proceso nacional de verificación
EL RETO ANTE LA TRAGEDIA HUMANITARIA
DEL DESPLAZAMIENTO FORZADO:
RECONOCER Y RESARCIR DEBIDAMENTE
LOS DAÑOS Y PERJUICIOS
volumen 10
Preparado por:
Luis Jorge Garay Salamanca director
Fernando Barberi Gómez coordinador
Clara Ramírez Gómez • Fernando Vargas Valencia Santiago Perry Rubio •Andrés Mauricio Mendoza
Agradecimientos:
El director del Proceso Nacional de Verificación, Luis Jorge Garay Salamanca, agradece de manera muy especial la colaboración prestada a la realización de este informe por Fernando Barberi Gómez, coordinador académico y administrativo, y a los investigadores Clara Ramírez Gómez, Fernando Vargas Valencia, Santiago Perry Rubio y Andrés Mauricio Mendoza.
De manera especial, se valora la colaboración de Ariel Hurtado Rodríguez en la realización del informe que dio lugar a la primera parte del presente volumen.
Mención especial merecen el esfuerzo, dedicación y compromiso de las doctoras Lucy Mecón Sandoval y Ángela Andrea Chacón, asesoras de la Unidad de Justicia y Paz de la Defensoría del Pueblo, quienes bajo la coordinación de la doctora Patricia Luna Paredes, fueron encargadas de moderar la mayoría de los grupos focales sobre el despojo y abandono forzado de tierras de que trata la segunda parte.
Se agradece también el apoyo financiero brindado oportunamente por la Embajada del Reino de los Países Bajos en Bogotá.
A los demás miembros de la Comisión de Seguimiento se agradece la confianza depositada, así como los comentarios realizados sobre este informe.
LOS DAÑOS Y PERJUICIOS © Comisión de seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado © Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, Codhes ISBN: 978- 958 -99715-7-4
Rodrigo Uprimny Yepes • Patricia Lara Salive • Marco Romero Silva • Pedro Santana Rodríguez Fanny Uribe Idárraga • Olga Amparo Sánchez • José Fernando Isaza • Jorge Enrique Rojas Luis Evelis Andrade • Rosalba Castillo • Orlando Fals Borda (q.e.p.d.). Con el acompañamiento internacional de Rigoberta Menchú y Roberto Meier.
Plan Internacional
Organización Indígena de Colombia, Onic
Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad, DeJusticia Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento, Codhes Corporación Viva la Ciudadanía
Pastoral Social Casa de la Mujer
El contenido de esta publicación es responsabilidad de la Comisión de seguimiento a la política pública sobre desplazamiento forzado y no compromete a la agencia cooperante.
Se permite la reproducción de este texto, siempre y cuando se cite como fuente.
Proceso Nacional de Verificación:
Luis Jorge Garay Salamanca, Director Fernando Barberi Gómez, Coordinador
Investigadores:
Clara Ramírez Gómez Fernando Vargas Valencia Santiago Perry Andrés Mauricio Mendoza
Diseño editorial:
Torre Gráfica / Ricardo Alonso
Portada: Torre Gráfica Ilustración: Claudia García
de la serie: Un único paisaje, 2007
Corrección editorial: Torre Gráfica Impresión: Corcas Editores
con la producción de Torre Gráfica
Impreso en Colombia Agosto de 2011
CONTENIDO
Prólogo 11 Primera parte CUANTIFICACIÓN Y VALORACIÓN DE LAS TIERRAS Y LOS BIENES ABANDONADOS O DESPOJADOS A LA POBLACIÓN DESPLAZADA EN COLOMBIA 17 Introducción 19 El abandono de tierras, cultivos y animales 20Extensión de tierras despojadas o forzadas a dejar en abandono, total nacional
y por regiones 20
Hectáreas perdidas por grupo familiar, nacional y por regiones 27
Algunas características de las tierras abandonadas y despojadas 29
Calidad de la tierra 29
Tipos de tenencia 29
Propietarios y/o poseedores por sexo 33
Formas de adquisición 34
Hectáreas cultivadas abandonadas nacional, por regiones y por grupo familiar 36
Animales abandonados nacional, por regiones y por grupo familiar 41
Utilización de maquinaria e infraestructura productiva antes del desplazamiento 44
Autoconsumo y huerta casera antes del desplazamiento 45
Uso actual de las tierras despojadas o forzadas a abandonar y hechos
ocurridos en las zonas de origen de la población desplazada 47
Perjuicios de orden material: daño emergente y lucro cesante 50
Estimación del daño emergente 51
Estimación del lucro cesante 54
Conclusiones 58 Segunda parte ANáLISIS DE gRUPOS FOCALES Y CONSULTAS CIUDADANAS CON POBLACIÓN DESPLAZADA SOBRE DESPOJO DE TIERRAS 61 Presentación y justificación 65 Descripción de la metodología 65 Breve caracterización de la población participante 68 Análisis de los hallazgos 69
El desarraigo campesino y la falla de reconocimiento 71
Las redes complejas del despojo 79
Lo que cuentan las víctimas: Actores, factores y tipologías yuxtapuestas de despojo 83
Arrasamientos, reconfiguraciones territoriales, captura y sustitución del Estado 95
La dimensión simbólica y política de la pérdida del espacio vital 101
Víctimas perseguidas por defender sus derechos: La doble victimización 106
El deseo de retorno: Vivir con el alma aferrada a un dulce recuerdo 108
Tercera parte
LA DISTRIBUCIÓN EN EqUIDAD COMO PRINCIPIO RECTOR DE LA INDEMNIZACIÓN
ADMINISTRATIVA EN COLOMBIA 111
Introducción 113
La compensación del perjuicio inmaterial en tres escenarios de indemnización 124
Identificación del universo probable de víctimas y fuentes consultadas 125
Desaparición forzada 125
Homicidios en el marco del conflicto social y armado 127
Secuestro (o privación ilegal de la libertad con múltiples propósitos) 128
Tortura 129
Desplazamiento forzado 130
Valores usados para la conversión 130
Escenarios de cuantificación 130
Cuantificación del perjuicio inmaterial a las víctimas de cinco violaciones
a los derechos humanos conforme a los tres escenarios propuestos 132
Primer escenario: pago de indemnización por perjuicios inmateriales conforme a lo establecido por la Corte IDH
en sus decisiones contra el Estado Colombiano. 132
Segundo escenario: pago de indemnización por perjuicios inmateriales conforme a casos paradigmáticos
resueltos por el Consejo de Estado. 136
Tercer escenario: pago de indemnización por perjuicios inmateriales conforme a los montos establecidos
en el Decreto 1290 de 2008. 138
Estimación de la magnitud del perjuicio material ocasionado a las víctimas del
desplazamiento forzado 140 Fundamentos éticos y bases jurídicas de la propuesta sobre indemnización distributiva en equidad 141 Fundamentos éticos 141 Bases jurídicas 145 Hacia un esquema de indemnización administrativa distributiva en equidad 151
La segmentación del universo de víctimas 151
El principio de distribución en equidad 153
Los escenarios para un programa de indemnización administrativa distributiva
en equidad 155 Escenario 1 156 Escenario 2 160 Los recursos fiscales para la reparación 165 Cuarta parte BALANCE APROxIMATIVO DE LA LEY DE VíCTIMAS APROBADA POR EL CONgRESO DE LA REPúBLICA 169 Introducción 171
Aspectos positivos de la ley recientemente aprobada que contribuyen al
reconocimiento público de las víctimas y de sus derechos en Colombia 172
Significado simbólico de la ley 172
Propósito de la ley en materia de atención y reparación 172
Reconocimiento dado por la ley a las víctimas 172
Inclusión de los campesinos como parte del principio de enfoque diferencial 172 Inclusión del principio de interpretación pro personae 173 Existencia de disposiciones específicas que desarrollan el enfoque diferencial de género 173
Fuentes de financiación para la reparación de las víctimas 174
Criterios de revisión de los programas de protección 175
Avances para alcanzar la restitución de tierras 175
Condonación de pasivos del sector financiero 175
Importancia de las medidas de resarcimiento simbólico 175
Búsqueda de una solución jurídica para la consulta previa a comunidades étnicas. 176
Desafíos para la implementación de la ley y temas que exigen una interpretación
pro personae o un eventual éxamen de constitucionalidad 177
La ley frente a los derechos de la población desplazada en relación con la jurisprudencia de la Corte
Constitucional en la materia 177
Ausencia de criterios legales en materia de indemnización administrativa 179 La ley contempla figuras como el llamado “contrato de transacción” que desincentivan el acceso a la justicia
y podrían coartar el derecho a una justa indemnización. 183 La ley y el principio de reparación integral de carácter patrimonial, conforme a los estándares internacionales 184 Desafíos de la ley en relación con la jurisprudencia constitucional respecto a la estricta distinción entre ayuda
humanitaria, prestación de servicios sociales y medidas de reparación 186 Aspectos problemáticos respecto al universo de víctimas 188 Desafíos frente al carácter transicional de la restitución de tierras 190 El gran desafío: lograr que la institucionalidad contemplada para la “atención y reparación de las víctimas”
no sea confusa y de difícil acceso 194
Supeditación de los derechos de las víctimas a la disponibilidad fiscal del Estado 196 Algunos desafíos en materia de memoria y garantías de no repetición 198
ANEXOS
Anexo 1 Metodología 201
A. Estimación del daño emergente 204
B. Estimación del lucro cesante 211
