DEVINIENDO “DESPLAZADO” EN COLOMBIA:
UN ANÁLISIS DE LOS PROCESOS DE RECONOCIMIENTO, REDISTRIBUCIÓN Y CIUDADANÍA, EN EL MARCO DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY 387 DE 1997 Y LA LEY 1448 DE 2011.
DIANA MARÍA PARRA ROMERO
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS
MAESTRÍA ESTUDIOS POLÍTICOS BOGOTÁ D, C.
2013
DEVINIENDO “DESPLAZADO” EN COLOMBIA:
UN ANÁLISIS DE LOS PROCESOS DE RECONOCIMIENTO, REDISTRIBUCIÓN Y CIUDADANÍA, EN EL MARCO DE LA IMPLEMENTACIÓN DE LA LEY 387 DE 1997 Y LA LEY 1448 DE 2011.
DIANA MARÍA PARRA ROMERO
TESIS CON EL FIN DE OPTAR AL TITULO DE MAGISTER EN ESTUDIOS POLÍTICOS
DIRECTOR(A): MARÍA MARGARITA ECHEVERRY BURITICA
PONTIFICIA UNIVERSIDAD JAVERIANA FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS
MAESTRÍA ESTUDIOS POLÍTICOS BOGOTÁ D, C.
2013
NOTA DE ACEPTACIÓN _______________________________
_______________________________
_______________________________
_______________________________
_______________________________
_______________________________
_______________________________
FIRMA DEL PRESIDENTE DEL JURADO
_______________________________
FIRMA DEL JURADO
_______________________________
FIRMA DEL JURADO
Bogotá D.C. junio__ de 2013
TABLA DE CONTENIDO
LISTA DE TABLAS ... XII
INTRODUCCIÓN ... 1
Objetivo general.………..……….5
Objetivos específicos: ... 5
Metodología de la investigación ... 6
CAPÍTULO I ... 16
El marco contextual del desplazamiento forzado en Colombia ... 16
1.1. Contexto social, político y jurídico del fenómeno de desplazamiento forzado en Colombia ... 16
1.2. Caminando entre el fenómeno y el drama ... 17
1.3. Legislando sobre el fenómeno, interviniendo sobre el drama ... 19
1.4. Emergencia de la ley 387 de 1997 ... 23
1.5. Inmanencia del drama del desplazado: entre la jurisprudencia y el Estado de Cosas Inconstitucionales ... 29
1.6. Reconocimiento del conflicto armado interno, Ley 1448 de 2011 ... 34
CAPITULO II ... 37
Claves teóricas y conceptuales: entre el reconocimiento y el acceso, la ciudadanía se vuelve una cuestión de redistribución ... 37
2.1. Deviniendo sujeto entre la Interpelación y el Reconocimiento. ... 38
2.2. Entre el reconocimiento y la redistribución.... 41
2.3. Reconocimiento, Redistribución y Ciudadanía ... 46
CAPÍTULO III ... 52
Entre el reconocimiento del desplazado y los procesos de redistribución en el marco de la ley 387 de 1997 y la ley 1448 de 2011 en Colombia ... 52
3.1. Entre la promulgación de la Ley y la configuración del sujeto “desplazado” ... 52
3.2. De la situación a la condición identitaria de “desplazado” ... 55
3.3. “No es lo mismo valorar desde un computador en Bogotá”: Lógicas y transformaciones del proceso de Registro ... 60
3.4. El Registro más que dispositivo de reconocimiento es un dispositivo de interpelación ... 77
3.5. Reconocimiento y redistribución: ¿Dos procesos, un nuevo ejercicio de ciudadanía? ... 82
CONCLUSIONES ... 93
REFERENCIAS ... 97
ANEXO 1. ... 105
LISTA DE TABLAS
Tabla 1. Declaraciones recibidas por la Red de Solidaridad Social y La Agencia
Presidencial para la Cooperación Internacional, por año y estado. ... 21
Tabla 2. Número de Personas Desplazadas por año (CODHES, 2007). ... 22
Tabla 3. Estadísticas Población Desplazada Incluida en el RUPD. ... 25
Tabla 4. Número de personas y hogares incluidos en el RUPD, según periodo. 27 Tabla 5. Apoyo de Alojamiento Temporal ... 31
Tabla 6. Mercados y Kit de Aseo ... 31
Tabla 7. Kits complementarios ... 32
Tabla 8. Vestuario adecuado. ... 32
¿Quién dice que hay palabras para reconocer tanta gratitud?
La gratitud en primera instancia es un sentimiento que abarca más allá de la nostalgia y la melancolía, es un sentimiento que en tanto puede ser enunciado, en su potencia misma, sólo puede ser dicho cuando el sentimiento desborda la emoción misma, la gratitud es un sentimiento que traiciona el silencio con el ánimo mismo de devenir distinta.
Esta tesis, no hubiera sido posible sin el incesante devenir de palabras, enunciados y silencios que hicieron de todo el proceso un camino de aprendizaje, de luchas alcanzables, de deseos incesantes, pero sobre todo, un camino de oportunidades.
Mi más sincero agradecimiento a María Margarita Echeverri, quien me adopto en su pensamiento, sin medir distancias me abrazo en su paciencia, me mostró más que un sinfín de libros y letras, la posibilidad de pensar entre las fronteras de las disciplinas. A Margara mil y mil gracias, por hacer de este proceso una exaltación que nutre la reflexión y genera un devenir sentimiento.
Gracias igualmente a Mery Rodríguez, quien desde la primera vez cobijo con su pensamiento y conocimiento mi inquietud por aprender de aquellos fenómenos que se crean tras la guerra, gracias por recordarme que en el camino de la investigación lo que realmente interesa es la pasión, la responsabilidad y la ética.
Gracias, porque, también, gracias a ti está investigación tiene la posibilidad de existir.
A mi familia, quienes siempre prudentes y atentos soportaron incesantes horas de silencio, por la paciencia y el apoyo que me brindaron en prudencia; gracias mamá, gracias papá, por tantos deseos y expectativas, gracias Giss, gracias
Lonchas por permanecer allí cuando el pensamiento me invadía, cuando la impaciencia me absorbía.
Mi gratitud sin límite al amor, esa gran isla donde me refugiaba cuando los pensamientos de frustración me invadían, gracias por hacer de este proceso un momento más de recuerdo, gracias por enseñarme que en el amor, se crece y se aprende sin condición. Gracias por soportar tantas noches de soledad cuando la escritura hacía de mí su única compañía, gracias por ser palabra, por ser silencio y por acompañarme a hacer realidad mis sueños.
A mis amigos y amigas, quienes no sólo fueron oídos cuando los pensamientos devenían, sino por comprender la ausencia en nuestros días. A mis amigos de la vida y aquellos otros que se hicieron en la maestría, gracias por permitirme caminar junto a ustedes en este camino complejo que es la vida.
