La progresiva construcción de un nuevo paradigma de
política social en Venezuela
The progressive construction of a new social policy paradigm in
Venezuela
Juan Pablo Mateo Tomé
*RESUMEN
En este artículo se analiza el desarrollo de la política social por parte del gobierno de Venezuela en la última década, desde la perspectiva del nuevo paradigma que se intenta configurar para lograr la efectiva universalidad de los derechos sociales. Para ello se expondrán los rasgos esenciales de la política social implementada por los gobiernos anteriores, el contexto sociopolítico y el programa económico gubernamental, junto con una cuantificación del gasto social, lo cual permitirá identificar las rupturas y continuidades existentes. Asimismo, el estudio aborda tres ámbitos de la política social: la educación, la sanidad y la alimentación.
Palabras clave: gasto social, educación, sanidad, alimentación, misiones sociales.
ABSTRACT
This article analyzes the development of the social policy by the Venezuelan government in the last decade, from the perspective of the new paradigm, which is tentatively assembled to achieve the effective universalization of the social rights. For this purpose, we will expose the essential features of the social policy developed by prior governments, the social-politic context and the governmental economic program, alongside a quantification of the social expenditure, which will allow to identify the existing ruptures and continuances. Furthermore, it addresses three areas of the social policy: education, health and nutrition.
Keywords: social expenditure, education, health, nutrition, social mission.
I. Introducción: delimitación del objetivo de estudio
Este artículo se propone analizar la evolución de la política social llevada a cabo en Venezuela por el nuevo gobierno “bolivariano”, elegido a finales de 1998, centrándose en tres instancias consideradas esenciales: la educación, sanidad y alimentación. La política social se entiende como aquella intervención estatal enmarcada en la dimensión indirecta de la relación salarial desde la perspectiva del gasto. Es decir, el salario puede definirse como la retribución al trabajador en contraprestación a una determinada actividad laboral. Pero esta aparente simplicidad posee en verdad diversas instancias: i) el salario directo es la parte del desembolso total que el empleador realiza, y que constituye el ingreso del trabajador; ii) el salario diferido es aquella porción cuya recepción se difiere en el tiempo, como pueda ser la prestación por jubilación, entre otras; y iii) la parte indirecta alude a un tipo de ingreso en forma del “gasto” social que lleva a cabo el Estado en su actividad de redistribución (educación, sanidad, etc.). Por tanto, la política social que analizamos es la actividad estatal que se ubica en este último punto.1
Aclaremos sin embargo que esta dimensión del salario en la que se ubica la política social no debe revestir necesariamente una forma dineraria, sino que puede ser en especie. Así pues, el análisis posee una vertiente cuantitativa, esto es, la cantidad de recursos destinada a la satisfacción de los diversos servicios sociales, pero también, y será lo que se priorice en este análisis, otra de carácter cualitativo, la cual hace referencia al tipo, modalidad o conjunto de mecanismos y fundamentos teórico-prácticos que la carac-terizan. Esta distinción permite, no obstante, comprender que el estudio de la política social trasciende la mera exposición de la cantidad de dinero desembolsada, debiendo así considerar otros aspectos como su eficiencia y, principalmente, la medida en que cumpla los criterios de universalidad.
Como puede apreciarse, un estudio tal de la política social es extremadamente com-plejo y no pretendemos en estas líneas acaparar todos sus elementos. Por lo dicho, se pretende llevar a cabo un análisis de la evolución de la política social, considerando los ejemplos de la educación, la sanidad y la alimentación, con el propósito de apreciar si efectivamente se ha construido o se construye un nuevo paradigma de política social. Es decir, se ha de ver en qué medida nos encontramos ante una nueva política social sustancialmente diferente al paradigma neoliberal que critica el gobierno, si se produce un cambio cualitativo en el tipo de intervención del Estado que responda a las proclamas de universalidad contenidas en los documentos oficiales y expuestas posteriormente. Para ello se deberán trazar los lineamientos esenciales de su punto de partida, como
es el lugar que ocupa la política social respecto de la política económica general, la cobertura universal (versus focalización), la integración social (asistencialismo), rectoría pública (privatización), políticas de oferta a las instituciones (demanda: individuos) o centralización (descentralización), enfatizando para cada caso lo que resulte más apropiado. Pero a la complejidad de analizar íntegramente una política social en una economía no desarrollada, se añaden dificultades propias de la economía venezolana, pues, por una parte, se constata una carencia importante de información y, además, no con la proximidad temporal que sería deseable, como se comprobará. Reconociendo de antemano ciertas e importantes limitaciones, creemos que, en cualquier caso, no invalidan este ejercicio.
Como complemento de la exposición, se mostrarán los aspectos más significativos de los antecedentes de la política social, así como algunas cifras de tal gasto en tanto permitan apuntalar la dimensión cualitativa que se prioriza y porque, al fin y al cabo, el nuevo paradigma tiene como uno de sus componentes esenciales (necesarios pero no suficientes) la expansión del gasto social. No obstante, ambos aspectos tendrán un status secundario.
Por otra parte, y dado lo particular del proceso político que se desarrolla en Venezuela, en el sentido de sobredimensionar cifras y logros en las publicaciones existentes, se ha pretendido diversificar en lo posible las fuentes. Se ha utilizado no sólo la informa-ción oficial del gobierno, sino investigaciones de campo de autores independientes u organismos como el Instituto Latinoamericano de Investigaciones Sociales (ILDIS), informes de organismos nacionales como Provea o Convite o de carácter internacional como la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) o la Organi-zación Panamericana de la Salud (OPS) (perteneciente a la OrganiOrgani-zación Mundial de la Salud, OMS), por ejemplo.
El artículo se organiza formalmente como sigue: en primer lugar se exponen las líneas generales de la política social, en sus antecedentes (1990) y durante el gobierno actual (1999 hasta la actualidad), y en segundo lugar, se pasan a caracterizar tres de los ámbitos de la política social: educación, salud y alimentación.
II. Visión general de la política social
A. Antecedentes
(1989-1993) y que continúa con el IX Plan de la Nación y la “Agenda Venezuela” de 1996 con Rafael Caldera (1993-1998).
Los lineamientos de la política social vienen expresados en un conjunto de progra-mas sociales presentados bajo el Plan de Enfrentamiento a la Pobreza (PEP) y el “Componente Social de la Agenda Venezuela”.2 Ambos planes expresan un mismo
enfoque respecto del significado de la política social, cuyos ejes esenciales son la supeditación a la estabilización macroeconómica, el protagonismo del sector pri-vado y una orientación compensatoria y focalizada. La política social pues, resulta subsidiaria respecto de los objetivos generales de política macroeconómica puesto que se defiende que el mercado constituye el mecanismo más eficiente de asignación de recursos (Alvarado, 2003; Gómez y Alarcón, 2003; D’Elia, 2006; Lacruz, 2006; Uharte, 2008). La existencia de una dinámica de “goteo” hacia abajo (el denominado “trickle down”) excluiría, pues, cualquier necesidad de articular una política social en el largo plazo. Únicamente el retardo con el que se produce este proceso puede exigir la implementación de una cierta acción social, de lo que se deduce otro de sus rasgos: su carácter compensatorio o paliativo de los costes sociales de los programas de ajuste macroeconómico sobre la población más vulnerable (D’Elia y otros, 2006:185), como los de 1989 y 1996. Al renunciar a cualquier pretensión redistributiva, sigue un criterio de focalización en un triple sentido (Alvarado, 2003:113): i) poblacional, al centrarse en los grupos más pobres, que se convierten en los grupos focales o de destino; ii) geográficos, ya que se concentra allí donde habitan tales grupos; y iii) también en cuanto al tipo de gasto y/o servicio de cada ámbito.3 De ello se deriva
implícitamente una consideración del gasto social, así como de los derechos que eventualmente pudiera garantizar, como una aportación o transferencia de un grupo a otro en función de unas circunstancias determinadas, no su reconocimiento como derecho garantizado para con los receptores en función de la condición de ciudadano. En consecuencia, supone desplazar la concepción de la pobreza desde una dimensión relativa (la desigualdad en la distribución del ingreso) hacia los términos absolutos (como ingreso inferior a un nivel determinado de consumo mínimo o línea de po-breza). Por tanto, la política social propia del neoliberalismo es contraria al principio de universalización (Silva, 2006:201).
