Avances y retrocesos en la participación ciudadana en el estado de río grande do sul-Brasil

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(1)UNIVERSIDAD ALBERTO HURTADO DEPARTAMENTO DE CIENCIAS SOCIALES. AVANCES Y RETROCESOS EN LA PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN EL ESTADO DE RIO GRANDE DO SUL-BRASIL. Memoria para optar al grado de Magíster en Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos. Alumno Tesista: Daniel Henrique Vitorazzi. Director de Tesis: Pedro Ignacio Mujica Barrientos. Profesor Informante: Carlos Fabián Pressacco. ____________________________________________________________________ Santiago de Chile, Septiembre de 2004.

(2) Dedico este trabajo en primer lugar a mis padres, Henrique y Anna, sin los cuales estos estudios no habían sido posibles, y a mis hermanos Abel, Eduardo y Camila. De una forma muy especial, lo dedico a mi compañera Andréia Fabiane Heidrich, por el amor y paciencia en estos tiempos de lejanía.. 2.

(3) AGRADECIMIENTOS. Agradezco a Dios por la oportunidad de estudiar y conocer otras culturas de nuestra América Latina. Mi gratitud a los profesores y compañeros del curso por la dedicación y camaradería. Agradezco también a los amigos profesores que me recomendaron este curso, en especial el Pe. José Odelso Schneider y el Pe. Carlos Romário Arnold. Quiero agradecer a todas las personas que me ayudaron directa o indirectamente en la elaboración de esta Tesis, en especial al Profesor Pedro Ignacio Mujica Barrientos, por su disponibilidad para guiarme en el transcurso de la investigación y por sus aportes que enriquecieron este trabajo. Agradezco también al profesor Carlos Fabián Pressacco por la lectura crítica realizada a esta Tesis, al igual que a Marcela Janett Soto Krummenauer y Sara Sepúlveda Galindo por la ayuda con Ortografía y Gramática de esta memoria. A la Universidad Alberto Hurtado por darme la oportunidad de participar en la VIII Promoción del Magíster en Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos. A todos mis amigos y familiares por el apoyo en estos dos años de mi aventura chilena. A todos mi más sinceros agradecimientos.. 3.

(4) ÍNDICE Contenido Página Índice de cuadros y gráficos………………………………………………………....6 Resumen……………………………………………………………………………...7 Introducción……………………………………………………………………….....8 1. Consideraciones sobre la Actualidad de la Democracia en América Latina……………………………………………………………………...13 2. Trabajando la Participación Ciudadana. Conceptos…………………………….. 24 3. La “Tierra Gaúcha”. Resumida Historia Política del siglo XX…………………..33 4. La Participación Ciudadana en la Federación Brasileña. Constitución de 1988. ……………………………………………………………....41 5. La Constitución del Rio Grande do Sul y la Participación Ciudadana. ………….52 5.1. Aperturas Legales a la Participación Ciudadana en RS. ……………………....52 5.2. La Ley de la Gestión Democrática de la Educación……………………………63 6. Las Primeras Iniciativas de Participación Popular en el RS – El Presupuesto Participativo de Porto Alegre……………………………………….70 6.1. Orígenes y Evolución del Presupuesto Participativo en Porto Alegre…………70 6.2. Metodología y Estadísticas del PP/POA. ………………………………………76 6.3. Virtudes y Límites del Presupuesto Participativo de Porto Alegre……………..86 7. La Participación Ciudadana en la Formulación de las Políticas Estatales. Los COREDEs………………………………………………………………………92 7.1. Los Consejos Regionales de Desarrollo. Formación y Atribuciones…………...92 7.2. Los COREDES y La Consulta Popular de 1998…………………………….....96 8. El Presupuesto Participativo Estatal………………………………………………99 8.1. Metodología y Participación…………………………………………...……….99 8.2. “El Club de la Pelea” – Disputas y Tensiones en el Presupuesto Participativo Estatal PPE/RS1 ……………………………………………………..104 8.2.1. El Primero Round. “El Caso de los Coordinadores Regionales”……………104 8.2.2. El Según Round. “La Participación de los Coredes en el Consejo Del PPE/RS”…………………………………………………………………….....106 8.2.3. El Tercer Round. “¿Y la Consulta Popular de 1998?”………………………106. 4.

(5) 8.2.4. El Cuarto Round. “¿Reglamentar el PPE/RS?”……………………...………107 8.2.5. El Quinto Round. La “Sobredosis Participativa”. El “Forum Democrático de Desarrollo Regional”. ………………………………..108 8.2.6. “El Club de la Pelea”- Último Round. ……………………………………....109 8.3. El PPE/RS. Logros y Falencias………………………………………………..110 9. La “Consulta Popular”, El Retorno. …………………………………………...123 9.1. Legislación Y Procedimientos…………………………………………………123 9.2. La “Consulta Popular”. Democracia y Participación………………………...126 10. Presupuesto Participativo Estatal X Consulta Popular. Potencialidades y Límites. …………………………………………………………132 Conclusiones………………………………………………………………………..138 Bibliografía…………………………………………………………………………143 Anexos.. 5.

(6) ÍNDICE DE CUADROS Cuadros. Página. Cuadro 1. Participación PP/Porto Alegre……………………………………………76 Cuadro 2. Criterio A PP/POA……………………………………………………….77 Cuadro 3. Criterio B PP/POA……………………………………………………….77 Cuadro 4. Criterio C PP/POA……………………………………………………….77 Cuadro 5. Tabla Elección Proporcional Delegados PPE/RS……………………….101 Cuadro 6. PPE/RS en Números…………………………………………………….103 Cuadro 7. Prioridades Obras Y Servicios PPE/RS…………………………………103 Cuadro 8. Prioridades Temáticas de Desarrollo PPE/RS…………………………..104 Cuadro 9. Comparativo PPE/RS y Consulta Popular………………………………132. 6.

(7) RESUMEN. Hoy, en la actualidad Latinoamericana, la Democracia se encuentra en una encrucijada: o se consolida efectivamente, avanzando para formas más modernas y eficientes de operación o en movimiento contrario puede retroceder, trayéndonos nuevamente los fantasmas de las violentas dictaduras militares y guerras civiles que hasta bien poco ensangrentaran nuestro continente. Lo que se percibe es una tendencia de doble sentido. La adopción tutelada de una Democracia de tipo Liberal, con su incapacidad innata de propiciar la democratización de la propiedad y de las ganancias económicas, viene posibilitando con indeseable frecuencia una crisis de gobernabilidad en varios países de América Latina, fragilizando de sobremanera nuestras imberbes democracias. Pero por otro lado, iniciativas que buscan ampliar los espacios decisorios en la esfera pública, como la conocida iniciativa del “Presupuesto Participativo”, ofrecen un ejemplo de cómo se puede perfeccionar la Democracia, al unir en este caso, las formas tradicionales de representación política con la participación directa de la población en la decisión del gasto fiscal, potencializando así, la eficiencia y la transparencia variables que garantizan mayores condiciones de gobernabilidad a los gestores públicos. En este trabajo se analizarán las aperturas a la participación popular en la administración pública brasileña, tomando como ejemplo el estudio del caso pionero del Presupuesto Participativo de Porto Alegre y de la ampliación de su experiencia a la esfera de un importante Estado Federal brasileño, el Rio Grande do Sul, explorando los aciertos y errores de tales iniciativas y también las contradicciones generadas en razón de la disputa de proyectos políticos distintos, así como demostrar que el fin del Presupuesto Participativo Estatal, en virtud de la adopción de la Consulta Popular, es un retroceso cualitativo en la participación ciudadana en el estado de Rio Grande do Sul.. 7.

