Martha. M. Garcilaso de la Vega
Resumen
La vivienda constituye una importante prioridad, tanto para la población como para la sociedad en su conjunto y para la ciudad. El Estado cubano se propone que cada familia ocupe una vivienda adecuada. Pero la vivienda no puede considerarse un hecho aislado, deberá enfocarse como un sistema que logre la in terrelació n ad ec u ad a en tre las po lític as so c iales, económicas, territoriales, constructivas y ambientales, entre otras, buscando un desarrollo sustentable. A pesar de los logros alcanzados, las políticas y estrategias habitacionales aplicadas en el país han carecido de un enfoque sistémico que integre, además, los diferentes elementos financieros, materiales y humanos, cuya influencia será determinante en el éxito de las mismas. El trabajo plantea la necesidad y posibilidad de lograr un desarrollo sistémico de la política de vivienda, haciendo énfasis en su carácter multidimensional, multidisciplinario y multiactoral y propone una metodología con ese fin con su proceso de aplicación.
Palabras clave: vivienda, política habitacional, sistema, multidimensional, multidisciplinaria, multiactoral, metodología.
Con Criterio/Vivienda
MARTHA M. GARCILASO DE LA VEGA PENA. Arquitecta. Doctora en Ciencias Técnicas. Profesora Titular. Miembro del Comité de Expertos, Consejo Técnico Asesor y Comisión Científico-técnica. MICONS. Subcomité Revisión de Normas de Viviendas y Urbanismo, CTN 24, coordinado por MICONS. Comité Nacional HABITAT, interorganismos y coordinado por INV. Comité Científico-técnico CTVU. Comisión de Revisión de Proyectos PLAZA-PLAYA. Línea investigación de vivienda, Facultad de Arquitectura, ISPJAE. Presidenta Comisión Nacional Vivienda y Urbanismo. UNAICC. Miembro Comité Nacional UNAICC.
E-mail: [email protected]; [email protected]
Recibido: diciembre 2010 Aprobado: abril 2011
Desarrollo sistémico de la política de vivienda
en Cuba
Abstract
Housing is a very important priority for people, society as a whole and city development. The cuban state works to give every family an appropiate house. But housing can not be considered only as itself but as a system having to do with social, economic, land, building and environment policies, among others, searching for a sustainable development. In spite of the achievements reached, the housing policies and strategies applied did not have a system approach connecting other elements such as finances, materials and population, also needed in order to garantee its success. This paper states the need and possibility to achieve a systemic housing policy, making emphasis in its multidimensional, multidisciplinary and multiactoral characteristics and proposes a methodology and its application with this purpose.
Key words: housing policy, system, multidimensional, multidisciplinary, multiactoral, methodology.
ASPECTOSCONCEPTUALES
Para la población, la vivienda representa una importante prioridad, por cuanto el bienestar que alcance en sus condiciones de habitabilidad influye de manera fundamental en la estabilidad familiar, su equilibrio emocional, su salud física, su nivel de capacidad de trabajo, y otros aspectos de importancia como la utilización del tiempo libre y la elevación del nivel cultural. También para la sociedad en su conjunto, la vivienda debe jugar un papel destacado como motor de su desarrollo en los planos social, económico y ambiental. Para el patrimonio construido, fundamentalmente urbano, la vivienda constituye el factor principal por cuanto representa alrededor del 80 % de sus edificaciones y resulta el elemento que más contribuye a dar forma a la ciudad.
Arquitectura y Urbanismo, vol. XXXII, no 2, mayo-agosto, 2011, p. 16-20, ISSN 1815-5898 y se trabaja para lograrlo. Pero, ¿qué se entiende por vivienda
adecuada? Para el Centro de las Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos (hábitat) la definición de vivienda adecuada se refiere a contar con condiciones como terreno, estructura física segura, accesibilidad y seguridad de la tenencia. [1] Especialistas cubanos dedicados al tema la han definido como “aquella en que se utilizan con máxima racionalidad los recursos existentes en un momento y localidad determinada sin afectar, ni la calidad de vida que se debe desarrollar en ella acorde con nuestro desarrollo social, ni la calidad de ejecución, ni el ciclo de vida útil que debe cumplir de acuerdo con los recursos empleados”. [2] Sin embargo, una definición de este tipo no parece ser suficientemente clara si no se mencionan aspectos más concretos, tales como: espacios suficientes que satisfagan los estilos de vida y la diversidad familiar, servicios básicos (agua, alcantarillado, entre otros), servicios extradomiciliarios (alimentación, educación, salud), calidad ambiental y condiciones de habitabilidad acordes con el desarrollo social cubano en educación, salud, cultura, deporte. [3, 4] Una vivienda adecuada contribuye a lograr una mayor productividad del trabajo, mayor identidad y una conducta social positiva.