En este período se fue eliminando la rectoría estatal para dar entrada al sector privado mediante las privatizaciones, incluidas organizaciones no gubernamentales y organismos
2 Precisemos que estas medidas se explican más bien como un logro de los sectores menos favo-recidos que como una decisión unilateral de los rectores de la política económica. De hecho, los disturbios de febrero de 1989 llevaron a reforzar el componente social del primer plan de ajuste fondomonetarista (véase Lacruz, 2006:146).
multilaterales, el cual tendría progresivamente una importancia creciente.4 La exclusión
de la responsabilidad del Estado en materia social y la preeminencia del mercado se han impulsado asimismo con la descentralización (véase Alvarado, 2003:114),5 lo que
condujo a una competencia entre organismos por la asignación de recursos, desigualdad en la provisión de bienes y servicios según la renta de cada región, etc. (Díaz Polanco, 2004:2). A continuación revisamos muy brevemente algunos aspectos cualitativos de los ámbitos que se analizarán: la educación, sanidad y alimentación.
Aunque en el ámbito de la educación el giro neoliberal fue menos acusado que en otros, existe una cierta concentración del gasto en educación superior,donde se produce una “sobrerrepresentación estadística de los sectores con ocupaciones y estatus más altos” (Casanova, 2008:17)6. Se extendió el pago por matrícula (la “recuperación de costos”)
y se inició una dinámica de descentralización hacia el nivel municipal. La limitada disponibilidad general de recursos junto al inequitativo reparto entre municipios se tradujo en una creciente desigualdad territorial (Casanova, 2008:10). En consecuencia, los antecedentes están caracterizados por una amplia amalgama de insuficiencias,7 en
los cuales la política educativa desplegada posee cierta responsabilidad y que supone en última instancia vulnerar en la práctica el principio de universalidad.
A finales de la década de los noventa y comienzos del nuevo siglo la sociedad venezolana presentará un cuadro de imbricada desigualdad educativa. Las políticas de reforma del Estado, que debilitarán la capacidad estratégica de decisión de los gestores educativos de la maquinaria pública, la aparición inducida de nuevos proveedores privados ciertamente subsidiados y, en menor medida, de servicios públicos descentralizados de manera espuria y fuertemente resistidos por las
4 Lo que incluye desde la participación en cogestión con el sector público hasta la transforma-ción en la lógica de actransforma-ción de éste, cada vez más cercana al comportamiento empresarial y su criterio de mercado. Se debe aclarar que el énfasis discursivo en la eficiencia se explica por la reducción del gasto social, desapareciendo la idea de “derecho social” (D’Elia, 2006:204). 5 Véase la “Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias
del Poder Público” de 1989, que originó problemas de coordinación porque los programas compensatorios tenían un diseño centralizado (Lacruz, 2006:153).
6 Lo cual incluso es corroborado por la investigación de Navarro (1993), quien analiza el período posterior a 1970 y llega a la conclusión de que el gasto en educación resulta ser netamente regresivo, pues si bien el desembolso en educación primaria y secundaria es progresivo, “la importancia relativa de la educación superior en el gasto es lo suficientemente grande como para contrarrestar este hecho”, el cual se caracteriza por una mayor incidencia en los grupos de mayores ingresos. 7 Entre las que destaca un reducido número de horas lectivas de la jornada escolar debido a los
administraciones estadales y municipales, harán que se multipliquen las fuentes de la discriminación escolar (Casanova, 2008:16).
La política social en el ámbito de la salud ha mostrado históricamente una estructura dual en lo que se refiere al tipo de atención sanitaria, puesto que la Constitución de 1961 establecía que este derecho se condicionaba a la solvencia económica del Estado y se destinaba a quienes no dispusieran de los recursos económicos necesarios. Se aban-donaba así la noción de derecho universal y de responsabilidad del Estado (Convite, 2007; OPS, 2009). En los años noventa se ha profundizado esta regresividad desde la lógica de la privatización encubierta y la mercantilización (OPS, 2006:10; Uharte, 2008:238-246). Uno de los aspectos más importantes fue el proceso de descentralización, estimando casi 400 sistemas distintos de prestación y protección financiera en salud simultáneamente (Provea, 2008b:4). Junto al descenso de la dotación presupuestaria a los Estados que asumían tales competencias, supuso que su asignación dependiera de la fortaleza y/o capacidad de negociación, presión o influencia de cada región. El principio de gratuidad se vulneró mediante el pago directo de los pacientes, en dinero o en material médico-quirúrgico,8 lo cual, considerando además la creciente
ineficiencia y el descenso de la calidad del servicio, ha significado una barrera exclu-yente para las capas desfavorecidas al no poder asumir los nuevos precios o un seguro privado, en un contexto además de aumento de la pobreza. Por tanto, se erosionó en la práctica la teórica universalidad de la salud, llevando a una focalización de facto con limitado acceso a los medicamentos. El eje de la atención sanitaria pública radicaba en la atención hospitalaria y curativa, una cobertura reducida y una atención primaria prácticamente inexistente (OPS, 2006:10-12), otorgando prioridad a la financiación a la demanda (el individuo) en lugar de la oferta (el centro de salud), lo que incidió en el aumento de la desigualdad.9 Las consecuencias de lo señalado fueron el abandono
8 Sancionado en el artículo 4 de la Ley Orgánica de Salud de 1998. Este tipo de gasto alcanzaba a finales de la década la tercera parte del gasto total en salud. Con esta ley “prácticamente se liquidan las posibilidades del [Ministerio] de ejercer la rectoría del sistema, se consagra la ato-mización del sistema, la transferencia de las responsabilidades públicas y costos a la población, se fortalece el papel de las ONG como intermediarias substitutivas de la responsabilidad del Estado y se propicia la privatización de la atención en salud” (OPS, 2009:16), lo que implicó un caos organizativo, con una cobertura diferenciada en detrimento de los sectores más po-bres, reconociendo el propio Ministerio la necesidad de configurar un sistema de salud único e integrado (véase Uharte, 2008:246).
de los servicios de primer nivel de atención en salud, de los protocolos de diagnóstico y tratamiento, así como la ausencia de apoyo pre-hospitalario. Por ello, junto con la importancia otorgada a lo curativo frente a lo preventivo, se verificó una tendencia a acudir directamente al hospital en lugar del ambulatorio (la denominada terciarización del sistema de salud). Esta perspectiva ha beneficiado al sector privado, incluidas las ONG, que ha experimentado una expansión con la ayuda de los recursos públicos, paralelamente al estancamiento de la red pública (OPS, 2006, 2009).10
En cuanto a la política alimentaria, la reestructuración de que fue objeto en los años noventa fue de un alcance superior en relación a las instancias analizadas.11 La “Agenda
Venezuela” suprimió los controles de precios de alimentos de primera necesidad y los subsidios a la producción vigentes. En su lugar se organizaron un conjunto de progra-mas focalizados, de carácter asistencial y compensatorio,12 además gestionados por una
multiplicidad de organismos, lo que derivó ineludiblemente en una gran descoordi-nación institucional y un impacto muy limitado en la población (Uharte, 2008:315). El sector privado se benefició de esta política alimentaria y, en términos generales, amplió su participación en la misma, en principio bajo rectoría estatal.13 Una de las
medidas más importantes fue la apertura comercial, con repercusiones desfavorables sobre el sector agropecuario nacional pero positivas para la agroindustria, la cual supuso un incremento del coeficiente de dependencia alimentaria (véase Morales, 2002). La situación general de la población se puede intuir a partir del hecho de que el salario mínimo (SM) en ningún caso, desde 1989, llegara a cubrir la Canasta Alimentaria Normativa (CAN). En estas condiciones el consumo de alimentos de la cesta básica se redujo considerablemente y con un efecto sustitución (Uharte, 2008:319), llevando, en opinión de Morales (2002:121), a una situación preocupante.
