Análisis del modelo regulatorio de la seguridad y salud en la construcción en España e integración de la prevención a través del diseño

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(1)UNIVERSIDAD POLITÉCNICA DE MADRID ESCUELA TÉCNICA SUPERIOR DE INGENIEROS DE CAMINOS, CANALES Y PUERTOS. ANÁLISIS DEL MODELO REGULATORIO DE LA SEGURIDAD Y SALUD EN LA CONSTRUCCIÓN EN ESPAÑA E INTEGRACIÓN DE LA PREVENCIÓN A TRAVÉS DEL DISEÑO.. TESIS DOCTORAL. Carlos Arévalo Sarrate Ingeniero de Caminos, Canales y Puertos. Madrid, 2013. i.

(2) RESUMEN La necesidad de mejorar la eficacia preventiva del sector de la construcción en España exige profundizar en el análisis del modelo regulatorio vigente a la vez que evaluar los resultados del mismo. Considerando que la regulación española emana de la Directiva 92/57/CEE, es preciso partir de un estudio específico de dicha referencia normativa para, seguidamente, identificar tanto las diferencias y particularidades introducidas en nuestra transposición nacional como, en su caso, la coherencia de las mismas con la regulación comunitaria. Para todo ello, la memoria realizada analiza de manera discriminada las diferencias que, cada modelo regulatorio de la UE‐15, introduce en las figuras y herramientas de gestión preventiva instauradas por la citada Directiva. Adicionalmente, la presente investigación evalúa los resultados que, en términos de siniestralidad laboral, costes económicos y responsabilidades legales, han arrojado los vigentes modelos de regulación del sector a nivel comunitario (UE‐15) y español. Dicho análisis permite identificar, además, aquellos estados miembros de la UE15 que, en términos comparativos, han logrado una mayor eficacia preventiva específica en el sector de la construcción y establecer, en su caso, la correspondiente correlación con el tipo de modelo regulatorio. Por otra parte, se analiza la vinculación existente entre los accidentes de trabajo en la construcción y las decisiones tomadas en la etapa de diseño (incluyendo un estudio experimental) así como, con carácter específico, las técnicas desarrolladas para integrar los aspectos preventivos en dicha etapa. Dichas técnicas, englobadas a nivel internacional bajo la denominación de Prevention Through Design (PtD), son analizadas en detalle a la vez que se prospecciona su aplicación al modelo regulatorio español. Por último, se realiza un análisis comparativo del modelo regulatorio español frente a aquellos sistemas que, a nivel internacional, han logrado mejores resultados relativos para, en base al mismo, efectuar una propuesta justificada y pormenorizada de modificación del actual modelo regulatorio de la seguridad y salud en la construcción en España.. ii.

(3) PALABRAS CLAVE: Seguridad y salud en obras de construcción, integración de la prevención, diseño, PtD, Prevención a través del diseño, modificación modelo regulatorio. ABSTRACT The need to improve risk prevention efficacy in construction sites in Spain requires a deeper analysis of the current regulatory model while evaluating its results. Whereas the Spanish regulation stems from Directive 92/57/EEC, it is necessary to start from a specific study of such reference, and then pass to identify both the differences and particularities introduced in national transposition and, where appropriate, its consistency with the European regulation system. Above from that, this research analyzes how each country of the EU15 has adapted the provisions in Directive 92/57/EEC and their respective regulation of the preventive management tools introduced by it. Additionally, this research evaluates the results, in terms of workplace accidents, economic costs and liabilities, produced by the current models of sector regulation both at EU‐15 and Spanish level. This analysis allows to identify also those member states of the EU‐15 that, in comparison, have achieved greater efficiency in specific preventive construction sector and establish, where appropriate, the corresponding correlation with the type of regulatory model. Moreover, we analyze the link between occupational accidents in the construction and the decisions taken at the design stage (including a pilot study) and, with specificity, the techniques developed to integrate the preventive aspects in the design works. Such techniques, included internationally under the name of Prevention through Design (PtD), are analyzed in detail while collating their application routes to the Spanish regulatory model. Finally, we develop a comparative analysis of the Spanish regulatory model against those systems that, worldwide, have achieved better results relating to make a justified and detailed proposal to amend the current regulatory model and health and safety in construction in Spain. KEYWORDS: Health and safety in construction, Prevention through design, PtD, modification of Spanish regulatory model.. iii.

(4) . 1. . INTRODUCCIÓN .

(5) . .

