AS DESVIACIÓNS ORZAMENTARIAS NA XUNTA DE GALICIA1

(1)

AS DESVIACIÓNS ORZAMENTARIAS NA XUNTA DE GALICIA

¹

JOSÉ CAAMAÑO ALEGRE

Universidade de Santiago de Compostela

Recibido: 9 de xaneiro de 2008 Aceptado: 25 de setembro de 2008

Resumo: As desviacións orzamentarias das nosas comunidades autónomas foron máis dunha vez obxecto de atención polo amplo volume que as súas cifras oficiais alcanzaron no pasado ou pola persistente presenza de desviacións ocultas, especialmente no ámbito sanitario. Aquí ana- lízase o caso concreto da Comunidade Autónoma galega, distinguíndose entre a desviación en créditos e a desviación en obrigas (sobre créditos iniciais). Con respecto á primeira, evidénciase o atraso do marco legal autonómico en relación co estatal e trázanse as grandes liñas de evolu- ción das súas cifras globais, así como do uso realizado das diversas figuras modificadoras. Con respecto á desviación en obrigas, desvélanse algunhas claves do seu comportamento, investi- gándose as diferenzas resultantes de axustar as cifras oficiais polo chamado “gasto oculto”. Fi- nalmente, enúncianse as principais conclusións do traballo e apúntanse posibles reformas para emprender nos próximos anos.

Palabras clave: Desviacións orzamentarias / Modificacións dos créditos / Gasto oculto / Superá- vit-déficit non financeiro / Estabilidade orzamentaria.

BUDGET DEVIATIONS IN THE GALICIAN REGIONAL GOVERNMENT Abstract: The budget deviations of the Spanish regional governments have been the focus of attention more than once, whether due to the extensive volume that their official figures have reached in the past, or to the persistent presence of hidden deviations, especially in the health sector. This article analyzes the specific case of the Galician regional government, distinguishing between the deviation in appropriations and the deviation in expenditures (from opening appro- priations). With regard to the former, this paper evidences the lag of the regional legal framework in relation to the national one. Moreover, it draws the basic evolution of this deviation’s global fi- gures as well as the use of the different varieties of rebudgeting. With regard to the deviation in expenditures, this work reveals several of its behavior keys, looking into the differences resulting from adjusting the official figures for the so called “hidden expenditures”. Finally, conclusions are enunciated and possible reforms are suggested for the upcoming years.

Keywords: Budget deviations / Rebudgeting / Within-year appropriations changes / Hidden ex- penditures / Non-financial surplus-deficit / Budgetary stability.

1. INTRODUCIÓN

As desviacións orzamentarias das nosas comunidades autónomas foron máis dunha vez obxecto de atención polo amplo volume que as súas cifras oficiais alcanzaron no pasado (Pablos e Valiño, 2000a, p. 233; 2000b, pp. 107-108; 2000c, p.

165) ou pola persistente presenza de desviacións ocultas, especialmente no ámbito sanitario (Moldes, 2000; Álvarez, 2006b). Pero, en relación co orzamento público, a palabra “desviación” pode empregarse en diversos sentidos (Caamaño, 2007, pp.

306-325). O Tribunal de Contas, por exemplo, véna reservando para a medida en que as obrigas recoñecidas quedan por baixo dos créditos finais. Esta desviación en

1 Unha primeira versión deste traballo presentouse no XV Encuentro de Economía Pública, que tivo lugar en Sa- lamanca os días 7 e 8 de febreiro de 2008.

(2)

obrigas sobre créditos finais −que mide o grao de inexecución do orzamento defi- nitivo e cuxo valor absoluto se corresponde, polo tanto, co dos remanentes de cré- dito− non é, porén, a que centrará a nosa análise. Outra noción é a adoptada, entre outros moitos, nos citados traballos de Pablos e Valiño, onde a desviación orzamentaria é a medida en que os créditos finais superan os iniciais. A contía desta, que imos chamar desviación en créditos, é a das modificacións orzamentarias ne- tas, e mide o “aumento de la capacidad de gasto en relación con la del presupues- to inicial” (Barea, 1991, p. 35). Outro concepto é, en fin, o considerado correcto por Ballesteros (1991),e empregado tamén polo Banco de España (2004, p. 37), que identifica a desviación orzamentaria coa medida en que as obrigas recoñecidas superan o orzamento inicial. Se esas “obrigas recoñecidas” representasen unha boa cuantificación do gasto realizado, o cálculo por partida desta desviación en obrigas sobre créditos iniciais reflectiría cabalmente a diverxencia das cifras reais de gasto con respecto ás inicialmente orzamentadas.