Finalmente, se deben destacar algunos rasgos no ya sólo de la política social venezola-na, sino que constituyen un elemento inherente de todo su funcionamiento, como es la corrupción y el clientelismo, impulsados por una estructura económica parasitaria del ingreso petrolero (Mateo, 2009). Estos aspectos de carácter estructural estarán, obviamente, presentes en la fase bolivariana posterior a 1999 que a continuación se
10 En resumen, “el panorama de la salud en los noventa, resultaba en muchos aspectos desolador. (…) Venezuela presentaba una estructura de servicios sanitarios públicos utilizada por menos del 30% de la población debido a problemas de acceso, dotación y calidad; los programas preventivos se encontraban desactualizados o paralizados; y paulatinamente fue creciendo una gran cantidad de sistemas de protección para ciertos sectores de población asegurada, sin ninguna regulación por parte de las autoridades públicas.” (Provea, 2008b:4).
11 En este punto seguimos a Uharte (2008:313).
12 Destacan el programa “Cesta de CASA” (Corporación de Abastecimientos y Servicios Agrícolas) y el “Programa de Alimentos Estratégicos” (PROAL).
analiza, por lo que se asume cierto continuismo y se priorizan otros elementos en la exposición.
B. Rasgos del proceso de conformación de la política social actual
Resulta complicado caracterizar el proyecto de política social bajo el actual ejecutivo bolivariano puesto que incorpora muchas proclamas (y prácticas) heterogéneas, a pesar de lo cual en este ámbito se ha logrado una mayor conjunción entre retórica y praxis que en otros órdenes (Lander y Navarrete, 2007). Tampoco es homogéneo el período, por lo que esta conjunción, y la ruptura que implica respecto de la práctica neoliberal anterior, ha evolucionado en el tiempo y sigue haciéndolo al tenor del surgimiento en los últimos años de un concepto de política social de carácter antisistémico (véase MPD, 2007), el cual, no obstante, todavía carece de un reflejo directo en su aplicación práctica y no lo consideraremos. En definitiva, la ruptura con el modelo anterior de política social y la nueva institucionalidad que se la presupone es progresiva e incorpora elementos contradictorios, con dos fases bien diferenciadas respecto a 2003, como se verá a continuación.
Cambios teóricos pero continuismo práctico en 1999-2003
Hasta 2003 se produce una divergencia entre el discurso netamente rupturista y una práctica que no ofrece verdaderamente un cambio cualitativo, con una amalgama de iniciativas que no se articulan en el marco de una verdadera estrategia de política y desarrollo social inclusiva. No obstante, existen ciertos elementos que permiten vaticinar una evolución crítica con el neoliberalismo, por lo cual cabe caracterizarlo como un período de transición.
la universalidad de los derechos sociales, la redistribución del ingreso y la riqueza, y el impulso a la participación ciudadana democrática. De esta forma, el plan aboga por un equilibrio y una complementariedad entre la política macroeconómica y la acción social, sin establecer dicotomía alguna entre ambos planos que lleve a la primacía de un ámbito sobre otro. Así pues, rechaza radicalmente la perspectiva neoliberal y, más específicamente, los criterios de focalización, el asistencialismo, lo compensatorio y el “economicismo”, por lo que vuelve a una concepción relativa de la pobreza y no mera-mente de crítica al nivel absoluto del ingreso,14 junto al establecimiento de la rectoría
del Estado en la implementación de la política social.
En la práctica, no obstante, a lo largo del primer cuatrienio se constatan importantes elementos de continuismo respecto de la fase neoliberal anterior. Ante la situación de crisis económica inicial a principios de 1999, la prioridad reside en el logro de la estabilidad macroeconómica como condición necesaria para los cambios estructurales, con lo cual se sigue con la subsunción de lo social respecto de lo económico (Gómez y Alarcón, 2003; Alvarado, 2003; Uharte, 2008). De hecho, la implementación de la política social hasta 2001 viene guiada por el denominado Plan Bolívar-2000 (MPD, 2000), un programa meramente de respuesta coyuntural a las necesidades sociales del momento con un carácter asistencialista-paliativo y focalizado en los grupos con me-nos ingresos, pero con corrupción e ineficacia acusadas (Gómez y Alarcón, 2003:30; Alvarado, 2003:135).
Por otra parte, se deben señalar una serie de elementos de ruptura en esta fase, pues se sanciona por decreto la gratuidad en educación y salud, el Estado asume el pago de las pensiones y las equipara al salario mínimo y se formulan nuevas leyes sociales sobre seguridad social, salud, vivienda y protección de los trabajadores. La aprobación del anteproyecto de la Ley Orgánica del Sistema de Seguridad Social (LOSSS) de finales de 2002 derogó la anterior de 1997, así como la eliminación del Instituto Venezolano de Seguros Sociales (IVSS). La LOSSS constituyó uno de los marcos normativos más avanzados en términos sociales (Méndez, 2008), en concreto en cuanto al logro de la universalización, garantizando el derecho a toda persona a beneficiarse de la seguridad social al margen de su capacidad económica y fijando una financiación con recursos estatales en detrimento de las agencias multilaterales.15
14 El Plan sostiene que “el Gobierno Nacional asumirá la lucha por la superación de las profundas y amplias desigualdades sociales, no como acciones benéficas y asistenciales, para curar las heridas de los excluidos del mercado, sino como objetivos sociales y económicos contemplados en la [CRBV] (...) como condiciones para alcanzar la ciudadanía” (MPD, 2001:18). 15 Bajo la perspectiva del ciudadano y no del trabajador, rompiendo con el paradigma
Un elemento que hay que destacar es la Ley de Hidrocarburos aprobada en 2001 en el marco de 49 leyes habilitantes. Supuso revertir la tendencia privatizadora de la década anterior y que para la política social tuvo una repercusión fundamental en tanto cuanto permitió incrementar la porción de renta apropiada por el Estado, que sería la fuente de los fondos que posteriormente financiarían la nueva política social. No obstante, este paquete legislativo originó una férrea respuesta en la oposición que desembocó en una huelga general, un golpe de Estado y un paro en Pdvsa (Petróleos de Venezuela, S.A.) entre 2001 y 2003. Sólo cuando esta ofensiva fracasó en 2003 (2004) se puede empezar a hablar en puridad de la nueva política social bolivariana.
