdo con la base y la categoría de desgravación, la cual no podría ser inferior a 30% .. Sin embargo, siempre se rebasó el mínimo de importación establecido para el maíz procedente de Estados Unidos, sin que se pagaran los aranceles cuota previstos en el TLCAN para las importaciones que sobrepasaran el límite (Cuadro 6). Lo anterior, debido a que en 1996, se presentó una grave sequía que afectó al campo mexicano y que provocó una caída de la producción nacional de maíz. También se presentaron condiciones climáticas desfavorables de 1998 al 2000 que obligaron al gobierno mexicano tomar esas medidas.. Cuadro 6 Cuota aplicable en el TLCAN a importaciones de maíz originarias de E.U.A.. 1. (Fracción Arancelaria 1005.90.99) lm portación Total. Cupo. Sobrecupo. Arancel-Cuota por sobre cupo. Valor. Volurren. Volurren. Valor. Volurren. Con arancel. Tasa base. Con arancel. (Mllones. 1994. Con lasa. (Ton.). (%). (USO por. (Mllones. base (Mllones. K¡¡l. uso¡. uso¡. 33.1. 245,897.00. 206.4. 0.197. 68.3. 48.4. 2,575,000.00. 15.6. 111,743.00. 197.8. 0.189. 30.9. 21.1. 5,693,702.00. 2,652,250.00. 425.4. 3,041,452.00. 189.2. 0.181. 804.8. 550.5. ad-valorem. Año. Arancel no cobrado por sobrecupo'. (Ton.). (Ton.). 369.3. 2,745,897.00. 2,500,000.00. 1995. 375.8. 2,686,743.00. 1996. 796.4. (Mllones. uso¡. uso¡. 1997. 321.8. 2,488,539.00. 2.731,817.50. n.a.. n.a.. 180.6. 0.173. n.a.. n.a.. 1998. 602.2. 5,305,392.00. 2,813,772.00. 282.8. 2.491,620.00. 172. 0.164. 486.4. 408.6. 1999. 580.1. 5,494,936.00. 2,898,185.20. 274.1. 2,596,750.80. 163.4. 0.156. 447.9. 405.1. 2000. 531.9. 5,319,909.00. 2,985.130.70. 233.5. 2,334,778.30. 145.2. 0.139. 339. 324.5. 2001. 295. 2,789,480.00. 3,074,684.70. n.a. n.a. 127.1. 0.121. n.a. n.a. 2002. 590.3. 4,816,809.50. 3,166,925.20. 202.2. 1,649,884.30. 108.9. 0.104. 220.2. 171.6 185.5. 2003. 661. 5,699,934.80. 3,261,933.00. 395.4. 2,438,001.80. 90.8. 0.087. 359. 2004. 704.1. 5,482,907.10. 3,359,791.00. 431.5. 2,123,116.10. 72.6. 0.069. 313.3. 146.5. 2005. 630.4. 5,706,750.80. 3,460,584.30. 402.1. 2,246,166.50. 54.5. 0.052. 219.1. 102.2. 36.3. 0.034. 2006. 630.8. 4,990,932.30. 3,564.402. 20. 180.3. 1,426,530.10. Total. 6,977.50. 59,221,932.50. 39,044,475.80. 2,876.00. 20,705,939.90. 65.4. 48.5. 3,354.30. 2,412.50. Elaborado por el Centro de Estudios de las Finanzas Públicas de la H. Cámara de Diputados, con datos de la Secretaría de Economía, del Bancomext, Sistema de Información Estadística de Comercio Exterior y TLCAN, Lista de Desgravación de México, Anexo 11.. 34.