Pero la vivienda no puede considerarse como un hecho aislado, deberá enfocarse como un sistema que garantice una visión coherente, integral, con la necesaria interrelación entre las políticas y estrategias sociales, de v iv ienda, de planeamiento, urbanística, constructiva y de producción de materiales, entre otras, bajo un principio general de desarrollo sustentable. Ese enfoque sistémico, multidimensional (gráfico 1), deberá combinar de manera equilibrada las tres dimensiones: económica, social y ambiental. Además, será un proceso multidisciplinario (gráfico 2) y con multiplicidad de actores implicados (gráfico 3).
Gráfico 1. Esfera multidimensional. Estrategias:
•Partir del nivel de bienestar humano que se plantea como meta a alcanzar en cada etapa.
•Elaborar política sistémica y estrategias que potencien el equilibrio entre todas las dimensiones y su continua interacción.
•Diseñar planes y programas territoriales concertados entre todos los sectores en un fin único.
Metodológico Funcional Técnico/ Tecnológico Organizativo Jurídico
Económico/ Gestión territorio SOCIAL
población AMBIENTAL FÍSICO/ ESPACIAL NATURAL
1. Comisión de Naciones Unidas para los Asentamientos Humanos. CNUAH .
Sustainable Human Settlements Development, 1994.
2. Miembros del Subcomité de Normas de Viviendas y Urbanismo, del Comité Técnico de Normalización, CTN 24, coordinado por el MICONS.
3. Instituto Nacional de la Vivienda: La vivienda en Cuba: política y desarrollo. MICONS. 1987.
4. Instituto Nacional de la Vivienda: "Cuba: hacia un nuevo modelo productivo de viviendas bajo un enfoque sustentable". Seminario Regional de Centroamérica y el Caribe. Cuba 1995.
Grafíco 2. Esfera multidisciplinaria. Principales sectores y disciplinas especializadas que actúan como actores del proceso.
Estrategias públicas:
• Promover la necesidad de cambios.
• Desarrollar investigaciones con base para la aplicación del proceso.
• Garantizar integración en procesos y procedimientos.
• Potenciar recursos humanos.
• Promover la capacitación de los participantes.
SERVICIOS PRIMARIOS CENTROS Y SUBCENTROS
DE CIUDAD URBANIZACIÓN,
VIALES, REDES
HIDROSANI-TARIAS, ELECTRICAS VIVIENDA
TIPOLOGÍAS DISEÑOS TECNOLOGÍAS
MATERIALES
ESFERA MULTIDISCIPLINARIA
Cuerpo legal por sector con visión
integrada
PLANEAMIENTO PGOT Y REGULACIONES
CONTROL URBANO
Incorporando representantes de la población en decisiones
y soluciones
Gráfico 3. Esfera multiactoral. Estrategias:
Esfera pública:
• Promover enfoques integrados entre sectores.
• Mejorar comunicación horizontal y vertical.
• Perfeccionar procedimentos y práctica.
• Fortalecer capacidad de dirección.
• Fortalecer cuerpo legal sectorial con visión integrada.
Esfera población:
• Organización de la población en estructuras comunitarias
• Fortalecer acciones de la comunicad.
• Capacitar participantes en el proceso.
• Potenciar trabajo concertado con la esfera pública.