Gracias infinitas a cada una de esas personas que aún luego de sufrir la inclemencia del desplazamiento forzado, demuestran con su valentía, nos enseñan con su vida que las categorías son desbordables y que los sueños son perdurables. Gracias, por permitirnos leer sus historias, gracias por mostrarnos la existencia real de esta Colombia herida.
Gracias, a cada uno de ustedes quienes si bien no han sido nombrados en primera persona, estuvieron y permanecieron incesantemente a mi lado, por escuchar tantas ideas que una tras otras se debatían, por ser palabra, por ser presencia, por ser posibilidad de dialogo y sobre todo por otorgarme alegrías.
¡Al lenguaje quien hoy se hace escaso para agradecer tanto respaldo!
Gracias por poder permitirme una vez más nombrarlos!
“No hay método, no hay receta, sólo una larga preparación”
Deleuze (2008)
1 INTRODUCCIÓN
“A veces parece que despierto y me pregunto por lo que viví;
fui claro, fui real, es cierto,
¿pero cómo he llegado hasta aquí?
(Pessoa, 2006)
Todo lo que está escrito en esta investigación corresponde a un interés profesional, académico y personal, basado en analizar las maneras cómo el lenguaje jurídico y político reconfigura tanto a los sujetos que han sido interpelados, como a la sociedad en donde la recreación de estos discursos tienen lugar. Asimismo, esta investigación se centra en el presupuesto de que las identidades de los sujetos se construyen y reconstruyen a través del lenguaje y en virtud del contexto social donde dicho lenguaje se produce.
Aunque está investigación tuvo sus primeros trazos en el primer semestre de la Maestría de Estudios Políticos, su génesis se ubica en la labor desarrollada en la entonces Subdirección de Atención a la Población Desplazada, adscrita a Acción Social, que me permitió acceder a las declaraciones y relatos de la población en situación de desplazamiento que declaraba con el fin de ser reconocida como
“desplazada”. Desde ese entonces, son cientos y diversas el número de declaraciones que han sido leídas, analizadas, incluidas y negadas, son miles los hogares que en virtud de dicho análisis han sido reconocidos como desplazados y otro tanto a quienes dicho reconocimiento le ha sido negado, dejándolos arrojados a su propia condición de vulnerabilidad.
Desde ese entonces y luego de tres administraciones la labor desempeñada comenzó a ser cuestionada, requirió ser analizada, implicó ir más allá de la
“inclusión” o la “negación” en el Registro, invitó a reflexionar sobre el por qué una
2 población que ha sido víctima del desplazamiento forzado, busca reconocimiento y territorialización en la categoría de “desplazado”.
Analizar la complejidad del fenómeno del desplazamiento forzado en Colombia implica no solamente la responsabilidad de analizar un fenómeno que según cifras oficiales presentadas por la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (2013) ha afectado a más de 4.751.371 personas, sino además, otorga la posibilidad de reflexionar sobre los efectos “perversos” que leyes, políticas y discursos jurídicos, implementados para solapar y disminuir los impactos producidos por el conflicto armado interno, han generado en el ejercicio de la ciudadanía en Colombia.
Para tal fin, la investigación se centró en el reconocimiento de que el fenómeno del desplazamiento forzado es una “situación extrema de vulneración de derechos fundamentales en tanto en él se suspenden derechos como acceso a la educación, al trabajo, a la cultura, a la propiedad y está asociado a la vulneración del derecho a la vida” (OIM, 2002:112); y compleja, en tanto que el desplazamiento forzado condiciona y reconfigura el contexto de quienes se han visto obligados a abandonar su territorio y desplazarse hacía nuevos lugares físicos y enunciativos.
Esta condición sumada a una grave inequidad, al aumento de la pobreza, la marginalidad y a la poca efectividad por parte del Estado colombiano para brindar un sistema de protección social eficiente que permita garantizar los derechos sociales al conjunto de la población colombiana y no sólo a aquellos cuyos recursos son suficientes para acceder a lo que Luis Jorge Garay (2002) denomina los principios éticos de equidad y solidaridad, ha generado, por un lado, que gran parte de la población sea excluida y se encuentre exenta de salud, educación, pensiones y empleo y, por otra parte, ha dado lugar a una proliferación de leyes y políticas que buscan a través del reconocimiento jurídico de un sector de la población, subsanar dicha precariedad.
3 En medio de este contexto y con más de 4 millones y medio de personas huyendo de sus viviendas con el fin de escapar de los grupos armados y de la guerra cada vez más compleja y expansiva que, aún hoy, tiene lugar en el territorio nacional (Osorio, 2000:176), el Estado colombiano desde el año de 19971 se vio obligado a adoptar diferentes medidas para superar la condición de vulnerabilidad a la que estaba expuesta esta población. Para tal fin, el Estado adoptó diferentes mecanismos jurídicos que iban desde la elaboración de documentos Conpes hasta la promulgación de la Ley 387 de 1997 que buscaba, no sólo establecer quién era desplazado (Parágrafo 1, Articulo 1, Ley 387 de 1997), sino además “formular las políticas y adoptar las medidas para la prevención del desplazamiento forzado; la atención, protección y consolidación, y estabilización socioeconómica de los desplazados internos por la violencia”
(Artículo 3, Ley 387 de 1997).
Bajo la implementación de una nueva categoría jurídica, el Estado colombiano y el sistema jurídico de poder comenzó a producir los sujetos a los que representará (Butler, 2007:47). La producción de este nuevo sujeto se estableció mediante el Artículo 1º de la ley 387 de 1997, el cual manifiesta:
“Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público” (Artículo 1, Ley 387 de 1997).
1 Es importante aclarar que el Estado colombiano “desde el 9 de septiembre de 1994, con ocasión del Día Nacional de los Derechos Humanos, reconoce la existencia del fenómeno del desplazamiento forzado en Colombia. En este año el gobierno en curso, centra su trabajo en la tarea de incluir el tema dentro del Plan de Desarrollo, atender las necesidades de emergencia de los desplazados recientes y la promoción y financiamiento de proyectos productivos, de generación de empleo y atención de necesidades básicas. Posteriormente, el 13 de septiembre de 1995 se aprueba el documentos CONPES 2804 que vendrá a constituirse como el primer
4 De esta manera, con la promulgación de la Ley 387 de 1997 en Colombia se funda un nuevo sujeto jurídico que será nombrado, definido y reconocido bajo la categoría “desplazado”. Desde la promulgación de la Ley 387 de 1997, “En Colombia, el empleo de la categoría “desplazado” se encuentra usualmente acompañado del verbo ser y no del estar, generando que ser “desplazado” no sea asumido como una situación transitoria de la cual pueden salirse quienes han quedado registrados en dicha categoría sino que, por el contrario, ser
“desplazado” comienza a ser asumido como una identidad” (Osorio, 2000:177).
Con la emergencia del “desplazado” como sujeto jurídico, a partir de los procesos de reconocimiento y redistribución que el Estado Colombiano implementó, la ciudadanía en Colombia se reafirma no como una práctica sino más bien como un proceso de estratificación y segmentación que otorga a quienes son reconocidos como “desplazados” cierto tipo de beneficios, al tiempo que excluye a todos aquellos que no cumplen con las condiciones necesarias y, por tanto, han quedado por fuera del Registro Único de Población Desplazada (RUPD) y de la categoría de “desplazado”.