Aquí tratarase de analizar estas dúas últimas desviacións na xestión orzamentaria da Xunta de Galicia. Logo dun exame do marco legal das modificacións de cré- ditos da Comunidade Autónoma, delimitaranse os principais trazos tanto da evolu- ción global da desviación en créditos como do uso realizado das diversas figuras modificadoras. A continuación, estudarase o comportamento da desviación en obrigas, e investigaranse as diferenzas resultantes de incorporar o chamado “gasto oculto”. Finalmente, enunciaranse as principais conclusións do traballo, apuntán- dose posibles reformas para emprender nos próximos anos.

2. A DESVIACIÓN EN CRÉDITOS: MARCO LEGAL NA COMUNIDADE AUTÓNOMA DE GALICIA

Na Administración galega as modificacións de créditos atópanse de entrada teoricamente sometidas aos requisitos xerais que establece o artigo 61 do Texto refundido da lei de réxime financeiro e orzamentario de Galicia (TRLRFOG), aprobado polo Decreto lexislativo 1/1999, de 7 outubro. Á parte do seu axuste á legalidade orzamentaria e da obriga de precisar a súa incidencia nos termos das clasificacións orgánica e económica do orzamento, esíxese que a correspondente proposta de mo- dificación orzamentaria exprese ineludiblemente a súa incidencia na consecución dos obxectivos previstos, así como as razóns que a xustifican. Esta esixencia de ter en conta os obxectivos ao facer modificacións de créditos proxéctase tamén na re- gulación polo artigo 66.c) das transferencias autorizadas desde o programa de imprevistos², e na prohibición polo artigo 67.1 de que os conselleiros autoricen trans-

2 Segundo o dito artigo: “A consellería ou o organismo autónomo que solicite a transferencia [desde o progra- ma de imprevistos e funcións non clasificadas aos conceptos e artigos dos demais programas de gasto] deberá xustificar a imposibilidade de atender as insuficiencias mediante o reaxuste dos seus créditos. Para estes efectos deberá procederse a unha revisión de conxunto dos oportunos programas de gasto, poñendo de manifesto «as desviacións que na consecución dos obxectivos previstos motivaría a modificación orzamentaria proposta»”.

(3)

ferencias que supoñan desviación na consecución dos obxectivos previstos para o programa ao que afecte a transferencia.

Os restantes requisitos ou condicións establecidos polo TRLRFOG, que son es- pecíficos de cada figura modificadora, resúmense no cadro 1. En gran medida, trá- tase dunha regulación “feita a imaxe e semellanza” do antigo Texto refundido da lei xeral orzamentaria, que era a norma vixente no Estado cando se aprobou a Lei de réxime financeiro e orzamentario de Galicia do ano 1992. Unha importante consecuencia diso é a súa non adaptación ao novo marco das leis de estabilidade orzamentaria. Bótase en falta, por exemplo, a previsión de financiar as modificacións orzamentarias con cargo a un fondo de continxencia, que ata hoxe só vén sendo do- tado no orzamento do Servizo Galego de Saúde (SERGAS) cun importe que supón preto do 1,9% do total previsto para o seu gasto non financeiro. E máis amplamen- te, bótase en falta algunha previsión legal que asegure a compatibilidade do fi- nanciamento das modificacións de crédito coa estabilidade orzamentaria³. Nas ampliacións de crédito, o artigo 64.2 TRLRFOG garante, cando menos, que non entrañen máis déficit orzamentario ca o financiable “con endebedamento dentro dos límites autorizados”. Pero con respecto ao financiamento das incorporacións de crédito, o artigo 71 non contén previsión xeral ningunha, e con respecto á dos cré- ditos extraordinarios e suplementarios o único que esixe o artigo 62.1 é que no correspondente proxecto de lei se especifiquen os recursos cos que se financiará o gasto que por estas causas se xere. Aínda que, por ser o TRLRFOG unha lei ordinaria, calquera restrición que puxera neste último caso podería ser desoída polo Parlamento galego (que tamén aproba por lei ordinaria os créditos extraordinarios e suplementarios), a restrición tería o efecto de impoñer un custo político a esa deci- sión parlamentaria⁴, sen esquecer que unha nova regulación do financiamento das distintas figuras modificadoras podería permitir unha reformulación do reparto das competencias para a súa aprobación que hoxe, se cadra, están excesivamente cen- tralizadas.