Ejecución y evaluacion de
resultados Cuerpo jurídico
integrador
ESFERA MULTIACTORAL
ESFERA PÚBLICA
ESFERA POBLACIÓN
PERSONAL ESPECIALIZADO
ORGANIZACIÓN CAPACITACIÓN
OBJETIVOS POLÍTICA/PLAN
DETECTAR LÍDERES
Procedimientos y PROGRAMAS
´
Arquitectura y Urbanismo, vol. XXXII, no 2, mayo-agosto, 2011, p. 16-20, ISSN 1815-5898
y adoptar las medidas necesarias para elaborar una política de vivienda, y las consecuentes estrategias y programas, tomando la palabra vivienda de forma genérica, abarcadora del total de un sistema coherente y multidimensional que garantice la interrelación entre los sectores y actores participantes en la producción de un hábitat integral.
Uno de los problemas principales que ha enfrentado el desarrollo de la vivienda en Cuba en las últimas décadas ha sido, precisamente, la ausencia de ese enfoque sistémico, lo cual ha impedido alcanzar mejores resultados, aún con los limitados recursos destinados a ese fin. Estos años se han caracterizado por la preponderancia de las políticas sectoriales por sobre la necesaria integralidad habitacional, con consecuencias negativas como: la inexistencia del necesario mantenimiento de las edificaciones con el consecuente deterioro del fondo, el crecimiento territorial de ciudades, el freno al esfuerzo propio, el desarrollo y posterior estancamiento de soluciones técnico-tecnológicas costosas y consumidoras de energía y un período en que estas fueron sustituidas por técnicas llamadas alternativas que no tuvieron el éxito esperado, en sentido general, por mala aplicación. Por otra parte, en los últimos años la política habitacional oficial se ha planteado objetivos en exceso abarcadores [3, 4] de carácter muy general como, detener el deterioro del fondo edificado y eliminar las condiciones precarias de habitabilidad, entre otras, objetivos solo posibles a largo plazo.
A pesar de las deficiencias e insuficiencias señaladas, las acciones de desarrollo social y constructivo aplicadas en el país han intentado y parcialmente logrado contener el crecimiento urbano desmedido, limitando la segregación social y espacial en las ciudades, así como, en términos de cifras totales, disminuir el déficit habitacional y mejorar el estado técnico general promedio dado por las nuevas edificaciones ejecutadas. Sin embargo, existe un alto grado de deterioro del fondo edificado provocado por la ausencia de mantenimiento sistemático agravado por la grave incidencia de los fenómenos naturales acontecidos en los últimos años, lo cual hace necesario revisar las cifras sobre el estado técnico que se manejan en la actualidad.
Las nuevas estrategias deberán tener en cuenta que no solo se trata de detener el deterioro del fondo edificado y resolver el déficit acumulado, sino hacerlo de una manera duradera, eficiente, que permita acelerar el avance social y aplicando en ello premisas como, el uso racional del suelo y de otros recursos, el máximo aprovechamiento de las potencialidades locales, y la participación activa de la población en las soluciones de vivienda y hábitat en general, entre otras. La vivienda en Cuba tiene que estar a la altura y ser compatible con los logros alcanzados en otros campos.
Por otra parte, se debe tener claridad acerca del nuevo modelo de desarrollo que se persigue. Se considera adecuada la afirmación del doctor arquitecto Mario Coyula, en su artículo publicado en la Revista Casa de Las Américas, de oct-dic de 1992, donde plantea, que este modelo debe ser “sustentable, económicamente viable, socialmente accesible, políticamente participativo, ecológicamente seguro y flexible”.