Con el fin de comprender los procesos de reconocimiento y redistribución que implican un nuevo sujeto jurídico y político que es nombrado, definido y reconocido bajo la categoría “desplazado”, la investigación aquí presentada se preguntó acerca de ¿Qué tipo de implicaciones ha tenido el reconocimiento del
“desplazado” a partir de la ley 387 de 1997 en los procesos de redistribución y ciudadanía en Colombia? y ¿Qué efectos generó la implementación del Registro Único de Víctimas en el sujeto “desplazado”?
La viabilidad de estas preguntas de investigación se sustenta en la construcción de la subjetividad y la identidad de los individuos y sujetos que hacen parte y se relacionan en el terreno social, para esto era necesario entender, a partir de la teórica socioconstruccionista, que: la construcción de la subjetividad de los individuos y la realidad social, donde estos se encuentran inmersos diariamente,
5 no se encuentran constituidas por simples fenómenos naturales y objetivos, sino que se construyen y configuran en la interacción y correlación de toda una gama de prácticas discursivas y convenciones sociales diversas que convergen en un contexto situado, permitiendo entender que la construcción de procesos políticos, genuinamente colectivos, se configuran y establecen en el lenguaje dialógico jurídico, público y político.
Para dar respuesta a dichas preguntas, la investigación tuvo como objetivo general:
Analizar cómo el proceso de reconocimiento del sujeto “desplazado” a partir de la ley 387 de 1997 y la promulgación e implementación de la Ley 1448 de 2011, reconfigura los procesos de redistribución y el ejercicio de la ciudadanía en Colombia.
Objetivos específicos:
Analizar de qué manera el reconocimiento y definición del “desplazado” en la Ley 387 de 1997, produjo efectos sobre la configuración identitaria del sujeto en situación de desplazamiento.
Comprender los nuevos procesos de Redistribución en Colombia a partir del reconocimiento del desplazado en el marco jurídico de la Ley 387 de 1997.
Analizar la manera en que tanto el reconocimiento del sujeto “desplazado” como los procesos de redistribución tienen efectos sobre el ejercicio de la ciudadanía en Colombia.
Asimismo, esta investigación pensada en el marco de los estudios políticos, al tener como objetivo principal analizar cómo el proceso de reconocimiento del sujeto “desplazado” a partir de la ley 387 de 1997 y la promulgación e implementación de la Ley 1448 de 2011, reconfigura los procesos de redistribución y el ejercicio de la ciudadanía en Colombia, abre la discusión para
6 reflexionar sobre el diseño e implementación de políticas públicas, leyes y discursos públicos que si bien refieren a un determinado fenómeno, al tiempo que accionan de manera performativa sobre un determinado sector de la población, producen efectos importantes en el análisis y el ejercicio de la ciudadanía en Colombia.
Metodología de la investigación
La investigación tiene en cuenta la existencia de diversos paradigmas que tratan de abordar desde sus posturas epistemológicas, teóricas e investigativas la complejidad del sujeto humano. Cada una de estas posturas, circunscrita la mayoría de las veces en diferentes disciplinas e instancias del saber, dieron a la investigación la posibilidad de ser pensada desde diferentes ámbitos, abordando al sujeto “desplazado” desde su complejidad, así como desde las redes enunciativas que lo atraviesan, lo (re)configuran, lo identifican y lo reconocen bajo un tipo de discurso jurídico y político que deviene identidad, reconocimiento y redistribución.
La investigación se desarrolló a partir de una metodología cualitativa que permitió profundizar en la realidad social con el fin de generar nuevas formas de entender y pensar los procesos sociales y políticos que circunscriben a los sujetos que hacen parte de la población desplazada y de aquellos que no han quedado circunscritos y reconocidos bajo la categoría de “desplazado”. El enfoque cualitativo se centra en la interpretación del lenguaje y permite distinguir entre el significado propio, real o material de los objetos, y el que cada uno de nosotros les asignamos (Echeverri, 2010). La dimensión cualitativa se instala en el lenguaje, pero no sólo en su dimensión indicativa, sino en su función creativa y de irradiación de sentido (Ortí, 2000). Un enfoque que permitiera indagar la diversidad de narrativas, motivaciones, representaciones y prácticas de los sujetos que se configuran a partir de un discurso que emana de lo público.
7 Partiendo del hecho que el “desplazamiento forzado actúa como un referente de clasificación y diferenciación, que incluye y excluye, que se auto-ejerce y se aplica a los otros, que se construye también con las percepciones propias y ajenas” (Osorio, 2000: 38), resultó necesario dar inicio a un camino metodológico que permitiera dar cuenta, primero, de las transformaciones que la Ley 387 de 1997 ha generado en la identidad de los sujetos “desplazados” cuya condición no sólo los ha desterritorializado físicamente sino que, además, los ha arrojado a una categoría que otorga ciertos beneficios y subsidios reservados sólo a aquellos sujetos que han sido registrados en el Registro Único de Población Desplaza (RUPD), y segundo, entender cómo el Reconocimiento bajo la categoría de desplazado produce no sólo nuevos procesos de redistribución, sino que a su vez produce efectos sobre el ejercicio de la ciudadanía en Colombia.
Así, se llevó a cabo un diseño fenomenológico, mediante el cual se buscó
“enfocar las experiencias individuales subjetivas de los participantes (…) pretendiendo así reconocer las percepciones de las personas y el significado de un fenómeno o experiencia” (Hernández, Fernández, Baptista, 2006:712). Una vez obtenidos los datos a partir de la implementación de este diseño se procedió a realizar un análisis teórico que diera cuenta de la manera cómo las normas y las leyes dan lugar a procesos performativos a través de la interpelación discursiva de la cual es víctima el sujeto en situación de desplazamiento forzado.
El uso del diseño fenomenológico se hizo necesario debido a que la fenomenología ha abierto un nuevo horizonte y una nueva manera de aproximarse a los fenómenos, pero no sólo desde una experiencia sensible o un acercamiento empírico de la realidad, sino que, por el contrario, la fenomenología se configura como una ampliación de la realidad. Esto lleva a que el objeto de la investigación fenomenológica sea el fenómeno, “entendiendo a éste como lo dado a la conciencia; el instrumento de que ésta se vale es la intuición o visión intelectual del objeto de conocimiento” (Maturo, 2007:39).
8 De esta manera, la fenomenología contiene un “compromiso para afianzar la teoría en la experiencia vivida y para revelar la manera en que el mundo es producido por los actos constitutivos de la experiencia subjetiva” (Butler, 1998:301). Sin embargo, un análisis fenomenológico del fenómeno del desplazamiento y de la emergencia del “desplazado” como categoría identitaria, que reconfigura los procesos de redistribución y la configuración de ciudadanía en Colombia, no podía reducirse a la transformación de los actos individuales, sino que el análisis de este fenómeno y del “desplazado”, permitió entender que
“los actos son una experiencia compartida y una acción colectiva” (Butler, 1998:306).