(8) INTRODUCCIÓN. Entre las diversas interrogantes que tenemos en América Latina a principios del siglo XXI se encuentra aquella que nos hace reflexionar sobre el futuro de la democracia en nuestro continente, región donde de tiempo en tiempo, experimentamos situaciones que apuntan a que las fluctuaciones, principalmente económicas, influyen en nuestras democracias. Diversos estudios y muchos acontecimientos apuntan a una crisis del sistema democrático en la forma que fue implementado en América Latina, es decir, en su versión liberal. El descontento de la ciudadanía con las tradicionales instituciones democráticas es visible, lo que se manifiesta en especial en el alto promedio de abstenciones electorales, en las dificultades de gobernabilidad, en el descrédito de la clase política y en los partidos políticos, entre otros síntomas, que acaban por dañar la propia credibilidad del sistema representativo. Tal vez la mayor causa del descrédito de este tipo de democracia resida en su relativa incapacidad de producir cambios en las malas condiciones de vida en que están incluidas en mayor o menor grado todas las naciones del subcontinente latinoamericano. De hecho, los recientes eventos en una serie de países en la región (léase Argentina, Bolivia, Venezuela y muy recientemente Haití) ameritan el cuestionamiento de las afirmaciones que vienen de círculos oficiales, supranacionales o académicos que apuntan a una consolidación del sistema democrático en América Latina. La política reducida a la participación periódica en elecciones ha terminado por ser un asunto cada vez más ajeno a los intereses de vastos sectores desplazados y excluidos, que muchas veces redundan en estallidos sociales de diversa magnitud que ocurren al margen de los partidos y del propio sistema político. Tales hechos, son muchas veces interpretados como signos de ingobernabilidad o de debilitamiento de la democracia, ya que esta democracia formal liberal se concibe a sí misma como un método de control político, y no como espacio público de expresión y procesamiento de las contradicciones sociales. La constatación de fragilidad de esta democracia representativa nos lleva a plantear como mecanismo necesario, una consolidación de la institucionalidad democrática a través de la creación e incorporación de nuevas fórmulas que involucren efectivamente la ciudadanía, inaugurando una nueva 8.

(9) relación entre gobernantes y gobernados, materializadas en novedosas formas de participación, decisión y fiscalización del espacio público. En Brasil, la elaboración de la Constitución de 1988 proporciona un nuevo aliento a la formación de nuevas formas de relaciones entre el poder político, el Estado y la ciudadanía. La creación de diversos consejos sectoriales de políticas públicas, siendo que en muchos de ellos se admite la participación de organizaciones de la sociedad civil en la definición de directrices y planes gubernamentales, demuestra una nueva realidad que tiende a aproximar representantes y representados en esferas decisorias que sobrepasan el puramente fin electoral. Dentro de esta perspectiva creo que es bastante representativo el estudio de las experiencias reales de incorporación de la participación ciudadana en el espacio público que se ha dado en el Estado de Rio Grande do Sul, Brasil. Muchas de estas experiencias se encuentran normadas en la Constitución Estatal elaborada en 1989, siendo reglamentadas posteriormente en leyes complementarias, como la Ley de la Gestión Democrática de la Educación, sancionada en 1995. Otras de estas políticas, asociadas a la idea de “democracia directa”, gozaron y aún gozan de gran protagonismo mediático y académico, en especial después de la implantación del mecanismo conocido como “Presupuesto Participativo” en la capital del citado Estado, Porto Alegre, que fue ampliado a la esfera Estatal por el gobierno del Frente Popular en el período comprendido entre 1999 y 2002. La validez del mecanismo de participación ciudadana conocido como el “Presupuesto Participativo Estatal” fue duramente cuestionada en su momento por la oposición política al Frente Popular, por algunas organizaciones de la sociedad civil, por el Poder Judicial y parte de los medios de comunicación, lo que generó una conflictividad en torno al tema que no ha sido hasta ahora totalmente superada. A pesar de que el gobierno elegido en el año de 2002 instaura un nuevo mecanismo de participación ciudadana conocido como la “Consulta Popular”, que tiene la intención de “sintetizar lo bueno” de todas las experiencias de participación ciudadana de la historia rio-grandense, aún se verifica amplia divergencia entre los sectores políticos y de la sociedad civil sobre la validez y 9.

(10) amplitud de la novedosa fórmula que fue implementada por primera vez en el año 2003, en función de la elaboración de la pieza presupuestaria del 2004. En este trabajo, más allá de examinar las aperturas legales a la participación popular en la administración pública que se encuentran expresadas en la Constitución Federal, al igual como aquellas definidas en la Constitución Estatal, dicho sea no son despreciables, pretendo comprobar la tesis central de que existe un retroceso cualitativo en la participación ciudadana en el Estado de Rio Grande do Sul con el abandono de la experiencia del “Presupuesto Participativo Estatal” (PPE) en detrimento de la experiencia de la “Consulta Popular”(CP). Para que sea posible la adopción de una posición valórica en relación a las citadas experiencias de participación ciudadana, se harán necesarias algunas consideraciones teóricas que permitan la justificación y el posicionamiento personal del autor frente al tema, lo que se hará en los primeros capítulos de este trabajo. Tengo también la intención de verificar el hecho de que, las diversas concepciones del sistema democrático sostenidas por las dos principales composiciones políticas del Estado tienen correspondencia directa con el tipo de proceso de participación ciudadana que postulan y desarrollan en el momento en que están en el poder. O sea, la contradicción entre aquellos que perciben la democracia como el espacio privilegiado de la expresión y procesamiento de las contradicciones sociales y aquellos que la perciben como método de control político. La Metodología de este trabajo estará basada en el análisis de fuentes bibliográficas e informaciones relacionadas existentes en Internet. De paso es necesario que se diga que, de forma general, existe abundante bibliografía sobre el tema, en especial estudios sobre los límites y bases de la democracia liberal en América Latina y en el mundo, sobre la importancia de la Participación Ciudadana y del llamado Tercer Sector en la consolidación y perfeccionamiento de la democracia, bien como sobre la experiencia del Presupuesto Participativo de Porto Alegre. Sin embargo, por ser un tema bastante reciente, no existe una abundante literatura académica que se haga cargo del estudio del proceso de constitución de los mecanismos de participación ciudadana en el Estado de Rio Grande do Sul, que es el objetivo central de este trabajo. Tal hecho se da básicamente en función del reciente suceso, que fue la intensa disputa política en torno al “Presupuesto Participativo Estatal” y lo más último que es aún la 10.

