• CONSTITUCIÓN ESP. • ACTA UNICA UE • CONVENIOS OIT DIRECTIVA MARCO 89/391 CEE • RD 39/97 Serv. Prev. • RD 1215/97 Lugares de T. • RD 773/97 EPI´s • RD 485/97 Locales de T. • ….. Disposiciones mínimas
intersectoriales desde 1997 mínimas de seguridad y salud RD 1627/97 disposiciones
39/97 define las funciones y niveles de cualificación exigibles a los técnicos de prevención que integrarán dichos servicios.
A esta etapa inicial de promulgación de un nuevo marco normativo, le siguen
sendas etapas de reforma y desarrollo del mismo (Figura 2.15) que se apoyan en los siguientes hitos:
Ø En primer lugar en julio de 2000, cuando el Gobierno español encargó a Federico Durán, Presidente del Consejo Económico y Social (CES), un diagnóstico independiente sobre la siniestralidad laboral en España que dio lugar al conocido como “Informe Durán”.
Dicho informe, emitido en 2001, cuestiona la efectividad del marco normativo desarrollado en materia de prevención de riesgos laborales y formula propuestas de modificación en relación tanto a aspectos de carácter general como particular. Entre los primeros critica la excesiva indeterminación del marco jurídico vigente, dentro de los segundos propone la integración de la prevención en el sistema educativo, cambios en los modelos de control de la Inspección de Trabajo y de gestión preventiva en la empresa como el deslinde de las mutuas de trabajo y los servicios de prevención (Castejón, 2002).
Figura 2.15.-‐ Etapas seguidas en el desarrollo del marco regulatorio en prevención de riesgos laborales en España.
Ø En segundo lugar, destaca el proceso de modificación normativa iniciado en 2003 mediante la Ley 54/03, de 12 de diciembre, de reforma del marco normativo de la prevención de riesgos laborales2.
Dicha reforma se basó en la idea central de combatir la siniestralidad laboral desde el refuerzo de la integración de la prevención en la gestión empresarial evitando, en todo caso, el mero cumplimiento formal de las obligaciones legales en la materia (Gil, 2004).
Esta modificación de la LPRL afectó a aspectos tales como la planificación preventiva de las empresas, la instauración de la figura del recurso preventivo para vigilar el cumplimiento de las medidas planificadas en actividades con riesgos especiales o agravados por la concurrencia empresarial, la incorporación al sistema de la Inspección de Trabajo y de la Seguridad Social de los técnicos de prevención de riesgos laborales habilitados por las Comunidades Autónomas y la tipificación de nuevas infracciones en el ámbito administrativo -‐recogidas en el Texto Refundido de la Ley de Infracciones y Sanciones del Orden Social, RDL 5/2000 (en adelante, TRLISOS).
Ø Por último, la evolución de la normativa incluye el correspondiente desarrollo reglamentario de la Ley de reforma mediante sendos Reales Decretos.
En primer lugar, el Real Decreto 171/2004, de 30 de enero, por el que se desarrolla el artículo 24 de la Ley 31/1995, de 8 de noviembre, de Prevención de Riesgos Laborales, en materia de coordinación de actividades empresariales que se centró en concretar en el conjunto de deberes y actuaciones de información y coordinación a llevar a cabo por las
empresas y agentes concurrentes en un mismo centro de trabajo. Dos años más tarde, el Real Decreto 604/2006, de 19 de mayo, por el que se modifican el Real Decreto 39/1997, de 17 de enero, por el que se aprueba el Reglamento de los Servicios de Prevención, y el Real Decreto 1627/1997, de 24 de octubre, por el que se establecen las disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción vino a reformar aspectos generales relacionados con la ya mencionada integración de la prevención en la gestión empresarial a llevar a cabo a través del plan de prevención, la actuación de los Servicios de Prevención, la auditoría de la organización preventiva en la empresa o la designación y actuación de los Recursos Preventivos.
Superada la etapa de modificación normativa emprendida con la Ley de Reforma del Marco Normativo y tras su correspondiente desarrollo reglamentario, se elabora la
primera Estrategia Española de Seguridad y Salud en el Trabajo 2007-‐2012 (en adelante, EESST).