La implementación del análisis fenomenológico a sí mismo permitió entender “la manera mundana en que los agentes sociales constituyen la realidad social por medio del lenguaje, del gesto y de todo tipo de signos sociales simbólicos” (Butler en Sue Ellen Case, 1990: 270). De esta manera, el análisis fenomenológico además de permitir entender la manera como opera el fenómeno del desplazamiento forzado, permitió evidenciar y comprender la emergencia misma del “desplazado”, permitió comprender como el desplazamiento forzado y el mecanismo administrativo del mismo, es decir el registro del desplazamiento, más que un fenómeno constante de la realidad colombiana, se establecen como fuerzas performativas que producen en su accionar, irremediablemente, al sujeto
“desplazado”.
Delimitando el objeto
El objeto de investigación que para este caso son los discursos tanto de aquellos que mediante la narración de los hechos expuesta en la declaración narran su desplazamiento forzado, como de aquellos quienes en su labor tienen la potestad
9 de reconocer la condición de desplazamiento de quienes se han visto forzados a desplazarse de manera forzada, así como de los documentos que se refieren y se dirigen a la población desplazada, no sólo determinaron el método a seguir, sino que asimismo, dieron lugar a la posibilidad de reconocer que el lenguaje no sólo se encuentra atravesado transversalmente por los dominios socio- económico-culturales y políticos, sino que participa en la construcción social de la realidad, en la posibilidad de entender los fenómenos humanos, la construcción y constitución de la subjetividad del sujeto y la configuración de éste a partir de las diferentes maneras en las que se le nombra y categoriza discursivamente.
Hacer del discurso su objeto de análisis, permite además, comprender que el sujeto es un actor interpretativo, “cuya dimensión subjetiva se constituye, en principio, a través de objetos externos que se van internalizando durante el proceso de socialización” (Berger y Luckman;1998:164); por lo cual, cada una de las categorías discursivas y enunciativas en las cuales el sujeto es circunscrito a lo largo de su vida y existencia social permiten, parcialmente, responder a la pregunta acerca de la forma en que los individuos llegan a conocer los diferentes objetos y entidades del mundo que los rodea y, además, otorga la posibilidad de entender y analizar la forma y supuestos sobre los cuales se configura la realidad social y política, la cual es construida en la relación con el otro, y es afectada por el tipo de discurso que se utiliza en el momento en el que un individuo se refiere o nombra a otro.
Las herramientas de la investigación.
La entrevista en profundidad:
10 Con el fin de comprender las diferentes transformaciones que ha tenido el registro y reconocimiento de la población desplazada en Colombia, así como los efectos que han generado dichas transformaciones en la percepción del
“desplazado”, se llevaron a cabo 3 entrevistas con expertos, quienes hace más de 5 años han estado inmersos en el proceso de registro, reconocimiento y reparación de los sujetos “desplazados”. En cada una de estas entrevistas, no sólo se indagó por los efectos que ha generado la implementación de la Ley 387 de 1997 sino, además, por las implicaciones que este reconocimiento ha generado en los procesos de redistribución y ciudadanía en Colombia.
El tipo de entrevista que se realizó a cada uno de éstos expertos se conoce como entrevista en profundidad, debido a que su característica principal radica en comprender las perspectivas que tienen los entrevistados respecto al tema de investigación. De esta manera, “las entrevistas en profundidad siguen el modelo de una conversación entre iguales, y no de un intercambio formal de preguntas y respuestas” (Taylor & Bogdan, 1982:195). En este tipo de entrevistas, “los interlocutores son informantes en el más verdadero sentido de la palabra. Actúan como observadores del investigador, son sus ojos y oídos en el campo. En tanto informantes, su rol no consiste simplemente en revelar sus propios modos de ver, sino que deben describir lo que sucede y el modo en que otras personas lo perciben” (Taylor & Bogdan, 1982:196).
Asimismo, las entrevistas realizadas eran semiestructuradas con el propósito de que si bien el entrevistador contaba con una guía de asuntos o preguntas, a su vez contaba con “la libertad de introducir preguntas adicionales para precisar conceptos u obtener mayor información sobre los temas deseados” (Hernández, Fernández, Baptista, 2006:597), de esta forma, el entrevistador podía profundizar sobre un punto específico con el fin de establecer mejor los significados y percepciones del entrevistado respecto al fenomeno del desplazamiento forzado y la manera como este ha sido afrontado por el Estado colombiano (Ver anexo 1).
11 Las entrevistas fueron realizadas durante dos meses, teniendo en cuenta que los entrevistados no sóló estuvieran inmersos actualmente en el proceso, sino que además contaran con una trayectoria en el mismo. Todos los participantes en las entrevistas realizadas autorizaron ser entrevistados y grabados a traves de un formato de consentimiento informado firmado por cada uno de los entrevistados.
En el inicio de la entrevista se explicaba a los participantes de la manera más clara y consisa posible el objetivo de la investigación, el por qué habían sido elegidos para ser entrevistados y se les aclaró que los datos obtenidos a través de las entrevistas realizadas serían utilizados unicamente para fines académicos.
De igual forma, se advirtió que en el informe de investigación cada uno de los entrevistados aparecerian sin ningún tipo de identificación distinto al de ser funcionarios de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, con el fin de proteger su intimidad y puntos de vista personales. Todas las entrevistas fueron grabadas y transcritas por la investigadora.
El análisis de discurso
Para llevar a cabo la investigación aquí presentada se realizó un análisis de documentos tales como declaraciones de la población desplazada, resoluciones emitidas por Acción Social y la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, Circulares internas de Acción Social, Resoluciones y Decretos emitidos tanto por el legislador como por el Ejecutivo.
El acceso a la mayoría de estos documentos fue posible debido a que gran parte de ellos son de conocimiento público, lo que facilitó su consulta y posterior análisis, sin embargo, el acceso a las declaraciones presentadas por las personas en situación de desplazamiento, que son documentos de uso exclusivo del Estado colombiano y poseen estatuto de confidencialidad, fue posible debido a la labor profesional que desempeña la investigadora, desde hace más de dos años en la Dirección de Registro y Sistemas de Información de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas. Esta labor no sólo le ha permitido
12 tener acceso a las declaraciones de quienes declaran su condición de desplazamiento, sino que además le permitió contar con la autorización para hacer uso de éstas declaraciones, única y exclusivamente con fines académicos y para el desarrollo de esta investigación. Es importante manifestar que el acceso a cada una de estas declaraciones estuvo determinado por los parámetros de confidencialidad y anonimato.
El análisis de cada uno de estos documentos implicó darle una estructura a los datos, es decir, organizar las unidades, las categorías, los temas y los patrones contenidos en cada uno de los documentos (Ginnel, 1997 en Hernández, Fernández, Baptista, 2006:624), porteriormente, se interpretaron y evaluaron las categorías, temas y patrones contenidos en cada uno de estos documentos con el fin de estudiar cada uno de los documentos en sí mismo y en relación con el contexto en el cual fue emitido, así como su relación con los demás documentos (Hernández, Fernández, Baptista, 2006:624).