(11) implantación de la “Consulta Popular” como su sustituto. De esta forma, se ha recopilado toda la información disponible sobre este tema, que es bastante controversial y fue durante mucho tiempo apoyo central de las discusiones políticas, académicas y jurídicas en el Estado de la Federación Brasileña, Rio Grande do Sul, que no casualmente es la tierra de origen del autor de este trabajo. Con relación a su estructura, la tesis está conformada en títulos y subtítulos, lo que creo podrá facilitar su lectura. Por cuestiones prácticas, decidí mantener las citaciones de textos en portugués en su formato original, lo que creo no causarán problemas para la inteligibilidad de este trabajo. En los dos primeros capítulos se dan consideraciones teóricas sobre la difícil situación de la democracia en la actualidad de América Latina, bien como propongo una reflexión, basado en dos textos clásicos de la Teoría Política, sobre el rol de la participación ciudadana en la gestión pública, revisitando para esto el viejo debate entre la Democracia Representativa y la Democracia Participativa. La intención en este capítulo no es la de contribuir sobremanera en el debate sobre la actualidad de la Democracia Latinoamericana o discurrir sobre las bondades de la representación o de la democracia directa. Apenas se ofrecen algunas reflexiones, que incluso pueden ser bastante superficiales, en la intención de demostrar el ambiente teórico dónde se hace la disputa política entre los frentes partidarios que disputan el poder en el Rio Grande do Sul. En seguida hago consideraciones de orden general sobre la historia del Rio Grande do Sul en el siglo XX. Este capítulo sirve para marcar el contexto histórico donde ocurren las disputas que me propongo estudiar, disputas estas que difícilmente podrían ocurrir en otra región de Brasil que no sea el Rio Grande do Sul, que se caracteriza notoriamente por sus peculiaridades políticas. Ya en los capítulos 5 y 6 del trabajo me dedico a analizar las aperturas legales a la participación de la sociedad civil organizada, que fueron consagradas en la Constitución Federal de 1988 y en la Constitución del Estado del Rio Grande do Sul de 1989, con la intención de valorar críticamente estos espacios en su amplitud y espíritu democráticos, así como en su efectividad operativa Finalmente, en los últimos capítulos me dedico a analizar las experiencias de incorporación de la ciudadanía en la definición y fiscalización de 11.

(12) políticas públicas que fueron hechas en el Estado de Rio Grande do Sul a partir de la experiencia del Presupuesto Participativo de Porto Alegre, seguidas por la experiencia del Presupuesto Participativo Estatal y la Consulta Popular, que en un futuro se transformarán en materia controversial básica de todos aquellos que se interesan por política en general y por los temas públicos en particular. Con la certeza de la importancia de que se reviste el tema de la participación ciudadana para el futuro de nuestras democracias, sin más prolegómenos los invito a revisar el presente estudio. 12.

(13) 1. Consideraciones sobre la Actualidad de la Democracia en América Latina.. En los dos años de perfeccionar los conocimientos adquiridos, en que esta memoria surge como etapa culmine, tuve la oportunidad de estudiar varios ramos donde las reflexiones sobre la Democracia en América Latina fueron el menú principal. Las marchas y contramarchas de la democracia en el suelo latinoamericano son los hechos principales de nuestra ya no tan corta historia común, lo que posibilita al estudioso, abundante material de pesquisa y no pocas controversias. Pero al parecer existe un consenso, entre los diversos autores leídos para este trabajo, sobre los límites de las nuevas Democracias que se instalaron en América Latina después de los largos años cenicientos en que las libertades más elementales zozobraran bajo los tacones de gobiernos militares (en los años 60, 70 y 80 del siglo pasado). Con el apoyo de los autos denominados “Halcones de la Libertad” y “Campeones de la Democracia”, los Estados Unidos de América, estos gobiernos militares exorcizaron, junto con el “fantasma del Comunismo”, cualquiera otra tentativa de protagonismo popular en el continente. Más allá de la dificultad teórica existente para definir lo que es “Democracia”, subyace en general la aceptación de que los procesos de transición en América Latina produjeron Democracias imperfectas o los que otros llaman fracasadas. Cuestión que es fácilmente perceptible al comprobarse la limitada participación ciudadana en los procesos electorales y en las dificultades para la gobernabilidad que se presentan en muchos países de la región. No obstante a lo anterior, Latinoamérica ha logrado avanzar en el desarrollo de la democracia. Del punto de vista político no podemos hablar de década perdida, como la de los ochenta. No tenemos más los gobiernos autoritarios y militares, las torturas y desapariciones, la hiperinflación y las moratorias de la deuda exterior. Claro está que debemos hacer algunos matices al respecto. Hace un cuarto de siglo, de los 18 países incluidos en el informe del PNUD1 sólo Colombia, Costa Rica y Venezuela eran democracias. Hoy todos los países cumplen por lo menos con 1. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. “La Democracia en América Latina. Hacia una Democracia de Ciudadanas y Ciudadanos”. Compendio Estadístico. PNUD 2004 http://democracia.undp.org 13.

(14) algunos criterios básicos del régimen político democrático y la mayoría obtuvo avances en el control de las variables macroeconómicas. Todavía, y adhiero a la tesis de Viviane Brachet Marquéz2 de que no hay una sola definición de Democracia en que los analistas puedan cabalmente concordar, puedo afirmar que el desencanto general con las Democracias en América Latina puede ser relativizado de acuerdo a mayores o menores atribuciones y características que se espera de la misma, según la óptica de los estudiosos del tema y actores sociales involucrados en estos procesos. Analizando el autor Adam Przeworski3, por ejemplo, verifico que él mismo coloca en el centro de su concepción política la noción de “Incertidumbre Referencial”, la cual estipula la indeterminación de los resultados políticos respecto a las pertenencias de clase y poder de los contendientes en un proceso democrático. Esta noción va más allá de la concepción política de Schumpeter4, que define la Democracia como una combinación de derechos individuales (expresión, sufragio, asociación etc.) y procesos electorales competitivos, que en suma puntualizan los rasgos de la democracia de tipo liberal que de forma general existe en América Latina. Aceptando el componente de la “Incertidumbre Referencial” mencionado por Przeworski, creo que es posible relativizar la Democracia en Paraguay, por ejemplo, donde el Partido Colorado vence invariablemente las elecciones, permaneciendo este mismo Partido en el poder desde los tiempos del Dictador Alfredo Strossner. 2. Brachet Márques, Viviane. “Transformación Democrática en América Latina: un Intento de Teorización”. En “Entre Polis y Mercado”. El Colegio de México, 2001, México, Págs.25-96. 3 Przeworski, Adam. “Democracia y Representación”. Revista del CLAD Reforma y Democracia. Nº 10, Febrero 1998, Caracas, Venezuela. Este documento investiga los efectos de las instituciones representativas sobre las acciones de los gobiernos. Cuestiona si el hecho de que los gobiernos electos y divididos en poderes separados es causal suficiente para inducirlos a actuar en forma representativa, es decir, en función de los intereses de los ciudadanos. En una primera parte se examina el papel de las elecciones y en seguida las consecuencias de la estructura de gobierno. Con relación a las elecciones, se indaga si los votantes pueden hacer efectiva su representación utilizando su voto para escoger las políticas y los políticos y si pueden lograr estos resultados votando para sancionar a los gobernantes. En una segunda parte, se consideran cuatro aspectos de la estructura del gobierno: la separación de poderes, las modalidades de supervisión de la burocracia, las agencias independientes y la descentralización. Finalmente, se plantea la cuestión de si los gobiernos tendrían la voluntad de introducir reformas que incrementen el control de parte de los ciudadanos y cuándo debieran hacerlo. 4 Schumpeter, Joseph A. “Capitalismo, Socialismo e Democracia”. In www.planeta.terra.com.br . Schumpeter (1883-1950) en esta obra nos brinda con una de las más pobres definiciones de democracia, reduciendo la misma a una especie de instrumento funcional a la acumulación capitalista. 14.