Anexo 2. Información adicional en relación con la estimación del daño emergente 219 Anexo 3. Matriz regional. Patrones de despojo 225 Anexo 4. Metodología para la segmentación del universo de víctimas y la construcción de escenarios ilustrativos para el diseño de un programa administrativo de indemnización distributiva en equidad 229 Anexo 5. Escenario de indemnización No. 1. Alternativa 2 237 Anexo 6. Escenario de indemnización No. 2. Alternativa 2 241 Bibliografía consultada 245
Cuadro 1. Porcentaje de grupos familiares de personas desplazadas, por condición de inscripción en el RUPD, según bienes que poseían antes del primer o único
desplazamiento 21
Cuadro 2. Porcentaje de grupos familiares de personas desplazadas, por condición de inscripción en el RUPD, según bienes forzados a abandonar o despojados antes del primer o único
desplazamiento 22
Cuadro 3. Porcentaje de grupos familiares de personas desplazadas, por condición de inscripción en el RUPD, según bienes raíces rurales que tenían en los doce meses anteriores al primer
o único desplazamiento 23
Cuadro 4. Porcentaje de familias desplazadas que debieron abandonar tierras 23 Cuadro 5. Distribución porcentual de los bienes raíces o inmuebles, lotes, apartamentos, etc.,
diferentes a bienes raíces rurales, que tenían los grupos familiares desplazados, según lo
que hicieron con el bien en el momento del desplazamiento 24 Cuadro 6. Total de familias desplazadas que perdieron tierra, por región y por inscripción al RUPD 25 Cuadro 7. Estimación de tierras abandonadas o despojadas (ha) en el momento del desplazamiento,
según año del primer desplazamiento 25
Cuadro 8. Estimación de tierras abandonadas o despojadas (ha) por la población desplazada en el momento del
desplazamiento, según región 26
Cuadro 9. Promedio anual de tierras abandonadas y/o despojadas por región entre 1998 y 2008 y su
relación con la superficie agropecuaria 26
Cuadro 10. Tierras abandonadas y despojadas al momento del desplazamiento y actualmente por
periodos 27
Cuadro 11. Hectáreas abandonadas o despojadas en promedio por familia, por región y su relación
con la UAF promedio regional 28
Cuadro 12. Distribución porcentual de los bienes raíces rurales que tenían los grupos familiares desplazados, según forma de tenencia de la tierra forzada a abandonar o despojada en el
primer o único desplazamiento 30
Cuadro 13. Distribución porcentual de los bienes raíces rurales que tenían los grupos familiares desplazados, según forma de tenencia de la tierra forzada a abandonar o despojada en el primer o único desplazamiento 32 Cuadro 14. Años promedio de posesión de los bienes que tenían los grupos familiares desplazados,
por condición de inscripción en el RUPD, según forma de tenencia del bien 33 Cuadro 15. Distribución porcentual de los bienes raíces rurales que tenían los grupos familiares
desplazados, por sexo de la persona a nombre de quien figuraba la propiedad, posesión,
ocupación o herencia, según forma de tenencia de la tierra forzada 34 Cuadro 16. Distribución porcentual de los bienes raíces rurales sobre los cuales tenían algún tipo de propiedad
(individual o colectiva), posesión, ocupación o herencia, los grupos familiares desplazados a partir
de 1998, según forma de adquisición del 35
Cuadro 17. Porcentaje de familias desplazadas que tenían cultivos y que abandonaron cultivos
permanentes por regiones 37
la inscripción al RUPD 39 Cuadro 21. Principales cultivos que poseían las familias desplazadas por regiones (% de familias que
reportaron tenerlos) 40
Cuadro 22. Principales productos cultivados por los grupos familiares antes del desplazamiento y
promedio de hectáreas cultivadas 42
Cuadro 23. Porcentaje de familias que tenían animales y que los abandonaron por región 43 Cuadro 24. Promedio de animales abandonados por grupo familiar con el desplazamiento, para las
seis especies productivas con mayores porcentajes de abandono (según grupos familiares) 43 Cuadro 25. Porcentaje de grupos familiares de personas desplazadas, por condición de inscripción en el RUPD,
según características de los cultivos que tenían antes del primer o único desplazamiento 44 Cuadro 26. Porcentaje de grupos familiares de personas desplazadas, por condición de inscripción en
el RUPD, según infraestructura productiva forzada a abandonar o despojada 45 Cuadro 27. Porcentaje de grupos familiares de personas desplazadas, por condición de inscripción
en el RUPD, según tenencia de cultivos para la venta y huerta casera o cultivos para el
autoconsumo 46
Cuadro 28. Porcentaje de grupos familiares desplazados, que antes del primer o único desplazamiento, tenían huerta casera o cultivos de pancoger, para el consumo alimentario de la familia 46 Cuadro 29. Distribución porcentual de los bienes raíces rurales que tenían los grupos familiares
desplazados, según situación en que están actualmente los bienes forzados a abandonar
o despojados en el momento del desplazamiento 48
Cuadro 30. Distribución porcentual de los bienes raíces rurales, según conocimiento que tienen los
grupos familiares desplazados, sobre el uso que le están dando a la finca hoy día 49 Cuadro 31. Distribución porcentual de los grupos familiares desplazados, por región de expulsión, según hechos que se han producido por causa de los cambios en la zona de donde fueron desplazados 50 Cuadro 32. Valor total daño emergente de los grupos familiares causado por el desplazamiento a julio
de 2010 (billones de pesos de 2010) Periodo: 1980 a 2010 51 Cuadro 33. Promedio de daño emergente ocasionado a los grupos familiares desplazados según tipo
de bienes abandonados ($ de 2010) Calculado sobre el total de grupos familiares 52 Cuadro 34. Total grupos familiares que perdieron cada tipo de bien 53 Cuadro 35. Promedio de daño emergente ocasionado a los grupos familiares desplazados según tipo
de bienes abandonados (Pesos de 2010) 54
Cuadro 36. Valor total lucro cesante de los grupos familiares causado por el desplazamiento a julio de
2010 (Billones de pesos de 2010) Periodo: 1980 a 2010 55
Cuadro 37. Promedio de lucro cesante ocasionado a los grupos familiares desplazados según tipo de
ingresos (Pesos de 2010) 56
Cuadro 38. Promedio de lucro cesante ocasionado a los grupos familiares desplazados según tipo de
ingresos (Pesos de 2010) 57
Cuadro 39. Valor total reparación de los grupos familiares según la magnitud de las pérdidas
Cuadro 42. Valor total reparación de los grupos familiares según la magnitud de las pérdidas
materiales y los ingresos actuales (Billones $ de 2010) 162 Cuadro 43. Distribución poblacional de los grupos familiares según la magnitud de las pérdidas
materiales y los ingresos actuales 163
Cuadro 44. Valor promedio de la reparación material de los grupos familiares bajo el escenario 2 (Pesos de 2010) 164 Cuadros anexos
Cuadro A3. Distribución porcentual de los bienes raíces rurales que tenían los grupos familiares desplazados, y que fueron forzados abandonar o despojados, según tenencia y fuente
de agua para los cultivos 222
Cuadro A4. Distribución porcentual de los bienes raíces rurales que tenían los grupos familiares desplazados, según características del terreno de la finca o parcela forzada a
abandonar o despojada 223
Cuadro A5. Distribución porcentual de los bienes raíces rurales que tenían los grupos familiares desplazados, según color predominante de la tierra de la finca o parcela forzada a
abandonar o despojada 223
Cuadro A6. Clasificación de grupos familiares según valor total de los perjuicios materiales y los
ingresos anuales a julio de 2010 234
Cuadro 2A. Valor promedio de la reparación material de los grupos familiares desagregando según la magnitud de las pérdidas materiales, para las regiones 1 y 2 ($ 2010) 238 Cuadro 2B. Valor promedio de la reparación material de los grupos familiares desagregando según la magnitud de las pérdidas materiales, para las regiones 3 y 4 ($ 2010) 239 Cuadro 2C. Valor promedio de la reparación material de los grupos familiares desagregando según la magnitud
de las pérdidas materiales, para las regiones 5 y 6 ($ 2010) 240 Cuadro 3A. Valor promedio de la reparación material de los grupos familiares desagregando según la magnitud de las pérdidas materiales y los ingresos actuales, para las regiones 1 y 2 ($ 2010) 242 Cuadro 3B. Valor promedio de la reparación material de los grupos familiares desagregando según la magnitud
de las pérdidas materiales y los ingresos actuales, para las regiones 3 y 4 ($ 2010) 243 Cuadro 3B. Valor promedio de la reparación material de los grupos familiares desagregando según la magnitud de las pérdidas materiales y los ingresos actuales, para las regiones 5 y 6 ($ 2010) 244
El presente volumen forma parte de la serie “El Reto ante la tragedia Humanitaria del Desplazamiento Forzado” a través de la cual se publican los documentos oficiales de la Comisión de Seguimiento a la Política Sobre Desplazamiento Forzado. En esta ocasión se da a conocer un conjunto de estudios técnicos con los cuales se quiere contribuir al imperativo que tiene la sociedad colombiana de reconocer y resarcir de manera ade-cuada los daños y perjuicios que se han ocasionado a las víctimas.