(6) ANÁLISIS DEL MODELO REGULATORIO DE LA SEGURIDAD Y SALUD EN LA CONSTRUCCIÓN EN ESPAÑA E INTEGRACIÓN DE LA PREVENCIÓN A TRAVÉS DEL DISEÑO. . . 1.1. JUSTIFICACIÓN DE LA TESIS DOCTORAL. A pesar del vertiginoso descenso de actividad sufrido por el sector de la construcción en España en los últimos cuatro años, éste sigue concentrando buena parte de los accidentes graves y mortales acaecidos en nuestro país. De esta manera, a los 962 accidentes graves y 120 mortales registrados en el sector en 2011 se debe añadir que sus índices de siniestralidad, en cualquiera de sus modalidades oficiales, siguen duplicando con amplitud los registros medios del global de los sectores productivos. Este escenario concurre con un modelo regulatorio-‐ el inciado en 1997 con la transposición al derecho español de la Directiva 92/57/CEE, de 24 de junio de 1992, relativa a las disposiciones mínimas de seguridad y de salud que deben aplicarse en las obras de construcción temporales o móviles, que se ha visto caracterizado por su permanente modificación registrando, desde la citada transposición mediante el RD 1627/97 por el que se establecen isposiciones mínimas de seguridad y de salud en las obras de construcción, hasta ocho actos legislativos introductorios de modificaciones sustantivas en el modelo de gestión de la prevención en las obras de construcción. Adicionalmente, dicho proceso regulatorio se ha visto acompañado por un notable incremento de la actuación represiva que, desde la Fiscalía especialista de siniestralidad laboral creada en 2005, se ha ejercido sobre los diferentes agentes intervinientes en el proceso productivo. Transcurridos pues más de 15 años desde la promulgación de la norma básica regulatoria de la seguridad y salud en las obras de construcción, se considera necesario analizar, en primer lugar, cuales han sido los resultados que el citado modelo regulatorio ha generado en tres diferentes niveles de análisis: el de la evolución siniestralidad laboral en el sector, el de las consecuencias económicas derivadas de tales accidentes y, por último, el de las consecuencias judiciales de la mencionada represión judicial de las eventuales infracciones apreciadas en esta materia. Se entiende que cifrar la repercusión de estas tres materias, íntimamente relacionadas con el modelo de gestión de la prevención en España, justifica un análisis específico que permita concocer en detalle las consecuencias reales de la siniestralidad laboral/ falta de eficacia preventiva del sector. De cara a efectuar el predicado análisis de resultados y considerando que el modelo regulatorio español-‐ al menos en su concepción, emana de la regulación comunitaria, se entiende necesario valorar la evolución de tales materias no sólo con la marcha de las mismas en España sino, especialmente, con lo registrado a nivel comunitario y en las principales economías de la Unión Europea. De esta manera se pretende ampliar el ámbito de análisis de forma que se puedan identificar aquellos países-‐ y regulaciones, . 1.

(7) 2. . I.-‐ INTRODUCCIÓN . que hayan logrado un desempeño preventivo en la construcción más eficaz tanto en términos absolutos (o específicos del sector) como relativos (en relación con la marcha general de la siniestralidad en el global de los sectores). De esta manera, se conforma un primer bloque de investigación integrado por el análisis de los resultados que, en la triple vertiente comentada, arrojan los 15 años de aplicación del RD 1627/97 con la finalidad no sólo de cuantificar sus consecuencias personales, judiciales y económicas sino de contrastar tales resultados con los registrados a nivel comunitario. Dicho análisis comparado exigirá, lógicamente, un cuidado y detallado estudio previo de los diferentes modelos nacionales de transposición de la Directiva 92/57/CEE, sus eventuales divergencias y los resultados específicos de cada país. Es pues el contraste de tales resultados y de los modelos regulatorios analizados el que permite identificar, en su caso, vías de mejora para el actual modelo regulatorio español. Como segundo bloque de investigación, y guardando relación con el objetivo central de la presente tesis doctoral de prospección de mejoras a introducir en el modelo vigente, se desarrolla un análisis de la vinculación entre la siniestralidad laboral en las obras de construcción y las decisiones de diseño tomadas en el proyecto de las mismas. Dicha relación, tras las más de dos décadas de vigencia del conocido informe Lorent1, no sólo sirvió de base para la promulgación de la Directiva 92/57/CEE sino que ha inspirado una serie de técnicas e investigaciones desarrolladas en la materia en los últimos veinte años por expertos internacionales y englobadas bajo la denominación de Prevention Through Design (prevención a través del diseño, en adelante PtD). En base a todo ello, y ya dentro del segundo bloque de la investigación, se identifican como objetivos fundamentales tanto el profundizar en el análisis empírico de la vinculación entre las decisiones de diseño y la siniestralidad laboral, como la disección de los atributos principales de las técnicas de PtD de forma que, en esencia, se permita contrastar e identificar las posibles vías de integración de dichas técnicas en el modelo regulatorio español. Por último, y sin olvidar que la propia Comisión Europea2 incide en la necesidad de que los países miembros mejoren el grado de integración de la prevención en la etapa de diseño en sus respectivos ordenamientos nacionales, se propone efectuar un análisis multicriterio –a modo de benchmarking normativo, que permita identificar y concretar posibles vías de mejora del modelo regulatorio actual. . 1 Lorent, P.: From drawing board to building site: working conditions, quality and economic performance. European Foundation for the Improvement of Living and Working Conditions, p.64, Dublin (Ireland), 1991. 2 Comunicación elevada por Comisión Europea en relación con la aplicación de la Directiva 92/57/CEE (Comisión Europea, 2008). .