(15) Para Guillermo O’Donnell5 es necesario agregar al concepto político de la democracia la necesidad de limitación de las prerrogativas militares y la implementación equitativa de la ley sobre el Territorio Nacional. Aceptando tal concepción, podría yo excluir de las naciones democráticas del Continente, por el primer caso, a Chile, y por el segundo a Brasil y Colombia, donde no existe una presencia efectiva del Estado en todos los rincones de la nación y donde también se verifica la existencia de Estados Paralelos que se manifiestan en las zonas de exclusión de la guerrilla o del narcotráfico (en las “favelas” de Río de Janeiro o en la Tríplice frontera Brasil- Argentina- Paraguay, región conocida como el “País Bandido” por los brasileños). Otras concepciones de la democracia, como la “participativa”, van más allá del sufragio, identificando en el proceso de “empoderamiento” de la ciudadanía de la acción colectiva en el espacio público la ampliación del concepto de Democracia. Hay asimismo una cuarta noción, que abarca los “derechos sociales” de los ciudadanos como factor necesario para una concepción positiva sobre Democracia. Si acepto que la definición del concepto de Democracia debe abarcar la participación y empoderamiento ciudadano de lo público y la efectividad de los derechos sociales, verifico con desolación que en América Latina estamos muy lejos de constituir Sociedades Democráticas. Puedo, para esclarecer mejor lo que estoy hablando, hacer un paralelo de estos conceptos de Democracia con la evolución de las conquistas ciudadanas en el pasar de la Historia de nuestra Humanidad. De la misma forma que el concepto de Democracia es cada vez más 5. O’Donnell, Guillermo. ¿“Democracias Delegativas?”. Cuadernos del CLAEH nº 61, Montevideo, 2ª Serie, Año 17, 1992. En esto famoso trabajo sobre el menemismo en Argentina, Guillermo O’Donnell hace una reflexión sobre la fragilidad de la democracia existente en Argentina, que de cierta forma puede ser transpuesta a la realidad democrática de América Latina. Algunas de estas fragilidades se encuentran en los procesos de transición de los gobiernos militares hacia las democracias, que fueron tácitamente limitados, en especial a lo que se refiere a la democratización económica. Pero los principales obstáculos a la construcción de democracias legítimas serían por así decir los “problemas históricos” de América Latina, como la falta de institucionalidad y de partidos políticos fuertes, el “caudillismo” de los jefes políticos de las provincias y la falta de una ciudadanía activa, consciente y informada, que acaba así reducida a una especie de “ciudadanía electoral”, que delega exclusivamemne a los representantes la conducción de los asuntos de gobierno, lo que casa muy bien con la histórica tradición autoritaria del presidencialismo en América Latina. 15.

(16) complejo, el concepto de Ciudadanía es cada vez más difuso, pues en esencia la ciudadanía se refiere a la titularidad de una serie de derechos civiles, sociales y políticos, según la concepción de Marshall6, que debido a su evolución, no son contenidos más en los viejos conceptos jurídico normativos vigentes y tampoco se restringen a la dimensión del Estado Nación (en virtud del fenómeno de Globalización). Durante la Revolución Francesa y en la Independencia de los EUA (siglo XVIII) el objetivo es apuntar a la cristalización de los Derechos de Primera Generación, identificados con la Matriz Clásica Liberal, como son los derechos civiles a la vida, propiedad, libertad de expresión, igualdad, entre otros, y los derechos políticos, como la asociación sindical y partidaria, el voto universal, entre otros. Ya en el siglo XX, la infatigable lucha social de la época genera la ampliación de los derechos al campo político y económico, como los de trabajo, salud, jubilación, educación, bienestar social entre otros, que se materializan con la afirmación del Estado Benefactor de post guerra. En la segunda mitad del siglo XX se verifica el surgimiento de los derechos de tercera generación, como los de autodeterminación de los pueblos, el derecho a la paz, a la sustentabilidad ambiental, los derechos de los niños, mujeres, ancianos, consumidores etc., y hasta incluso se hablan de los derechos de cuarta generación, como aquellos que se refieren a la biotecnología o como la ya conocida Bioética. De forma general, se percibe la apropiación de esta ampliación de conquistas ciudadanas por parte de algunos de los autores leídos para crear el nuevo marco conceptual de la democracia y verificar la efectividad del proceso democrático en el continente. El propio Documento del PNUD del año de 2004 camina por este. 6. En “Ciudadanía y Clase Social”. Marshall resaltaba la significación de lo que definía como nuevo concepto de ciudadanía: “es del ciudadano social, que completaba y ampliaba definiciones anteriores”. Marshall decía que los nuevos valores de la ciudadanía social completaban el elemento civil y político de los conceptos de ciudadanía elaborados a partir del siglo XVIII. Mientras que el elemento civil se refiere a la libertad de la persona (libertad de expresión, pensamiento y creencia, derecho a la propiedad, a celebrar contratos válidos y a la justicia) el elemento político se refiere al derecho a participar en el ejercicio del poder político por medio de los representantes políticos o como elector. El autor, llama elemento social a todo lo que abarca desde el derecho a un mínimo de bienestar y de 16.

(17) sendero, vinculando claramente la efectividad democrática en el continente al avance de las conquistas ciudadanas7. Pero es un hecho que los análisis de la consolidación democrática en América Latina desde la perspectiva de la ampliación de los derechos ciudadanos debe ser contextualizada dentro de la oleada neoliberal proveniente del Centro Económico Mundial hacia la Periferia donde nos ubicamos, que se verifica de forma más acentuada en los años 90 del siglo XX y que, desafortunadamente en mi opinión, nos hace retroceder en derechos o generan por lo menos un proceso de “jibarización” en términos de la efectividad de los derechos sociales y económicos, que apuntan a la manutención solamente de aquellos derechos civiles de corte liberal consagrados en el siglo XIX”.8 El modelo neoliberal pactado en el funesto “Consenso de Washington”, con su doctrina de disciplina presupuestaria, liberalización financiera y comercial, privatizaciones, focalización del gasto fiscal, desregulación económica etc. mejoró las variables macroeconómicas, en especial el control de la inflación, pero aumentó la desigualdad y arrojó amplios porcentajes de la población a la economía informal. Los esfuerzos de la gente no fueron recompensados con mayor prosperidad económica, como la catequesis neoliberal garantizaba. De la misma forma el Estado fue debilitado. “El Estado es uno de los rostros de la democracia; un Estado sin poder es una democracia sin poder”9 Autores como Garretón10 afirman que por lo menos algunas de las seguridad económicos hasta el derecho a participar al máximo de la herencia social y a vivir una vida civilizada, de acuerdo con el nivel prevaleciente en la sociedad. 7 Tal vinculación está estampada en el propio título del Relatório del PNUD de 2004, bautizado como “La Democracia en América Latina. Hacia una Democracia de Ciudadanas y Ciudadanos”. En esto trabajo se analizan los avances o retrocesos en la “ciudadanía política, ciudadanía civil y la ciudadanía social” como componentes efectivos de la medición de la calidad de la Democracia en los países encuestados. 8 En la película “Lugares Comunes”, del argentino Adolfo Aristarain, esta realidad es expresada con gran sensibilidad y acierto, al enfocar la reciente crisis económica ocurrida en la Argentina desde la perspectiva de un profesor universitario jubilado. 9 Estefanía, Joaquín. “Los Siete Pecados Capitales de América Latina”. El País, Madrid, 22/04/2004. 10 Garretón, Manuel Antonio. “Situación Actual y Nuevas Cuestiones de la Democratización Política en América Latina”. En “Entre Polis y Mercado”. El Colegio de México, México, 2001.Para Garretón, el fenómeno principal que atraviesa América Latina hoy día y que afecta diferencialmente a los países que la integran es la desarticulación de las relaciones entre Estado y sociedad que la caracterizaron desde los años 30 del siglo pasado, lo que ello implica un cambio en el modo de inserción en el mundo y en el modelo de desarrollo. Esta descomposición puede ser permanente o puede dar lugar a recomposiciones positivas que a su vez se autonomicen, fortalezcan y complementen el Estado, el sistema de representación, especialmente el sistema partidario, los actores de la sociedad civil, y el 17.