Un cambio ¿cualitativo? desde 2003
El aspecto más relevante en 2003 fue la implantación de las conocidas como misiones sociales y, por ello, el principal exponente del nuevo paradigma de política social que se empieza a construir desde la perspectiva de la inclusión social. La creación de las misiones, no obstante, sólo puede entenderse desde la consideración del espacio de lo político, tanto por la configuración del marco corporativista heredero de la renta petrolera y los acuerdos de Punto Fijo que fundaron la IV República, con la alter-nancia posterior entre Acción Democrática y el democristiano COPEI, como de la propuesta alternativa bolivariana y la consiguiente confrontación política abierta en el subperíodo 2001-2003. Por una parte, las misiones suponen la articulación de una estructura paralela precisamente porque se proponen superar el burocratismo y las ineficiencias de un aparato de Estado que todavía en 2003 el ejecutivo de Chávez no controla completamente. Por otra, porque responde a una coyuntura específica de luchas sociales, desde la cual se la puede caracterizar en función de los intereses de los diferentes actores. En efecto, como una conquista del grupo de población que en abril de 2002 se alza en rebelión frente al golpe de Estado, pero también desde el reconocimiento (electoralista) por parte del Gobierno de que debe cambiar su es-trategia y apostar por una reformulación de su política social con el fin de recuperar el apoyo político en vista del referéndum revocatorio de agosto de 2004. Son estas cuestiones las que explican la rapidez con la que se han desarrollado, la improvisa-ción que las caracteriza, su estructura y conexión institucional todavía inacabada, así como un elemento problemático para cualquier investigación como ésta: la limitada información estadística de carácter oficial.16
A pesar de todo, las misiones evidencian un avance más que cuantitativo en la cons-trucción de un nuevo paradigma de política social.17 Uharte (2008:117) opina
acerta-damente que es “embrionaria de un nuevo paradigma de política social, todavía lleno de contradicciones e incoherencias, pero sin duda en proceso de construcción de una alternativa diferente a los lineamientos neoliberales”. En otras palabras, “las misiones no son otra cosa que el germen de la nueva institucionalidad; ante un gran obstáculo como es ese Estado burocrático, ineficiente e ineficaz, pues van surgiendo, al lado de él, formas paralelas […] de nuevas instituciones como instrumentos para viabilizar los principios de la Constitución” (Rodríguez Araque, 2004:1). Precisamente, será importante rescatar y destacar, dentro de esta asunción del espacio de lo político como principio explicativo, la consonancia con los valores plasmados en los principales docu-mentos de referencia, la CRBV y el Plan 2001-2007. En cualquier caso, constituyen la estrategia bolivariana para el logro de la universalidad de facto en los derechos sociales, mediante una focalización en la población excluida en principio transitoria, todo lo cual se enmarca en este nuevo paradigma en curso.
Una de las carencias de esta estrategia de política social es la ausencia de una adecuada ins-titucionalización debido a la coyuntura sociopolítica y a la premura en su instauración, ambas relacionadas, lo que obstaculiza la incorporación de los necesarios mecanismos institucionales de control y rendición de cuentas (Guédez, 2009).18 Si bien es cierto que
el legado recogido por el actual gobierno puede justificar esta vía en el corto plazo, la conclusión del nuevo paradigma en política social y su protagonismo central en el mis-mo requeriría su incorporación, con todas las consecuencias, en el marco institucional venezolano.19 No obstante, las misiones sociales significan un avance en términos de
17 Sobre cuya caracterización existen no obstante diferentes enfoques. Hay autores que consideran que no existe todavía un nuevo paradigma de política social, debido a que perviven las tenden-cias compensatorias, asistencialistas y fragmentadas (Lacruz, 2006; D’Elia, 2006), mientras que Rodríguez (2006), que se erige en portavoz del gobierno, justifica su consideración de nuevo paradigma en torno a sus objetivos, tipo de gestión, agentes protagonistas y lógica que lo preside.
18 Pero no en un sentido burocrático, por lo que cabe asumir la crítica que hace Denis (2009), quien fuera Viceministro de Planificación y Desarrollo, cuando afirma que “las Misiones han perdido la visión de autonomía y de ruptura con la burocracia, se han institucionalizado.” Por otra parte, D’Elia y Quiroz (2010) destacan la “falta crónica de insumos, baja calidad de materiales y facilitadores, locales improvisados, descoordinación y funcionarios eludiendo responsabilidades.”
rectoría estatal en la implementación y responsabilidad en materia social, coadyuvan a la efectiva universalización de los derechos sociales con un énfasis focalizado en ciertos grupos sociales, pero abiertos y no excluyentes para cualquier ciudadano, apoyan la participación comunitaria e implican la recuperación del modelo de financiación a la oferta en lugar de la demanda, como se verá en los próximos apartados.20
Finalmente, un aspecto en el que la práctica gubernamental ha ido en dirección opuesta a los objetivos declarados en la CRBV y el Plades es el de la descentralización, princi-palmente desde 2004-2006, y la re-centralización impulsada. Efectivamente, aunque en teoría se constituía una “República de conformación política federal y régimen público descentralizado” (véase D’Elia, 2010), en verdad el giro antisistémico, reflejado en el Plan Socialista 2007-2013 (PPS, 2007), supuso tanto un incremento de la cen-tralización como un cambio en la interpretación del significado del federalismo desde la perspectiva de la construcción del socialismo, en beneficio de las organizaciones de base del Poder Popular y en detrimento de estados y municipios.21
III. La política educativa: aprendiendo a leer
La CRBV de 1999 sanciona el carácter obligatorio de la educación en todos sus niveles (art. 102) y gratuita hasta el pregrado universitario (103), así como la rectoría estatal. Se mantiene la existencia del sector privado (art. 106) pero se ha favorecido financie-ramente el sistema público en educación, simultáneamente a una reducción de los subsidios destinados a la educación privada. Estos principios han tomado cuerpo con la Ley Orgánica de Educación aprobada en agosto de 2009, que establece en su capítulo I la rectoría estatal, la gratuidad de la educación, los derechos de las lenguas indíge-nas, etc. Se ha priorizado la educación inicial bajo la idea de lograr la inclusión social (Casanova, 2008), lo que se constata con la total escolarización de toda la población en educación básica (SISOV, 2010). Se ha detenido el proceso de descentralización, abogando por una re-centralización a partir de la rectoría del Ministerio de Educación y se ha desarrollado un programa progresivo de becas que beneficia en mayor medida a los estratos de menor renta, lo que según la CEPAL (2009:27) ocurre en la región nada más que en Costa Rica y Panamá.
Ante el fracaso de la Campaña Bolivariana de Alfabetización (2000-2003), que al igual que sus antecesoras no cumplió los objetivos debido a la escasez de recursos y al
20 No obstante, las misiones se han visto atrapadas desde finales de 2007 por la polarización política, lo que no favorece el objetivo de la inclusión. Véase al respecto D’Elia y Quiroz (2010:8-9).
personal involucrado, a mitad de 2003 se desarrolla la Misión Robinson bajo direc-ción estatal y con la colaboradirec-ción de la Fuerza Armada y Cuba (MINCI, 2006:26).22
Finalmente, el 28 de octubre de 2005 se declaraba a Venezuela “territorio libre de analfabetismo” según los parámetros exigidos por la UNESCO (Robinson, 2007), incluyendo la población indígena (5,15% del total de alfabetizados), los reclusos y a la población con discapacidad (MINCI, 2006:30). La financiación de la misión se ha basado esencialmente en una partida extraordinaria de PDVSA, pero complementada con el conjunto de locales prestados por la población de los barrios.23 La estructura
organizativa de la misión es centralizada en lo referente a la gestión de los recursos, pero descentralizada en cuanto a su organización, con bastante autonomía a nivel local y participación de la comunidad.
Un aspecto a destacar de la política educativa es el intento por vincular la formación educativa con el mercado laboral y las necesidades económicas de cualificación de la mano de obra. A este propósito se dirige la labor de integración de los grupos de jóvenes que han abandonado prematuramente el sistema educativo y la mayor relación de las escuelas rurales y las escuelas granjas, enmarcado asimismo en el énfasis puesto en el sistema de cooperativas de producción. La jornada escolar se ha extendido mediante la implantación del horario completo de mañana y tarde, pasando de 3,5 horas a 6, cuyo origen es el Programa Nacional de Escuelas Bolivarianas de 1999, posteriormente ampliado a la educación inicial con el Proyecto Simoncito,24 a la enseñanza media con
los liceos bolivarianos y a la técnica con las escuelas Robinsonianas. Asimismo se ha desarrollado lo que se denomina “atención no convencional” para extender la oferta y disponibilidad del derecho a la educación a niños menores de 6 años y sus familias, que por diversas razones no pueden acceder a la educación “convencional”. Lo nove-doso es que ello ha exigido la participación activa de las distintas comunidades, sobre todo las madres.25 En cuanto a la educación superior, se ha implantado la Universidad
Bolivariana y las Aldeas Universitarias con el objetivo de ampliar el acceso a los gru-pos otrora excluidos, junto a la diversificación territorial cónsona con el proyecto de equilibrar la dimensión territorial del modelo productivo. Venezuela se ha convertido
22 Se pretendía “enseñar a leer y escribir a un millón de venezolanos en un lapso de un año” (FEGS, 2009). No obstante, resultó que la cifra de analfabetos real superaba en casi medio millón la cifra de 1.082.485 personas inicialmente estipulada por el INE, alfabetizando 1.482.543 personas (véanse Uharte, 2008:201 y Centeno, 2006).