(8) ANÁLISIS DEL MODELO REGULATORIO DE LA SEGURIDAD Y SALUD EN LA CONSTRUCCIÓN EN ESPAÑA E INTEGRACIÓN DE LA PREVENCIÓN A TRAVÉS DEL DISEÑO. . . Con todo ello, se pretende lograr un enfoque global, en términos técnicos y jurídicos, de forma que la alineación de ambos ámbitos posibiliten una mejora efectiva del grado de integración de la prevención en el proceso de diseño y gestión de las obras de construcción en España. 1.2. CONTENIDO Y ALCANCE DE LA INVESTIGACIÓN. Con la finalidad de alcanzar los objetivos marcados, se ha estructurado la investigación en seis capítulos, partiendo de la presente introducción que resume la justificación, principales objetivos y contenidos de la investigación -‐Capítulo I.-‐ Introducción, siguiendo con el análisis exhaustivo tanto del estado actual de la seguridad y salud en las obras de construcción a nivel comunitario y nacional como del desarrollo del concepto y técnicas de Prevention Through Design-‐ Capítulo II.-‐ Estado del arte. Dentro del citado capítulo, se ha incluido el análisis específico de tres materias generales: Ø En primer lugar, del estado de la seguridad y salud en la construcción a nivel comunitario, incluyendo desde un estudio particular tanto de los fundamentos normativos de la Directiva 92/57/CEE como de las particularidades de los procesos de transposición seguidos en los países de la UE-‐15, hasta los resultados obtenidos a nivel comunitario en términos de siniestralidad laboral, costes económicos incurridos y procesos de exigencia de responsabilidades legales puestos en marcha a raíz de los accidentes acaecidos. Ø Seguidamente, el estado de la seguridad y salud en la construcción en España. Dicho apartado se centra en el estudio del proceso de transposición seguido en nuestro país analizando, adicionalmente, la evolución del marco normativo definido a partir del RD 1627/97 junto con el complejo marco de exigencia de responsabilidades legales en esta materia. Al igual que sucede a nivel comunitario, se desarrolla un análisis particular de las consecuencias y resultados de la aplicación del citado modelo normativo en términos de siniestralidad laboral, costes económicos derivados de la mismas y resultados judiciales en lo que a exigencia de responsabilidades legales se refiere. Ø Y por último, el examen tanto del desarrollo de las técnicas de PtD a nivel internacional como de la regulación de la integración de la prevención en el proyecto a nivel comunitario. Así mismo, se recopilan dentro de este apartado los principales estudios llevados a cabo en relación con la vinculación de las decisiones tomadas en esta etapa del proceso y los accidentes de trabajo en la construcción. . 3.