(18) razones del fracaso de las Democracias en América Latina y del desencanto ciudadano con los Partidos Políticos y los quehaceres democráticos reside en las imperfecciones de los procesos de transición política de los Gobiernos Autoritarios hacia los Democráticos, que fueron hechos de forma pactada entre pocos actores políticos, que de forma general contemplaron la impunidad de los crímenes contra los derechos humanos y mantuvieron prerrogativas, como poderes de veto, a los grupos conservadores y autoritarios que dejaban el poder. Es decir, en algunas ocasiones se tratan de regímenes que si bien son básicamente democráticos, mantienen cierta impronta del régimen anterior, lo que se puede denominar de “enclaves autoritarios”. De la misma forma apunta la existencia de “poderes fácticos”, que desempeñan un papel fundamental en la descomposición del sistema político, afectando a la democracia y a la soberanía popular que debería ser el anhelo de cualquier verdadero demócrata. Estos poderes fácticos pueden ser extrainstitucionales, como los grupos económicos locales o transnacionales, la corrupción, el narcoterrorismo, grupos rebeldes, corporaciones, poderes foráneos o los poderosos medios de comunicación. También es el caso de los poderes institucionales, como los abusos del Poder Presidencial, los Tribunales de Justicia, las mismas Fuerzas Armadas o los Bancos Centrales autónomos, que fijan las tasas de interés y niveles de emisión monetaria de acuerdo mucho más con las expectativas de la Comunidad Financiera Internacional, que con las necesidades políticas o ciudadanas de los países donde se circunscriben. Como apunta J.C. Gómez, en su texto, una condición implícita en las negociaciones para la redemocratización de nuestro sufrido continente pasaba por la aceptación del capitalismo como el sistema económico de la región, lo que se constituye en un freno para los procesos de transformación social y económica de América Latina. En consecuencia, la construcción de la democracia encuentra su frontera en “la estructura de la propiedad privada y en la de poder, que se configuraron una vez que fueron derrotados los movimientos populares que propiciaban la democratización de dichas estructuras durante la década de los sesenta. régimen democrático que relacionan todos los elementos. Tal descomposición y probable recomposición se realiza a través de cuatro procesos interrelacionados pero autónomos, cabiendo a la política su coordinación: la democratización política, la superación de las desigualdades y exclusiones, la reinserción no dependiente de la economía globalizada y la construcción de un modelo de modernidad que combine la racionalidad, la subjetividad y la memoria histórica. 18.

(19) y setenta.”11 Fernando Carrillo Flores12 usa la expresión “Déficit” para explicar el desencanto con la Democracia en América Latina, apuntando que hay déficit en la institucionalización democrática, en la definición de lo público, en la ética pública, déficit de equidad, de protección de derechos, de Justicia, de seguridad ciudadana, de ciudadanía, de representación parlamentaria, de los sistemas electorales entre otros variados déficit, lo que caracterizan la precariedad de nuestras democracias y las dificultades para la gobernabilidad que afectan endémicamente a los países latinoamericanos. La fragilidad de las democracias que existen en América Latina es la causa para las infaltables crisis de gobernabilidad y repuntes golpistas que de cuando en cuando nos traen los noticiarios y que por veces me hace dudar de nuestra capacidad de vivir bajo un sistema que promueva de forma equilibrada la promoción de los derechos civiles, sociales y económicos. Con relación al tema de la gobernabilidad, me propondré analizar algunos de los requisitos que debemos constituir para fortalecer la democracia en el continente y así garantizar las condiciones para una sana convivencia democrática en nuestras sociedades. En primer lugar, es necesario crear condiciones institucionales para la gobernabilidad, a través de la construcción y consolidación de instituciones adecuadas para coordinar el mercado (propiedad) y la democracia. Visto así es necesario un nuevo marco constitucional, que establezca derechos económicos y sociales que no se traduzcan en la consagración de los derechos de unos pocos, pero sí democraticen el acceso a la propiedad y a la riqueza a los que son en general excluidos de las ganancias de nuestras economías. Lo mismo deberá ser fruto de una amplia discusión social que genere en un pacto donde estén contemplados de forma equilibrada todos los intereses involucrados. La búsqueda del desarrollo social a nombre de la equidad, de la inclusión socio económico, en fin, de la vigencia de los derechos económicos sociales, debe imponerse sobre los centros del poder económico. 11. Juan Carlos Gómez, “Democracia y Ciudadanía Latinoamericana en los Tiempos del Libre Mercado”. Revista del Doctorado en el Estudio de las Sociedades Latinoamericanas, 2º Semestre 2002, Universidad Arcis, Santiago, Chile. 12 Carrillo Flores, Fernando. “El Déficit de la Democratización en América Latina”, Banco Interamericano de Desarrollo, 2001. 19.

(20) Pero el cambio de legislación por si mismo no garantiza el cumplimiento de tales derechos. Es necesaria la existencia de actores autónomos y eficientes, como los partidos políticos y las organizaciones de la sociedad civil, un Estado de Derecho Democrático y una administración de Justicia independiente e imparcial. Concuerdo con Garretón13 en que “si lo fundamental en la democracia en cuanto forma de gobierno, es la representación de la voluntad ciudadana y la conducción de la sociedad por representantes de esta voluntad, hasta hoy no se conoce un mejor sistema de representación que los partidos”, es necesario rescatar la idea de “sistema de partidos” que reflejen las contradicciones que se verifican al interior de las sociedades y efectúe el rol de condensadores de esta misma sociedad en sus variadas manifestaciones y demandas, en busca de un consenso que permita llevar adelante la conducción de los asuntos públicos de una nación. A pesar del desplazamiento del eje decisorio de las asociaciones políticas en detrimento de los poderes fácticos anteriormente citados así como también para otras manifestaciones de la sociedad civil organizada, el rol de los partidos políticos aún es fundamental, puesto que no existen sustitutos a la altura de ellos para manejar las tensiones que surgen entre los distintos grupos de intereses que conforman la sociedad, articulando las problemáticas sociales que en ella se reflejan, a pesar que ya no son más el único vector de representación de la sociedad civil como lo fueron en otras épocas. Se necesita de un Estado que ejecute con responsabilidad sus roles, como servicios públicos eficientes y equitativos, que respondan a la necesidad de los ciudadanos usuarios con probidad y transparencia, con gerentes públicos eficaces. Se necesita un mejor Estado, más inteligente, abierto, transparente, equitativo y estratégico en su relación con la sociedad civil y el sector privado. La gobernabilidad democrática debe conducir a la reducción de las desigualdades y de la exclusión y a una mayor eficiencia ligada a la cohesión social y a la solidaridad. De la misma forma, creo que es necesario discutir la cuestión del sistema presidencial que vigoriza en las naciones latinoamericanas, que, creo yo, es un régimen que tiende a fomentar situaciones de ingobernabilidad. Entre otros. 20.