Cumpliendo estos elementos básicos, será imprescindible tener en cuenta que “El reconocimiento de una realidad heterogénea, diversa y desigual en cuanto a problemas, recursos, intereses y aspiraciones requiere prepararse para una adecuada gestión de conflictos…” [5]
SITUACIÓNINTERNACIONAL
Cabe preguntarse: ¿Qué ha estado pasando en el mundo en relación con la solución del déficit habitacional en los últimos años? La señora Anna KajumuloTibaijuka, Directora Ejecutiva de ONU- HABITAT, en la fecha de su publicación, plantea en el prólogo de Sustainableurbanisation. Bridgingthegreen and
Brown Agendas que: “el desarrollo urbano es el centro del
desarrollo sustentable. Ciertamente, el siglo XXI será testigo del último estadio de una inexorable e irreversible transformación de la sociedad humana hacia un mundo fundamentalmente urbanizado”. Y que el tema de la integralidad “no resulta obvio en ningún contexto, en el mundo entero se sigue discutiendo sobre la conveniencia de los abordajes integrales”. [6]
Ante esta situación de crisis habitacional, fundamentalmente urbana, generalizada en el mundo, los gobiernos se han declarado impotentes por no estar, en general, realmente interesados en resolver estos graves problemas. Es por ello que en los últimos tiempos ha surgido una nueva estrategia que involucra a gobiernos y autoridades locales, conjuntamente con organizaciones sociales, barriales, profesionales, ONG y otros elementos de la sociedad civil, los que se han propuesto potenciar la capacidad de la población de resolver algunas de sus necesidades habitacionales mediante su participación directa en la búsqueda de soluciones a través de experiencias basadas en el autoesfuerzo, ahorro y crédito, préstamos bancarios, entre otros. Numerosas experiencias de este tipo aparecen en el libro Sustainable Urbanisation. Bridging the
Green and Brown Agendas, antes mencionado. [6]
SITUACIÓNEN CUBA
En relación con la situación internacional, el caso cubano es totalmente diferente debido al modelo de desarrollo elegido, que busca un equilibrio social entre sus habitantes y tipos de asentamientos poblacionales y la propia caracterización actual de la población. Según el Comité Estatal de Estadísticas, Censo 2002, la población cubana ha crecido a ritmo lento, desde 1998 se ha mantenido estable y la tendencia futura es a mantenerse así. Además, el grado de urbanización del país ha pasado del 55 % en 1959 al 76 % en la actualidad y solo el 10 % de la población habita en asentamientos menores de 200 habitantes y dispersos. A pesar de la concentración urbana, el desarrollo de las ciudades ha sido controlado y solo La Habana cuenta con 2,2 millones de habitantes (20 % de la población total del país desde 1959), cifra estable desde hace más de diez años.
Arquitectura y Urbanismo, vol. XXXII, no 2, mayo-agosto, 2011, p. 16-20, ISSN 1815-5898 Cada vez son más los que comprenden que en Cuba en el
siglo XXI, ante los nuevos retos y posibilidades, no es posible volver a la forma de pensar y hacer tradicionales, caracterizadas fundamentalmente, por enfoques tecnicistas y estrategias sectoriales. “Es necesario buscar recursos y tecnologías que, respetando el medio, logren un equilibrio adecuado hombre-naturaleza” [7] y garanticen conservar y continuar la calidad de urbanismo y arquitectura cubanas heredadas.
En un diagnóstico de las políticas habitacionales aplicadas en el país desde 1959, [8] se puede comprobar que no han alcanzado los objetivos planteados, al no existir la necesaria correspondencia entre la demanda social, el desarrollo urbano y rural a alcanzar y los recursos financieros, materiales y humanos para lograrlo, lo cual denota un insuficiente enfoque sistémico del desarrollo de la vivienda que posibilite elaborar una estrategia realista, única, con la participación concertada de todas las partes involucradas.
Este enfoque sistémico debe constituir el resultado de la identificación de los principios políticos, técnicos y ambientales y las variables multidimensionales, multidisciplinarias y multiactorales que lo componen, los cuales serán objeto de investigaciones y análisis particularizados. Una vez concebida la política de desarrollo nacional, podrán elaborarse las estrategias y programas a corto, mediano y largo plazos y acometer los procesos de gestión urbana y (o) rural territoriales coherentes e integrados.
Las estrategias y procedimientos de gestión que se decidan en este sentido deberán permitir definir prioridades, abordar el aprov echamiento idóneo de las potencialidades y la recuperación real de lo existente, propiciando la satisfacción de las necesidades reales de la población, la diversidad de vías y actores, la descentralización de las decisiones, la incorporación de recursos alternativos cuando sea adecuado y, por sobre todo, motivar la participación de los pobladores en la solución de sus problemas habitacionales, para que sean protagonistas en todo el proceso de producción de su hábitat, desde el diseño hasta su utilización y evaluación final.