(9) 4. . I.-‐ INTRODUCCIÓN . Tras el necesario estudio del estado del arte y el análisis de los aspectos señalados, se formulan los objetivos generales y particulares de la investigación -‐Capítulo III.-‐ Objetivos de la investigación. Dichos objetivos incluyen desde aspectos cualitativos, como son la identificación de los diferentes modelos de transposición de la Directiva 92/57/CEE, de las particularidades específicas del modelo regulatorio español y de su sistema de exigencia de responsabilidades o de los fundamentos de las técnicas de Prevention Through Design, hasta los de tipo cuantitivo, como son la diagnosis de la evolución de la siniestralidad en el sector a nivel comunitario y nacional, la cuantificación de los costes económicos de la no prevención a ambos niveles o la estimación de la influencia de las decisiones de diseño en la siniestralidad laboral en la construcción (tanto de carácter general, como en particular en las obras de infraestructuras ferroviarias). Dentro de estos objetivos se incluye, además, la aproximación a una clasificación de los estados miembros de la UE-‐15 en términos de eficacia preventiva en el sector de la construcción. Por último, y como objetivo general de la investigación, se plantea el estudio multicriterio y análisis comparativo de propuestas para integrar la técnicas de PtD en el actual modelo normativo español. En consonancia con los objetivos de la investigación, se definen los métodos de trabajo a poner en práctica para su consecución-‐ Capítulo IV Metodología de Investigación. Dentro del citado capítulo se detallan pues los métodos a emplear para cada objetivo particular deteniéndose en aquellos objetivos y aspectos que exigen la conformación de métodos empíricos de investigación (en particular los relacionados con la clasificación de los estados miembros en función de su eficacia preventiva en construcción, el análisis empírico del grado de vinculación entre las decisiones de proyecto y la siniestralidad laboral en las obras de infraestructuras ferroviarias y el estudio multicriterio y análisis comparativo de propuestas para integrar las técnicas de PtD en el actual modelo normativo español). El desarrollo y resultados de tales métodos de investigación se recoge en el Capítulo V.-‐ Análisis de resultados que viene a plasmar, sobre la base de los datos recogidos en el Estado del arte, a los objetivos definidos y a los métodos previamente conformados, el desarrollo completo de la investigación formulada. Tanto las conclusiones obtenidas como las vías para realizar nuevos estudios en la materia se plasman en el Capítulo VI.-‐ Conclusiones y futuras líneas de investigación. Por último, se incluyen en el Capítulo VII.-‐ Bibliografía y referencias las bases bibliográficas y documentales en las que se apoya la presente investigación y en los siguientes apartados, los índices de tablas y figuras y anexos documentales a la investigación. .

(10) . 2. . EL ESTADO DEL ARTE. .

(11) . .

(12) ANÁLISIS DEL MODELO REGULATORIO DE LA SEGURIDAD Y SALUD EN LA CONSTRUCCIÓN EN ESPAÑA E INTEGRACIÓN DE LA PREVENCIÓN A TRAVÉS DEL DISEÑO. . 2.1.-‐ INTRODUCCIÓN. La definición del planteamiento y objetivos principales de la presente investigación obligan a efectuar un análisis previo y detallado del estado actual de la seguridad y salud en la construcción en los tres ámbitos identificados como de referencia: el ámbito comunitario, el español y el desarrollo internacional de las técnicas de Prevention Through Design. De esta manera, y con carácter inicial y coincidente con el previo ejercicio de búsqueda y consulta bibliográfica llevado a cabo en tales materias, se ha optado por estructurar el presente capítulo de Estado del Arte de acuerdo con el siguiente esquema y contenidos: Ø Seguridad y salud en la construcción en el ámbito comunitario. En este bloque inicial, se resume el sistema normativo comunitario en materia de seguridad y salud como los orígenes, encaje y fundamentos normativos de la Directiva 92/57/CEE. Así mismo, y dentro del ámbito de la UE-‐15 –único ámbito geográfico en el que EUROSTAT aporta datos suficientes, se recoge y compendia tanto la evolución de la siniestralidad laboral en la construcción, como sus consecuencias económicas y judiciales. Ø Modelo de gestión de la prevención en la construcción en España y resultados del mismo. Segundo bloque del estudio del estado del arte en el que se recoge el estudio técnico tanto del actual marco regulatorio español, como de los mecanismos jurídicos de represión habilitados en relación con el mismo. Al igual que en el ámbito comunitario, se pretende compendiar los resultados arrojados – en términos de siniestralidad laboral, costes económicos y de exigencia de responsabilidades, en los últimos 15 años por la aplicación de tal modelo regulatorio. Ø Por último, el tercer bloque de conocimiento a analizar es el relacionado con la integración de la prevención en el diseño de obras de construcción a nivel comunitario y, en el ámbito internacional, el desarrollo de las técnicas de Prevention Through Design. Igualmente, dentro de este último bloque se recogen los estudios técnicos efectuados hasta la fecha en relación con la vinculación entre las decisiones técnicas de diseño y la siniestralidad laboral en la construcción. La recopilación, análisis y resumen de la documentación e información existente en estas tres materias permitirá, una vez ordenada y compendiada, contar con una sólida base desde la que formular y concretar los objetivos de la investigación a la vez que se definen las vías de desarrollo de la misma. . . 5.