El primer documento es un subproducto de la III Encuesta Nacional de Verifica-ción y contiene una cuantificaVerifica-ción y valoraVerifica-ción de las tierras y bienes abandonados o despojados a la población desplazada en Colombia, en el periodo 1980-2010. El segun-do informe presenta las conclusiones del análisis de grupos focales y consultas ciuda-danas con población desplazada sobre despojo de tierras. Un tercer estudio, basado en los dos anteriores hace una propuesta técnica de Reparación Distributiva en Equidad, como principio rector para las políticas de indemnización por vía administrativa. Fi-nalmente se presenta un balance aproximativo de la Ley de Víctimas y de Restitución de Tierras, aprobada por el Congreso de la República de Colombia en 2011, el cual se fundamenta en múltiples documentos elaborados y presentados públicamente por la Comisión durante el proceso de producción de dicha Ley.
En las líneas siguientes se destacan las principales preocupaciones y criterios que han orientado el trabajo de la Comisión en la producción de los informes que se publi-can en esta edición.
Reparación en medio del conflicto
Sin lugar a dudas, la principal preocupación compartida por todos es el hecho de que la Ley de Víctimas y de Restitución de Tierras se va a implementar en medio de la persistencia del conflicto armado, la continuidad de la crisis social en los campos de Colombia y la tendencia minimalista de los contenidos de la Ley.
La nación colombiana tiene una larga experiencia de guerras civiles y acuerdos de paz que contrasta con el lugar que se ha dado a los derechos de las víctimas y la re-paración de los daños causados a millones de compatriotas. Hoy, afortunadamente se avanza en un proceso inédito de reconocimiento básico de los derechos de las víctimas y el Estado empieza a involucrarse en la tarea de construir una política de reparación; pero esto ocurre sin que se haya dado una solución al conflicto armado interno y sin que esté en curso un proceso de reformas conducentes a superar los anacronismos y
profundas inequidades del modelo de desarrollo, las cuales se expresan con mayor radicalidad en las condiciones de vida de los pobladores de las zonas rurales. Pero ¿cuáles son los dilemas fácticos, éticos y políticos que plantea esta situación?
El primero de ellos es el de avanzar en el reconocimiento de los derechos a la ver-dad, la justicia y la reparación genéricamente reconocidos como “justicia transicional” en medio de una situación que no puede ser catalogada como una transición en el sentido propuesto por las teorías de negociación de conflictos, es decir, como el paso de una situación de conflicto a una de post conflicto.
La experiencia de Colombia tiene como telón de fondo un conflicto armado de larga duración y una larga trayectoria de procesos de diálogo que deja como balance al menos tres fenómenos: Los procesos de paz “parcelada” conducentes a pactos entre el Estado y algunos grupos insurgentes de izquierdas; la desmovilización parcial de grupos paramilitares de derechas en el marco de la Ley 975 de 2005 y la persistencia en la guerra de los grupos insurgentes de mayor arraigo histórico. Ahora bien, mientras los procesos exitosos de paz han conducido a oleadas reformistas como la que dio lu-gar a la Constitución de 1991, es evidente que la continuidad del conflicto armado, ha llevado a profundizar el daño, a polarizar el espectro político y al retorno de políticas profundamente regresivas. Un ejemplo de esta situación paradójica es el proceso de abandono forzado y despojo de tierras cuyo ciclo más dramático ocurre en la última década, es decir, a 10 años de la expedición de la carta política más democrática que ha tenido el país.
Lo sorprendente es que en ausencia de una autentica transición, se haya logrado que el Estado colombiano avance por el camino de votar leyes sobre derechos de las víctimas, entre ellos los que protegen el acceso a la verdad, la justicia y la reparación. A este resultado se ha llegado por diversos factores pero principalmente por la magnitud de la tragedia humanitaria, por el desarrollo progresivo de la doctrina del Goce Efecti-vo del Derecho en la jurisprudencia de las Cortes de Justicia y por el surgimiento de un movimiento acumulado de expresiones organizadas de defensa de los derechos de las víctimas, antes que de una voluntad estatal preexistente o derivada de los procesos de negociación con grupos armados. Tanto los daños causados como las voces activas de las víctimas se han tornado inocultables y por ello el tema de sus derechos hoy forma parte de la agenda pública y política. El despojo masivo de tierras, la victimización de varios millones de personas y las responsabilidades asociadas con estos hechos ya no pueden ser invisibilizadas ante los ojos de la opinión pública nacional e internacional y de igual manera, las voces justificantes de estos hechos y aquellas que abiertamente se orientan a la negación de la realidad, están cada vez más aisladas.
Sin embargo, la perspectiva de avanzar en el reconocimiento de los derechos de las víctimas sin que se hayan superado las condiciones que producen nuevas víctimas, desafía las categorías clásicas de la justicia transicional y demanda una gran voluntad política para acometer la tarea de proteger la vida y las garantías de quienes siendo victimizados deben enfrentar hoy la tarea de hacer exigibles sus derechos en un
con-
texto lleno de intimidaciones y de repetición de los hechos de violencia. Esta situación amenaza la viabilidad misma de las medidas de retorno y restitución material, dado que las agresiones sistemáticas implican la eventualidad de procesos de restitución puramente formal y no el dominio pleno de la tierra ni la autonomía social y política de los beneficiarios.
Obviamente la solución de fondo sería un proceso de paz definitivo, pero esta al-ternativa no parece viable en el corto plazo. Mientras tanto, el país tiene la compleja ta-rea de adaptar y profundizar las categorías de la justicia transicional de modo que sea posible prever las situaciones típicas del caso colombiano. Por ejemplo, la necesidad de revalorizar la observancia y la exigibilidad del Derecho Internacional Humanitario (DIH) como referente para pensar medidas de protección de las víctimas titulares de los derechos a la verdad, la justicia y la reparación, en medio del conflicto.
Pese a los grandes riesgos no queda otro camino que avanzar por el camino de hacer efectivos los derechos de las víctimas mientras la sociedad busca el camino de la paz. Lo contrario equivale a condenar a las víctimas a su actual situación de precariedad e indig-nidad y a esperar un hipotético fin del conflicto como condición para el reclamo de sus derechos a la verdad, la justicia y reparación en instancias diferentes a la justicia ordi-naria, vía que por demás siempre está abierta pero cuyos resultados son profundamente limitados respecto de las magnitudes del daño y del universo de víctimas. Tal como se ha documentado por diferentes estudios, entre ellos las encuestas de verificación de la Comisión de Seguimiento, en casos como el desplazamiento forzado, a la violación de los derechos ha seguido el empobrecimiento y la pauperización de la población, al punto que hoy el 97% de los hogares carecen de ingresos superiores a la línea de pobreza y el 80% se encuentran en condiciones de indigencia.
Toda esta experiencia debe contribuir a afirmar progresivamente los derechos de las víctimas como uno de los componentes imperativos de cualquier negociación fu-tura de paz y de la práctica institucional del Estado.
La sostenibilidad social y económica de la política de reparación
El segundo dilema tiene que ver con la necesidad de reconocer un concepto de repara-ción integral, la determinarepara-ción de las responsabilidades en la crisis humanitaria y sus implicaciones económicas, fiscales e institucionales.
Esta discusión es muy diferente cuando se trata de establecer las responsabilidades desde una perspectiva judicial clásica, pues en ese caso la reparación corre por cuenta de quienes han causado el daño y tanto la naturaleza del daño como las medidas de restitución se determinan por los jueces. Pero cuando se trata de adoptar medidas de justicia transicional de carácter administrativo, la responsabilidad del Estado se deriva o de la participación activa de sus agentes en los crímenes cometidos o de las fallas estructurales en el deber de protección y de administración oportuna de justicia. De hecho, en el caso colombiano la ley de víctimas toma el camino de la reparación
administrativa precisamente por el déficit de la respuesta institucional que se traduce en elevados niveles de impunidad y en la profundización de la vulnerabilidad ya no solamente humanitaria sino social, económica y política de las víctimas.