(35) Con la publicación de la Ley de los Impuestos Generales de Importación y de Exportación (LIGIE), en 2002, se crearon nuevas fracciones arancelarias las cuales ya tenían por separado las diversas variedades del maíz grano, como el amarillo y el blanco cuyas fracciones actualmente son las 1005.90.03 y 1005.90.03, respectivamente. Asimismo, se establecieron las tarifas arancelarias para la importación del maíz blanco y el amarillo, entre otras variedades, que debían pagar aquellos países con los que México no tuviera algún tratado en específico. En el 2006, dentro del marco normativo de los transitorios de la Ley de Ingresos de la Federación, se estableció que de requerirse, se podría ampliar el monto del cupo establecido en el TLCAN. Asimismo, se contemplaba que el arancel para la cuota adicional se determinaría de forma conjunta por la Secretaría de Economía, la SAGARP A, el Consejo Mexicano para el Desarrollo Rural Sustentable y el Comité Nacional Sistema-Producto Maíz. Esta cuota adicional se asignaría, preferentemente al sector pecuario y de alimentos balanceados que utilizaran el maíz amarillo como insumo en su proceso productivo. Por tal motivo, en julio de 2006, la Secretaría de Economía estableció que las importaciones de maíz amarillo originarias de EUA y Canadá, realizadas al amparo de la ampliación del cupo establecido en el TLCAN, pagarían un arancel preferencial de 1%. Es importante mencionar que en el caso de maíz blanco, permanecieron las tarifas establecidas en el tratado. En el Cuadro 7 podemos ver la evolución histórica en materia arancelaria a las importaciones de maíz amarillo y blanco a partir de 1994.. 35.

(36) Cuadro 7 Evolución de tarifas arancelarias de importaciones de Maíz. AÑO. TARIFAS ARANCELARIAS DE IMPORTACIÓN E.U.A. Y CANADÁ ( FUERA DE CUOTA). TARIFAS ARANCELARIAS DE IMPORTACIÓN DEMÁS PAÍSES SIN CUPO MÍNIMO ESTABLECIDOS EN EL TLCAN (TONELADAS) TRATADO ESPECÍFICO. % AD-VALOREM. USD/KG.. E.U.A.. CANADÁ. % AD-VALOREM. 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006. 215.0 206.4 197.8 189.2 180.6 172.0 163.4 145.2 127.1 108.9 90.8 72.6 54.5 36.3. 0.206 0.197 0.189 0.181 0.173 0.164 0.156 0.139 0.121 0.104 0.087 0.069 0.052 0.034. 2,500,000 2,575,000 2,652,250 2,731,818 2,813,772 2,898,185 2,985,131 3,074,685 3,166,925 3,261,933 3,359,791 3,460,585 3,564,402. 1,000 1,030 1,061 1,093 1,126 1,159 1,194 1,230 1,267 1,305 1,344 1,384 1,426. 198 198 194 194 194. 2007 2008. 18.2 Ex.. 0.017 Ex.. 3,671,334. 1,469. BASE. 194 Ex.. Ex. =Exenta Fuente: Centro de Estudios de Finanzas Públicas de la Cámara de Diputados basados en el TLCAN y Secretaría de Economía. 36.

(37) 4.2. Importaciones y Exportaciones de Maíz Amarillo. Las importaciones de maíz amarillo provienen de los E.U.A., si se analiza el periodo de 2002 a 2010, han tenido un incremento aproximado del 51.7% con un crecimiento promedio anual del 6.2% (Gráfica 12). A pesar de que la producción de maíz amarillo en México ha presentado un incremento importante en los últimos años, ésta todavía es incapaz de satisfacer la demanda interna, aunado a que los granos en E.U.A. gozan de subsidios que impactan de tal forma que los precios son inferiores a los que se tienen en México o en otros países. En el caso de las exportaciones, las cifras han sido menores y fluctuantes, ya que durante el periodo de 2002 al 2010 en total se exportaron 433 toneladas, en donde el 95.57% se exportó a E.U.A., y el resto a países como Cuba, el Reino Unido e Irlanda.. Gráfica 12 Importaciones y Exportaciones de Maíz Amarillo 2002-2010 Cifras en Toneladas. -. Importa dones. -. Exporta dones. 10,000,000. 120. 9,000,000 100. 8 ,000,000. . e. o. ü. "' t:. &.. .E. 7,000,000 80 6,000,000 5,000,000. 60. ~. !l.. o. 4,000,000. ::,. 40. 3,000,000 2,000,000. 20. 1,000,000. o. o 2002. ¡. 2ll03. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. 2009. 2010. Fuente: Elaboración propia con datos de Banco de México. 37. ~.