23 Puede consultarse Uharte (2008:206-212), especialmente las entrevistas personales de su trabajo de campo.
24 Un centro Simoncito se define como un centro educativo orientado a promover el desarrollo integral del niño incorporando otros ámbitos como una alimentación suficiente y adecuada, normas de conducta e higiene, y con una atención de jornada completa. Combina acciones convencionales con otras no convencionales, es decir, rebasa el ámbito de lo exclusivamente pedagógico.
así en el segundo país del continente en matrículas en educación superior (83%), sólo superada por Cuba, pasando de 28 a 81 estudiantes por cada mil habitantes entre 1998 y 2008 (MINCI, 2010).
Una de las consecuencias de este esfuerzo inversor ha sido la mejora de la infraestructura educativa, aunque todavía en precario estado. De acuerdo a las metas acordadas en el año 2000 en la Declaración del Milenio, si se mantiene la actual política educativa las metas de universalización de la educación básica, que suponen una cobertura igual o superior al 99%, se habrán logrado antes del plazo inicialmente previsto.26 Por otra
parte, persisten otros innumerables problemas en la educación, destacando el relativo al profesorado debido a su baja remuneración y, principalmente, su nivel de formación, lo que redunda en una calidad de la enseñanza ciertamente mejorable.
IV. La política de salud actual: camino al sistema público
nacional
En los inicios del gobierno “chavista” se aborda el marco normativo general en el que se debe ubicar el nuevo paradigma de la política social en salud. La CRBV de 1999, en sus artículos 83, 84 y 86, establece que el Estado posee la responsabilidad de garantizar y financiar la salud como derecho social fundamental a todos los ciudadanos a partir del conjunto de sus ingresos, ordena la creación de un Sistema Público Nacional de Salud (SPNS) bajo su rectoría, de carácter descentralizado y participativo, regido por los principios de gratuidad, universalidad, integralidad,27 equidad, integración social
y solidaridad, y explicitándose que no debe tener carácter lucrativo. Por primera vez tales derechos (individuales y colectivos) tienen un rango supraconstitucional, “y por lo tanto su respeto y garantía no dependen solamente de las disposiciones internas que adopte el país, sino de las que puedan derivarse de los tratados y convenios inter-nacionales sobre derechos humanos suscritos y ratificados por el Estado venezolano” (Convite, 2007:66), lo que supone una transformación cualitativa del lugar que ocupa la atención sanitaria.28
Ya desde 1999 se impulsa la denominada atención primaria en salud (APS) mediante el Modelo de Atención Integral (MAI) que se implanta y que proporcionará atención tanto preventiva como curativa a toda la familia en el momento en el que son atendidos, con
26 Véase República Bolivariana de Venezuela / Naciones Unidas (2004): Venezuela, Cumpliendo las Metas del Milenio. Caracas: Gabinete Social, República Bolivariana de Venezuela, pág. 18, citado en Isch y otros (2008:86).
especial énfasis en la prevención.29 En 2002 se aprueba la nueva Ley Orgánica del Sistema
de Seguridad Social (LOSSS), pero hasta el momento no se ha aprobado el marco legisla-tivo que desarrolle el articulado, por lo que la conformación del SPNS se está realizando sin que exista la normativa correspondiente, en una suerte de vacío legal que impide garantizar en la práctica los derechos constitucionales de la atención sanitaria. Pero frente al modelo de niveles de atención médica burocratizado, en el que el hospital es el centro del sistema, y basado en la distinción de lo preventivo y lo curativo, el anteproyecto de la LOSSS organiza el sistema de salud en redes y ubica la APS en los consultorios populares como eje central e integrador de la atención de salud (Provea, 2008b).30
Aunque se abogaba por la descentralización (MPD, 2001:95) se ha optado por un proceso de centralización, sobre todo desde 2007 en vista de ciertos problemas como la oposición política de los gobernadores regionales tanto a la modernización de los centros de salud (Diario Crítico de Venezuela, 25/04/2007) como a los proyectos de ley o a la propuesta de reforma constitucional (El Nacionalista, 2008). Y en verdad, este giro sí que ha permitido la convergencia entre retórica y praxis, pues la descentra-lización no permitía el logro de los objetivos declarados, habida cuenta del contexto político existente.31
En 2003 la política de salud da un giro radical con la puesta en marcha del Plan Ba-rrio Adentro en el marco del Acuerdo de Cooperación Técnica con Cuba,32 y que se
29 Y que será la guía de la misión Barrio Adentro, la cual se abordará posteriormente. El énfasis en la prevención es económicamente justificable al permitir ahorrar recursos a medio plazo, ya que evita la hospitalización de muchas personas.
30 Lo que se verá a continuación al analizar la ya mencionada misión Barrio Adentro. La prio-ridad otorgada a la APS concuerda con las recomendaciones de los principales organismos internacionales (OPS, 2005), basadas en sus ventajas respecto de lo curativo y hospitalario, y como medio para lograr la universalización de facto, la equidad y la eficiencia, pero también con los postulados de la APS de la Declaración de Alma Ata (Kazajstán) en 1978 (véase OPS, 1978), que abogaba por construir un modelo integral y participativo de atención primaria. Tal y como señala la propia OPS (2005:16), “los estudios internacionales muestran que, mante-niendo todo lo demás igual, los países con sistemas de salud con una fuerte orientación de la APS tienen mejores y más equitativos resultados en salud, son más eficientes, tienen costos de atención más bajos y logran más alta satisfacción del usuario que aquellos cuyos sistemas de salud sólo tiene una orientación débil hacia la APS”. Se puede afirmar así que se inicia el fin de la prioridad de lo curativo frente a lo preventivo.
31 En este sentido, un ejemplo sintomático se evidencia en la cuestión del cobro en hospitales, en principio declarado ilegal por decreto presidencial. Pero tal y como se constata en diversos informes, “pese a que se han adoptado medidas, las denuncias de los usuarios sobre cobros en los centros de salud públicos han sido constantes durante estos años, de acuerdo con los reportes de la Defensoría del Pueblo y Provea. El mayor porcentaje de estas denuncias, según lo señala Provea, han sido provenientes de los centros de salud administrados por las gobernaciones de estado (...)” (Convite, 2007:115).
coope-convirtió en diciembre en la Misión Barrio Adentro (MBA),33 posiblemente la más
exitosa de las iniciativas sociales desarrolladas y ello a pesar de los obstáculos a los que se ha enfrentado.34 La MBA forma parte sustancial del propósito de inclusión social
planteado en la Constitución y un avance en el primer nivel de atención en el propó-sito de crear el SPNS. Se declara que es la concreción de la atención primaria como prioridad de su política de salud para dar respuestas a las necesidades sociales de la población, especialmente la excluida (MPS, 2009), siguiendo las recomendaciones de la Organización Mundial de la Salud (OMS). Supone así una modificación en el tipo de atención sanitaria y una apuesta por la universalidad de facto con una focalización en ciertos grupos sociales. Además, la MBA ha contribuido a restablecer la prioridad del consultorio como base y vía de acceso al sistema de salud, en detrimento del hospital (Alayón, 2005; Uharte, 2008; Patruyo, 2008). La financiación proviene de recursos ordinarios del Ministerio, pero fundamentalmente, en un 80%, de las aportaciones extraordinarias del Banco de Desarrollo y la Corporación Venezolana de Petróleo, entre otros. Se ha de destacar que su actividad se encamina hacia la corresponsabilidad entre el Estado y las comunidades, no como medio para reducir la responsabilidad del Estado en tanto órgano rector, como sucedía anteriormente, sino impulsando la participación ciudadana mediante los “Comités de salud” en el nivel de atención primaria (OPS, 2006:2; Patruyo, 2008:47).