La recolección y análisis de las declaraciones rendidas por la población desplazada en diferentes periodos y años comenzó con la recopilación y lectura de 50 declaraciones, las cuales tenían como particularidad principal que los declarantes tuvieran registros anteriores o posteriores en el registro Único de Población Desplazada, hoy registro Único de Víctimas, es decir, que el declarante hubiera declarado más de una vez haber sido desplazado. Sin embargo, una vez se tenían identificadas cada una de estas declaraciones, la muestra fue disminuyendo debido a que no se logró tener acceso a todas las declaraciones anteriores y/o posteriores rendidas por el mismo declarante en años diferentes, esto implicaba no poder evidenciar en el análisis si existía o no algún tipo de transformación tanto en el discurso o percepción de quien declaraba como de la entidad que tenía a su cargo el registro de la población desplazada. De esta manera, se determinaron cinco declaraciones completas, que fueron la base del análisis.
13 Una vez obtenida la muestra intencionada de las declaraciones, se procedió a analizar la manera cómo los sujetos que declaran su situación de desplazamiento narran y reconocen su condición de “desplazados” con el fin de quedar inscritos dentro del Registro Único de Población Desplazada–RUPD- y en el actual Registro Único de Victimas –RUV-, en el marco de la Ley 387 de 1997 y la Ley 1448 de 2011. El análisis de estos relatos se llevó a cabo mediante un análisis sociolingüístico el cual permite “entender y vincular la relación entre lengua y sociedad de manera integradora y no como si fuesen estructuras separadas, independientes y aisladas de su contexto de producción y recepción” (Bourdieu 1972; Heller 2001a, 2001b en Codó, Patiño & Unamuno, 2012:170).
El análisis sociolingüístico permitió además “la comprensión del lenguaje como práctica y acción social situada y, por otro, la certeza de que la explicación sobre el uso del lenguaje debía de estar vinculada a la comprensión de su papel como articulador de procesos sociales y políticos. Estos dos presupuestos comportan entender de una forma particular la metodología, la práctica y la manera en la que el investigador se relaciona con los datos, aspectos que pocas veces son problematizados de manera explícita” (Codó, Patiño & Unamuno, 2012:171).
Un trabajo de campo en el accionar cotidiano
El análisis de las declaraciones de las personas en situación de desplazamiento como de los documentos que nutrieron continuamente la investigación: Leyes, Decretos, Resoluciones, Circulares, Criterios de valoración y entrevistas a expertos, se realizó en un periodo de un año. Sin embargo, dicho periodo puede resultar relativo si se tiene en cuenta que la investigadora lleva más de dos años accionando cada uno de los dispositivos que, en su conjunto, otorgan a quien declara la Inclusión o negación en la categoría de “Desplazado” o “víctima”.
Lo anterior planteó una investigación atravesada por los cuestionamientos propios de un proceso investigativo que se realizó en paralelo a la cotidianidad de
14 quién hace de su oficio y labor profesional su tema de investigación, de reflexión y de análisis. De esta manera, reflexionar sobre el proceso que a diario se realiza en la oficina de registro, en la cual cada uno de los sujetos que la componen tienen la potestad de dar reconocimiento a un fenómeno, de otorgar una nueva categoría identitaria a quien manifiesta ser víctima de desplazamiento forzado, no sólo mueve los cimientos profesionales de la investigadora, sino que abre la posibilidad de poder reflexionar sobre las políticas de identidad que, diariamente, más de un centenar de individuos accionan a través de un trámite administrativo como es el Registro Único de Población Desplazada –RUPD-, hoy, Registro Único de Víctimas –RUV-.
Así, el enfoque metodológico, mediante el cual se desarrolló esta investigación, emergió en el proceso mismo de la investigación, en el proceso donde la investigadora, y todos aquellos que hicieron parte de la investigación, debían detenerse un momento en su labor, para reflexionar sobre los efectos que generaba el otorgar una inclusión a una familia en situación de desplazamiento o, por el contrario, negar dicha inclusión. Día a día, la investigadora, se sumergió en una infinidad de relatos, de declaraciones, cifras, e historias que debieron volver a ser leídas y comprendidas desde nuevos marcos de análisis, a través de nuevos discursos, reflexiones y conversaciones que iban otorgando nuevos sentidos a las narraciones e historias de aquellos que se han visto forzados a huir de la violencia en Colombia desde hace más de cinco décadas.
Finalmente, es importante mencionar que esta investigación no posee pretensiones de universalidad, ni de generalidad, por el contrario, se trata de un análisis crítico construido no sólo desde la institucionalidad sino también desde la cotidianidad, de esta manera, se recogen no sólo las voces de aquellos que han estado inmersos en el proceso de Registro y reconocimiento de la población desplazada, sino que además, se busca establecer la evolución de dicho proceso, los efectos performativos del mismo y la manera como los sujetos en condición de desplazamiento se han visto circunscritos por la dinámica
15 institucional, la cual, en determinadas ocasiones, marca los ritmos y tonos de sus narraciones, de sus historias y de la manera como se acercan al Estado colombiano, en busca de reconocimiento y/o redistribución.
El documento que a continuación se presenta, se encuentra dividido en cuatro capítulos. El primer capítulo, esboza el marco contextual del desplazamiento forzado en Colombia, para esto se presenta de manera breve el contexto social, político y jurídico del fenómeno de desplazamiento forzado en Colombia.
El segundo capítulo, presenta las claves teóricas de los conceptos de reconocimiento, redistribución y ciudadanía. La definición de estos conceptos se realizó a través del uso de las posturas teoricas de Judith Butler, Nancy Fraser y el canadiense John Taylor. El tercer capítulo, se ocupa de analizar los discursos y procedimientos mediante los cuales el “desplazado” es interpelado, configurado y establecido en virtud de los procesos de reconocimiento y de redistribución que operan a través del Registro Único de Población Desplaza (RUPD). Asimismo, se realizó una discusión reflexiva sobre los conceptos de reconocimiento, redistribución y los efectos que estos han generado en la reconfiguración y el ejercicio de la ciudadanía en Colombia. Finalmente se presentan las conclusiones obtenidas mediante el proceso de investigación.
16 CAPÍTULO I
El marco contextual del desplazamiento forzado en Colombia
1.1. Contexto social, político y jurídico del fenómeno de desplazamiento forzado en Colombia
El desplazamiento forzado no es en sí mismo un fenómeno nuevo en el ámbito social colombiano, pero sí resulta ser un fenómeno propio del conflicto armado interno que afronta el país desde hace más de cinco décadas. Esta situación se ocasionó gracias a que “la violencia generada por la disputa político - militar de los actores armados impactó fuertemente en las diferentes regiones del país, especialmente, en aquellas con condiciones económicas y territoriales estratégicas para el avance del proyecto militar de las guerrillas (…) así como de las Autodefensas Unidas de Colombia” (Alpagareto, 2011:2). De este modo, los grupos armados ilegales lograron consolidar una estrategia insurgente y contrainsurgente, respectivamente, y el dominio de territorios claves para su accionar en gran parte del país.