(38) 4.3. Importaciones y Exportaciones de Maíz Blanco. De 2002 a 201 O, las importaciones de maíz blanco en mayor parte han provenido de los E.U.A. (aproximadamente un 98%), el resto ha sido de Sudáfrica y Mozambique. Las importaciones de dicho grano han permitido cubrir faltantes menores de la demanda interna, porque como se mencionó anteriormente, México es prácticamente autosuficiente (Gráfica 13a). Por otra parte, México ha exportado aproximadamente 1.38 millones de toneladas de maíz blanco en el periodo citado a Venezuela, E.U.A, El Salvador y Colombia entre otros (Gráfica 13b).. Gráfica 13 a) Importaciones y Exportaciones de Maiz Blanco 2002-2010 Cifras en toneladas -. ExportiKiones en Volumffl. -. b) Exportaciones de Maíz Blanco 2002-2010 Países Destino Cifras en porcentaje. lmporuciones N1 Votumen • Venezuela • E.U.A. • El Sa lvador • Colombia • Resto. 700,000 600,000 500,000 400,000 300,000 200,000. 100,000. 2002. 2003. 2004. zoos. 2006. l001. 2008. 2009. 2010. Fuente: Elaboración propia con datos de Banco de México. 38.

(39) 5. México en el Mercado Internacional del Maíz. 5.1. Producción Mundial. En el año 201 O México fue el cuarto productor de maíz en el mundo con una participación aproximada de 2.8% de la producción mundial, después de E.U.A., China y Brasil que en conjunto produjeron el 65% de la producción total (Gráfica 14a y 14b). Cabe mencionar que mientras la mayor parte de la producción en México es maíz blanco (90.7%), en países como E.U.A. la producción es mayoritariamente de maíz amarillo.. Gráfica 14 a) Principales Países Productores de Maíz en 2010 Cifras en Millones de Toneladas. b) Participación en la Producción Mundial del Maíz en 2010 Cifras en porcentaje. Sudáfri<a • Fr•nda • India. .. Indonesia. •. Argen tina. -. Méxla> Bm ll China. E.U.A.. so. 100. 150. ]00. 750. 300. 350. Fuente: Elaboración propia con datos de la FAO.. Analizando la evolución que han tenido en la década los cmco principales países productores, podemos ver que México ha tenido un crecimiento promedio anual de 3.4%, por debajo del promedio mundial que fue de 3.7% y de los otros países productores como Argentina (8.1%), Brasil (7.6%) y China (5.4%). Por otra parte, en el año 2010, México tuvo rendimientos de 3.3 Ton/Ha, siendo de los más bajos de los principales países productores (Gráfica 15).. 39.

(40) Gráfica 15 Principales Países Producto res Producci ón, Rendimie nto y Área Cosechad a 2010. Producció n de Maíz 2000-2010 Cifras en Millones de Tonelada s Afleltin,¡ -. Br.ais.1 1. Chl~. ( .U.A. -. Mftk o. Producción País. 350 325. 300 27S 150. E.U.A. China. ns. Brasil. 200. México. ---. ns 150. ns 100. 7S 50 JS. o. ¡. -------. 1000 100 1 Xll J. 1001. 1004. JOOS 1006. Argentina Indonesia India Francia Sudáfri ca. -1007. 100A J mct. (Millones de ton.) 316.2 177.5 56.l 23.3 22.7 18.4 14.1 14.0 12.8. Rendimiento Área cosechada (Ton/Ha) 9.6 5.5 4.4 3.3 7.8 4.4 2.0 8.9 4.7. !(Millones de Ha.) 33.0 32.5 12.8 7.1 2.9 4.1 7.2 1.6 2.7. 1010. Fuente: Elaboración propia con datos de la FAO. 5.2. Rendimientos por Hectárea en el Mundo. En el caso de los rendimientos, a lo largo de la década, México ha estado por debajo del promedio mundial , e incluso países en desarrollo como Brasil y Argentina han superado a México al tener rendimientos promedio en la década de 6.5 y 3.6 Ton./Ha respectivamente, mientras que México solo logró 3.0 Ton./Ha. E.U.A. tuvo en la década un rendimie nto promedio de 9.3 Ton./Ha., siendo de los más altos del mundo, gracias a sus procesos tecnificados y al uso del maíz transgénico en sus campos (Gráfica 16).. 40.