Si bien el éxito que la misión tuvo hizo que al año siguiente de su creación ya se plan-teara que debía protagonizar el reordenamiento del SPNS, el incumplimiento de los objetivos establecidos en la construcción y equipamiento de módulos para reemplazar a los consultorios lleva a la organización de la MBA-II en junio de 2005 con la idea de conformar el nivel secundario del SPNS y así construir y equipar Centros de Diagnóstico Integral (CDI), Salas de Rehabilitación Integral (SRI) y Centros de Alta Tecnología (CAT).35 Poco después, en agosto de 2005, se inicia la MBA-III, en el marco del tercer
ración en los ámbitos energético, económico y social, y que sirvió para formalizar la partici-pación de la brigada de médicos cubanos que había llegado en diciembre de 1999 para prestar ayuda ante la catástrofe del Estado de Vargas. Señalemos que, en un principio, se ofrecían plazas para médicos con el fin de llevar a cabo un plan integral de salud en los barrios pobres, complementado con un programa de educación y deportes. Ante la campaña orquestada por la Federación Médica, sólo 50 médicos venezolanos se ofrecieron en un primer momento y más de la mitad se negaron a establecerse en tales barrios. Por esta razón fueron los médicos cubanos los que sí aceptaron acudir a las barriadas y desarrollar el Programa Integral de Salud en las zonas de mayor necesidad (véase OPS, 2006).
33 La expresión “Barrio Adentro” alude a la necesidad de adentrarse en la profundidad de los barrios marginales, lo que no había existido hasta ese momento.
34 Destacando la oposición del gremio médico venezolano (véase D’Elia, 2006:16-17,40) o el boicot de la red de farmacias convencionales, que no dispensaban sus medicamentos receta-dos.
nivel de atención del SPNS para la recuperación y modernización de la red de hospitales públicos existentes y la creación de nuevos centros. En principio, esta propuesta de mejorar la infraestructura existente concuerda con uno de los principios rectores de la nueva política de salud, como es fomentar la financiación a la oferta, es decir, la red de salud, en lugar de la demanda (el individuo).
Aunque la MBA no ha cumplido las metas de construcción de consultorios populares, desde 2006 se ha incrementado el número de consultorios en proceso de construcción, acercándose a las metas fijadas, alcanzando una cobertura del 95% de la población total (OPS, 2009:25), y en 2005 la población atendida era de 14.700.000 (D’Elia y Quiroz, 2010:4). Pero para tener una idea más precisa de su contenido real es preciso introdu-cir dos conceptos complementarios, como son la “accesibilidad” y la “aceptabilidad”, como bien apunta Uharte (2008:271-272). El primero supone la ausencia de barreras para el acceso real al servicio en cuestión, sean de índole geográfica, dineraria, orga-nizacionales, lingüísticas, etc. En este sentido, la cobertura existente es de un médico por cada 250 familias o 1250 habitantes (Guédez, 2009:55), los cuales se ubican en las zonas donde vive la población con menos recursos y se reparten 106 medicamentos básicos gratuitamente dos veces al mes a cada médico, que cubren más del 90% de las enfermedades más comunes en el país. La distribución de los médicos entre Estados según niveles de renta es más equitativo de acuerdo al índice de Gini, 0,12 ya en 2005 frente a 0,23 en 1998 (OPS, 2006:9). En cuanto a la aceptabilidad cultural que posee entre la comunidad el servicio de salud, se ha de destacar que el conjunto de médicos cubanos ha sido aceptado en un alto grado por la población venezolana atendida (OPS, 2006; Uharte, 2008). La valoración por parte de los usuarios es altamente favorable, superior a 8 en una escala de 10 para más del 90% de los encuestados, destacando la cercanía de los consultorios, la atención del personal y el acceso a los medicamentos, según la investigación de Eljuri (2006).
Uno de los principales problemas existentes es la fragmentación. Por una parte, una fragmentación institucional, pues en la actualidad existen cuatro sistemas separados funcional y territorialmente (véase Guédez, 2009). Por otra, nos encontramos con una fragmentación en el origen de la financiación, lo que en última instancia vincula la dotación presupuestaria a la dinámica del ingreso petrolero, rebajando así el estatus del gasto sanitario e introduciendo incertidumbre en las asignaciones y en la planificación futura.36
mayo de 2007 se contabilizan 2.708 Consultorios Populares construidos y equipados, y otros 3.284 en proceso de construcción (MPS, 2009).
V. ¿Seguridad y soberanía alimentaria?
En el último decenio, seguridad y soberanía alimentaria constituyen los nuevos objetivos de la política alimentaria desde la perspectiva de restablecer el principio de universa-lidad, lo que culmina con la promulgación en 2008 de la Ley Orgánica de Seguridad y Soberanía Alimentaria (LOSSA), proporcionando un marco legal al objetivo de garantizar la soberanía y seguridad alimentaria. El primero de ellos, la seguridad, se erige en un principio central en la CRBV (véase el art. 305) como derecho ciudadano que no debe subordinarse a la lógica mercantil, lo que supone un avance respecto del documento de 1961, que no alude al mismo.37 Significa la interconexión de cuatro
aspectos: accesibilidad, suficiencia, estabilidad y aprovechamiento nutricional. En otras palabras, supone disponer del acceso a una cantidad apropiada de alimentos que permita una vida sana, acceso que además debe ser universal, exigiendo que los alimentos posean una determinada calidad que garantice una alimentación nutritiva. Finalmente, estos requisitos deben mantenerse en el tiempo, y de manera condicional, una adecuada configuración institucional (véase FAO, 1996). ¿Y cómo llegar a esta seguridad alimentaria? Para el gobierno, mediante la soberanía alimentaria, es decir, soberanía para la definición de la política alimentaria, que significa priorizar la produc-ción nacional mediante el proteccionismo comercial, en aguda ruptura con el modelo anterior (MPD, 2001:32-33).38
La implementación de esta política atraviesa por dos etapas claramente diferenciadas por el punto de inflexión de 2003. El continuismo de la primera fase se verifica en el hecho de que 7 de los 9 programas de carácter compensatorio-asistencial (la “Agenda Familia”) ratificados por el nuevo gobierno se vincularán a la alimentación-nutrición, junto a la fragmentación institucional que se hereda.39 La reforma agraria se ha
impul-sado con la Ley de Tierras promulgada en el marco de las leyes habilitantes de 2001, si bien la incidencia es limitada. El paro patronal de 2002-2003 mostró los problemas
37 Posteriormente, este principio llevará a la creación de un ministerio específico para el tema de la alimentación, así como de la Comisión Presidencial para el Abastecimiento Alimentario y la Misión Mercal (MINCI, 2005), lo que se analizará después.
38 Por una parte, en línea con la declaración de la FAO (1996), que en su punto 12 establece que “la aplicación de las recomendaciones contenidas en este Plan de Acción es el derecho soberano y responsabilidad de cada Estado, mediante la legislación nacional (…) a fin de al-canzar el objetivo de la seguridad alimentaria.” Pero, al mismo tiempo, en contradicción con lo que sostienen los principales organismos internacionales, como la Organización Mundial del Comercio o la propia FAO, pues consideran la apertura comercial como el medio óptimo y fundamental para el logro de la seguridad alimentaria. Puede verse el compromiso cuarto (apartados 37 a 41) de la Declaración de Roma sobre la Seguridad Alimentaria Mundial (FAO, 1996).