(13) RESUMEN La necesidad de mejorar la eficacia preventiva del sector de la construcción en España exige profundizar en el análisis del modelo regulatorio vigente a la vez que evaluar los resultados del mismo. Considerando que la regulación española emana de la Directiva 92/57/CEE, es preciso partir de un estudio específico de dicha referencia normativa para, seguidamente, identificar tanto las diferencias y particularidades introducidas en nuestra transposición nacional como, en su caso, la coherencia de las mismas con la regulación comunitaria. Para todo ello, la memoria realizada analiza de manera discriminada las diferencias que, cada modelo regulatorio de la UE‐15, introduce en las figuras y herramientas de gestión preventiva instauradas por la citada Directiva. Adicionalmente, la presente investigación evalúa los resultados que, en términos de siniestralidad laboral, costes económicos y responsabilidades legales, han arrojado los vigentes modelos de regulación del sector a nivel comunitario (UE‐15) y español. Dicho análisis permite identificar, además, aquellos estados miembros de la UE15 que, en términos comparativos, han logrado una mayor eficacia preventiva específica en el sector de la construcción y establecer, en su caso, la correspondiente correlación con el tipo de modelo regulatorio. Por otra parte, se analiza la vinculación existente entre los accidentes de trabajo en la construcción y las decisiones tomadas en la etapa de diseño (incluyendo un estudio experimental) así como, con carácter específico, las técnicas desarrolladas para integrar los aspectos preventivos en dicha etapa. Dichas técnicas, englobadas a nivel internacional bajo la denominación de Prevention Through Design (PtD), son analizadas en detalle a la vez que se prospecciona su aplicación al modelo regulatorio español. Por último, se realiza un análisis comparativo del modelo regulatorio español frente a aquellos sistemas que, a nivel internacional, han logrado mejores resultados relativos para, en base al mismo, efectuar una propuesta justificada y pormenorizada de modificación del actual modelo regulatorio de la seguridad y salud en la construcción en España.. ii.

(14) PALABRAS CLAVE: Seguridad y salud en obras de construcción, integración de la prevención, diseño, PtD, Prevención a través del diseño, modificación modelo regulatorio. ABSTRACT The need to improve risk prevention efficacy in construction sites in Spain requires a deeper analysis of the current regulatory model while evaluating its results. Whereas the Spanish regulation stems from Directive 92/57/EEC, it is necessary to start from a specific study of such reference, and then pass to identify both the differences and particularities introduced in national transposition and, where appropriate, its consistency with the European regulation system. Above from that, this research analyzes how each country of the EU15 has adapted the provisions in Directive 92/57/EEC and their respective regulation of the preventive management tools introduced by it. Additionally, this research evaluates the results, in terms of workplace accidents, economic costs and liabilities, produced by the current models of sector regulation both at EU‐15 and Spanish level. This analysis allows to identify also those member states of the EU‐15 that, in comparison, have achieved greater efficiency in specific preventive construction sector and establish, where appropriate, the corresponding correlation with the type of regulatory model. Moreover, we analyze the link between occupational accidents in the construction and the decisions taken at the design stage (including a pilot study) and, with specificity, the techniques developed to integrate the preventive aspects in the design works. Such techniques, included internationally under the name of Prevention through Design (PtD), are analyzed in detail while collating their application routes to the Spanish regulatory model. Finally, we develop a comparative analysis of the Spanish regulatory model against those systems that, worldwide, have achieved better results relating to make a justified and detailed proposal to amend the current regulatory model and health and safety in construction in Spain. KEYWORDS: Health and safety in construction, Prevention through design, PtD, modification of Spanish regulatory model.. iii.

(15) 6. . II.-‐ EL ESTADO DEL ARTE LA SEGURIDAD Y SALUD EN LA CONSTRUCCIÓN EN EL ÁMBITO COMUNITARIO. . 2.2.-‐ DOCUMENTACIÓN Y FUENTES DE INFORMACIÓN. Las fuentes de información y documentales utilizadas para el análisis de las tres materias que integran el Estado del arte van desde la búsqueda y consulta de normativa a nivel comunitario y nacional, hasta el análisis de las estadísticas de siniestralidad laboral existentes o la consulta de las investigaciones efectuadas en esta materia. De manera no exhaustiva, dichas fuentes se pueden agrupar en las siguientes categorías: Bases documentales consultadas en relación con la Seguridad y salud en la construcción en el ámbito comunitario: Si bien se trata de una materia ciertamente amplia al incluir aspectos regulatorios, de siniestralidad y judiciales, las principales bases informativas utilizadas son las siguientes: Ø EUR-‐Lex, el portal de Derecho de la Unión Europea Ø NATLEX, la base de datos sobre mano de obra nacional, la Seguridad Social y los Derechos Humanos relacionados con la legislación que mantiene la OIT Departamento de Normas Internacionales del Trabajo. Ø Sitios web de organismos oficiales como la Agencia Europea para la Seguridad y la Salud en el Trabajo (EU-‐ OSHA), así como la de cada Estado miembro de la UE; ILO, Organización Internacional del Trabajo, etc. Ø CEI, Centro Internacional de Información sobre Seguridad y Salud Ø EUROSTAT (estadísticas europeas) y sus estadísticas relativas a los accidentes en la Construcción. Ø CIB, International council for research and innovation in building and Construction. Ø Revista ALCOR de MGO, monográfico sobre "La Prevención de Riesgos Laborales y la dimensión europea de la Seguridad y Salud en el Trabajo”. Ø InfoCuria. Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Ø HSE Enforcement Notices Area. Registro de sanciones y condenas en materia de prevención del HSE (Health & Safety Executive, organismo competente en la materia en el Reino Unido). Ø Bases de datos de tesis doctorales, TESEO. . .