Descendendo á problemática concreta do réxime legal de cada figura modifica- dora, e comezando polos créditos extraordinarios e suplementarios, tres son os puntos que entresacaríamos a partir do tratamento da doutora Andreu (2005). O primeiro −que ela critica pero que aquí nos limitamos a constatar− é que o artigo 62.1 TRLRFOG só require para os suplementos que o crédito non sexa ampliable, sen que nese caso nin no dos créditos extraordinarios se esixa a imposibilidade de acudir a calquera das outras vías legais para aumentar as dotacións previstas (transferencias, xeracións, incorporacións). O segundo é o dos incentivos perversos que

3 Para un tratamento polo miúdo desta cuestión pode verse Pascual García (2003, pp. 89-97).

4 Como explica o profesor Salinas (1993, p. 140), este é o caso de calquera lei ordinaria que impoña disciplina financeira, “la cual ‘condiciona’ abiertamente las decisiones legislativas de futuras legislaturas, pero que ‘no im- pide’ [como, obviamente, non pode impedir] que cualquier legislatura futura la desplace del ordenamiento jurídi- co”. O propio Salinas alude na páxina 144 ao custo político de expulsar unha determinada regra fóra do ordena- mento xurídico, e na páxina 139 lémbranos que as leis, “como indica Popkin, una vez aprobadas son defendidas por determinados intereses sociales que, de hecho, y a veces con suma eficacia, ‘limitan el desarrollo en libertad’

de la función legislativa de posteriores legislaturas que requieren ‘templar su musculatura política’ para despla- zarlas del ordenamiento jurídico”.

(4)

podería xerar o abusivo recurso aos créditos extraordinarios e suplementarios para validar obrigas contraídas sen crédito orzamentario, sobre todo de ir precedido por anticipos de tesourería concedidos co mesmo propósito⁵. O terceiro é a imprevisión legal do momento en que teñan que cancelarse os anticipos de tesourería, e da mesma forma de cancelalos se non quedase crédito suficiente no orzamento da con- sellería ou do organismo autónomo que obtivera o anticipo.

Polo que respecta ás ampliacións de crédito, se cadra a principal cuestión que formula o artigo 64 TRLRFOG é a falta duns criterios legais: a) que esixan unha cuantificación inicial o máis atinada posible dos créditos; e b) que tendan a limitar a arbitrariedade na clasificación dos créditos como limitativos ou como ampliables nas sucesivas leis de orzamentos xerais da Comunidade Autónoma (Andreu, 2005, pp. 285-287). A ausencia destes criterios pode xerar unha lasitude orzamentaria que culmine na situación denunciada no seu día polo profesor Barea(1991,p.35):

“una presupuestación reducida con pleno conocimiento de causa, que toma dichos créditos como colchón de ajuste para no sobrepasar un determinado porcentaje de aumento del gasto [inicialmente orzamentado] con respecto al presupuesto del año anterior”.

Polo que respecta ás transferencias de crédito, chama a atención o contraste en- tre a amplísima liberdade outorgada ás instancias centrais do noso Goberno e a exi- gua capacidade concedida ás consellerías. O primeiro vén dado, entre outras cousas, porque o Consello da Xunta e o conselleiro de Economía e Facenda son os órganos competentes para facer transferencias a e desde o programa de imprevistos e funcións non clasificadas. E como no artigo 68.3 TRLRFOG se exceptúa este tipo de transferencias das limitacións que rexen para as transferencias en xeral, aqueles órganos da Xunta poden na práctica alterar absolutamente o destino e a contía dos créditos orzamentarios inicialmente aprobados. Pola contra, aos conselleiros que teoricamente xestionan o gasto só se lles concede a facultade de facer transferencias entre os conceptos do capítulo II do mesmo programa, sempre que se axus- ten ás limitacións xerais do artigo 68.1, que conten co visto e prace do interventor delegado e que no afecten a créditos de atencións protocolarias ou representativas nin supoñan desviación na consecución dos obxectivos previstos para o programa⁶.

5 En efecto, neste caso “por una parte, el Gobierno puede desoír [el mandato do Parlamento] cuando por las ra- zones indicadas decide llevar a cabo unos gastos para los que no dispone de crédito, y antes de que este le sea concedido, los realiza; por otra parte, si realizó estos gastos sin cobertura presupuestaria y luego contrajo obli- gaciones que son nulas de pleno derecho, mediante la técnica de la aprobación del anticipo puede satisfacerlas a sus acreedores y solicitar después su convalidación tramitando el correspondiente proyecto de ley ante las Cortes (Andreu, 2005, p. 228).