(41) Gráfica 16 Principales Países Productores Rendimientos 2000-2010 Cifras en Ton./Ha. Argentina -. Brasil -. China. E.U.A. -. México. Promedio Mundial. 12.0 10.0. 8.0. 6.0 4.0. 2.0. ------------ :::...-- -. o.o 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010. Fuente: Elaboracióa propia con datos de la FAO. 5.3. El Comercio y los Precios en Mercados Internacionales. México es el tercer importador de maíz grano del mundo después de Corea con aproximadamente 7 millones de toneladas y de Japón superando las 16 millones de toneladas en el 2009.. Es por eso que para México es relevante el precio que tenga el maíz en el mercado internacional ya que la mayor parte del consumo del maíz amarillo es importado. Comparando los precios productor de los países más importantes, observamos que el precio en México es de los más elevados, similares a los que tiene China. Una cuestión importante, es que el precio productor considerado en México pertenece al maíz blanco, que es más caro que el amarillo. En el caso de los E.U.A. se observa que los niveles son menores que los de Brasil, China y México, debido a su producción altamente rentable.. 41.

(42) Otra cuestión que hay que señalar es el incremento de precios que se ha presentado en el mercado internacional debido a, entre otros factores, incrementos en la demanda del grano para consumo pecuario, biocombustibles como el etanol, así como a los problemas de siniestralidad mundial por los efectos del cambio climático. Los cambios han sido importantes, como se puede ver en el periodo de 200 l al 2009, los incrementos de Argentina, Brasil, China México, y E.U.A. han sido de 35.1%, 129.2%, 55.9%, 33 .7% y 87.2% respectivamente (Gráfica 17).. Gráfica 17 Precios Productor Principales Países Productores Cifras en USDffon. 2001-2009 -. Argent ina -. Brasil -. China -. Mexico. E.U.A.. 300. 250. 200. 150. 100. so o 2001. 2002. 2003. 2004. 2005. 2006. 2007. 2008. Fuente: Elaboración propia con datos de la FAO. 42. 2009.

(43) 6. Análisis del PROCAMPO desde una Perspectiva enfocada a la Productividad. 6.1. Evolución de los Principales Programas de Apoyo y Subsidios Agrícolas. Después de la crisis económica que inició en 1982 y siguió en el mandato de Miguel de la Madrid, con una inflación galopante, rezago social y caída del empleo formal, se requería de ajustes económicos que redujeran el gasto público y contuvieran la inflación, por lo que fue instrumentado el Programa Nacional de Solidaridad (PRONASOL) como parte sustancial del sexenio de Carlos Salinas de Gortari.. En 1989 se pone en marcha el Programa de Estímulos Regionales a la Producción con la finalidad de beneficiar a los productores de bajos ingresos con potencial productivo regional para convertir en unidades rentables sus unidades de producción, otorgando bonos de estímulo a los productores que alcanzaban niveles de productividad previamente establecidos.. En 1990, se otorgaron "créditos a la palabra" para financiar a productores con menos de cinco hectáreas, para que pudieran realizar actividades agropecuarias, excluyendo a los que ya tenían créditos previamente contratados con el Banco de Desarrollo Rural (BANRURAL).. Dentro del ramo rural, la Secretaría de Agricultura y Recursos Hidráulicos (actualmente SAGARPA) instrumentó el Programa Nacional de Modernización del Campo (1990-2004), cuyo objetivo principal era el de aumentar la producción y la productividad del campo.. Con esto se pensaba elevar el nivel de bienestar de los productores del campo, además de fomentar la competitividad en el sector, asegurar el abasto y la soberanía alimentaria dentro de un esquema de apertura comercial; así como impulsar el desarrollo de esquemas adecuados tanto para la inversión nacional como extranjera, conservando los recursos naturales, estimulando el desarrollo y la diversificación de actividades en el medio rural.. 43.