(16) ANÁLISIS DEL MODELO REGULATORIO DE LA SEGURIDAD Y SALUD EN LA CONSTRUCCIÓN EN ESPAÑA E INTEGRACIÓN DE LA PREVENCIÓN A TRAVÉS DEL DISEÑO. . Bases documentales consultadas en relación con el Modelo de gestión de la prevención en la construcción en España y resultados del mismo. En lo que se respecta al modelo de gestión preventiva en España y los resultados de siniestralidad, judiciales y económicos del mismo, las principales fuentes documentales consultadas han sido: Ø Fuentes documentales del INSHT (Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo), especialmente en su Observatorio Estatal de Condiciones de Trabajo. Ø Revista del Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Ø Bases bibliográficas de Institutos autonómicos de Seguridad y Salud como el IRSST (Instituto Regional de Seguridad y Salud en el Trabajo de la Comunidad de Madrid) y OSALAN (Instituto Vasco de Seguridad y Salud Laborales País Vasco). Ø Estadísticas oficiales Ministerio de Empleo y Seguridad Social. Ø INE, Instituto Nacional de Estadística. Ø Informes de siniestralidad en la construcción del SEOPAN. Ø Memorias anuales de la Inspección de Trabajo y Seguridad Social. Ø Memorias anuales de la Fiscalía General del Estado, apartados de Siniestralidad Laboral. Ø vLex base jurisprudencial, España. Ø Bases de datos de tesis doctorales, TESEO. Bases documentales consultadas en relación con la integración de la prevención en el diseño de obras de construcción a nivel comunitario y el desarrollo de las técnicas de Prevention Through Design. Ø Bases de datos, tales como ScienceDirect e ISI Web of Knowledge. Ø Publicaciones de la ASSE (American Society of Safety Engineers). Ø Electronic Library of Construction Occupational Safety and Health (eLCOSH.org). Ø The National Institute for Occupational Safety and Health (NIOSH, USA). Ø Journal of Construction Engineering and Management. Ø National Occupational Health and Safety Commission (Australia). Ø Construction Industry Institute (USA). . . . 7.

(17) 8. . II.-‐ EL ESTADO DEL ARTE LA SEGURIDAD Y SALUD EN LA CONSTRUCCIÓN EN EL ÁMBITO COMUNITARIO. . 2.3.-‐ LA SEGURIDAD Y SALUD EN LA CONSTRUCCIÓN EN EL ÁMBITO COMUNITARIO. 2.3.1.-‐ Principios regulatorios de la Seguridad y Salud en el Trabajo en la Unión Europea: antecedentes y génesis de la Directa Marco 89/391 CEE, desarrollo de las Directivas específicas y las Estrategias Europeas de Seguridad y Salud en el Trabajo. Antecedentes regulatorios y órganos de gestión institucional de la Seguridad y Salud en el Trabajo en el ámbito comunitario. La Seguridad y Salud en el Trabajo se encuentra entre los objetivos fundacionales de la Unión Europea (UE). Así, las primeras iniciativas en esta materia provienen del Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero (1951) que, en su artículo 55.1, incluyó entre los objetivos de la Alta Autoridad de dicha primigenia unión el fomento de la seguridad en el trabajo en las industrias del carbón y el acero. Más adelante, el Tratado fundacional de la Comunidad Económica Europea (Tratado CEE) de febrero de 1957 apuntó, dentro de la política social del futuro mercado común, la finalidad específica de “promover la mejora de las condiciones de vida y de trabajo de los trabajadores” (Artículo 117 del Tratado CEE original), previendo como medios para ello tanto la “vía del progreso” como la correspondiente aproximación de las disposiciones legales y reglamentarias precisas. Así mismo, el Tratado CEE traslada a la Comisión Europea la misión de combatir los accidentes de trabajo y las enfermedades profesionales1. El citado desarrollo normativo comunitario hubo de esperar hasta mediados de la década de los 70 del siglo pasado constando, con anterioridad a dichas fechas, únicamente diversas recomendaciones relacionadas con la medicina del trabajo2. Es con la promulgación del Programa de Acción Social de 1974 cuando se inicia el camino hacia una producción normativa específica en materia de seguridad y salud laboral a nivel comunitario que, más tarde, se desarrolla mediante los ya específicos Programas de Acción de las Comunidades Europeas en materia de seguridad, higiene y salud en el lugar de trabajo (1978-‐1982 y 1984-‐1988 respectivamente). . 1 Artículo 118 del Tratado CEE original, recogido posteriormente en el Art. 136 del Tratado de las Comunidades Europeas y, actualmente, en el Art. 157 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea. 2 Recomendaciones de la Comisión relativas a la medicina del trabajo en la empresa-‐ 1962-‐, las enfermedades profesionales-‐ 1962-‐ o al control médico de los trabajadores expuestos a riesgos particulares -‐1966-‐. . .