(pre)existentes, pues ante el acaparamiento de alimentos, especulación, paralización de la producción y la distribución, con el consiguiente desabastecimiento, se eviden-ció la situaeviden-ción de fragilidad y dependencia de Venezuela respecto del sector privado. Mejor dicho, de unas pocas grandes empresas, con un sustancial empeoramiento de los indicadores nutricionales (MINCI, 2008a, Provea, 2003:66). No obstante, estos acontecimientos no agotan la responsabilidad en el deterioro de la situación,40 pero sí
condujeron a un giro en la estrategia alimentaria. Se inaugura así una segunda etapa en la que se implementan unos programas bajo el principio de la universalidad y, por tanto, excluyendo el criterio de focalización anterior, aunque persistan programas focalizados como el de las “Casas de Alimentación”.
En septiembre de 2004, por vez primera, se crea un Ministerio de Alimentación (Minal), organismo rector de la misión emblemática en este ámbito, la Mercal, con lo que se va corrigiendo la desorganización institucional previa al unificar los programas alimen-tarios en un único organismo. Para asegurar el protagonismo del sector público se ha optado por un enfoque centralista, en continuidad con la práctica (que no la retórica) de períodos precedentes. El control de precios se restablece en febrero de 2003 (fijando un precio máximo de venta al público, PMVP) en 106 productos alimenticios para frenar la especulación y la consiguiente alza de precios.41 Otro de los puntos de ruptura
ha sido modificar la política comercial de apertura, abogando por la protección de la producción nacional de acuerdo a lo establecido en el artículo 305 de la CRBV. En 2003 se crea la empresa estatal Mercado de Alimentos “Mercal C.A.”, bajo la di-rección del MAT/Minal, y a finales de año se organiza la Comisión Presidencial para el Abastecimiento Alimentario Misión Mercal con el objetivo de asegurar la seguridad alimentaria mediante la comercialización al por mayor y al por menor de alimentos de primera necesidad a bajos precios. Supone, de forma novedosa, la implicación directa del sector público en la comercialización de alimentos, hasta este momento monopolizado por el sector privado, llegando al 40% del total de las ventas (Uharte, 2008:325). La
40 Al respecto Provea (2003:77) señala que “también se han tomado medidas contrarias a lo que sería una política efectiva de seguridad alimentaria, como la protección a empresas importadoras frente a rubros en los que existe capacidad interna de abastecer o la extensión del Impuesto al Valor Agregado (IVA) a productos alimenticios básicos. Por lo demás, la vulnerabilidad en el área de la seguridad alimentaria es preexistente a este conflicto político y el mismo la ha profundizado notablemente.”
misión Mercal se enmarca en una concepción universalista puesto que está destinada al conjunto de la población, con independencia de cualquier consideración, monetaria o no, pero se complementa con un criterio focalizador, concretamente en la práctica de discriminación positiva en la ubicación de sus establecimientos. Es decir, universalidad con discriminación positiva. Debido a problemas por incumplimientos de las empresas importadoras y fallos de gestión, en 2007 pasó a ser Misión Alimentación (“para la Seguridad y Soberanía Alimentaria”), con el objetivo último de integrar el ciclo de producción, transformación, distribución, comercialización y consumo. Al igual que sucede con otras misiones, la financiación es exclusivamente de carácter estatal pero heterogénea en sus orígenes, ordinarios y extraordinarios.
El impacto de Mercal ha sido de casi el 50% de la población, unos 13 millones de ve-nezolanos (MINCI, 2008a). La compra de productos de Mercal ha supuesto un ahorro creciente, de 34% respecto a los precios regulados y 37% con relación a los de mercado en 2005 (Mercal, 2009), a 49 y 67% respectivamente dos años después (MINCI, 2008a), cumpliendo así las Metas del Milenio respecto de la erradicación del hambre y la reducción de la pobreza extrema en un 3% (Provea, 2008a).42 Considerando la
percepción de los consumidores, la valoración global es positiva, destacando en general la proximidad de los establecimientos, las instalaciones, los precios y la variedad (Eljuri, 2006). A pesar de todo, los resultados no son satisfactorios en relación a los objetivos planteados inicialmente en el discurso. Si en última instancia la política alimentaria ha consistido en proporcionar alimentos a bajo costo a la población, resulta que las condiciones estructurales que pueden garantizar en el tiempo tanto la soberanía como la seguridad alimentaria no se han modificado sustancialmente. Ante la limitada pro-ductividad agrícola, persiste la dependencia de las importaciones tanto de alimentos como de materias primas para producirlos, no obstante el teórico apoyo al pequeño productor nacional por parte de la Misión Mercal.43 Por tanto, la oferta interna
depen-de doblemente depen-del exterior y depen-de un flujo problemático depen-de divisas proporcionado por el Cadivi, lo que deriva en una dinámica inflacionista. Por ello, en 2008 el gobierno tuvo que flexibilizar el control de precios y, en el caso del huevo, eliminarlo. Además,
42 Sin embargo, según Provea persisten insuficiencias en materia de nutrición: crecimiento del déficit nutricional crónico, descenso del grado de calorías consumidas de 2000 a 2006 y leve aumento del porcentaje de niños con bajo peso al nacer en el mismo período (Provea, 2008:35).
se constata la escasez de ciertos productos básicos (leche en polvo, carne de res, aceite de maíz, pollo, etc.) (véase Eljuri, 2006:152-153, y que Martínez (2010) cuantifica en el 40%), debido al acaparamiento de los grandes propietarios con el objetivo de especular y vender por encima del precio establecido por ley, lo que ha supuesto que los Consejos Comunales organizaran algo parecido a “grupos comunitarios de vigilancia”; pero también por la elevada demanda interna. Ello evidencia un error de base en la política del gobierno, pues un estímulo para los productores provoca encarecimiento de los precios y perjudica la seguridad alimentaria, pero si se fijan precios máximos se desincentiva la producción y se llega al desabastecimiento y, en el caso de la red Mer-cal, a que algunos comerciantes se hayan salido para vender a precio libre debido a las mayores expectativas de ganancias.44 Además, las polémicas surgidas a mitad de 2010
respecto de las 70 mil toneladas de alimentos desperdiciadas por putrefacción (D’Elia y Quiroz, 2010:7) evidencian una insuficiente capacidad por parte del gobierno para sustituir eficientemente el viejo entramado de instituciones.
Anexo. Aspectos cuantitativos de la política social
Desde una perspectiva cuantitativa se ha de destacar el incremento sustancial del gasto social en el período actual (gráfica 1). Respecto del PIB, si el promedio en 1990-1998 era de 10,89%, pasa del 11 al 18% entre 1998 y 2008,45 aunque con un máximo en
2006 del 21% y un descenso posterior de 3 puntos porcentuales.46 Si en 1988-1998
el gasto social representaba el 36% de los ingresos fiscales, en 1999-2009 ascendió al 60% (INE, 2010).
44 Se suele achacar a la política de control de precios y cambios “los reiterados ciclos de escasez en los principales rubros básicos, la proliferación del mercado negro de venta de alimentos, una altísima especulación y el contrabando de extracción hacia países vecinos” (Tovar, 2009). 45 Existen, no obstante, disparidades con los datos que se ofrecen en CEPAL (2009), donde
en 1990s el gasto social oscila entre 7,8 y 9,2%, y posteriormente llega hasta sólo 13,4% en 2006/2007, probablemente porque no toma en consideración las partidas extraordinarias del gasto social. Asimismo sucede con el gasto social real per cápita que se verá a continuación, el cual sólo se incrementaría un 66% entre 1998/1999 y 2006/2007. Esta discrepancia no es relevante en el rubro de educación, pero sí en salud, pues este organismo no constata expansión alguna del gasto sanitario en 2000.