(44) Para llevar a cabo estas acciones, el gobierno otorgó paquetes tecnológicos y crediticios, así como capacitación técnica dando un tratamiento diferenciado a los productores en función de su nivel de ingreso y su potencial productivo. Por tal razón se liberalizó la importación de los insumos industrializados.. En 1991 se crea el Órgano Administrativo Desconcentrado de la Secretaría de Agricultura (ASERCA), con el propósito de contar con un instrumento para el impulso a la comercialización de la producción agropecuaria en beneficio de los productores del campo, de frente a la apertura externa que entraría en vigor en 1994.. Es importante mencionar que los productores que no tuvieran el potencial productivo pasaban a formar parte directa del PRONASOL, en donde se les otorgaría recursos sujetos a la conversión productiva o simplemente serían sujetos de programas sociales destinados al combate a la pobreza.. Un punto importante en la historia del campo mexicano y en el sexenio salinista, es la reforma al artículo 27 Constitucional en materia agraria, así como la promulgación de la Ley Agraria y la Ley Forestal en 1992. Tal y como lo expone Warman (2002), con esta reforma, la nación dejó de ser propietaria jurídica de las tierras sociales, y la propiedad de éstas pasaron a los ejidos. Los ejidos, en su calidad de sociedades propietarias de las tierras, no quedaron subordinados a las autoridades gubernamentales. Las facultades de la asamblea ejidal permitían su autonomía respecto a cualquier intervención gubernamental. El valor de la tierra como capital fue transferida del Estado a los núcleos ejidales para su uso y disfrute, incluida la comercialización.. Con esto, la reforma favoreció la circulación de la tenencia de la tierra y la formación de un mercado de tierras, pero mantuvo la propiedad social con salvaguardas especiales para evitar despojos y concentración. Se prohibió el latifundio, y las tierras excedentes debían ser enajenadas por el propietario o la autoridad. También fue creado el Registro Agrario Nacional, y se estableció el Programa de Certificación de Derechos Ejidales (PROCEDE),. 44.

(45) el cual expide a los ejidos y a cada uno de los parceleros unos certificados de propiedad que son conformes a los requisitos de calidad jurídica y cartográfica.. Algo importante que hay que señalar es que durante el sexenio de Salinas de Gortari, las instituciones financieras rurales como BANRURAL y FIRA solo otorgaron créditos a los productores con potencial productivo.. A pesar de los programas enfocados a elevar la productividad en el sexenio salinista, dentro del Plan Nacional de desarrollo 1995-2000 presentado por el gobierno de Ernesto Zedillo, se reconoció que la actividad agropecuaria tenía una baja productividad, debido a condiciones orográficas desfavorables, la falta de infraestructura productiva, tecnologías modernas y capitalización, lo que se traducía en bajos ingresos de los campesinos, en donde el 35 por ciento padecía pobreza extrema.. Por tal motivo, aunado al proceso de apertura económica, el sexenio zedillista se centralizó en la estrategia denominada "Alianza para el Campo", con la que, entre otras cosas, se trató de compensar a los productores nacionales por los subsidios que recibían los competidores extranjeros, en especial E.U.A., asimismo, se quería incentivar la inversión para permitir mecanismos eficientes de comercialización, con la finalidad de que, en cierta forma, se igualaran los costos de comercialización entre las diferentes regiones del país. Además, no se contaba con un sistema financiero rural competitivo y los costos de intermediación eran altos.. Por eso se establecieron reformas importantes que dieron inicio al PROCAMPO, el cual otorga apoyos directos por hectárea sembrada de ciertos cultivos para aumentar el ingreso neto de los productores, y con esto se pensaba elevar la productividad, rentabilidad y competitividad del campo, y por otra parte ayudar a aquellos cuya producción solo era de subsistencia y estaba al margen de los apoyos de sexenios anteriores.. 45.