(21) causales, por ser un tipo de gobierno que proporciona que tanto el poder Ejecutivo cuanto el Legislativo puedan ser controlados por fuerzas con distintas preferencias políticas, lo que puede generar profundos desacuerdos entre ambos poderes y la clase política, que desembocan en general en la sujeción por la fuerza del Poder Legislativo, a través de dispositivos como los Decretos Leyes o, por ejemplo, por las mal inventadas “Medidas Provisorias”14 de Brasil, un nuevo eufemismo para el viejo Decreto Ley, que terminan por colocar al Parlamento en una posición subalterna al Legislativo o lo reducen a un carácter meramente consultivo. Se puede criticar el presidencialismo, también por generar el caldo de cultivo para el surgimiento de caudillismos populistas, ya que, al personificar el poder en los presidentes, ocasiona la posibilidad de confundir las personalidades políticas investidas en el cargo con el propio sistema, generando aberraciones populistas como el fujimorismo o el menemismo a las puertas del siglo XXI. En la actual realidad de la democracia latinoamericana, el fenómeno del caudillismo político puede ser asociado a maniobras políticas con fines a la ampliación de los mandatos presidenciales, como en el caso argentino y peruano, o a la realización de reformas constitucionales con el fin de instituir la posibilidad de la reelección del presidente, como fue el caso brasileño durante el gobierno de Cardoso15. De todas formas, el grado de funcionamiento del presidencialismo es variable de acuerdo a las peculiaridades culturales y legales de cada país. Si en algunos países como Chile, por ejemplo, actualmente no podemos verificar la existencia de una tendencia a la instrumentalización del sistema presidencial por políticos personalistas o malintencionados, es también verdad que en ninguno de nuestros países se escapa de la posibilidad de conflictos entre el Ejecutivo y el Legislativo, por los motivos que mencionamos con anterioridad, lo que dificulta la gobernabilidad o como también la inviabiliza. Es un hecho que las democracias más longevas son las 13. Garretón, Manuel António. “Política y Partidos en la Sociedad Contemporánea” En “La Sociedad en que Vivi (re)mos”. Ediciones Lom, Santiago, Chile, 2000. 14 Fernando Henrique Cardoso en sus ocho años de gobierno editó más de 2.000 medidas provisorias, no tomando en cuenta claramente el sano equilibrio entre los poderes de la nación que desde el siglo XVIII preconizaba Montesquieu. 15 La aprobación de la ementa de la posibilidad de reelección presidencial en Brasil en el año de 1997 violó una de las más caras tradiciones republicanas del país, que fuera respetada hasta entonces hasta mismo por los dictadores militares en el período de 1964 a 1985. 21.

(22) parlamentarias. EUA, en mi opinión, puede ser la excepción que confirmaría la regla. Adam Przeworski, afirma aún que las crisis de gobernabilidad se desarrollan en tres momentos críticos. -la crisis de gobernabilidad como crisis de legitimidad, cuando las fuerzas políticas que en un principio eran favorables al gobierno se vuelven en su contra, produciendo bloqueos importantes en la agenda gubernativa. -crisis de gobernabilidad como crisis de conducción política, cuando los gobernantes pierden el control ante las tensiones y conflictos sobre los gobernados. -crisis de gobernabilidad como crisis de Estado, que es el rompimiento total, momento en el cual no hay más control gubernamental y la crisis lleva a una fractura del Estado y su régimen político. Afirma Vicente Torrijos16, que la idea de gobernabilidad se edifica sobre 3 criterios: la concertación, el equilibrio y la operatividad democrática. Los sistemas políticos basados en estos tres criterios han evolucionado de situaciones que podrían ser causantes de rupturas o totalitarismos, como pactos al interior de las elites, amenazas externas o desequilibrios de poder, hechos estos que de forma general el sistema Presidencialista históricamente ha proporcionado a las naciones de Latinoamérica. En América Latina hay muchas sociedades que están ancladas en medio de profundas tensiones sociales. Son sociedades, que de momento, no involucionan hacia la quiebra o al totalitarismo, pero que tampoco presentan una evolución hacia escenarios de gobernabilidad democrática. Esta “gobernabilidad reluctante” a la que se refiere Torrijos debe ser contornada hacia sociedades gobernables y profundamente democráticas. En el último informe del PNUD hay un dato inquietante que nos demostró que hay mucho que hacer para que la gobernabilidad democrática sea una realidad efectiva en América Latina. Casi la mitad de la población encuestada, un 16. Torrijos, Vicente. “La Gobernabilidad Reluctante”. 2001. http:/www.igov.org. 22.

(23) 48,1%, prefiere el desarrollo económico a la democracia. Un 44,9% de la población apoyaría a un gobierno autoritario si este resolviera los problemas económicos de su país. Este es el estado de las cosas en América Latina. ¿Qué hacer? ¿Cómo resolver las tensiones entre la expansión democrática y la economía, entre la libertad y la búsqueda de la igualdad, entre el crecimiento económico y la pobreza? Esto requiere un trabajo de ingeniería política muy complicado, que nos conduce al cambio de paradigmas y de esquemas culturales y antropológicos muy antiguos que aún permanecen latentes en la personalidad del pueblo latinoamericano, cautivo que siempre fue de autoritarismos venidos tanto de la tradición patriarcal ibérica cuanto de las polarizaciones ideológicas del siglo XX, todas ellas poco adictas de las soluciones democráticas. Conciente de la dificultad inmediata de la solución del déficit de ciudadanía económica que aqueja a nuestras sociedades en América Latina, creo yo que uno de los caminos que pueden ser perseguidos para el perfeccionamiento de la Democracia en nuestras sociedades, sin mayores costos, son aquellos que pasan necesariamente por el perfeccionamiento de los canales de comunicación entre los poderes constituidos y la sociedad. Creo que es posible calificar nuestras democracias a través de la adopción de mecanismos que posibiliten una metodología que va más allá del meramente fin electoral. Necesitamos de una democracia ciudadana, pues creo que democracia es ciudadanía. Es en este sentido pienso en la validez del estudio de las experiencias políticas que, al incorporar mayor espacio a la participación ciudadana en la gestión pública, perfeccionan la Democracia Ciudadana. En el próximo capítulo profundizaré estas cuestiones.. 23.