El fenómeno del desplazamiento forzado puede rastrearse desde la época de la violencia partidista (1946-1966), periodo en el cual “cerca de dos millones de personas migraron forzadamente y nunca retornaron” (Roldan, 2003 en Rodríguez 2010:16). Sin embargo, fue desde el año 1985 cuando se comenzó a registrar un gran número de personas que se vieron obligadas a abandonar su territorio y hogar como consecuencia de amenazas, homicidios, atentados, hostigamientos, desapariciones forzadas, despojos y todo tipo de hechos victimizantes generados por actores armados que llevaron a que, en la segunda
17 mitad de los años noventa del siglo XX, se diera un aumento significativo y preocupante de personas víctimas de desplazamiento forzado en Colombia.
1.2. Caminando entre el fenómeno y el drama
Históricamente, el desplazamiento forzado al ser uno de los instrumentos de guerra más empleados por parte de los diferentes actores que hacen parte del conflicto armado interno, quienes a través de esta práctica consiguen obtener control sobre la tierra, intimidar a la población civil con fines económicos o estratégicos; genera una crisis humanitaria de proporciones exponenciales que afecta en gran medida a la población que reside en la zonas rurales de Colombia.
Esta población compuesta, principalmente, por campesinos, indígenas, afrocolombianos, en general, no sólo ha tenido que sufrir por décadas el abandono del Estado sino que, adicionalmente, ha quedado en medio de la confrontación armada convirtiéndose en blanco de grupos armados ilegales.
De esta manera, diferentes grupos armados como las FARC, el ELN, los paramilitares y la Fuerza Pública, han provocado hasta el año 2011, según el informe ¿Consolidación de qué?2 (Consultoría para los derechos humanos y el desplazamiento, CODHES, 2010), el desplazamiento de 5,2 millones de personas, quienes en caso de cumplir con los requisitos expuestos en el artículo primero3 de la Ley 387 de 1997, deberán ser reconocidos por parte de la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social-
2 Consultado en: http://www.codhes.org/images/stories/pdf/bolet%C3%ADn%2077.pdf, 20 de noviembre de 2011.
3 Es desplazado toda persona que se ha visto forzada a migrar dentro del territorio nacional abandonando su localidad de residencia o actividades económicas habituales, porque su vida, su integridad física, su seguridad o libertad personales han sido vulneradas o se encuentran directamente amenazadas, con ocasión de cualquiera de las siguientes situaciones: Conflicto armado interno, disturbios y tensiones interiores, violencia generalizada, violaciones masivas de los Derechos Humanos, infracciones al Derecho Internacional Humanitario u otras circunstancias emanadas de las situaciones anteriores que puedan alterar o alteren drásticamente el orden público. Ley 387 de 1997 consultado en http://www.disaster- info.net/desplazados/legislacion/Ley387de1997.pdf, el día 20 de noviembre de 2011.
18 y ser inscritos en el Registro Único de Población Desplazada –RUPD4-, hoy Registro Único de Víctimas –RUV-.
La Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, adscrita al Departamento Administrativo para la Prosperidad Social –DAPS- sostiene que de acuerdo con el Registro Único de Población Desplazada, en Colombia 774.494 hogares (3.389.986 personas), han sido expulsados de 1.115 municipios y corregimientos departamentales, es decir, que el 7,3% de la población colombiana se ha reconocido como desplazada forzadamente (DPS, 2012).
Hecho que corrobora la gravedad del problema de desplazamiento que se afronta en Colombia, sobre lo cual se destaca que la población en condición de desplazamiento cuenta con un peso demográfico significativo en relación con la población nacional. Esta situación refleja la necesidad de configurar la problemática del desplazamiento forzado como un tema que requiere de atención prioritaria por parte del Estado.
La Corte Constitucional colombiana, por su parte, no sólo se ha pronunciado para delimitar y definir quién debe ser reconocido como desplazado sino que, además, sus pronunciamientos muchas veces van dirigidos a cuestionar la legitimidad misma del Estado; ya sea porque éste falla y no cumple con su obligación de garantizar la seguridad a los ciudadanos o porque él mismo Estado, se ha convertido también en actor de desplazamiento.
“Señala, además, como problema que „la comunidad política a la que pertenecen no asume la tarea de asistir a las víctimas del desplazamiento en la atención de las necesidades existenciales que les plante esa situación de emergencia, de lo anterior se deriva una sensación de desprotección y un
4 Para el proyecto Terranova, análisis sobre desplazamiento y tierras (2013) “La importancia del registro radica en que es útil como instrumento de asistencia, ya que permite identificar a la población afectada, llevar un historial de la atención que ha recibido y de su situación actual. Así mismo, es indispensable para el diseño e implementación de políticas públicas, pues el análisis de las cifras del registro permite identificar las necesidades, la población más vulnerable dentro de la población afectada, la efectividad de la atención brindada, de los procesos de retorno, y en general la evolución de la política pública implementada”. Consultado en http://terranova.uniandes.edu.co/centrodoc/pobldespl.html, el día 20 de noviembre de 2011.
19 alejamiento con respecto a las instituciones políticas, que no contribuye de ninguna manera al desarrollo del modelo del Estado Social democrático de derecho al cual se comprometió en la Constitución Política” (Gómez, 2009:136).
Esta misma Corte, consciente de la situación que atraviesan miles de ciudadanos colombianos, se ha pronunciado en diferentes Sentencias sobre la situación material de los desplazados en Colombia. Cada uno de estos pronunciamientos si bien son consecuencia de “revisiones de acciones de tutela presentadas por personas desplazadas o sentencias de unificación jurisprudencial” (Gómez, 2009:144), centran su atención en derechos fundamentales concretos tales como la pérdida de los referentes de vida5, insatisfacción de necesidades básicas6 y el estado de vulnerabilidad que sufre dicha población, al grado de ser considerada su situación un Estado de Cosas Inconstitucionales7. Con lo anterior, la Corte pone en tela de juicio la labor del Estado Colombiano y, a su vez, resalta de manera implícita en cada una de éstas sentencias cómo “el desplazamiento forzado genera para los desplazados un problema de reconocimiento y de ejercicio de su ciudadanía” (Gómez, 2009:136).