La consecuencia práctica de la reparación administrativa, independientemente de las modalidades que asuma, es que conlleva un traslado de buena parte de la carga fiscal a los contribuyentes, por la vía de la asunción de la responsabilidad del Estado y por ello se ha levantado un debate público sobre la magnitud de los daños y de los cos-tos que conlleva la garantía de los derechos de las víctimas. En esta materia, el cambio de gobierno ha significado pasar de la negación abierta de los derechos a nombre de la cuestión fiscal a un argumento de sostenibilidad fiscal elaborado por la tecnocracia del Ministerio de Hacienda que propone una política minimalista de reparación, por-que se basa en la premisa de mantener el actual statu quo fiscal del país, por-que es uno de los más regresivos del mundo.
Si tenemos en cuenta que de por medio están los derechos y el futuro de millones de víctimas, este debate adquiere un carácter ético y político y no puede reducirse a una versión liberal ortodoxa que someta las necesidades fiscales e institucionales de la reparación integral al imperativo de hacer sostenibles las premisas de la política eco-nómica neoliberal, sino que demanda la concertación de una economía política que haga sostenible la reparación integral.
En esta materia, los documentos de la Comisión de Seguimiento parten de una serie de presupuestos básicos articulados en torno a la noción de Goce Efectivo del Derecho, sin los cuales el debate sobre la viabilidad de la reparación se convierte sim-plemente en una manera demagógica de negar los derechos.
El primero de estos fundamentos es la determinación adecuada de las responsa-bilidades frente a los daños causados y la necesidad de tomar medidas simbólicas y materiales significativas que aseguren bases sólidas de no repetición de los hechos de despojo y victimización. La inversión de recursos económicos, políticos e institucio-nales debe ser de la medida de este desafío complejo del cual depende la posibilidad de dar una nueva significación al sentido de nación hoy fragmentado por el conflicto. El segundo criterio tiene que ser la caracterización apropiada y la medición con-creta de los daños causados, pues la simple estrategia de negar lo ocurrido minimizan-do el daño en aras de hacer “viable” la respuesta del Estaminimizan-do y de la sociedad, es el peor camino posible de aproximación a la verdad histórica. El fundamento de la verdad es el reconocimiento integral de los diferentes tipos de daño que se han causado y de las consecuencias de ese daño. A este respecto, el informe de la Comisión de Seguimien-to aporta una medición de los diferentes tipos de daños causados de conformidad con los contenidos de la teoría jurídica sobre el perjuicio material (lucro cesante y daño emergente) y el inmaterial (daño moral, daño a la vida de relación y alteración del proyecto de vida). Igualmente, examina con rigor técnico las tipologías de bienes muebles e inmuebles abandonados y/o despojados. Lógicamente, la cuantificación de los daños arroja montos colosales dadas la radicalidad del conflicto y la magnitud de
la crisis humanitaria. Pero no por ello se debe abandonar la tarea de una caracteriza-ción de los daños ni se puede tildar de maximalistas a quienes desarrollan este ejerci-cio tan importante en términos de verdad histórica y de línea de base para el desarrollo de las políticas de reparación.
Lo ideal es que la reparación integral logre resarcir integralmente el daño causado. Pero también se puede argumentar la necesidad de poner en la balanza los recursos que demanda la reparación versus los que implican otras agendas sociales y colectivas. En un país con millones de víctimas y con múltiples tipologías de daño y despojo, la reparación puede comprometer sumas astronómicas sin duda. Por esta razón, la Co-misión de Seguimiento se permite formular una propuesta de reparación distributiva en equidad a partir de una premisa: La necesidad de estimar la magnitud y la naturale-za de los daños y despojos independientemente de que el Estado declare o no su insol-vencia o su incapacidad para asegurar la reparación integral. El modelo de reparación distributiva en equidad propone una serie de criterios como magnitud del despojo, condiciones de vulnerabilidad de los hogares, enfoques diferenciales, etc. para hacer una distribución equitativa de los recursos disponibles.
Pero a su vez, llama la atención sobre la necesidad y la viabilidad de arbitrar los recursos que sean necesarios para un concepto de reparación integral. Como se sabe, éste ha sido uno de los temas más polémicos en el debate sobre la ley de víctimas.
De hecho, el tema de las implicaciones fiscales fue uno de los argumentos del go-bierno Uribe Vélez para abortar el proyecto de Ley de Víctimas que se debatía en el Congreso en el año 2009 y ha sido el principal argumento de agentes gubernamentales y voceros de oposición de derechas durante el proceso de adopción de la Ley finalmen-te aprobada en 2011.
La Comisión comparte la necesidad de afirmar un principio de responsabilidad fiscal. Pero desafortunadamente este debate se ha dado desde argumentos generales que encubren los verdaderos intereses en juego y que tienden un manto de duda sobre la viabilidad fiscal de la garantía de los derechos. El argumento implícito del Acto Le-gislativo sobre Sostenibilidad Fiscal presentado por el Gobierno del Presidente Santos, tenía al claro propósito de cortar las alas de las Cortes cuando sus sentencias profieren órdenes complejas frente a situaciones de vulneración masiva y sistemática de las ga-rantías ciudadanas básicas de colectivos sociales concretos. En lugar de reconocer que estas situaciones muestran las graves falencias del Estado de Derecho, se propone un Estado de Fiscalidad que tiene algo de parecido al argumento del gobierno anterior cuando respondía a toda crítica con el argumento del Estado de Opinión. El verdadero respeto por las Cortes de Justicia y por la División de Poderes, es la garantía de que los fallos judiciales se cumplen, independientemente de sus implicaciones fiscales, porque lo contrario es reconocer una suerte de estado estamental que asegura derechos para unos mientras justifica la exclusión de otros.
Somos conscientes de que no basta afirmar una perspectiva de derechos indepen-dientemente de las realidades de la economía. Pero las realidades de la economía
mues-
tran que Colombia está sometida a una profunda contradicción entre sus significativos niveles de crecimiento y acumulación económica y sus vergonzosos indicadores de concentración del Ingreso que explican los elevados índices de pobreza e indigencia y la existencia de un Estado de Cosas Inconstitucional (ECI) declarado por la Corte Constitucional ante la ausencia sistemática de recursos fiscales e institucionales para atender los derechos de las víctimas.
La Ley de víctimas no puede ser un pretexto para que el país piense 20% en el pasado y 80% en el futuro sino que debe ser parte de una estrategia transformadora que asegure políticas de retorno, de reubicación rural o de asentamiento urbano defi-nitivo para las víctimas y esto implica no sólo la restitución formal de las tierras, sino la garantías de políticas de reforma rural y urbana que aseguren un futuro concreto de dignidad y de sostenibilidad socioeconómica de los hogares. De lo contrario, la repa-ración puede convertirse en un eslabón de la cadena del asistencialismo que reproduce la pobreza y la vulnerabilidad social.
Este es el sentido fundamental de la noción de reparación transformadora pro-puesta por el comisionado Rodrigo Uprimny, la cual busca evitar el contrasentido de regresar a las víctimas a sus “condiciones anteriores” porque en el caso de Colombia coinciden, para un grupo considerable de víctimas, con la precariedad de un modelo rural anacrónico e inequitativo.
Finalmente, la Comisión de Seguimiento agradece al Equipo de Verificación, in-tegrado por los investigadores Clara Ramírez Gómez y Fernando Vargas Valencia, co-ordinado por el doctor Fernando Barberi Gómez y dirigido por el maestro Luis Jorge Garay, y a los especialistas Santiago Perry Rubio, Andrés Mauricio Mendoza, Ariel Hurtado Rodríguez y Nelson Camilo Sánchez, quienes han aportado su conocimiento y su trabajo a este ejercicio de exigibilidad de los derechos de la población desplazada. Igualmente, agradece a las doctoras Patricia Luna Paredes, Lucy Mecón Sandoval y Ángela Andrea Chacón, coordinadora y asesoras de la Unidad de Justicia y Paz de la Defensoría del Pueblo respectivamente, por su colaboración en la realización de los grupos focales que sirvieron de base para el análisis compartido en la segunda parte del presente volumen.