(24) 2. Trabajando la Participación Ciudadana. Conceptos. Antes de todo, para poder justificar mi posición favorable a la construcción de mecanismos efectivos de participación ciudadana en el control del espacio público, tengo que de alguna forma referirme al viejo debate del Modernismo sobre la participación y la representación política. Creo que una buena forma de abordar este debate se encuentra en revisar la vieja polémica que suscitó, entre otros, con Jean-Jacques Rousseau, defensor de la participación directa del ciudadano en las decisiones políticas, y las ideas de Benjamín Constant, defensor del sistema representativo, que fue el modelo electo al final de toda la discusión política iniciada con la Revolución Francesa y que hasta hoy sirve como modelo en las democracias de tipo liberal vigentes. Es en el debate de ideas entre estos dos ilustres hijos de Francia en que contextualizaré, de forma rápida y prolija, mi posicionamiento teórico sobre el tema, que adelanto de antemano, no es absoluta, pero sí permeada por la idea de la complementariedad entre la participación y la representación. Rousseau, pone un importante énfasis en la participación del ciudadano en los negocios del Estado. El individuo debe asumir una postura efectivamente activa, protagonista del proceso político y no de mero espectador. Para el ginebrino la esencia del “ciudadano” es su capacidad de participación política, lo que lo diferencia del concepto de “habitante” en cuanto representado o “súbdito” cuando es sometido a la autoridad. Todo su proyecto político se desarrolla a partir de un nuevo concepto de ciudadanía, en el cual ser ciudadano es ser participante de la autoridad soberana. Esta adhesión ciudadana a la participación en los negocios públicos solamente se puede dar en un contexto de sociedad libre, ya que la libertad es la condición esencial para la ciudadanía auténtica. Pero esta libertad no puede ser confundida con la libertad liberal, de carácter privado, puesto que se trata de la libertad convenida en el “Contrato”, que elimina el interés particular de cualquier tipo de superioridad sobre el pueblo, conformando una nueva realidad donde el espacio público es considerado superior al privado, siendo el valor máximo de la comunidad. De lo anterior desprendemos que La Asamblea Popular seria el espacio privilegiado en que el pueblo ejercería directamente su soberanía, donde se fusionarían los derechos y deberes de los ciudadanos. La comunidad mantiene en 24.

(25) torno a sí a todos gravitando, pero cada uno, en cuanto ciudadano, es libre. La soberanía de un pueblo es inalienable, en el sentido de no poder ser transmitida o representada. Para Rousseau, en el momento en que un pueblo nombra representantes, ya no es un pueblo libre. Pero admite la representación en el ámbito del gobierno, considerándolo como un cuerpo intermedio entre los ciudadanos y el soberano, con la tarea de ejecutar las leyes y mantener la libertad civil y política. De todas formas Rousseau reconoce que una “verdadera democracia nunca existió ni nunca existirá”, puesto que los requisitos indispensables para su verdadera concreción son difíciles de reunir, tales como: un Estado muy pequeño, donde exista facilidad para reunir al pueblo y que cada ciudadano pueda conocer a los otros; una simplicidad en las costumbres que evite las discusiones inocuas; una igualdad en las clases y fortunas y poco o ningún lujo, que “corrompe tanto a ricos como a pobres, unos por la posesión y otros por la codicia”.17 Pese al carácter utopista de Rousseau, su crítica en relación a la representación política es cada vez más actual, si tomamos en cuenta las dificultades e insuficiencias que este sistema ha manifestado, en especial en América Latina, como lo vimos con anterioridad. Entrementes, el político liberal francés Benjamín Constant, en su célebre discurso pronunciado en el Ateneo de Paris “De la Libertad de los Antiguos Comparada con la de los Modernos”18 rechaza la “libertad de los antiguos”, discordando de Rousseau con relación a la representación política. Para ello es imposible disfrutar de la libertad de los antiguos, porque “nuestra libertad se debe componer del gozo pacífico y de la independencia privada”. Esto debido a que el concepto de libertad política moderno, diferente del ideal político de los antiguos, no se sitúa en el derecho de participar de la vida pública, pero sí en el derecho de no ser molestado por el poder público en el gozo de su vida privada. Para los antiguos la libertad consistía en ejercer colectiva y directamente la soberanía, deliberando y votando las leyes que regían su “pólis”. Para Constant, la libertad de los modernos que debe ser promovida es la de la libertad individual en su relación con el Estado. Para ello, la idea de 17. Rousseau, Jean Jacques. “Contrato Social”. .Traducción de Lourdes Santos Machado, 5 ª Edición, São Paulo, Nova Cultural, 1991, p. 90 y SS. 18 Constant, Benjamín. “De la Libertad de los Antiguos Comparada con la de los Modernos”. Traducción de Marcial Antonio López. 25.

(26) Rousseau de transplantar para la sociedad moderna el concepto de libertad de los antiguos es peligrosa, ya que, más allá de su ineficiencia en razón de las escalas demográficas y territoriales de los Estados Modernos, puede conducir a situaciones de tiranía. Si por un lado Rousseau temía que por medio de la delegación la soberanía del pueblo se perdía, caracterizándola como inalienable e indivisible, Constant temía que la soberanía acabara en las manos de un sólo hombre que actuara en nombre del pueblo, pero efectivamente contra el pueblo. 19 Su solución era la de limitar la soberanía, no sólo la del rey o la del Parlamento, sino también la del pueblo, puesto que el individuo era detentor de derechos inalienables, lo que significaba la necesidad de limitar la propia soberanía popular. Benjamín Constant, concebía al sistema representativo como una “procuración dada a un cierto número de hombres por la masa del pueblo que quiere que sus intereses sean defendidos, y que sin embargo, no tiene siempre el tiempo ni la posibilidad de defenderlos por sí mismo”.20 Pero advierte que los pueblos que recurren a la representación deben vigilar activamente a sus representantes para que estos no defrauden sus votos y deseos. Esta polémica entre las ideas de Constant y Rousseau, más que radicalizar sobre dos concepciones distintas para la operacionalidad de la democracia, nos posibilita la reflexión sobre los límites de ambos modelos. Si en los ideales de Rousseau de participación ciudadana se puede vislumbrar el peligro del “ciudadano total” a generar el Estado Total, dónde la esfera privada es eliminada, de la misma forma su extremo opuesto es igualmente peligroso. O sea, el ciudadano indiferente, ajeno a toda especulación política por no sentirse representado, puede generar tal grado de apatía que permita la conducción de los asuntos colectivos por un reducido grupo con intereses no propiamente públicos, asimismo posibilite el surgimiento de las “democracias delegativas”21. Así como Rousseau tenía conciencia de las limitaciones inherentes a la participación ciudadana que defendiera, Constant también reconoce los límites de la representación política, al afirmar que el “peligro de la libertad moderna puede 19. Reflexiones que resultan de las experiencias presenciadas por Constant en Robespierre y Napoleón en finales del siglo XVIII. 20 Constant, Benjamín. Ídem, p. 89. 21 Como advierte O’Donnell en sus estudios sobre el Menemismo en Argentina. 26.

(27) consistir en que, absorbiéndonos demasiado en el gozo de nuestra independencia privada y en procurar nuestros intereses particulares renunciemos con mucha facilidad al derecho de tomar parte en el gobierno político.”22 ¿Entonces, cuál es el camino? Constant responde a esta indagación declarando que “lejos de nosotros, pues, el renunciar a ninguna de las dos especies de libertad de que he hablado. Es necesario, como he demostrado, aprender a combinar una con la otra”.23 Esta combinación es la única forma posible de vivificar la democracia, oxigenarla, exorcizando así tanto los fantasmas del totalitarismo político cuanto los prejuicios de la alienación ciudadana de los temas públicos, lo que lleva a otro tipo de servidumbre. La incorporación de canales de participación a la ciudadanía puede agregar gobernabilidad, puesto que muchos de los estallidos sociales que pueden generar crisis políticas, como paros generales o protestas, ocurren en general por la incapacidad de los representantes en escuchar las demandas de sectores más activos y combativos de la sociedad, que usan estos artificios para presionar a la clase política. Yo creo en la necesidad de combinación entre la democracia representativa y la democracia participativa. Esto, en primer lugar, pues creo que la combinación de ambas no es necesariamente excluyente. Ambas pueden vivir muy bien bajo el mismo techo, eso sólo si la cultura política e institucional lo permita. Pero es ahí que reside el problema. El actual desafío de la teoría política moderna es encontrar caminos institucionales que permitan la convivencia de ambas. Es evidente que, en el actual contexto democrático de América Latina, la representación tenga precedencia por sobre la participación directa, ya que el número absoluto de aquellos que participan en los procesos electorales sobrepasan ampliamente el número de aquellos ciudadanos que se disponen a participar periódicamente de asambleas públicas para tratar de asuntos de su municipalidad, por ejemplo. Pero esto no significa que no sea necesario la apertura de canales de comunicación y espacios de decisión a aquellos que quieren participar más activamente de las discusiones de los temas públicos que le interesen, a pesar de la representación. 22. Constant, Benjamin. Ibidem, p. 90. 27.