1.3. Legislando sobre el fenómeno, interviniendo sobre el drama
Para el año 1994, la población en situación de desplazamiento se estimaba en 4.793 personas (Ibáñez & Moya, 2007:26). Esta cifra, según lo manifiesta el Departamento Nacional de Planeación (DNP), es sólo un estimado debido a que el sistema de registro que daba cuenta del número de personas en situación de desplazamiento, comenzó a operar desde el año 1997, fecha en la cual el Congreso Nacional de la Republica de Colombia decretó la creación de “la Red de Solidaridad Social, como un establecimiento público del orden nacional,
5 Sentencia SU-1150 de 2000.
6 Sentencia SU-1150 de 2000.
7 Corte Constitucional sentencia T-025 de 2004.
20 dotado de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio, adscrito al Departamento Administrativo de la Presidencia de la República”
(artículo 1, Ley 368 de 1997). Esta Red tenía como objetivos principales: “a) Financiar y cofinanciar programas y proyectos de apoyo a los sectores más pobres de la población colombiana, en materia de empleo, educación, alimentación, seguridad social, actividades deportivas, recreativas, culturales y de integración de asentamientos marginados; b) Promover, desarrollar e implementar un nuevo concepto de gestión social en el que se articulen el Estado y la sociedad como corresponsables en la ejecución y en los resultados de programas sociales; c) Coordinar la programación, ejecución y seguimiento de programas focalizados de la política social” (artículo 2, Ley 368 de 1997).
Aunque la Red de Solidaridad coordinaba procesos mediante los cuales buscaba cumplir con los objetivos reglamentados bajo la Ley 387 de 1997, una vez se dio inicio a un nuevo periodo presidencial, esta entidad fue transformada mediante el decreto 2467 del 19 de julio de 2005, el cual en su Artículo 1°, señalaba:
“Fusiónese el establecimiento público "Agencia Colombiana de Cooperación Internacional, ACCI" al establecimiento público "Red de Solidaridad Social", que en adelante se denominará Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, Acción Social” (Articulo 1, Decreto 2467 de 2005).
La transformación del tipo de trámite de Registro, así como de las entidades encargadas de coordinar los programas de ayuda para la población en situación de desplazamiento, generó que el número de desplazados registrados por el Estado Colombiano no fuera acorde con la realidad del fenómeno y, en algunas ocasiones, este era poco confiable. Sin embargo, existían otras fuentes de datos que daban una idea sobre la magnitud del problema como lo era la cifra contenida en los informes de CODHES; “720.000 personas desplazadas entre 1985 y 1994” (Ibáñez & Moya, 2007:27), cifra considerablemente mayor a la proporcionada por el Gobierno Nacional.
21 Tabla 1. Declaraciones recibidas por la Red de Solidaridad Social y La Agencia Presidencial para la Cooperación Internacional, por año y estado.
AÑO DECLARACIÓN
Incluido No Incluido
Cesado Excluido No Valorado
Sin Estado
Total general x
año
Antes de 1997 1.942 683 11 98 119 2.853
1997 17.003 477 54 28 123 17.685
1998 48.276 1.764 17 123 78 403 50.661
1999 41.220 4.414 3 33 183 330 46.183
2000 266.281 28.117 37 368 6.712 2.159 303.674
2001 336.944 43.797 116 577 888 2.317 384.639
2002 402.398 79.006 113 501 338 2.235 484.591
2003 209.729 45.056 44 257 226 996 256.308
2004 220.730 55.795 25 455 2.484 1.369 280.858
2005 240.484 59.226 46 562 1.363 1.528 303.209
Total general 1.785.007 318.335 401 2.941 12.398 11.579 2.130.661 Fuente: Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (2013).
Según se observa en la grafica anterior, el número de personas que fueron
“desplazadas”, según registro de la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas (entidad que se encarga desde el año 2011 de los datos, Registro y Reparación Integral de la población desplazada), en los años anteriores a la promulgación de la Ley 387 de 1997, fue de 2.853 personas. Esta cifra al ser contrastada con los datos de CODHES (2007), si bien muestra cierta similitud, expone cómo el registro por año antes de 1997, no sólo es ambiguo sino que, adicionalmente, no pudo ser determinado de manera anual por parte del Estado Colombiano. En la grafica siguiente CODHES muestra una relación por año y número de desplazados antes de la implementación de la Ley 387 de 1997.
22 Tabla 2. Número de Personas Desplazadas por año (CODHES, 2007).
Fuente: Ibáñez & Moya, 2007:28.
Por otra parte, a pesar del alto número de personas en situación de desplazamiento que existían en el año 1997, el fenómeno del desplazamiento forzado no fue tenido en cuenta por el Estado Colombiano ni por los Gobiernos de turno; esto debido a que la posición política giraba en torno a la idea de que las personas en situación de desplazamiento se habían visto obligadas a huir de sus hogares como consecuencia de fenómenos económicos y naturales y no a causa del conflicto armado. Debido a esto, se dio una negación rotunda a la posibilidad de construir algún tipo de marco jurídico que amparara a la población víctima del desplazamiento forzado y que contrarrestara los efectos individuales y colectivos que este fenómeno estaba generando.
Dada la falta de atención por parte del Estado el acompañamiento y ayuda a la población en situación de desplazamiento era prestada, principalmente, por “la Iglesia, el Comité de la Cruz Roja Internacional y la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES). Existían también algunos proyectos gubernamentales aislados, implementados por la Consejería
23 Presidencial para los Derechos Humanos, la Oficina de Orden Público y Convivencia Ciudadana del entonces Ministerio de Gobierno (hoy en día Ministerio del Interior) y el Fondo de Solidaridad y Emergencia Social (FOSES)”
(Comisión de Derechos Humanos, 1995, numeral 86, en Rodríguez, 2010:18).
Este escenario, en el cual la magnitud del desplazamiento crecía desmedidamente, atrajo las miradas de la Comunidad Internacional, de la Sociedad Civil y finalmente del Gobierno; razón por la cual, el tema del desplazamiento forzado comenzó a ocupar un lugar importante en la agenda pública y en los programas de los diferentes gobiernos de turno a partir de 1995.
De este modo, fue a partir de éste año cuando por primera vez se dio inicio a la construcción de una nueva estructura legal y administrativa que permitiera identificar, atender y contrarrestar dicho fenómeno, pero sobre todo, salvaguardar y restablecer los derechos de las personas en situación de desplazamiento.
1.4. Emergencia de la ley 387 de 1997
Fue después de la visita del representante del Secretario General de la ONU para el Desplazamiento Interno, Francis M. Deng, en 1994, que el Estado Colombiano reconoce el desplazamiento forzado como un tema jurídico, fiscal y político. De esta manera, en septiembre de 1995, el Gobierno Nacional reconoce, primero, la relación íntima que existe entre el fenómeno del desplazamiento forzado y el conflicto armado interno; y segundo, la complejidad y urgencia del desplazamiento forzado como un tema humanitario. A partir de allí, se incorpora en su agenda una estrategia política la cual quedó plasmada en el Documento Conpes 2804 de 1995, que en su introducción señala:
“El presente documento desarrolla los lineamientos que la política del Salto Social enuncia con relación a la atención integral a la población desplazada por la violencia. Por tanto, el documento hace parte de la estrategia social del Gobierno y de su política de promoción y protección de los derechos humanos presentada en el “Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones 1995-1998”. En la
24 perspectiva de neutralizar las dinámicas de violencia, mitigar sus graves efectos sobre la integridad personal de los desplazados y sus condiciones psico- afectivas, sociales y económicas, el Programa Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia se propone, en el marco del retorno voluntario o el reasentamiento de los desplazados, generar condiciones de sostenibilidad mínimas para su reincorporación social y económica, y el desarrollo integral de las zonas expulsoras y receptoras de población desplazada. Este Programa define y desarrolla acciones de prevención, protección, atención humanitaria de emergencia y el acceso a los programas sociales del Gobierno”
(Conpes 2804 de 1995).