Marco Romero Silva Director Codhes Secretario Técnico Comisión de Seguimiento
CUANTIFICACIÓN Y VALORACIÓN
DE LAS TIERRAS Y LOS BIENES ABANDONADOS
O DESPOJADOS A LA POBLACIÓN DESPLAZADA
EN COLOMBIA
1El presente apartado se basa en la información proveniente de la III Encuesta Nacional de Verifica-ción, realizada por el Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID) de la Universidad Nacional de Colombia, para la Comisión de Seguimiento a la Política Pública sobre Desplazamiento Forzado. También, contó con la colaboración de Ariel Hurtado Rodríguez. La realización de este estudio y de la III Encuesta fueron posibles gracias a la colaboración financiera de la Embajada del Reino de los Países Bajos en Colombia.
ocasionados a la población víctima del desplazamiento entre los años de 1980 y 2010. En particular, se pretende estimar el valor de los bienes abandonados (daño emergente) y los ingresos dejados de percibir por la pérdida de sus activos producti-vos (lucro cesante). Para ello se realiza, en primer lugar, un estimativo de las tierras, los cultivos, los animales y otros bienes que tuvieron que abandonar, con base en la información reportada por las familias desplazadas en la III Encuesta Nacional de Verificación –III ENV-2010–, efectuada entre los meses de julio y agosto de 20102.
Luego, se estima el valor de dichos bienes con base en información secundaria de las fuentes más confiables obtenidas y en información primaria obtenida de la en-cuesta. De la misma forma, se estiman los ingresos que han dejado de recibir las familias desplazadas por la pérdida de los bienes y activos en los que sustentaban su actividad productiva.
La metodología se basa en la utilizada en el Decimoprimer informe de la Co-misión de Seguimiento a la Política Pública sobre el Desplazamiento Forzado, que analiza los resultados de la II Encuesta Nacional de Verificación realizada en el año 2008. Empero, en este informe se introducen algunas modificaciones metodoló-gicas, tendientes a precisar algunos de los estimativos realizados, hasta donde la información disponible lo permite. En el Anexo 1 se encuentra una descripción detallada de la metodología y de las fuentes de información utilizadas, así como de las medidas tomadas para evitar posibles sobre-estimaciones de las cifras y valores cuantificados, por lo que en el texto principal del informe no se hace referencia a estos aspectos, a menos que se considere indispensable. En el Anexo 2 se encuen-tran algunos de los cuadros utilizados en el presente apartado con sus correspon-dientes coeficientes de variación.
El análisis de las particularidades regionales se hace con base en las seis regio-nes contempladas en la muestra y en las cuales se agruparon los resultados de la en-cuesta en lo referente al módulo de tierras : Región 1: Antioquia y Chocó; Región
2: Atlántico, Bolívar, Sucre y Córdoba; Región : Magdalena, Cesar, Guajira, Norte de Santander; Región 4: Cauca, Nariño, Putumayo, Caquetá y Distrito de Buena-ventura; Región 5: Distrito Capital de Bogotá, Boyacá, Caldas, Cundinamarca,
Hui- Se entrevistaron 0.433 hogares de personas desplazadas en 68 municipios y 6 departamentos del país.
3 La encuesta cuenta con representatividad estadística tanto a nivel nacional como de estas seis regiones.
la, Quindío, Risaralda, Tolima, Santander y Valle del Cauca, y Región 6: Amazonas, Arauca, Casanare, Guainía, Guaviare, Meta, Vaupés y Vichada.
El abandono de tierras, cultivos y animales
En este aparte se presenta, con base en la información reportada en la encuesta, la magnitud de los perjuicios materiales sufridos por las familias desplazadas en lo re-lativo al abandono de sus principales activos productivos: tierras, cultivos, animales y otros bienes.
El 82,9% del total de la población desplazada poseía algún bien (sin tener en cuenta los muebles y enseres): el 42,1% poseía tierras, el 70,8% ganado y otros ani-males, el 46,9% cultivos, el 49,1% maquinaria, equipo y/o vehículos, y el 22,0% in-fraestructura productiva (Cuadro 1).
La inmensa mayoría de estos bienes los perdieron las familias desplazadas, bien fuera porque se vieron forzados a abandonarlos o porque les fueron despojados. Puede entonces afirmarse que el fenómeno del abandono o despojo de bienes tuvo un carácter masivo. En efecto, el 96,7%, 97,6%, 96,%, 86,5% y la totalidad de los grupos familiares desplazados que poseían respectivamente tierras, animales, ma-quinaria y equipo, e infraestructura productiva, se vieron privados de los mismos. Los que perdieron tierra tenían en su mayoría el terreno con casa: finca con casa 64,6% para la población desplazada total y 65,5% para la inscrita al RUPD, y lote o parcela con casa 25,0% y 24,0% respectivamente, para un total de 89,6% y 88,5% (Cuadro ).
Extensión de tierras despojadas o forzadas a dejar en abandono, total nacional y por regiones
El 40,7% de los grupos familiares desplazados debió abandonar, fue obligado a vender o fue despojado de sus tierras. En dos regiones los grupos familiares que sufrieron esta situación fueron alrededor de la mitad de las familias desplazadas: la región 4 con el 52,1% y la región 6 con el 49,5%. La región en que este porcentaje fue menor fue la con 26,9% (Cuadro 4)4.
Tipo de bien que tenía Total de grupos familiaresde personas desplazadas
Grupos familiares de personas desplazadas
inscritas en el RUPD
Grupos familiares de personas desplazadas no inscritas en el RUPD Ningún bien 17,0 16,1 20,2 c.v.e. (%) 3,1 3,6 6,4 Algún bien 82,9 83,8 79,8 c.v.e. (%) 0,6 0,7 1,6
Bienes raíces rurales
(tierras) 42,1 43,6 36,6
c.v.e. (%) 1,7 1,8 4,2
Cultivos 46,9 49,2 38,7
c.v.e. (%) 1,5 1,6 4,0
Ganado o/y otros
animales c.v.e. (%) 70,80,9 72,81,0 63,92,4
Maquinaria, equipo
y/o vehículo c.v.e. (%) 49,11,4 50,61,6 43,63,7
Infraestructura
productiva 22,0 23,8 15,9
c.v.e. (%) 2,7 2,8 7,4
Otros bienes raíces 20,8 20,8 20,8
c.v.e. (%) 2,8 3,1 6,3
Bienes raíces rurales (tierras) y no tenía otros bienes raíces
36,1 37,3 31,8
c.v.e. (%) 1,9 2,1 4,7
Bienes raíces rurales
(tierras) y animales c.v.e. (%) 8,64,6 8,65,2 10,48,7
Bienes raíces rurales (tierras) y otros bienes raíces
6,0 6,4 4,8
c.v.e. (%) 5,6 6,1 14,3
Bienes raíces rurales (tierras) e infraestructu-ra productiva
15,0 16,2 10,7
c.v.e. (%) 3,4 3,6 9,3
Animales e
infraes-tructura productiva c.v.e. (%) 21,82,7 23,62,9 15,57,5
Bienes rurales, infraestructura productiva y animales
14,8 16,1 10,4
c.v.e. (%) 3,4 3,6 9,4
Cuadro 1. Porcentaje de grupos familiares de personas desplazadas, por condición de
inscripción en el RUPD, según bienes que poseían antes del primer o único desplazamiento
Tipo de bienes forzados a abandonar o despojadosTotal de grupos familiares de personas desplazadas
Grupos familiares de personas desplazadas inscritas
en el RUPD
Grupos familiares de personas desplazadas no inscritas
en el RUPD
Algún bien 81,4 82,6 77,3
c.v.e. (%) 0,7 0,7 1,7
Bienes raíces
rurales (tierras) c.v.e. (%) 40,71,7 42,31,8 34,84,4
Cultivos permanentes c.v.e. (%) 27,82,3 29,62,4 21,46,2 Animales 69,1 71,2 61,5 c.v.e. (%) 1,0 1,0 2,5 Maquinaria, equipo y vehículos 47,3 48,9 41,7 c.v.e. (%) 1,5 1,6 3,8 Infraestructura productiva c.v.e. (%) 22,02,7 23,82,8 15,97,4 Otros bienes raíces 18,7 18,7 19,0 c.v.e. (%) 3,0 3,3 6,6
Cuadro 2. Porcentaje de grupos familiares de personas desplazadas, por condición de inscripción en
el RUPD, según bienes forzados a abandonar o despojados antes del primer o único desplazamiento
Fuente: III Encuesta Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada. Julio-agosto de 2010. Comisión de Seguimiento y CID-UN El total de tierras que las familias desplazadas se vieron obligadas a abandonar, vender o entregar a terceros forzadamente en el momento del desplazamiento entre enero de 1980 y julio de 2010, sin contar aquellas de propiedad colectiva, fue de 6.68.195 has5. Esta cifra equivale al 15,4% de la superficie agropecuaria nacional.
El 81,8%, del área despojada o forzada a dejar en abandono correspondió a familias inscritas en el RUPD.