6 Cfr. artigo 67.1 TRLRFOG. No dito artigo 68.1 da nosa Lei autonómica mantense a prohibición −hoxe desapa- recida da Lei xeral orzamentaria do Estado− de facer transferencias que minoren os créditos incorporados como consecuencia de remanentes de exercicios anteriores. Polo que respecta á prohibición de que as transferencias afecten aos créditos ampliables, é interesante a posibilidade prevista na lexislación balear de revogar o carácter ampliable dos créditos, para os efectos de poder despois facer transferencias desde eles, sempre que se dea algunha destas circunstancias: i) que as partidas non foran obxecto de ningunha ampliación; ii) que tendo sido ampliado o seu crédito, as dispoñibilidades orzamentarias permitan a súa anulación, isto é, que non se dispuxera do crédito adicional concedido. Tamén se permiten as transferencias duns créditos ampliables a outros que teñan este mesmo carácter. Cfr. Andreu Mestre (2005, p. 279).

(5)

Cadro 1.- Principais modificacións orzamentarias no TRLRFOG

TIPO DEFINICIÓN CONDICIÓNS ESPECÍFICAS APROBACIÓN

Créditos extraordinarios e suplementos de crédito

Outórganse polo Parlamento novos créditos ou suple- méntanse os exis- tentes

*Que o gasto non poida demorarse ata o exercicio seguinte

*Que non exista crédito nos estados de gastos ou que sexa insuficiente e non ampliable o consignado

*Que se especifiquen os recursos cos que se financiará o gasto que hai que realizar

*Polo Parlamento, logo da remisión pola Xunta do oportuno proxecto de lei

*Polo conselleiro de Economía e Facenda se é para organismos autó- nomos e non excede do 5% do seu orzamento; polo Consello da Xunta se non supera o 10%

Ampliacións de créditos

Increméntase polo executivo a contía dos créditos

*Que se declaren ampliables na Lei de orzamentos ou nos supostos b) a g) do artigo 64.1 TRLRFOG

*Que se estableza a forma de financia- las sen xerar máis endebedamento do autorizado

*Polo conselleiro de Economía e Facenda, segundo o artigo 66.g) TRLRFOG

Transferencias de crédito

Traspásase crédito duns conceptos, programas ou servizos a outros

*Que non afecten aos créditos ampliables nin aos extraordinarios

*Que non minoren os créditos incorporados, suplementados ou incremen- tados con transferencias, agás que afecten ao capítulo I

*Que non incrementen créditos xa minorados por outras transferencias, agás o capítulo I

Exceptúanse destas condicións as transferencias ao programa de imprevistos, as feitas ao abeiro do artigo 60.2, as derivadas de reorganizacións administrativas ou de traspasos de servizos e as que cobren gastos financiados con transferencias finalistas

*Polo Consello da Xunta cando sexan entre grupos de función dunha consellería, entre diferentes consellerías na mesma función, entre distintas funcións e consellerías nos casos do artigo 65.1.c), e ao programa de imprevistos

*Polo conselleiro de Economía e Facenda cando sexan no mesmo grupo de función e consellería ou se fagan desde o programa de imprevistos

*Polos conselleiros cando sexan entre conceptos do capítulo II do mesmo programa

Xeración de crédito

Auméntase os créditos por ingresos

*Que existan ingresos extras por axudas doutros axentes económicos, alleamento de bens, prestación de servizos, reembolso de certos préstamos ou créditos do exterior para investimentos

*Que non superen o exceso de ingreso e que se fagan no mesmo exercicio xerador do ingreso, agás fondos euro- peos ou estatais

*Polo conselleiro de Economía e Facenda, segundo o artigo 66.f) TRLRFOG

Incorporacións de créditos

Incorpóranse ao exercicio actual créditos do inme- diato anterior

Que se trate de créditos:

*Extraordinarios e suplementarios, ou transferencias, que se aprobasen no úl- timo mes e que non puidesen realizar- se

*Compromisos anteriores ao último mes que non puidesen executarse

*Destinados a operacións de capital

*Autorizados en función da recada- ción dos dereitos afectados

*Creados por xeración de crédito

*Que correspondan ao financiamento condicionado, se así se establecera

*Polo conselleiro de Economía e Facenda, segundo os artigos 66.e) e 71.4 TRLRFOG, referido este últi- mo artigo á incorporación automáti- ca e xeral dos créditos vinculados á recadación dos correspondentes dereitos afectados

FONTE: Elaboración propia a partir do TRLRFOG e de Valiño, Pablos e Edo(1996,p.41).