Los lineamientos establecidos en dicho documento eran competencia de la entonces Unidad Administrativa Especial para la Protección de los Derechos Humanos del Ministerio del Interior, la que a su vez tenía la misión de diseñar las futuras políticas en torno al desplazamiento forzado y de coordinar todas aquellas acciones que tuvieran que implementarse a nivel nacional y territorial.
Sin embargo, y pese a los esfuerzos del Gobierno por hacer cumplir lo dispuesto en el Conpes 2804 de 1995, este fue desbordado por la magnitud del problema.
“Las razones iban desde el poco compromiso de las entidades con la política, hasta el hecho de que las acciones de las entidades no estaban articuladas a un plan integral y que estas habían sido poco puntuales” (Conpes 2924 de 1997 en Rodríguez, 2007:20).
Como se ha señalado hasta ahora, los documentos Conpes elaborados durante el gobierno del entonces presidente Ernesto Samper Pizano, no sólo abrieron la puerta para que el fenómeno del desplazamiento forzado se instaurará en la agenda pública sino que, adicionalmente, sentaron las bases para la emergencia de la Ley 387 de 1997 y la Política Pública de Atención a la Población en Situación de Desplazamiento.
La Ley 387 de 1997, aún hoy vigente, recoge y articula lo establecido en los documentos Conpes de 1994 y 1997, y promueve la prevención del desplazamiento forzado en Colombia, define y establece la atención humanitaria de emergencia, el retorno voluntario y el reasentamiento de la población y,
25 finalmente, vela por la estabilización socioeconómica de los sujetos
“desplazados” quienes para ese momento alcanzaban la cifra de 191.360 personas expulsadas, según datos publicados por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional8 (entidad que se transformó en el Departamento para la Prosperidad Social en el año 2011 y que recoge en su interior la Unidad para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas).
Tabla 3. Estadísticas Población Desplazada Incluida en el RUPD.
Fuente Acción Social, Registro Único de Población Desplazada –RUPD- (2010).
8 La Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional -Acción Social, era la entidad del Gobierno Nacional que buscaba movilizar a Colombia para superar la pobreza extrema, avanzar en la reconciliación y liderar la agenda de cooperación internacional del país. Para alcanzar este propósito, la entidad desarrollaba acciones con víctimas de la violencia y el desplazamiento, encaminadas a garantizar retornos y entregar la reparación administrativa cuando corresponde (Acción Social, 2011). Una de sus labores principales era la coordinación del Sistema Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada -SNAIPD-, creado por el Gobierno Nacional mediante la ley 387 de 1997. El SNAIPD (sistema que se transformó en el Sistema Nacional de Atención y Reparación Integral a la Población Desplazada –SNARIPD- en el año 2011), reúne a varias entidades públicas, privadas y comunitarias para formular políticas y adoptar medidas de prevención del desplazamiento forzado (Acción Social, 2011).
26 Posterior a la promulgación y a la puesta en marcha de la implementación de la Ley 387 de 1997, el Gobierno Nacional expidió una serie de Decretos reglamentarios cuya función era impulsar y definir la Política Pública de Desplazamiento en torno a tres temas fundamentales: el primero, tenía que ver con la adopción del Plan Nacional de Atención Integral a la Población Desplazada por la Violencia (Decreto 173 de 1998); el segundo, estaba dirigido a la organización y el funcionamiento del Fondo Nacional para la Atención Integral a la Población Desplazada (Decreto 501 de 1998) y; el tercero, asignaba a la Red de Solidaridad Social9, las funciones de coordinación a nivel nacional que realizaba la Consejería Presidencial para la Atención a la Población Desplazada (Decreto 489 de 1999) (Rodríguez, 2007:21).
Al igual que ocurrió con los Conpes 2804 de 1995 y 2429 de 1997, la Ley 387 de 1997 y todo el aparato institucional, dispuesto para la implementación de la misma, no fueron lo suficientemente eficaces para enfrentar y solucionar estructuralmente el fenómeno del desplazamiento forzado y, por el contrario, su aplicación fue limitada. Esto último se reflejó en lo señalado por el Conpes 3057 de 1999, con respecto a los Aspectos Institucionales y Legales implementados en la Ley 387 de 1997:
“La formulación de políticas y las acciones de respuesta del gobierno colombiano frente al desplazamiento se han dado a través de los documentos Conpes 2804 de 1995 y 2924 de 1997, la Ley 387 de 1997, y el Decreto 173 de 1998. La estrategia ha buscado el retorno voluntario o el reasentamiento de la población desplazada, la recuperación de una base económica para las familias y el desarrollo de las zonas expulsoras y receptoras. Sin embargo, estas políticas han enfrentado una dispersión de competencias (19 entidades públicas involucradas), así como la ausencia de un sistema de seguimiento y de un sistema de indicadores de gestión que permitan definir responsabilidades institucionales y generar un marco para la rendición de cuentas. Igualmente, la concentración de actividades en las instituciones del Estado ha impedido articular y complementar
9 La Red de Solidaridad Social, posteriormente sería la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional y hoy se conoce como el Departamento para la Prosperidad Social dentro del cual se encuentra adscrita la Unidad Administrativa para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas.
27 sus acciones con las de organizaciones no gubernamentales (ONG) y agencias internacionales con amplia experiencia. Finalmente, se debe trabajar en mejorar la oferta institucional que canalice los esfuerzos técnicos y financieros de forma más equitativa entre las regiones” (Conpes 3057 de 1997).
A pesar de que para el año 1997 las personas en situación de desplazamiento contaban con una serie de mecanismos legales, institucionales y políticos que buscaban restablecer los derechos de las personas víctimas de este fenómeno;
en el año 2000, el fenómeno del desplazamiento forzado se incrementó considerablemente. Según cifras publicadas por la Agencia Presidencial para la Acción Social y la Cooperación Internacional, las personas desplazadas pasaron de 191.360 en 1997 a 282.819 en 2000, registrándose un incremento de 91.459 personas en situación de desplazamiento forzado (Acción Social, 2010). Esto se tradujo en que, a pesar de los esfuerzos del Gobierno Nacional, el fenómeno se agudizó año tras año a tal punto que, para el primer año del periodo presidencial de Álvaro Uribe Vélez, la cifra de desplazados se incrementó con respecto al año 2000 en 168.391 personas, destacándose el 2002 como el año en el cual se alcanzó un record de población en situación de desplazamiento jamás antes visto en Colombia.
Tabla 4. Número de personas y hogares incluidos en el RUPD, según periodo.
Fuente: Acción Social, Registro Único de Población Desplazada –RUPD- (2010).