Así, con motivo del desplazamiento, un 82,9% de las tierras que poseían los desplazados fueron forzadas a abandonar, un 1,8% entregadas a terceros sin recibir nada a cambio y un 7,6% vendidas debido a una amenaza directa o como producto de la situación general de violencia imperante en las distintas regiones (Cuadro 5).
Como se explica en el anexo metodológico (Anexo ), para evitar posibles sobre-estimaciones se descartaron los valores extremos superiores (es decir, aquellos valores en el rango del % superior), lo que equivalió a descartar los casos en que la familia desplazada reportó que la tierra que se vio obligada a abandonar, vender o entregar a terceros forzadamente era superior a 98 has, y se reemplazaron por el valor promedio municipal de las extensiones menores a 98 has reportadas.
Bienes raíces rurales Total de grupos familiaresde personas desplazadas
Grupos familiares de personas desplazadas inscritas en el
RUPD
Grupos familiares de personas desplazadas no inscritas en el
RUPD
Finca con casa 64,6 65,5 60,9
c.v.e. (%) 1,6 1,7 4,2
Finca sin casa 5,1 5,5 3,5
c.v.e. (%) 9,4 9,9 27,3
Parcela o lote con
casa c.v.e. (%) 25,03,8 24,04,3 29,28,1 Parcela o lote sin casa 5,6 5,5 6,2 c.v.e. (%) 8,9 9,9 20,2 Terreno con mejoras c.v.e. (%) 22,90,9 24,70,9 61,00,7 Otro bien 0,1 0,1 0,0 c.v.e. (%) 71,3 72,9 298,3
Cuadro 3. Porcentaje de grupos familiares de personas desplazadas, por condición de inscripción
en el RUPD, según bienes raíces rurales que tenían en los doce meses anteriores al primer o único desplazamiento
Fuente: III Encuesta Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada. Julio-agosto de 2010. Comisión de Seguimiento y CID-UN
Antioquia y Chocó 43,2
Bolívar, Córdoba, Sucre y Atlántico 36,7
Magdalena, Cesar, La Guajira y Norte de Santander 26,9 Cauca, Nariño, Putumayo, Caquetá y Buenaventura 52,1 Tolima, Huila, Cundinamarca, Bogotá, Boyacá, Santander,
Valle del Cauca, Caldas, Risaralda y Quindío 36,0
Meta, Arauca, Guaviare, Casanare, Vichada, Vaupés, Guainía
y Amazonas 49,5
Total 40,7
Cuadro 4. Porcentaje de familias desplazadas que debieron abandonar tierras
Situación del bien en el momento del desplazamiento
Total de grupos familiares de personas
desplazadas
Grupos familiares de perso-nas desplazadas inscritas en
el RUPD
Grupos familiares de personas desplazadas no inscritas en el RUPD Lo abandonó 82,9 84,3 77,7 c.v.e. (%) 1,4 1,5 3,9 Lo obligaron a entregarlo 1,8 1,6 2,2 c.v.e. (%) 23,6 27,2 48,7
Lo vendió presionado por
la situación de violencia c.v.e. (%) 11,07,6 13,66,3 12,319,4
Lo vendió libremente 2,0 2,0 2,0
c.v.e. (%) 22,2 24,6 51,5
Lo arrendó 0,5 0,2 1,7
c.v.e. (%) 43,7 80,7 55,1
Lo dejó al cuidado de
familiar o amigo c.v.e. (%) 17,73,1 19,23,2 44,12,6
Lo tiene y lo usa 2,3 2,5 1,8
c.v.e. (%) 20,6 22,2 53,5
Cuadro 5. Distribución porcentual de los bienes raíces o inmuebles, lotes, apartamentos, etc.,
diferentes a bienes raíces rurales, que tenían los grupos familiares desplazados, según lo que hicieron con el bien en el momento del desplazamiento
Fuente: III Encuesta Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada. Julio-agosto de 2010. Comisión de Seguimiento y CID-UN En total, 44.100 familias desplazadas debieron abandonar o fueron despojadas de sus tierras, de las cuales 52.847 ó el 81,%, están inscritas al RUPD (Cuadro 6). La región en la que el mayor número de familias sufrió la pérdida de este activo fue la 1 (27%), seguida de la 4 (24,5%), la 5 (1,8%), la 2 (1,5%), la (10,9%) y la 6 (10,2%).
De las 6.68.195 has, en el periodo 1980 a 1997 fueron abandonadas, vendidas o entregadas a terceros forzadamente 1.02.70 has; entre los años 1998 y 2008 lo fueron 5.26.282 has, y entre 2009 y julio de 2010 una cantidad de 51.210 has. Lo anterior significa un promedio anual de 56.872,4 has, 478.480,2 has y 221.86,6 has abandonadas, vendidas o entregadas a terceros forzadamente, en los respecti-vos periodos (Cuadro 7). De manera que, los once años transcurridos entre 1998 y 2008 fueron aquellos durante los cuales con mayor intensidad se vivió el fenómeno de abandono y despojo de tierras en la historia reciente del país.
La región que sufrió en mayor medida el fenómeno de tierras abandonadas, vendidas o entregadas forzadamente a terceros fue la 1 (Antioquia y Chocó), con
1.852.561 has o el 27,9% del total; seguida por la 4 (Cauca, Nariño, Putumayo, Ca-quetá y Buenaventura), con 1.491.892 has o el 22,5% del total; la 6 (Amazonas, Arauca, Casanare, Guainía, Guaviare, Meta, Vaupés y Vichada), con 1.04.99 has o el 15,7% del total; la (Magdalena, Cesar, Guajira, Norte de Santander), con 866.55 has o el 1,1% del total; la 2 (Atlántico, Bolívar, Sucre y Córdoba), con 749.968 has o el 11,% del total, y la 5 (Bogotá, Boyacá, Caldas, Cundinamarca, Huila, Quindío, Risaralda, Tolima, Santander y Valle del Cauca), con 6.299 has o el 9,5% del total (Cuadro 8).
Total familias % del total de familias RUPD % de población inscrita
Región 1 117.171 27,0% 90.329 77,1% Región 2 58.727 13,5% 48.957 83,4% Región 3 47.394 10,9% 37.295 78,7% Región 4 106.558 24,5% 89.414 83,9% Región 5 59.972 13,8% 49.249 82,1% Región 6 44.278 10,2% 37.603 84,9% Total nacional 434.100 100,0% 352.847 81,3%
Cuadro 6. Total de familias desplazadas que perdieron tierra, por región y por inscripción al RUPD
Fuente: III Encuesta Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada. Julio-agosto de 2010. Comisión de Seguimiento y CID-UN
1980 - 1997 Enero 1998 - Julio 2008 Julio 2008-julio 2010
Población RUPD 619.638 4.583.176 224.932
c.v.e. (%) 12,0 4,3 18,6
Población TOTAL 1.023.703 5.263.282 351.210
c.v.e. (%) 9,5 4,0 15,3
Cuadro 7. Estimación de tierras abandonadas o despojadas (ha) en el momento del desplazamiento,
según año del primer desplazamiento
Fuente: III Encuesta Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada. Julio-agosto de 2010. Comisión de Seguimiento y CID-UN
De las seis regiones, la que presenta un mayor porcentaje de hectáreas aban-donadas o usurpadas anualmente en el periodo de mayor desplazamiento (1998-2008) en relación con su superficie agropecuaria6 es la 4 (Caquetá, Cauca, Nariño y 6 Lo anterior si se tiene en cuenta la información oficial del Anuario estadístico del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, así como la de la Encuesta Nacional Agropecuaria (ENA), ya que en
Putumayo) con el ,5%, seguida de la 1 (Antioquia y Chocó) con el %, la 2 (Atlánti-co, Bolívar, Sucre y Córdoba) con el 1,% y la (Magdalena, Cesar, Guajira, Norte de Santander) con el 1,2%. Las que presentan un menor porcentaje, ambas con el 0,5%, son la 6 (Amazonas, Arauca, Casanare, Guainía, Guaviare, Meta, Vaupés y Vichada) y la 5 (Bogotá, Boyacá, Caldas, Cundinamarca, Huila, Quindío, Risaralda, Tolima, Santander y Valle del Cauca) (Cuadro 9). En las dos últimas regiones (5 y 6) se en-cuentran varios departamentos de la frontera oriental del país y de la zona andina central donde el fenómeno del desplazamiento fue relativamente menos intenso.
términos de la superficie agropecuaria la diferencia entre las dos fuentes es mínima (para todo el país 43.3.99 has según la primera vs. 4.4.86 has según la segunda). Para efectos del presente
ejercicio, fueron consultadas tanto la ENA como el Anuario estadístico del Ministerio de Agricultura
y Desarrollo Rural de los años 998 a 008. Cfr. Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (MADR),
Sistema de información de la oferta agropecuaria, forestal, pesquera y agrícola, Encuesta nacional agropecuaria (ENA), Bogotá; MADR, Anuario estadístico para el sector agropecuario y pesquero,
Bogotá.