Siguiendo el modelo comunitario ya analizado, se trata del establecimiento de
objetivos destinados a paliar aquellos aspectos deficitarios a la vez que se logra la alineación con los objetivos fijados a nivel europeo a través de un programa de actuaciones. En el caso de España no se acordó una Estrategia estatal para el período de la primera Estrategia comunitaria 2002-‐2006 debido a la coexistencia, de la misma, con el diálogo social que dio lugar a la posterior reforma normativa.
La Estrategia nacional incide en los siguientes objetivos (Rubio, 2008):
Ø Favorecer el mejor cumplimiento de la normativa preventiva en las PYMES y microempresas fortaleciendo, además, la participación de los trabajadores de las mismas.
Ø Mejorar la eficacia y calidad de los servicios de prevención ajenos y de las entidades formativas y auditoras en la materia.
Ø Mejorar la calidad de la formación profesional en prevención.
Ø Establecer políticas preventivas para colectivos especiales: mujeres, inmigrantes, autónomos….
Cabe señalar que los citados objetivos supusieron a su vez nuevas modificaciones normativas operadas, principalmente, mediante el RD 337/10. Dicho texto legal vino a modificar el RD 39/97 en aspectos tales como la simplificación de trámites a seguir en esta materia en PYMES y empresas de menos de 10 trabajadores, el incremento de
requisitos de calidad y dotación técnica e instrumental de los servicios de prevención y el aumento del control sobre el registro y actuaciones de todas las entidades con competencias preventivas, también las de carácter formativo y auditor.
Marco normativo específico del sector de la construcción: el RD 1627/97, por el que se establecen disposiciones mínimas de seguridad y salud en las obras de construcción.
Sin perjuicio de la plena aplicación de los principios generales que regulan la
gestión de la prevención en el global de los sectores productivos analizados en el epígrafe anterior, la peligrosidad y particularidades organizativas del sector de la construcción exigieron, al igual que ocurrió a nivel comunitario, un desarrollo normativo específico.
Los orígenes de dicho marco regulatorio, que a su vez desarrolla los principios introducidos por la LPRL, arrancan con el proceso de transposición de la Directiva 92/57/CEE al ordenamiento jurídico español.
Dicho proceso de transposición debió considerar, además, el preexistente Real Decreto 555/1986, de 21 de febrero, por el que implanta la obligatoriedad de la inclusión de un estudio de seguridad e higiene en los proyectos de edificación y obras públicas (RD 555/1986).
De este modo, y al presentar España la singularidad de contar, antes de la propia elaboración de la Directiva 92/57/CEE, con normativa reguladora de los aspectos preventivos en las obras de construcción, la experiencia adquirida en la aplicación de dicha norma supuso un condicionante relevante en el citado proceso de transposición.
Todo ello se analiza de manera pormenorizada en el denominado “Informe sobre la siniestralidad laboral en el sector de la construcción en España”3. El citado
informe se llevó a cabo a lo largo de tres años e incluyó la participación de diversos senadores y expertos en la materia, así como numerosas comparecencias de los principales agentes del sector (SEOPAN, sindicatos, Confederación Nacional de la Construcción, Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos, Inspección de Trabajo, Ministerio de Fomento, Universidad Politécnica de Madrid…), visitas a obras en construcción por todo el país e, incluso, a las del túnel europeo del Canal de la Mancha.
Las conclusiones de dicho informe incluyen valoraciones sobre el estado de la prevención en las obras de construcción como las siguientes:
Ø Se detectó que los proyectos de ejecución presentaban, a menudo,
insuficiencias que impedían acometer el correspondiente análisis de riesgos a lleva a cabo en el estudio de seguridad (ponencia de Doña Concepción Serrano Herrera, entonces Directora del Instituto Nacional de Seguridad e Higiene en el Trabajo en adelante, INSHT).