(28) Los representantes deben ser sensibles y percibir la participación como algo que califica la democracia, ya que las inquietudes manifiestas por esta ciudadanía tienden a tener un contenido simbólico único y revitalizador, pues partirán de grupos más organizados y politizados que la media del electorado común y corriente. La participación popular puede y debe agregar calidad a la propia representación, pues la vigilancia a los representantes tiende a ser mayor, ya sea que potencialicen los canales de comunicación entre representantes y representados, o los perfeccionen. ¿De qué forma esta necesaria combinación se está manifestando en el debate intelectual y en las sociedades latinoamericanas en la actualidad? Intento ver estas señales en lo que sigue. La cada vez mayor carencia de legitimidad que es dada por los ciudadanos a los políticos, a través de las tradicionales elecciones para la composición de los cargos Ejecutivos y Legislativos, ha generado en sectores importantes de la clase política una inquietud que acaba repercutiendo positivamente en la apertura de nuevos canales de participación ciudadana, donde existe una buena voluntad de esta misma clase, por la apertura de canales de expresión generados por la lucha popular y ciudadana organizada hacia los sectores políticos más cerrados y auto referentes de la clase política. Pero, como advierte Gómez, existe una tendencia de legitimación de la sociedad civil y el mercado al mismo tiempo que se percibe una deslegitimación del Estado. En este sentido, la tarea es fortalecer la sociedad civil al mismo tiempo que se construye la democratización del Estado, y no su sujeción o superación por esta misma sociedad o el mercado. Para esto es necesario superar la vieja dicotomía público-privado, suplantándola, entre otras posibilidades, por la adopción de la noción de “lo público no-estatal”. Esto no remete solamente a la privatización de las funciones económicas del Estado, pero sí al fortalecimiento de la sociedad civil como espacio por excelencia para la implementación de la idea de lo público no estatal que nos hablan Luís Carlos Bresser Pereira y Núria Cunill Grau en su libro “El Público No - Estatal en la 23. Constant, Benjamin. Ibidem, p.92. 28.

(29) Reforma del Estado”.24 Debemos, en cuanto demócratas, admitir que la ciudadanía es un asunto político por excelencia y verificar las reales posibilidades de “conciliar las libertades de los antiguos con la de los modernos”, o sea, la democracia directa con la democracia representativa, los derechos de primera generación junto con los derechos de segunda, tercera y cuarta generación. Las teorías que preconizan el “fin de la historia” constituyen hoy el mayor peligro para nuestras sociedades, puesto que el Estado liberal sin oposición genera conflictos que pueden disolver a la democracia, conduciendo a la humanidad a la barbarie de los populismos caudillescos, los conflictos étnicos y fundamentalismos religiosos, o sea, a una involución de la civilización a eras pretéritas marcadas por el atraso y los bajos instintos Por esto mismo, es necesario denunciar el uso artificioso y malintencionado que hacen los neoliberales de la sociedad civil, pues como apunta Lechner25, el objetivo del neoliberalismo es “derrotar la política”, y para lograr este fin puede instrumentalizar la sociedad civil organizada. El movimiento popular puede y debe interferir de varias formas en la decisión de las políticas públicas. Se pueden utilizar para esto los canales tradicionales que estén consagrados constitucionalmente, como las elecciones, la militancia en los partidos políticos, referendos o consultas populares, participación en consejos institucionales, etc. Instancias que aseguren, más que el carácter consultivo, el de la deliberación, posibilitando de forma efectiva a la ciudadanía interferir en los procesos políticos o en su fiscalización. En el Caso de que no existan estos canales, es necesaria y justa la lucha y presión de la ciudadanía por la creación de los espacios de interferencia ciudadana en la esfera pública, que proporcionen una real integración entre el Estado, la Sociedad Política y la Sociedad Civil. La idea de participación popular es un valor político esencial, puesto que de esta forma la noción de democracia como “gobierno del pueblo” cobra mucho más fuerza, de la misma forma que la actividad pública es capaz de promover el desarrollo moral de los individuos, ya que durante los procesos de participación 24. Bresser, Luiz Carlos, Cunill Grau, Nuria. “Lo Público No-Estatal en la Reforma del Estado”. CLAD/Paidos, Venezuela, 1998. 25 Norbert Lechner. “La Erosión de Los Mapas Mentales en “Las Sombras del Mañana. La Dimensión Subjetiva de la Política “. ED. Lom, Santiago, 2002”. 29.

(30) política los hombres tienen sus capacidades estimuladas, sus ideas ampliadas y reconocidas en la comunidad. La participación popular agrega calidad a la democracia en la medida en que, a través de mecanismos adecuados, permite al ciudadano común incorporarse al proceso de formulación, decisión y implantación de políticas públicas, en la misma medida en que las legitiman. En el universo de la democracia representativa, la participación es dada por la capacidad de los individuos al influenciar en las decisiones políticas que son tomadas por sus representantes en el ámbito del Estado. Esta influencia puede ser medida en una escala que pasa por la presión política procesada en los protestos, sondeos de la opinión pública, peticiones, hasta las incorporaciones de demandas populares por canales institucionalizados de comunicación entre el Estado y la Sociedad Civil. Como la facultad institucional de la definición de la agenda pública permanece en la guarda de los representantes, la participación sólo será posible si existe la capacidad de la Sociedad Civil en influenciar a los gobernantes, al mismo tiempo que estos tengan una mínima sensibilidad democrática para abrir espacio a estas articulaciones de carácter participativo. De esta forma, una transformación institucional que promueva el acceso de los ciudadanos comunes a las instancias de decisión es un factor determinante en la efectividad de esta influencia por los mismos. La apertura de canales institucionales de participación del ciudadano es la revelación de que existe disposición de los actores políticos en escuchar sus demandas, lo que potencia la noción democrática y aumenta la posibilidad de que tales demandas sean efectivamente atendidas por los gobernantes. Cuando las demandas populares defendidas en los canales de participación son transformadas en políticas públicas, se demuestra la eficacia de esta participación, lo que tiene el potencial de estimularla y reforzarla, ya que sólo continuará en el tiempo si los beneficios de este protagonismo superasen con creces el tiempo y energías gastadas en este ejercicio de soberanía. Pero como advierte la cientista política Márcia Ribeiro Dias26 este “cálculo que é feito, entretanto, não parece estar limitado ao imediatismo; mesmo que os benefícios adquiridos em 26. Dias, Ribeiro Márcia. “Questões para a Democracia: redimensionando os espaços entre a representação e a participação política”. Textos sobre o Orçamento Participativo. Ed. Guayl, Porto Alegre. 30.