Total Región 1 Región 2 Región 3 Región 4 Región 5 Región 6 Hectáreas 6.638.195 1.852.561 749.968 866.535 1.491.892 633.299 1.043.939 c.v.e. (%) 3,6 7,3 7,8 9,6 7,6 12,1 11,6
Cuadro 8. Estimación de tierras abandonadas o despojadas (ha) por la población desplazada en el
momento del desplazamiento, según región
Fuente: III Encuesta Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada. Julio-agosto de 2010. Comisión de Seguimiento y CID-UN.
Región Promedio anual de tierras 1998-2008 % de superficie agropecuaria
Región 1 106.157 3,0% Región 2 56.739 1,3% Región 3 68.443 1,2% Región 4 116.820 3,5% Región 5 48.964 0,5% Región 6 81.357 0,5% Total nacional 478.480 1,1%
Cuadro 9. Promedio anual de tierras abandonadas y/o despojadas por región entre 1998 y 2008 y su
relación con la superficie agropecuaria
Fuente: III Encuesta Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada. Encuesta Nacional Agropecuaria (ENA). Anuario Estadístico del Ministerio de Agricultura.
De las 6.68.195 has abandonadas y/o despojadas entre 1980 y julio de 2010, a la fecha de realización de la encuesta (julio-agosto de 2010) sólo se habían recupe-rado 495.49 has (o el 7,46% del total), de manera que continuaban abandonadas y/o despojadas la gran mayoría: 6.142.702 has. De estas, 5.09.06 has, o el 82%, correspondían a familias registradas en el RUPD7 (Cuadro 10).
El total de familias desplazadas que perdieron tierra y a la fecha de la encuesta no la habían recuperado era de 407.49, de las cuales 1.61, o el 81,%, están ins-critas en el RUPD. De manera que tan sólo el 6,1% de las familias desplazadas que debieron abandonar sus tierras o fueron despojadas habían recuperado su tierra al momento de realizar la encuesta, es decir, tan sólo 26.607 familias.
Hectáreas perdidas por grupo familiar, nacional y por regiones
El promedio nacional de hectáreas abandonadas, vendidas o entregadas a ter-ceros forzadamente por grupo familiar fue de 15,. Esta cifra muestra claramente que las familias que debieron abandonar forzadamente la tierra o fueron despoja-das eran en su gran mayoría pequeños productores, puesto que, en promedio, la tierra que perdieron era inferior a una Unidad Agrícola Familiar (UAF)8.
El cuadro con sus correspondientes coeficientes de variación corresponde al cuadro A del Anexo . 8 La Unidad Agrícola Familiar (UAF) es la extensión de tierra que le permite a una familia obtener
ingresos equivalentes a dos salarios mínimos. La UAF está calculada para cada uno de los municipios del país y varía considerablemente dependiendo de la calidad de la tierra y de la cercanía a los principales mercados del país. El promedio nacional es de ,84 hectáreas.
Periodo Has abandonadas al momento
del desplazamiento Has abandonadas actualmente Diferencia % Primer desplazamiento antes de 1998 1.023.703 907.928,5 115.774 11,31% Primer desplazamiento entre 1998 y 2008 5.263.282 4.889.691,0 373.591 7,10% Primer desplazamiento entre 2009 y 2010 351.210 345.083,0 6.127 1,74% Total 6.638.195 6.142.702 495.493 7,46%
Cuadro 10. Tierras abandonadas y despojadas al momento del desplazamiento y actualmente por
periodos
Por regiones9, las hectáreas promedio abandonadas, vendidas o entregadas a
terceros forzadamente por grupo familiar fluctuaron desde las 10,6 en la región 5 hasta las 2,6 en la región 6, la cual tiene los mayores tamaños de UAF promedio regional. En todos los casos, el número promedio de hectáreas abandonadas o des-pojadas por grupo familiar fue similar o inferior al respectivo tamaño de la UAF promedio regional10 (Cuadro 11).
Es preciso destacar que el menor número de hectáreas promedio abandonadas y/o despojadas por grupo familiar se presenta en una región caracterizada por el minifundio, por el uso intensivo del suelo y por la cercanía a grandes mercados (región 5: Bogotá, Boyacá, Caldas, Cundinamarca, Huila, Quindío, Risaralda, Toli-ma, Santander y Valle), en la cual, por lo tanto, se tiene el menor tamaño de la UAF promedio, mientras que el mayor número de hectáreas promedio abandonadas o despojadas por grupo familiar se registra en una región de uso extensivo del suelo y lejanía a los mercados (región 6: Amazonas, Arauca, Casanare, Guainía, Guaviare, Meta, Vaupés y Vichada), en la que se tiene el mayor tamaño de la UAF promedio (Cuadro 11). Lo anterior muestra la coherencia de la información que sobre este tema reporta la III ENV-2010, y confirma que en todas las regiones la mayoría de desplazados fueron relativamente pequeños productores.
9 Recuérdese que las regiones son: . Antioquia y Chocó; . Atlántico, Bolívar, Sucre y Córdoba; 3. Magdalena, Cesar, Guajira, Norte de Santander; 4. Cauca, Nariño, Putumayo, Caquetá y Buenaventura; . Bogotá, Boyacá, Caldas, Cundinamarca, Huila, Quindío, Risaralda, Tolima, Santander y Valle del Cauca, y 6. Amazonas, Arauca, Casanare, Guainía, Guaviare, Meta, Vaupés y Vichada.
0 Si bien es cierto no hay una relación directa entre promedio de hectáreas abandonadas y/o despojadas por grupo familiar y la UAF promedio regional, vale la pena resaltar que el menor número de hectáreas promedio regional abandonadas/despojadas por grupo familiar coincide con la menor UAF promedio regional (región ) y el mayor número de hectáreas promedio regional abandonadas/ despojadas por grupo familiar coincide con la mayor UAF promedio regional (región 6).
Región Hectáreas / familia UAF promedio
1 15,8 15,4 2 12,8 29,0 3 18,3 33,0 4 14,0 35,9 5 10,6 13,2 6 23,6 113,7
Cuadro 11. Hectáreas abandonadas o despojadas en promedio por familia, por región y su relación
con la UAF promedio regional
Fuente: III Encuesta Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada e información suministrada por el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder).
Algunas características de las tierras abandonadas y despojadasCalidad de la tierra
Al parecer, la mayor parte de la tierra que las familias desplazadas se vieron obligadas a abandonar, vender o entregar a terceros forzadamente era de calidad aceptable o buena, lo que se puede deducir de la siguiente información reportada: i) Más de la mitad de los entrevistados (el 54,%) manifestó que la tierra que
po-seía se ubicaba en una zona plana. Cerca de una cuarta parte (24,7%) reportó que estaba en terreno ondulado. Tan sólo el 20% adujo que se ubicaba en te-rreno muy quebrado y únicamente el 2% que estaba en zona inundable (ver Cuadro A , Anexo 2).
ii) Como se aprecia en el Cuadro A 4 del Anexo 2 las cuatro quintas partes de los encuestados (el 80,9%) expresó que la tierra que poseía contaba con agua para sus cultivos la mayor parte del año, aunque sólo en el 4,2% de los casos el agua provenía de un distrito de riego (en el 57,% de los casos provenía de una fuen-te infuen-terna de la finca y en el 7,8% de una fuenfuen-te cercana).
iii) Solamente el 18,7% manifestó que no tenía agua para sus cultivos la mayor par-te del año. La calidad química del suelo parecería bastanpar-te buena: en el 59,5% de los casos, los entrevistados reportaron que la tierra era de color negro, y en el 15% color café. Las tierras amarillas (18,5%), rojas (4,4%) y grises (2,9%) esca-samente llegaban a la cuarta parte de los casos (ver Cuadro A 5 del Anexo 2).
Tipos de tenencia
Cerca de las cuatro quintas partes de las familias desplazadas encuestadas se consideraban propietarias de la tierra que fueron obligadas a abandonar, vender o entregar a terceros forzadamente (77,6% propietario individual, 0,9% propietario colectivo en territorio étnico y 0,7% otro tipo de propiedad colectiva) (Cuadro 12). Otro porcentaje significativo poseía la tierra con algún derecho (10,6% eran here-deros, 2,8% poseedores, 2,2% ocupantes de baldío, 2,5% ocupantes de hecho11).
Sólo un 2% trabajaba en las tierras como usufructuario (1,5%), tenedor (0,4%) y otra forma (0,1%).
Es necesario advertir que la categoría correspondiente a “ocupante de hecho”, tal como se preguntó a los entrevistados y conforme al manual de recolección, no hace referencia al derecho policivo sino a la normatividad agraria, específicamente, a la ocupación o posesión de que trata el artículo 4 de la ley 4a. de 93, entendida como la explotación económica de un predio de propiedad privada, con la creencia de que se trata de un bien baldío del Estado.