Ø No se contaba, habitualmente, con el debido dossier de conservación que establezca las medidas precisas para los riesgos derivados de los trabajos de conservación y mantenimiento de la obra. A este respecto, se entendió que su inclusión en la Directiva comunitaria corregiría dicha deficiencia (también en la ponencia de la entonces Directora del INSHT).
Ø Se propuso que el coste de la seguridad se incluyera en el precio de la ejecución de la unidad constructiva correspondiente (ponencia de José Luis Juan Aracil, entonces representante del Colegio de Ingenieros de Caminos, Canales y Puertos).
Ø Se concluyó que la mejora de la prevención en la construcción debería pasar, entre otros, por la mayor especificad de los estudios y planes de seguridad e higiene y por el establecimiento de controles destinados a
evitar que el acta de replanteo pueda ser firmada, o la obra comenzada, sin contar con la aprobación del plan de seguridad.
Independientemente de dichas propuestas, lo cierto es que la promulgación del RD 1627/97 se decanta por mantener el ordenamiento normativo previo considerando, eso sí, tanto los agentes como los trámites y la nomenclatura introducidos por la Directiva 92/57/CE.
De esta manera, el desarrollo reglamentario de la LPRL para el sector de la construcción se articula alrededor de dos documentos: el Estudio y el Plan de Seguridad y Salud que, en este caso, dependen de agentes independientes (el primero del promotor, el segundo de cada empresario contratista). Al igual que sucedía en la Directiva, se habilitan sendas figuras técnicas de nueva creación como son los CSS/P y CSS/E. Igualmente, se traslada al promotor la obligación de informar a la Autoridad Laboral del comienzo de las obras mediante la presentación del Aviso Previo (AP), ver Figura 2.16.
Figura 2.16. Principales atributos del RD 1627/97 disposiciones mínimas de Seguridad y Salud en las obras de Construcción.
Por tanto la nueva regulación de la seguridad en las obras de construcción, conduce a una dualidad documental en la gestión de la prevención, que arranca con la elaboración en fase de proyecto del correspondiente Estudio de Seguridad y Salud (ESS) o Estudio Básico de Seguridad y Salud (opción reservada, en su caso, para obras de menor entidad y riesgo). El citado documento, a elaborar por un técnico competente en la materia, se configura como un auténtico proyecto de seguridad (Arévalo, 2003) y comprende la descripción técnico-‐preventiva de las actividades, riesgos y medidas preventivas a considerar en la futura ejecución de las obras.
RD 1627/97 disposiciones mínimas de Seguridad y Salud en las obras de
Construcción v Directiva 92/57/CEE
v Convenio 62 de la OIT v RD 555/86
v Estudio de Seguridad y Salud en el Proyecto v Plan de Seguridad y
Salud en la Obra v Coordinadores de
Seguridad y Salud en el Proyecto y la Obra v Libro de Incidencias,
Aviso Previo, Ap. Centro de Trabajo…
Así mismo, el ESS incluye un presupuesto de seguridad y salud de las obras que, además, se incorpora al presupuesto global del proyecto como un capítulo del mismo y
no podrá ser rebajado durante la fase de ejecución (Figura 2.17).
Figura 2.17.-‐ Definición del Estudio de Seguridad y Salud, RD 1627/97.
Seguidamente, y antes de comenzar las obras, cada empresario contratista habrá de elaborar el correspondiente Plan de Seguridad y Salud (PSS). Este segundo documento resulta jurídicamente equivalente, según establece el apartado 3º del artículo 7 del Real Decreto, a la evaluación de riesgos y de la planificación de medidas preventivas consignados con carácter general por la Ley 31/95.
En todo caso, el citado documento, incorpora una serie de matices específicos del sector como son, ver Figura 2.18, el deber de contemplar con carácter mínimo los niveles de prevención y presupuestarios establecidos en el ESS o el adaptar dichas previsiones a los métodos y soluciones organizativas y constructivas realmente empleadas por las empresas participantes en la obra. Como controlador de dicho documento aparece el promotor que deberá aprobar el PSS bien directamente en las obras públicas – previo informe del CSS/E, o a través del Coordinador que designe para tal fin en las obras privadas.