(18) ANÁLISIS DEL MODELO REGULATORIO DE LA SEGURIDAD Y SALUD EN LA CONSTRUCCIÓN EN ESPAÑA E INTEGRACIÓN DE LA PREVENCIÓN A TRAVÉS DEL DISEÑO. . Es en este entorno en el que comienza a registrarse una gestión institucional de la Seguridad y Salud en el Trabajo en el ámbito comunitario propiamente dicho3 con la creación en 1974 del Comité Consultivo General para la seguridad, la higiene y la protección de la salud en el centro de trabajo (Decisión del Consejo de 27 de junio de 1974). Se trata de un órgano tripartito, instaurado para asistir a la Comisión en la preparación, aplicación y evaluación de toda iniciativa que se realice en este ámbito, de definir los criterios y los objetivos para prevenir accidentes laborales y de facilitar la cooperación entre las administraciones nacionales y las organizaciones sindicales de trabajadores y empresarios. El Comité está compuesto por tres miembros titulares por cada uno de los Estados miembros, a razón de un representante de las administraciones nacionales, un representante de las organizaciones sindicales y un representante de las organizaciones patronales. Seguidamente, en 1975, se crea la Fundación Europea para la Mejora de las Condiciones de Vida y de Trabajo (EUROFOUND), también conformado como organismo tripartito de la Unión, cuya finalidad es contribuir a la planificación y la creación de mejores condiciones de vida y de trabajo en Europa. De manera más concreta, evalúa y analiza las condiciones de vida y de trabajo, emite dictámenes autorizados y asesora a los responsables y principales actores de la política social, contribuyendo a la mejora de la calidad de vida e informando de la evolución y las tendencias en este ámbito y, en particular, de los factores de cambio. Si bien dichos orígenes normativos se ven caracterizados por un enfoque marcadamente técnico que, en esencia, se centra en establecer los requisitos físicos exigibles tanto a los lugares como a los medios y equipos de trabajo, no dejan de perseguir una armonización legislativa en la materia. Para ello, y en desarrollo del entonces artículo 118 del Tratado CEE, se promueven una serie de disposiciones de carácter mínimo que terminan por afianzar a la Directiva como la técnica normativa de referencia para lograr el enunciado objetivo de armonización comunitaria en la materia. En este período, y sobre la base de los citados Programas, se aprobarán un buen número de Directivas que regulan aspectos específicos relacionados con la seguridad y salud en el trabajo-‐ entonces, seguridad e higiene en el trabajo (Tabla 2.1). Esta etapa embrionaria concluye con la inclusión en el Acta Única Europea de 1986 (AUE) de la cohesión social, junto con la cohesión económica, como un objetivo prioritario de la CEE que supone el inicio de una nueva fase en lo que se refiere a la configuración de la normativa comunitaria en materia preventiva (D´Antona, 2000). . 3 Con antelación únicamente consta el órgano permanente para la seguridad y salubridad en las minas de hulla creado en 1957 (Grau, M. et al, 2008). . . 9.