Ao réxime das incorporacións de crédito cabería reprocharlle que baixo a vixencia do modelo estatal no que se inspira, que non é outro que o do xa mencio-

(6)

nado Texto refundido da lei xeral orzamentaria (TRLXO), a amplitude da lista de créditos incorporables e a estendida práctica administrativa de condicionar o pagamento ao acredor á existencia da incorporación do crédito acabaron abocando a unha aprobación indiscriminada das incorporacións que non só era xuridicamente incorrecta senón tamén contraria á súa función de política económica⁷. Aínda cando esa problemática poida non ser extrapolable á Administración galega, estamos ante unha configuración legal da incorporación de créditos que resulta allea aos de- bates máis actuais, centrados nas súas implicacións para a estabilidade orzamentaria e na posible xeneralización da figura, ata unha determinada porcentaxe dos cré- ditos orzamentarios, para que opere como mecanismo desincentivador do gasto su- perfluo do final do exercicio. Por último, e a propósito da xeración de crédito regu- lada no artigo 69 TRLRFOG, cabe preguntarse se na normativa da Comunidade Autónoma se especifica suficientemente a correlación entre as aplicacións orzamentarias nas que se habilitan os créditos e os correspondentes ingresos, así como entre os centros xestores dos gastos que hai que financiar e dos ingresos liquidados;

algo esencial segundo o Tribunal de Contas porque, de non facelo, tampouco se alcanza o maior propósito desta figura, que é fomentar a obtención polos xestores in- teresados de financiamento para determinados fins (Tribunal de Contas, 1993).

3. A DESVIACIÓN EN CRÉDITOS: CIFRAS GLOBAIS E DETALLE POR FIGURAS MODIFICADORAS

Como se apuntou na introdución, a desviación en créditos (DC) equivale ás modificacións netas do orzamento de gastos ou diferenza entre os créditos finais (CF) e os créditos iniciais (CI), expresada en porcentaxe sobre os créditos iniciais:

×100

= − CI

CI

DC CF (1)

7 En efecto, a referida práctica administrativa consistía en responderlle ao acredor que cumpría a prestación pasado o 31 de decembro e que solicitaba o pagamento do seu crédito sinalando que se lle pagarían pero non antes de que se producise a incorporación por parte da Dirección Xeral de Orzamentos do crédito anulado a 31 de decembro. Esa resposta, que condicionaba o pagamento ao acredor á existencia da incorporación do crédito, provocaba importantes retrasos no dito pagamento. O acredor e a Administración xestora presionaban sobre a Dirección Xeral de Orzamentos para obter unha incorporación necesaria para que aquel puidera cobrar, co que ás veces a incorpo- ración deixaba de ser a posibilidade que prevía o ordenamento orzamentario e se convertía en case unha necesidade.

Semellante proceder era, en opinión de Fuentes Vega, incorrecto tanto desde a perspectiva do Dereito común como desde a do Dereito orzamentario. No derrogado TRLXO do Estado establecíase a aplicación ao orzamento vixente das obrigas derivadas de compromisos de gastos debidamente adquiridos en exercicios anteriores. E como podía suceder que no novo orzamento non existise concepto ao que cargar eses compromisos, outorgábaselle ao ministro de Economía e Facenda a facultade de determinar o crédito ao que imputar estas obrigas. Pero ademais de incorrecto xuridicamente, aquel comportamento da Administración era contrario á función de política económica atribuída ás incorporacións de crédito, as cales, ao ser aprobadas indiscriminadamente baixo presión, non podían modularse en función da conxuntura, provocando nos momentos máis contraindicados a liquidación de orzamentos moi superiores aos inicialmente aprobados. Cfr. Fuentes Vega (1993, pp. 223-233).

(7)

Certamente, unha desviación en créditos dun X% non presupón que o gasto rea- lizado tamén se desvíe un X% do orzamento inicial. Pero cómpre ter presente que se o nivel de realización nos créditos orzamentarios adicionais fose análogo ao existente nos demais créditos do orzamento, daquela un aumento do X% nos crédi- tos suporía un gasto un X% máis alto que o que se tería producido en ausencia de modificacións de crédito. Ademais, como sinala Pascual García, o emprego excesi- vo das facultades de alterar os créditos tende a despoxar á Lei de orzamentos do seu valor como mandato no que se sentan as bases da disciplina na xestión financeira para o exercicio da súa vixencia, e fai que a institución orzamentaria perda as súas virtualidades de cara ao control e ao rigor na xestión dos fondos públicos:

“Desde esta óptica, la importancia de las modificaciones presupuestarias es tal que puede afirmarse que el verdadero termómetro para medir la disciplina presu- puestaria de una Administración no es el presupuesto inicial, el aprobado por el Parlamento, sino el empleo que se haga de las facultades de alterar los créditos”

(Pascual, 2000, pp. 116-117).