Figura 2.18. Definición del Plan de Seguridad y Salud, RD 1627/97.
v Memoria: Descripción actividades, previsión de riesgos y medidas
v Pliego de condiciones particulares: Requisitos exigibles a equipos y medidas, organización de la prevención.
v Planos: Descripción gráfica medidas
v Presupuesto: Costes medidas: No rebajable en la obra
Estudio de Seguridad y Salud
ü Adaptación de los mínimos del ESS, respetando presupuesto y nivel de protección
Plan de Seguridad y
Salud ü Adaptación a realidad de los trabajos e inclusión de alternativas debidamente justificadas
ü Modificación y adaptación a las particularidades de la obra
Empresario Contratista Aprueba: CSS/E / Promotor Apertura Centro de Trabajo
Así mismo, y a diferencia del ESS, el propio RD 1627/97 prevé expresamente la
necesidad de modificar el PSS para actualizarlo y adecuarlo a la problemática de las obras.
En cuanto al resto de agentes y herramientas para la gestión de la prevención, lo cierto es que el RD 1627/97 opta por un modelo híbrido en el que trata de respetar tanto el ordenamiento preexistente (RD 555/86), como ciertos aspectos de la Directiva 92/57/CEE. Así, mantiene el Libro de Incidencias configurado en el RD 555/86 como instrumento de control que, ahora, queda bajo la custodia del CSS/E.
En lo que se refiere a los coordinadores de seguridad, su regulación funcional coincide en general con la prevista en la Directiva con dos matices relevantes: el CSS/P queda relegado a situaciones en las que concurra la participación de más de un proyectista – lo que dificulta su presencia en la práctica, otorgando al CSS/E
competencias sobre la denuncia de situaciones de riesgo o incumplimientos vía custodia y gestión de las anotaciones en el Libro de Incidencias.
Si bien el contenido de este Real Decreto tiende a equiparse con lo previsto en la normativa comunitaria, lo cierto es que su aplicación no resulta satisfactoria al verse caracterizada por evidentes dosis de formalismo (Arévalo,2003), falta de integración preventiva en el proyecto (Cabello, 2010) y confusión entre las funciones de los agentes intervinientes (Arévalo y Ortega, 2012).
Modificaciones del marco regulatorio específico del sector de la construcción.
La regulación de la prevención en las obras de construcción en España también se ha visto afectada por las modificaciones normativas analizadas en el marco normativo general de prevención. De este modo, prácticamente la integridad de dichas modificaciones han introducido variaciones específicas para el sector de la construcción. El análisis de dichas variaciones, siguiendo el esquema cronológico desarrollado en el apartado anterior, es el que sigue:
Ø Como punto de partida del proceso de modificación del RD 1627/97 se debe constatar que el comentado Informe Durán dedicó un apartado
específico a la construcción incluyendo propuestas tales como la implantación de una cartilla profesional para los trabajadores del sector, declarar nulos los pactos de exención de responsabilidad solidaria, intensificar la formación preventiva de los técnicos de la construcción, habilitar la posibilidad de que el promotor `no profesional´ designe un director de proyecto que le represente o modificar el modelo de representación sindical en las obras para incrementar su actuación en el sector.
Ø En lo que se refiere a Ley 54/03 de reforma del marco normativo en prevención de riesgos laborales, las modificaciones dictadas específicamente para el sector de la construcción se concentran tanto en las particularidades introducidas en relación con la designación de los recursos preventivos en el sector limitando, en este caso, su designación a las actividades que presenten riesgos especiales y a cada empresa contratista y, por otro, la tipificación de nuevas infracciones en el TRLISOS de carácter específico para el sector.
Dichas novedades suponen un escaso bagaje para una pretendida reforma del marco normativo (Castañeda, 2005) pues, en esencia, se limitan a
concretar mediante la tipificación de las correspondientes infracciones administrativas ciertas obligaciones ya implícitas desde el propio RD 1627/97 (p.e. el deber del contratista de elaborar y llevar a cabo el seguimiento de un PSS acorde con lo normado o la obligación del promotor de que el contenido del ESS y la actuación de los CSS se ajuste a los preceptos legales establecidos).