PROPUESTAS
De lo anterior se deriva una pregunta: ¿Cuáles serían los principios y variables determinantes a tener en cuenta y cómo estructurar un enfoque sistémico y el consecuente proceso de aplicación, de la política de la vivienda en Cuba?
Los principios que este artículo plantea como válidos en la elaboración de una política sistémica de vivienda para Cuba, tomando como base la Tesis de Doctorado de la autora sobre el tema, [8] pueden dividirse en dos aspectos: principios de carácter social y político (elementos que definen los objetivos de la sociedad cubana en general y que resultan aplicables a la vivienda) y principios de carácter técnico-estructural (elementos que definen los objetivos científico-técnicos y organizativos de la sociedad cubana aplicables a la vivienda). En cada caso, dado el momento y recursos disponibles, habrá que establecer el grado de cumplimiento a alcanzar.
Los sociopolíticos
•
La equidad social y el derecho a la vivienda; La seguridad en la tenencia; La sustentabilidad del hábitat; La eliminaciónde la vulnerabilidad y riesgo de desastres; La viabilidad económica de la propuesta; La participación con multiplicidad de actores y procesos incluyendo la población; El enfoque multidimensional: social, espacial, económico, ambiental, tecnológico y jurídico y a su vez: metodológico, funcional y técnico y la elevación de los niveles de bienestar humano: salud, ambiental, económico, social.
Los técnico-estructurales
•
La adecuada integración del objeto de las acciones con los conocimientos y capacidades productivas, definiendo acciones, sus condicionantes y elementos participantes; La integralidad entre los programas: vivienda (rehabilitación y nuevas viviendas), urbanizaciones, infraestructura, servicios; La eficacia productiva con una estructura organizacional adecuada de las instituciones y otros actores; La acción multidisciplinaria a través de la participación en el proceso de todas las esferas del saber involucradas, incorporando el saber popular.Cada uno será objeto de investigaciones, análisis y definiciones correspondientes, según las circunstancias prevalecientes en cada momento.
Estos principios, abarcadores en el enfoque y en algunos casos coincidentes en ambas dimensiones, política y técnica, constituyen la base que permite identificar las variables más específicas en el proceso, las cuales se enumeran a continuación:
•
Sociales (caracterización de la población: necesidades, nivel educación, capacidad financiera); Territoriales y gestión urbana (caracterización asentamientos, plan ordenamiento territorial); Ambientales (interacción y protección medios natural, social y constructivo); Económicas (vías de financiamiento, macro y microeconomía); Técnico-tecnológicas y de diseño (diseño, materiales, técnicas y tecnologías adecuadas); Actores (quiénes participan); Organizativas (cómo participa cada actor); Jurídicas (instrumentos jurídicos del proceso).RECOMENDACIONES
A partir de lo planteado y las actuales condiciones del país, resulta evidente que el desarrollo sistémico en la política de vivienda, como un proceso concertado que parta de la base, no puede enfocarse como una acción inmediata ya que será el resultado de un proceso de investigación-desarrollo y posterior implementación, que tomará algún tiempo.
Tampoco puede convertirse en la única vertiente en la que trabajar. La situación que presenta la vivienda en el país no permite se espere a terminar el proceso de elaboración de la política nacional y estrategias territoriales, para acometer planes
5 Aida Atienza: Propuesta de Investigación, Instituto Nacional de Investigaciones
Económicas. 2008 (no publicado)
6 Adriana Allen, y otros. (2002). Sustainableurbanisation. Bridging the green and
brown agendas. UN-HABITAT; Development Planning Unit of University College
London & Department for International Development.
7 Sergio Baroni: CUBA: algunas lecciones sobre urbanización. IPF 1991.
8 Martha Garcilaso de la Vega: "Recomendaciones para el desarrollo sistémico de la
Arquitectura y Urbanismo, vol. XXXII, no 2, mayo-agosto, 2011, p. 16-20, ISSN 1815-5898 de construcción y rehabilitación, por la negativa consecuencia
que ello tendría sobre el fondo habitacional y el déficit existente. Por esa razón se considera necesario realizar el trabajo futuro en dos líneas simultáneas. La primera, con una lógica técnico-constructiva a aplicar de inmediato y una segunda con una lógica científico-técnica que comenzará de inmediato, pero deberá desarrollarse por etapas.