No caso da Xunta de Galicia, a desviación anual media nos créditos para opera- cións non financeiras do período 1984-2004 situouse dous puntos por riba da do conxunto das comunidades autónomas españolas (un 17% fronte a un 15% destas últimas)⁸. Esta notable diferenza débese esencialmente ás avultadas modificacións producidas nalgúns dos anos anteriores a 1992 como consecuencia das iniciais dificultades para executar o orzamento, así como da asunción de novas competencias durante o exercicio que ou non foron previstas ou cuantificadas polas respectivas comisións mixtas ao tempo de elaborarse os orzamentos da Comunidade Autóno- ma, ou foron obxecto dunha insuficiente valoración. Respecto das dificultades para executar o orzamento, o propio Tribunal de Contas no seu informe anual do ano 1984 sinala Galicia como unha das Comunidades cunha menor taxa de execución das operacións de capital (un 39,6% fronte a un 60,3% do conxunto das comunidades autónomas); e do case 25% que supuxeron as modificacións de créditos da nosa Comunidade Autónoma no ano 1989 (fronte ao 18% do total de comunidades autó- nomas), as tres cuartas partes correspondían a incorporacións de créditos non exe- cutados nos anos anteriores. Respecto da asunción de competencias non cuantificadas no orzamento inicial, abonda con dicir que o máis rechamante da gráfica 1

−unha desmesurada porcentaxe dun 61,6% de modificacións orzamentarias no ano 1991− se explica en boa medida pola recepción dos servizos sanitarios xestionados ata ese momento polo INSALUD.

Se depurásemos a serie desta última anomalía, observaríamos que a desviación en créditos na Xunta de Galicia pasa de manifestar unha clara tendencia á baixa na

8 Esta e as seguintes porcentaxes referidas ao conxunto das comunidades autónomas calculámolas a partir das cifras tomadas da Dirección Xeral de Fondos Comunitarios e Financiamento Territorial (antes DXCHT), directamen- te ou a través da Base de Datos Económicos do Sector Público Español (BADESPE) do Instituto de Estudos Fis- cais.

(8)

década 1985-1994 a rexistrar unha suave tendencia á alza na década 1995-2004.

Esta lixeira pero progresiva repunta da desviación en créditos na Administración galega fixo que no sexenio 1999-2004 o seu nivel medio anual (11,6%) superase o do conxunto das comunidades autónomas (11%). A isto cómpre engadir que mentres que no período 1999-2006 a desviación media en créditos da Administración Xeral da Comunidade Autónoma de Galicia para operacións non financeiras foi dun 12%, a da Administración Xeral do Estado (corrixida a distorsión que supón o Fondo de Continxencia) apenas foi dun 3,4%⁹.

Cadro 2.- Desviación en créditos do orzamento de gastos consolidado da Co- munidade Autónoma de Galicia: capítulos I-VII (en miles de euros)

ANO

CRÉDITOS INICIAIS

(1)

MODIFICACIÓNS NETAS

(2)

DESVIACIÓN EN CRÉDITOS (en %)

[(2)/(1)]

(3)

CRÉDITOS DEFINITIVOS

(1) + (2) (4)

1984 634.125 195.250 30,79 829.375

1985 759.874 186.669 24,57 946.543

1986 820.171 274.635 33,49 1.094.806

1987 1.164.144 168.651 14,49 1.332.795

1988 1.408.046 265.549 18,86 1.673.595

1989 1.691.850 417.148 24,66 2.108.998

1990 2.107.019 362.728 17,22 2.469.747

1991* 2.326.433 1.432.666 61,58 3.759.099

1992 3.688.036 587.210 15,92 4.275.246

1993 4.006.165 396.184 9,89 4.402.349

1994 4.306.164 241.417 5,61 4.547.581

1995 4.613.286 328.456 7,12 4.941.742

1996 4.785.329 352.361 7,36 5.137.690

1997 5.079.239 317.405 6,25 5.396.644

1998 5.384.130 462.337 8,59 5.846.467

1999 5.716.816 619.967 10,84 6.336.783

2000 6.042.082 603.457 9,99 6.645.539

2001 6.467.988 608.758 9,41 7.076.746

2002 6.898.930 865.929 12,55 7.764.859

2003 7.241.372 855.553 11,81 8.096.925

2004 7.833.841 1.188.160 15,17 9.022.001

* Como explicamos máis polo miúdo no pé do seguinte cadro, as altas taxas de desviación en crédi- tos e en obrigas deste exercicio débense á recepción do traspaso dos servizos sanitarios pola nosa Administración autonómica.