Ø En cuanto al desarrollo reglamentario del Art. 24 de la LPRL aprobado mediante el RD 171/04, la ambigüedad que presenta en relación con su aplicación en las obras de construcción ha motivado que autores como Crespo (2011) lo hayan tildado de “desconcertante” pues, de manera simultánea, remite a lo preceptuado en el RD 1627/97 a la vez que aparenta incluir nuevos deberes preventivos de información y de instrucción que deberá implementar el promotor de la obra a través del ESS y del CSS/E respectivamente.
De esta manera, parece generalizarse la identificación entre el citado agente y el titular del centro de trabajo de la obra lo que choca de manera frontal con la interpretación que de tal aspecto llevan a cabo organismos públicos consultivos como la Abogacía del Estado4 (Castañeda,
2005).
Ø Por el contrario, la afección del RD 604/06 al sector de la construcción resulta escasa pues se limita a concretar aspectos relacionados con la designación y actuación de los ya definidos recursos preventivos.
Ø Mucho mayor calado tienen las modificaciones introducidas en el sector por la normativa reguladora de la subcontratación en el sector de la
4 Informe de 21 de octubre de 2003 de la Abogacía del Estado en el Ministerio de Trabajo y Asuntos
Sociales sobre sendas preguntas planteadas por la Comisión Nacional de Seguridad y Salud en el Trabajo (a propuesta del Grupo de Trabajo de Construcción), relativas a la titularidad del centro de trabajo en una obra de construcción e Informe de 23 de febrero de 2004 de la Abogacía del Estado en el Ministerio de Fomento sobre cuestiones formuladas por el Director General de Carreteras acerca del mismo aspecto que en la consideración anterior referida al caso de un promotor público.
construcción mediante la Ley 32/2006, de 18 de octubre, reguladora de la subcontratación en el sector de la construcción y el RD 1109/07 de desarrollo de la misma.
Sin perjuicio de que resulta cuestionable la utilidad de ambas normas en relación con el propósito inicial de limitar la subcontratación en el sector (por todos, Crespo, 2011), es cierto que se introducen novedades en relación con los requisitos exigibles a las empresas del sector, el
régimen y la gestión documental de la subcontratación en las obras (ver Figura 2.19).
Figura 2.19. Principales novedades introducidas por la
normativa reguladora de la subcontratación en el sector de la construcción.
Ø Si bien las referencias específicas la sector de la construcción en la EESST son escasas, éstas se centran en la promoción de la Tarjeta Profesional del Sector (TPC) que se instaurará mediante el IV Convenio Colectivo del Sector de la Construcción, 2007-‐20115. Dicha herramienta se concibió
como el instrumento obligatorio para acreditar la formación de los trabajadores del sector a partir del 31 de diciembre del año 2011. Si bien la exclusividad como medio de acreditación fue derogada mediante la Sentencia de 27 de octubre de 2010, recurso de casación número 53/2009, del Tribunal Supremo (Sala de lo Social), su aparición ha supuesto la
5 Resolución de 1 de agosto de 2007, de la Dirección General de Trabajo, por la que se inscribe en el
registro y publica el IV Convenio Colectivo General del Sector de la Construcción.
• Medios y organización propia • 30% personal indefinido
• Formación preventiva de trabajadores y
personal directivo
• Registro de Empresas Acreditadas
•Limitación a tres subcontrataciones sucesivas •Libro de Subcontratación
•Prohibición para autónomos y empresas
intensivas de mano de obra
•Limitación anotaciones a Inspección de Trabajo (paralizaciones y reiteraciones)
•Tipificación de infracciones (TRLISOS) Requisitos a las
empresas
Régimen de Subcont.
instauración de un auténtico registro de control de la formación preventiva y laboral en el sector.
Adicionalmente, el IV Convenio aporta una regulación técnica de las condiciones de trabajo que deben reunir las obras de construcción (Título IV. Disposiciones mínimas de seguridad y salud aplicables en las obras de construcción) en lo que supone una concreción de buena parte de las