De ahí que se considere necesaria la creación de un grupo nacional, multiactoral y multidisciplinario, que dirigirá el proceso en su totalidad, desde una visión sistémica, integrando todos los actores y disciplinas directamente implicados, así como aquellos relacionados: Centros de Investigaciones, Centros de la Educación Superior, Organizaciones Sociales como la Unión Nacional de Arquitectos e Ingenieros de la Construcción de Cuba (UNAICC), Unión Nacional de Escritores y Artistas de Cuba (UNEAC) y otros que se estime necesario. Se considera de gran importancia la incorporación de representantes de la población en todas las etapas del proceso. Este Grupo deberá tener su réplica en grupos provinciales. Se considera que para que este Grupo tenga éxito en su tarea, bien compleja, será requisito imprescindible el fortalecimiento real de la macroeconomía del país, favoreciendo además, la economía local, barrial y familiar, que permita potenciar la disponibilidad de recursos de todo tipo.
El Grupo será el encargado de aplicar las dos líneas de trabajo mencionadas que se propone se estructuren como sigue:
a) Línea técnico-constructiva
Las acciones que se acometan de inmediato estarán basadas en:
•
Aprovechar al máximo las condiciones existentes más favorables a través del desarrollo y uso racional de los recursos financieros, materiales y humanos disponibles.•
Dar valor de uso a las obras de viviendas paralizadas y viviendas actualmente abandonadas y (o) no habitadas.•
Comenzar una paulatina recuperación del fondo, favoreciendo las zonas con afectaciones conceptuadas como “regular” para obtener resultados favorables sin el empleo de grandes recursos.b) Línea científico-técnica (gráfico 4). Aplicar el siguiente instrumento metodológico [8] para elaborar y poner en práctica la política sistémica, a través de las etapas de:
I Diagnóstico
1. Evaluación de la situación nacional y por territorios 2. Identificar problemas concretos y prioridades.
3. Identificar recursos disponibles y potencial desarrollo II Definiciones y toma de decisiones y retroalimentación 4. Definir objetivo, país y territorio.
5. Proponer estrategias país y territorios. 6. Seleccionar política y estrategia. 7. Diseñar programas.
III Ejecución y retroalimentación. 8. Ejecución de programas.
9. Evaluación permanente de los resultados de cada etapa. El enfoque sistémico de la política de desarrollo de la vivienda y el hábitat permitirá crear el marco adecuado para definir políticas y estrategias por territorios y en cada caso:
• Aplicar enfoques flexibles y evaluar escenarios que asimilen posibles coyunturas naturales, económicas y sociales.
• Establecer el grado de cumplimiento a alcanzar dado el momento y recursos disponibles.
•
Establecer prioridades nacionales y territoriales.• Preparar las diferentes fuerzas y actores que intervendrán en el desarrollo del hábitat de inmediato y a mediano plazo.
Si el país optimiza sus recursos, se aúnan el esfuerzo estatal y privado y sobre todo, se realizan los ajustes necesarios a las políticas habitacionales aplicadas en los últimos años, será posible avanzar en la búsqueda de una adecuada satisfacción habitacional. Cuba tiene condiciones para, en las próximas décadas del siglo XXI, trazarse el objetivo de eliminar las condiciones precarias de vivienda que aún existen en el país y acercar, paulatinamente, a la mayoría de la población a un nivel de vida urbana y rural sustentable, acorde con el desarrollo social alcanzado en otras esferas del bienestar humano.
Gráfico 4. Propuesta de aplicación del proceso. Etapa III
Ejecución 8. Ejecución programas
•Retro 7
9. Evaluación permanente de los resultados de cada tarea
• Retro 6,7
Etapa I Diagnóstico 1. Evaluación situación 2. Identificar problemas
concretos 3. Identificar recursos disponibles y potencial desarrollo
Etapa II Definiciones y toma
de decisiones 4. Definir objetivos país y territorios
5. Proponer estrategias país y territorios
6. Seleccionar políticas y estrategias
• Retro 4