FONTE: Elaboración propia con cifras tomadas da Dirección Xeral de Fondos Comunitarios e Fi- nanciamento Territorial (antes DXCHT) directamente ou a través da BADESPE do Instituto de Es- tudos Fiscais.

9 Para a Administración Xeral da Comunidade Autónoma, os datos tomáronse dos informes do Consello de Con- tas para o período 1999-2004, do CCG (2006) para o ano 2005, e do estado de execución do orzamento recollido na web da Consellería de Economía e Facenda para o ano 2006. Para a Administración Xeral do Estado tomáronse as cifras das liquidacións orzamentarias publicadas pola súa Intervención Xeral (1999-2005) e do Movimiento y si- tuación...: diciembre 2006 (provisional) que tamén publica a propia Intervención Xeral, depurándose despois esas cifras da distorsión que introduce nos últimos exercicios o chamado Fondo de continxencia.

(9)

Gráfica 1.- Desviación en créditos do orzamento de gastos consolidado da Comunidade Autónoma de Galicia: capítulos I-VII

70 60 50 40 30 20 10 0

1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 FONTE: Elaboración propia a partir das cifras do cadro 2.

Detrás desa evolución parecen estar, en boa medida, as dificultades acumuladas da Comunidade Autónoma para efectuar ao ritmo previsto os cuantiosos investimentos e transferencias de capital financiados con fondos finalistas (FEDER, FEOGA, IFOP, FCI...), así como as peculiaridades e incidencias na percepción deses fondos. A iso engádese o profuso emprego que a Xunta veu facendo da re- tención de créditos por non dispoñibilidade, proceder conducente, como advirte o Consello de Contas, a unha sobreestimación dos créditos finais e, xa que logo, da desviación en créditos do exercicio.

Entrando na distribución por figuras modificadoras (cadro 3), o primeiro que cómpre subliñar é o nulo emprego que se vén facendo desde hai anos dos créditos extraordinarios e dos suplementos de crédito. Isto podería xustificarse en parte po- la consideración destas figuras de aprobación parlamentaria como un último recurso reservado a aqueles casos en que a necesidade de gasto sexa imposible de atender por calquera outra vía de modificación orzamentaria. Porén, non acudir nunca a eses créditos extraordinarios e suplementarios tamén pode significar que o Execu- tivo autonómico prefería ocultar os desbordamentos do gasto e marxinar o Parla- mento, ou que o propio executivo gozaba dunha excesiva folgura no réxime orzamentario como para non ter que pedirlle nada ao Parlamento de Galicia. Lembre- mos que, referíndose á Administración do Estado, o profesor González-Páramo (2003, p. 25) sostivera que o cambio na composición das modificacións de crédito rexistrado desde o ano 1999, no que estaban volvendo gañar peso aquelas nas que máis discrecionalidade había por parte do executivo, constituía un indicador da fa- tiga da consolidación orzamentaria.

En segundo lugar, tampouco pode dicirse que as ampliacións de crédito estive- ran entre as opcións preferidas polo Goberno galego. No longo período 1986- 2004 as ampliacións só representaron de media un 14,6% das modificacións orzamentarias netas da Administración Xeral da nosa Comunidade Autónoma, e a por-

(10)

centaxe redúcese a un 4,9% no último cuadrienio da serie¹⁰. Con respecto a esta figura, e malia a súa escasa importancia relativa, formúlase o problema da existencia de expedientes de ampliacións de crédito financiados mediante retencións practica- das en créditos do orzamento de gastos de diversas consellerías, nos cales “non se aprobaron [nin, por conseguinte, se anotaron contablemente] as modificacións de crédito negativas, co que os créditos finais figuran sobrevalorados, cun importe superior ao efectivamente dispoñible” (CCG, 2004, p. 317).

Cadro 3-. Modificacións dos créditos da Administración Xeral da nosa Comunidade Autó- noma: desagregación por figuras modificadoras (en miles de euros)

ANO

CRÉDITOS INICIAIS

1

EXTRAORD.

E SUPLEM.

2

AMPLIAC.

CRÉDITO 3

INCORP. DE REMANENTE

4

XERACIÓN CRÉDITO

5

OUTRAS MODIF.