(46) Por otra parte, también se crearon diferentes subprogramas para promover nuevas tecnologías e impulsar la investigación, a través del otorgamiento de recursos para el Instituto Nacional de Investigaciones Forestales, Agrícolas y Pecuarias (INIF AP). Se crearon los sistemas de información sobre precios y mercados y se ampliaron los medios de financiamiento a exportaciones.. En la última década, bajo los mandatos panistas de Vicente Fox y Felipe Calderón, el PROCAMPO continuó siendo pieza angular del presupuesto rural, se fortalecieron las instituciones agrarias, y se establecieron reglas de operación para los programas y subprogramas de la SAGARP A.. De noviembre de 2003 a diciembre de 2007, el PROCAMPO fue ampliando el número de beneficiarios con el Registro Alterno y aparte del PROCAMPO tradicional, se instrumentaron otro tipo de apoyos como el PROCAMPO Capitaliza que era un sistema de garantías y acceso anticipado a pagos futuros del PROCAMPO para proyectos productivos que fueran viables y rentables.. De igual forma, se establecieron varios apoyos al ingreso objetivo y a la comercialización, así como la compensación de bases en agricultura por contrato, que actualmente siguen vigentes. Su finalidad es fortalecer la cadena productiva y comercial agroalimentaria, dando certidumbre de ingreso al productor y al comprador a través del otorgamiento del apoyo con lo que se pretende incentivar la producción de ciertos granos y oleaginosas.. 46.

(47) e".>~~O!IQ!9 ~ 11) J:18P"l'J. 6.2. sndw!'J. ""-lJil)UO¡oj Jp. ~l. El PROCAMPO y sus Reglas de Operación. El 25 de julio de 1994, fue publicado en el Diario Oficial de la Federación, el Programa de Apoyos Directos al Campo, denominado PROCAMPO. Como se vio en el capítulo anterior, con esto finalizó una serie de apoyos diferenciados a los productores dependiendo del potencial productivo que tuvieran en su momento y en ciertos casos dando bonos adicionales a aquellos que tuvieran alcanzado metas de productividad, para dar lugar a lo que sería el mecanismo de transferencia de recursos a cualquier productor que sembrara cultivos denominados elegibles, es decir, un sistema que diera recursos directos para elevar el ingreso independientemente de los rendimientos obtenidos.. En cierta forma se quería compensar a los productores nacionales por los subsidios que recibían los agricultores americanos ya que la entrada del TLCAN podría poner en desventaja a los agricultores mexicanos. Asimismo, se planteó como objetivo mejorar el nivel de ingreso de las familias rurales que destinaban su producción al autoconsumo y que por no comercializar su cosecha se encontraban al margen de sistemas de apoyo anteriores.. El apoyo consiste en un pago único por hectárea o fracción de ésta, en el ciclo agrícola homólogo para el que se hubiere comprobado la elegibilidad de la superficie, al momento de registrarla dentro del directorio de PROCAMPO. El apoyo se calcula sobre superficies sembradas, aunque en éstas se intercalen dos o más cultivos elegibles.. Al contrario del esquema de precios de garantía, este tipo de apoyo tiene un objetivo distinto, ya que el subsidio que se canaliza no provoca distorsiones de mercado ni de los precios de los productos. Es un apoyo que no influye en las decisiones de producción, al permitir que el productor elija libremente el tipo de cultivo que siembra y la forma en como produce.. Este programa hace referencia al concepto de superficie elegible que se define como la extensión de tierra que hubiese sido sembrada con algún cultivo elegible: maíz, frijol, trigo,. 47.