Trayectoria del gasto social47
Series del gasto total (T), educación (E) y salud (S) respecto del PIB y en índices base 100 en 1998
% del PIB Gasto social real Gasto por habitante
Años T E S T E S T E S
1998 11,34 4,25 1,89 100 100 100 100 100 100
1999 12,79 4,87 2,53 110,38 116,09 102,44 108,28 113,88 100,49
2000 14,94 5,38 2,63 148,76 148,82 111,36 143,26 143,32 107,25
2001 16,69 5,68 2,97 162,27 158,01 123,18 153,41 149,38 116,45
2002 16,30 5,74 3,37 148,89 155,93 132,08 138,22 144,76 122,61
2003 16,68 5,73 2,48 152,21 142,45 115,14 138,80 129,90 105,00
2004 18,13 6,02 3,19 193,14 190,04 154,88 173,08 170,30 138,79 2005 17,64 5,76 2,64 232,68 201,28 198,75 204,97 177,32 175,08 2006 21,75 6,33 3,64 311,19 283,87 250,00 269,53 245,88 216,54 2007 21,18 5,79 4,40
2008 18,60 6,09 2,91
Fuente: SISOV (2010)
La evolución del gasto muestra los avatares de la situación de la economía venezolana, y en concreto la inestabilidad mencionada de 2001-2003, lo que se refleja en una inte-rrupción de la senda alcista que lleva a que hasta 2004 no se superen los niveles de gasto registrados en 2001. Por partidas, en educación destaca el gasto real por alumno, que ha aumentado un 67% entre 1998 y 2005, aun con un descenso en 2001/2003.48 Esta
cifra resulta clarificadora habida cuenta de aspectos como el incremento del promedio de tiempo de escolaridad para los mayores de 15 años, sobre todo mujeres (de 8,3 a 9,6 años en 1998-2007), el incremento de la tasa de escolaridad en todos los niveles educativos y años, pero con una ralentización durante el bienio referido, así como los años promedios de escolaridad.49 En salud, se constatan significativos descensos en las
tasas de mortalidad infantil (más de un 50%) y postneonatal (un tercio) en 1998-2008 (INE, 2010). Respecto del ingreso mínimo, el elemento de política social a destacar es la introducción del ticket alimentación50, lo que exige comparar y distinguir el
sa-47 Se puede observar que estos datos sobre la educación no coinciden con los que presenta el MINCI (2010), lo que reafirma en nuestra crítica respecto de la presentación de los datos que realiza el gobierno actual.
48 Existen bastantes carencias en la información que ofrece el SISOV en cuanto a la composición del gasto en educación por nivel educativo, ya que la serie sólo llega hasta 2003, lo que impide llevar a cabo valoraciones sustanciales.
49 Cifras tomadas de CEPAL (2009, cuadros 25ss del anexo estadístico), véase asimismo MINCI (2010).
lario mínimo (SM) del ingreso mínimo legal (IML), el cual incorpora las dos partidas anteriores. Sólo en 2000 y 2005-2007 el SM ha sobrepasado a la CAN, que en 2009 cubre el 91,5%, mientras que el IML supone el 135-170% de la misma, aunque en términos reales el poder adquisitivo del SMI y el IML ha aumentado un 15 y un 71% en 1998-2009.51 Por contra, persisten insuficiencias en materia de nutrición, pues según
los informes de Provea ha crecido el déficit nutricional crónico, ha descendido el grado de calorías consumidas, de 2.460 a 2.196 en 2000-2006, y ha aumentado, aún muy levemente, el porcentaje de niños con bajo peso al nacer en el mismo período (Provea, 2008:35), si bien se ha reducido el Índice de Prevalencia de Subnutrición (SISOV, 2010), pero se ha incrementado el consumo de alimentos por persona en un 25% en 1999-2010 según el MINCI (2010).
Por otra parte, respecto de las implicaciones redistributivas del gasto social existen diver-sas posturas. Mientras que Hernández (2008) y Gallo (2008) no encuentran un impacto de carácter equitativo en la distribución del ingreso, a juicio de la CEPAL (2009:21) sí ha tenido un carácter progresivo puesto que ha mejorado, aun sensiblemente, la distribución secundaria del ingreso. Efectivamente, el índice de Gini calculado sobre el ingreso per cápita de los hogares ha pasado de 0,48 en 1998 a 0,39 en 2009, reflejando probablemente la pérdida de 6 puntos porcentuales del ingreso relativo del 20% más rico de la población (INE, 2010). Asimismo, el porcentaje de hogares pobres y pobres extremos desciende de 43,9 y 17,1% en el segundo semestre de 1998 a 23,8 y 5,9% respectivamente en 2009-II, con máximos en 2003 de 55 y 25% (INE, 2010).
VI. Conclusiones
El análisis de la política social en Venezuela resulta interesante por cuanto permite acer-carse a un ámbito que constituye una de las banderas esgrimidas por el actual gobierno y que avanza por un camino opuesto al dominante en la economía mundial. Objeto de críticas por unos, ejemplo de transformación para otros, el resultado de su análisis no concuerda con ambos habida cuenta de los aspectos contradictorios que presenta, pero se enmarca en un proceso dinámico hacia una nueva política social, por una parte producto de un compromiso democrático, y por otra, en tanto, ha permitido avanzar en el logro de la universalidad de los derechos para amplias capas de la población. A partir de conceptualizar la política social anterior a 1999 como neoliberal, se han podido identificar las rupturas acontecidas en la última década. Si bien en los primeros años la ruptura se concentra fundamentalmente en el ámbito teórico de los documen-tos oficiales, se garantiza la gratuidad en educación y sanidad y se aprueban por ley
último procedimiento, el alza sería del 21% en el período, mientras que el MINCI lo eleva hasta el 36%.
habilitante unas leyes que posteriormente tendrían un protagonismo importante, pero que en un primer momento condujeron a un bienio de absoluta inestabilidad social en 2001-2003. A partir de entonces el máximo exponente del cambio cualitativo es la implantación de un tipo de política social novedoso, las misiones sociales, lo que condensa el conjunto de rasgos específicos del proceso bolivariano: un marco político burocráticamente deformado y dominado por sectores opuestos al gobierno actual, la dependencia del ingreso petrolero para financiar estos programas, el problema del control efectivo de Pdvsa, de facto pospuesto hasta el fin del paro petrolero empresarial de 2003 y la ausencia de institucionalidad de lo que se va convirtiendo en el nuevo paradigma de política social, sujeto todavía a los posibles vaivenes del ingreso petrolero. A pesar de los aspectos negativos y de las diversas opiniones que puedan suscitar, estas misiones han supuesto un avance en la confluencia de la práctica social con la retórica propia de los documentos oficiales.
El principal logro en educación ha sido erradicar el analfabetismo, desarrollar vías no convencionales de educación así como abrir la universidad a los sectores de menos in-gresos. En materia de atención sanitaria se ha corregido parcialmente la fragmentación institucional y se ha garantizado por ley su gratuidad, junto a la subvención (parcial o total) de los medicamentos, lo que antes suponía una barrera en el disfrute universal de este derecho. Pero el principal objetivo declarado por el gobierno está aún por lograrse: la organización del sistema público nacional de salud que garantice la universalidad de los derechos así como una transformación en cuanto al tipo de atención: desde la curación y la atención hospitalaria a la prevención y el énfasis en la atención primaria y la atención integral, todo ello siguiendo las disposiciones de la OMS. Pese a los avances logrados, falta la aprobación de una ley que garantice efectivamente los derechos esta-blecidos teóricamente por la CRBV y, en cierta manera, por la misión Barrio Adentro. Finalmente, en materia alimentaria el objetivo del nuevo gobierno ha sido lograr la soberanía, y con ella la seguridad alimentaria. En este caso, los avances que ha supues-to la misión Mercal han sido destacados en cuansupues-to a la mejora del acceso universal a los alimentos, pero ha habido errores importantes en cuanto a la implementación de una política de control de precios y la tímida reforma agraria. En definitiva, resta por conformar una estructura productiva que permita lograr y mantener la soberanía y seguridad alimentaria, y que se manifiesta en la dependencia de las importaciones y, en general, por importantes deficiencias.
VII. Bibliografía
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