No obstante, la mayor parte de los que se consideraban propietarios no tenían títulos debidamente registrados: únicamente el 21,5% tenía escritura debidamente registrada y el 1,4% título colectivo registrado. Cerca de otra décima parte tenía título sin registrar (escritura no registrada 8,7% y título colectivo no registrado
Forma de tenencia de la tierra forzada a
abandonar o despojada familiares de personas Total de grupos desplazadas Grupos familiares de personas desplazadas inscritas en el RUPD Grupos familiares de personas desplazadas no inscritas en el RUPD Propietario(a) 77,6 78,1 75,5 c.v.e. (%) 1,2 1,3 3,1 Poseedor(a) 2,8 2,7 3,2 c.v.e. (%) 13,4 15,0 29,8
Ocupante del baldío 2,2 1,9 3,6
c.v.e. (%) 14,9 17,8 27,8
Propietario colectivo en
territorio étnico c.v.e. (%) 24,40,9 25,50,9 79,50,5
Otro propietario colectivo c.v.e. (%) 26,40,7 28,00,8 78,40,5 Ocupante de hecho* 2,5 2,4 2,7 c.v.e. (%) 14,1 15,7 32,5 Heredero 10,6 10,2 12,3 c.v.e. (%) 6,6 7,4 14,4 Usufructuario 1,5 1,7 0,9 c.v.e. (%) 18,0 18,9 57,5 Otro tenedor 0,4 0,5 0,0 c.v.e. (%) 35,1 35,1 276,8 Otra forma 0,1 0,1 0,0 c.v.e. (%) 91,9 98,6 250,7 No responde 0,2 0,2 0,5 c.v.e. (%) 45,2 57,0 75,7 No sabe 0,6 0,7 0,5 c.v.e. (%) 28,3 30,4 77,1
Cuadro 12. Distribución porcentual de los bienes raíces rurales que tenían los grupos familiares
desplazados, según forma de tenencia de la tierra forzada a abandonar o despojada en el primer o único desplazamiento
Fuente: III Encuesta Nacional de Verificación de los Derechos de la Población Desplazada. Julio - Agosto de 2010. Comisión de Seguimiento y CID-UN. * Ver nota 11
1,1%). Pero más de la tercera parte (,4%) no tenía ningún documento que lo acreditara como propietario del predio, y más de otra cuarta parte tenía documen-tos un tanto precarios (promesa de compraventa 9,8%, contrato de compraventa 9,%, carta venta ,5%, certificado del Incora o Incoder 1,6%, hijuela 1,5%, certifi-cación de alcaldía 0,%).
La situación anterior es fiel reflejo de la informalidad que aún prevalece en el campo colombiano en lo que a tenencia de la tierra se refiere. Situación que si bien es cierto, cobija a propietarios de diferentes tamaños, es especialmente crítica en el caso de los pequeños productores agropecuarios. Obviamente, esta informalidad es mayor en las zonas de colonización reciente, y algo menor en los territorios de ocupación más antigua. La III ENV-2010 refleja bien esta situación: las dos regio-nes que tienen un porcentaje de predios que poseían escrituras registradas menores a la media son aquellas en las que se encuentran departamentos de colonización reciente (la 4: Cauca, Nariño, Putumayo, Caquetá y Buenaventura, y la 6: Amazo-nas, Arauca, Casanare, Guainía, Guaviare, Meta, Vaupés y Vichada) (Cuadro 1). Mientras tanto, la región que muestra un más elevado porcentaje que poseían escri-turas registradas es la 5 (Bogotá, Boyacá, Caldas, Cundinamarca, Huila, Quindío, Risaralda, Tolima, Santander y Valle), una región que en su mayoría es de ocupa-ción mucho más antigua y donde ha habido una mayor atenocupa-ción gubernamental. Asimismo, es en esta región donde se encuentra el más bajo porcentaje de familias que no contaban con ningún documento que acreditara su propiedad o posesión de su parcela (Cuadro 1).
Es importante destacar, igualmente, que la región que muestra un porcentaje más alto de familias que poseían certificados del Incora o Incoder es la 2 (Atlántico, Bolívar, Sucre y Córdoba), con un porcentaje muy superior a la media (5,% vs. 1,6%) y al de cualquier otra región. En la región 2 se encuentran los departamentos que fueron el epicentro de la lucha por la tierra de la década del setenta del siglo pasado, y en los que las movilizaciones campesinas obligaron a una mayor acción reformista del Estado.
Conviene anotar que aquellas familias desplazadas que no disponían de títulos registrados, habían estado asentadas en sus tierras con antelación a su desplaza-miento en calidad de poseedores, ocupantes o herederos durante un número de años, que, presumiendo su buena fe, les aseguraba el derecho a la propiedad de las mismas12.
Conforme al código civil, el término de prescripción para adquirir un bien inmueble que ha sido poseído de buena fe y con justo título es de diez años. Adicionalmente, conforme a la Ley 4a. de 93, la persona que ha poseído u ocupado terrenos rurales de propiedad privada no explotados por su dueño, creyendo de buena fe que se trataba de bienes baldíos, puede adquirir el dominio si lleva
Doc
umen
to que poseían del bien
for
zado a abandonar o despojado
Total An tioquia y Choc ó Bolív ar, C ór doba, Sucr e y A tlán tic o Magdalena, C esar , La G uajir a y N or te de San tander Cauc a, Nariño , Putuma yo , C aquetá y Buena ven tur a Tolima, Huila, C undinamar ca, Bogotá, B oy ac á, S an tander , Valle del C auc a, C aldas , R isar alda y Q uindío Meta, A rauc a, G ua viar e, Casanar e, Vichada, Vau -pés , G uainía y A maz onas Escr itur a no r eg istr ada 8,7 6,3 14,2 8,3 10,0 8,5 4,8 c.v .e. (%) 7,3 17,7 12,1 20,1 14,1 25,3 32,5 Escr itur a r eg istr ada 21,5 22,1 23,5 28,8 12,6 31,3 19,2 c.v .e. (%) 4,3 8,7 8,9 9,5 12,4 11,5 15,0 Título c olec tiv o r eg istr ado 1,4 1,1 2,0 1,4 1,4 1,6 0,8 c.v .e. (%) 19,1 43,5 34,3 51,0 39,1 61,1 79,9 Título c olec tiv o no r eg istr ado 1,0 0,7 0,4 1,4 1,9 0,8 0,3 c.v .e. (%) 22,2 54,7 77,5 51,0 33,7 85,7 126,0 Promesa de c ompr av en ta 9,8 8,5 4,8 6,6 11,3 13,2 15,4 c.v .e. (%) 6,8 15,1 22,0 22,8 13,2 19,8 17,1 Con tra to de c ompr av en ta 9,3 9,3 4,4 5,2 12,7 8,0 13,6 c.v .e. (%) 7,0 14,4 22,9 25,7 12,3 26,2 18,4 Cer tific ación de alc aldía 0,3 0,2 0,0 0,3 0,5 0,1 1,0 c.v .e. (%) 39,6 109,7 274,4 112,7 67,2 210,1 73,5 Cer tific ado de Inc ora o Inc oder 1,6 1,0 5,5 2,6 0,7 1,0 0,2 c.v .e. (%) 17,6 46,3 20,6 37,0 54,3 77,0 156,3 Sen tencia J udicial 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 0,0 c.v .e. (%) . . . . . . . Hijuela 1,5 1,8 1,2 0,6 2,5 1,2 0,0 c.v .e. (%) 18,3 34,4 44,2 76,4 29,7 69,5 . Car ta v en ta 3,5 2,7 1,7 3,4 3,6 5,1 5,5 c.v .e. (%) 11,9 27,7 37,5 32,4 24,3 33,2 30,2 Otr o 0,7 0,1 0,9 0,4 1,2 0,6 1,4 c.v .e. (%) 26,3 127,0 50,9 101,3 41,9 103,0 61,6 Ninguno 33,4 33,6 32,8 35,5 37,5 25,8 30,9 c.v .e. (%) 3,2 6,5 7,1 8,1 6,1 13,1 10,9 No r esponde 1,0 2,0 0,9 0,5 1,0 0,0 0,3 c.v .e. (%) 22,2 32,2 51,2 82,4 45,7 . 123,6 No sabe 6,7 11,0 7,8 5,1 3,8 3,8 6,5 c.v .e. (%) 8,4 13,1 17,0 26,0 23,6 38,9 27,6 Cuadr o 13. Distribución por cen
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o desplazamien to Fuen te: III E ncuesta N acional de Ver ific ación de los D erechos de la P oblación D esplazada. J ulio - A gost o de 2010. C omisión de S eguimien to y CID-UN.