(48) arroz, sorgo, soya, algodón cártamo y cebada, ya sea del ciclo Otoño-Invierno o PrimaveraVerano, anteriores al mes de agosto de 1993. La referencia fue la extensión territorial registrada en el directorio del Programa a nivel de predio y ciclo agricola, apoyada por la solicitud del productor.. En los ciclos agricolas Otoño-invierno 1993/1994 y 1994/1995 y Primavera-Verano 1994, se otorgaron recursos para la superficie sembrada únicamente con los productos básicos que sirvieron de base para establecer la elegibilidad (maíz, frijol, trigo, arroz, sorgo, soya, algodón cártamo y cebada). A partir del ciclo agricola Primavera-Verano 1995 se estableció la opción para el beneficiario de recibir los subsidios por la siembra de cualquier cultivo lícito, con la finalidad de diversificar las actividades y que los productores tuvieran independencia al decidir que sembrar.. Actualmente, existen 3 tipos de cuotas, las dos pnmeras corresponden a la cuota por hectárea para predios del ciclo agricola primavera-verano de temporal, en donde la Cuota Alianza es de $1,300.00 para los productores que cuenten con superficie elegible menores o iguales a cinco hectáreas y la Cuota Preferente de $1,160.00 para los que tengan más de 5 hectáreas y los límites establecidos en las entidades federativas indicadas en el Cuadro 8.. Cuadro 8 Límite de Hectáreas para Cuota Preferente del PROCAMPO Límite de Hectáreas para Cuota Preferente 6. Entidad federativa Aguascalientes Baja California Baja California Sur Colima Chihuahua Durango Jalisco Sinaloa Sonora Tamaulipas Za ca tecas. 18 15 7. 10 8 6. 10 7. 10 8. 48.

(49) La Cuota Normal de $963.00 por hectárea, se destina al resto de los predios del ciclo. agrícola primavera-verano y para todos los predios del ciclo agrícola otoño-invierno.. Es importante mencionar que el monto máximo de apoyo por persona fisica beneficiaria, por ciclo agrícola es de cien mil pesos. Para el caso de las personas morales, el monto máximo es calculado en función de la aportación de la superficie elegible de cada uno de los miembros, sin que en ningún caso exceda la cantidad de cien mil pesos por miembro.. En el caso de las tierras de uso común y en explotación colectiva de los ejidos y comunidades, el monto máximo de apoyo es calculado por partes iguales en función de los ejidatarios o comuneros individualmente considerados en el plano interno del ejido o comunidad, sin que en ningún caso exceda la cantidad de cien mil pesos por persona.. La Dirección General de Programación y Evaluación de Apoyos Directos (DGPEAD), perteneciente a ASERCA, se encarga de vigilar el cumplimiento de la normatividad operativa a través de sus Direcciones Regionales, mediante la implementación de Programas de Verificación a través de sus nueve Direcciones Regionales: Noroeste, Centro Norte, Noreste, Occidente, Bajío, Centro Sur, Peninsular, Pacífico Sur e Istmo.. Estas verificaciones pueden ser fisicas o mediante el uso de tecnologías satelitales y se encargan de analizar que los beneficiarios de los programas cumplan con los lineamientos establecidos así como también dan seguimiento a las solicitudes rechazadas y los motivos de la exclusión de beneficiarios.. Un detalle que no hay que dejar de lado es que también se implementó una ampliación del programa denominado Registro Alterno, con la finalidad de que aquellos productores que en su momento no se integraron al PROCAMPO, pudieran solicitar su incorporación, dándose prioridad a aquellos que contaran con menos de cinco hectáreas en una superficie elegible y se encontraran ubicados en zonas de alta marginación, la ampliación estuvo vigente de noviembre de 2003 a diciembre de 2007.. 49.