(19) 10. . II.-‐ EL ESTADO DEL ARTE LA SEGURIDAD Y SALUD EN LA CONSTRUCCIÓN EN EL ÁMBITO COMUNITARIO. . . Directiva 77/576/CEE, de 25.7.1977, sobre señalización de seguridad en los centros de trabajo Directiva 80/1107/CEE, de 27.11.1980, sobre protección de los trabajadores frente a los riesgos relacionados con la exposición, durante el trabajo, a agentes químicos, físicos y biológicos Directiva 78/610/CEE, de 29.6.1978, sobre protección sanitaria de los trabajadores expuestos al cloruro de vinilo monómero Directiva 82/501/CEE, de 24.6.1982, sobre prevención de accidentes graves en determinadas actividades industriales Directiva 89/392, de 14.6.1989, sobre aproximación de las legislaciones de los Estados miembros en materia de máquinas. . Tabla 2.1. Resumen de las principales Directivas dictadas en relación con la seguridad y salud en el trabajo, período 1975-‐1989. . Dicho compendio normativo se ve reforzado por la Carta Comunitaria de Derechos Sociales Fundamentales de 1989, que dedica un apartado a la “Protección de la salud y de la seguridad en el lugar de trabajo” identificando como medidas prioritarias para lograrlos la “formación, información, consulta y participación equilibrada de los trabajadores en lo que se refiere los riesgos a los que estén expuestos y a las medidas que se adopten para eliminar o reducir esos riesgos” (Apartado 19). La Directiva Marco 89/391 CEE como base de la gestión de la Seguridad y Salud en el Trabajo en la Unión Europea. El nuevo enfoque comunitario de la seguridad y salud laboral nace con la promulgación de la Directiva-‐Marco 89/391 de 12 de junio de 1989, sobre medidas para promover la mejora de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo (en adelante, Directiva Marco), comenzándose una etapa marcada por objetivos claramente reguladores en la materia (Navarro Nieto, 2011). Dicha Directiva supone un cambio trascendental en la ordenación de la seguridad y salud comunitaria pues se supera la mera regulación parcial y dispersa de aspectos, requisitos y condiciones técnicas exigibles para establecer una serie de principios aplicables con carácter global contra los riesgos laborales. Así mismo, supone el establecimiento del llamado deber general de prevención del empresario (Art. 5 Directiva Marco) como epicentro de la política preventiva a poner en práctica para salvaguardar la seguridad y salud de los trabajadores. . .

(20) ANÁLISIS DEL MODELO REGULATORIO DE LA SEGURIDAD Y SALUD EN LA CONSTRUCCIÓN EN ESPAÑA E INTEGRACIÓN DE LA PREVENCIÓN A TRAVÉS DEL DISEÑO. . Se trata, además, de una Directiva Marco que aunque pretende facilitar la armonización de las legislaciones nacionales en esta materia, deja un importante margen de maniobra a los Estados miembros a la hora de adscribir sus respectivas particularidades a sus posteriores transposiciones nacionales. De esta manera, la Directiva Marco se configura como norma de carácter mínimo al constatar que la misma “no afecta a las disposiciones nacionales y comunitarias, existentes o futuras, que sean más favorables para la protección de la seguridad y de la salud de los trabajadores en el trabajo” (Art.1.3). En cuanto a los objetivos de la misma, éstos se basan en la concepción de la mejora de las condiciones de seguridad y salud de los trabajadores como fin principal de la misma, definiendo en su Art. 3.d la prevención de riesgos laborales como: . “el conjunto de disposiciones o de medidas adoptadas o previstas en todas las fases de la actividad de la empresa, con el fin de evitar o de disminuir los riesgos profesionales” En aplicación y desarrollo de tal principio general, la Directiva configura los siguientes principios ciertamente novedosos frente al catálogo de requisitos técnicos preexistentes: Ø La mejora de la seguridad no podrá subordinarse a consideraciones meramente económicas (Exposición de motivos). Ø Las actuaciones preventivas a llevar a cabo parten de la previa evaluación y planificación de la prevención (Art. 6). Ø Se configura la obligación de integrar la actuación preventiva en los diferentes niveles jerárquicos y de actividad de la empresa (Art. 6.3). Ø Consigna el derecho de los trabajadores a la formación, información y consulta y participación en la materia. (Art. 11 y 12). Ø Se prevé la colaboración de servicios externos (servicios de prevención) cuando los medios de la empresa no sean suficientes (Art. 7). Ø Amplía su aplicación al ámbito de la Administración Pública (Art.2). Ø Consigna el deber de cooperación y coordinación en materia preventiva de aquellas empresas cuyos trabajadores concurran en el mismo lugar de trabajo (Art. 6.4). Sobre la base de estos principios básicos, la Directiva Marco desarrolla un modelo de gestión y actuación preventiva que habrá de aplicarse de manera integral a la salud laboral tomando consideración de aspectos tales como la evolución de la técnica, la organización del trabajo, las condiciones de trabajo, las relaciones sociales o la . . 11.