6

TOTAL MODIF.

7 = 2 a 6

CRÉDITOS FINAIS 8 = 1 + 7 1986* 823.435 0 153.246 151.924 15.975 -42.582 278.563 1.101.998 1987* 1.147.062 0 17.273 145.036 17.051 -3.943 175.417 1.322.479 1988* 1.416.706 0 21.234 233.307 26.006 -15.085 265.461 1.682.167 1989* 1.693.586 17.976 64.579 298.973 15.109 -313 396.626 2.090.212 1990* 2.102.785 11.119 44.787 260.665 17.309 -30 333.856 2.436.641 1991* 2.303.601 129.819 48.850 340.293 906.344 -1.797 1.414.506 3.718.107 1992 2.671.643 14.304 350.648 282.139 41.722 -1.244 687.570 3.359.213 1993 2.954.365 21.300 138.533 160.116 73.828 10.223 383.600 3.337.925

1994 3.211.124 0 19.250 73.317 48.664 -6 141.226 3.352.349

1995 3.334.980 0 38.315 88.295 100.627 -1262 225.975 3.560.949 1996 3.371.834 0 26.372 155.193 113.405 -301 294.670 610.055 1997 3.570.565 6.437 39.384 172.226 97.989 -24 316.012 3.886.577 1998 3.771.591 0 49.349 164.942 226.293 -156 440.428 4.212.019 1999 4.017.803 0 23.421 235.477 352.815 -2.384 609.329 4.627.132 2000 4.259.152 0 39.811 249.162 285.463 -3.293 571.142 4.830.294 2001 4.640.725 0 29.509 266.631 302.488 -830 597.799 5.238.523 2002 6.989.091 0 31.156 270.822 374.405 -333 676.050 7.665.140 2003 7.510.294 0 34.738 374.894 408.653 -2.211 816.075 8.326.369 2004 7.907.330 0 49.372 449.318 342.382 -1.134 839.937 8.747.268

*Nestes exercicios as cifras non corresponden só á Administración Xeral senón ao orzamento consolidado da Comunidade Autónoma, aínda que poidan existir lixeiras diferenzas con respecto ás do cadro anterior ao basearse o actual nas contas rendidas ás entidades fiscalizadoras superiores. A presentación da desagregación por figuras modificadoras nestes termos de orzamento consolidado acaba no ano 1991, coincidindo co traspaso dos servizos sanitarios á nosa Comunidade Autónoma. De feito, no total das modificacións orzamentarias dese ano, 150.082 millóns de pesetas corresponden a Sanidade (SERGAS: 148.218 millóns de pesetas), co que o resto das modifica- cións supoñen en realidade un 22% sobre os créditos iniciais. Desde o ano 1992 en adiante o orzamento do SERGAS sepárase do da Administración Xeral ao constituírse aquel en organismo autónomo.

FONTE: Elaboración propia con cifras tomadas dos informes anuais do Consello de Contas de Galicia e do Tri- bunal de Contas.

Así pois, a “parte do león” das modificacións orzamentarias lévana as transferencias, as incorporacións e as xeracións de crédito. Como mostra a gráfica 2, a

10 No total de modificacións netas ao que se refiren estas porcentaxes non está deducida a cifra de “outras modi- ficacións”, para que deste modo as porcentaxes dos créditos extraordinarios e suplementarios, ampliacións, incor- poracións e xeracións sumen o 100%.

(11)

mediados dos anos noventa as transferencias de crédito chegaron a superar por si soas o importe de todas as demais modificacións xuntas. Pero, desde aquela, o peso relativo das transferencias de crédito foi diminuíndo ata situarse por baixo tanto do das xeracións como do das incorporacións de crédito na media dos últimos catro anos. Lamentablemente, non dispoñemos do detalle das transferencias de crédito por funcións, polo que resulta imposible determinar en que medida puideron empregarse para alterar as prioridades políticas establecidas polo Parlamento. Que o risco existe é evidente en tanto que o artigo 66.b) TRLRFOG lle permite á Conse- llería de Economía e Facenda facer transferencias entre distintas funcións perten- centes ao mesmo grupo, e o artigo 65.1.a) lle atribúe ao Consello da Xunta a facultade de autorizar transferencias entre distintos grupos de función sempre que os programas involucrados sexan da mesma consellería.

Gráfica 2.- Transferencias de crédito positivas en proporción (%) ao total de modificacións orzamentarias netas

140 120 100 80 60 40 20 0

1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 FONTE: Elaboración propia con cifras tomadas das mesmas fontes cás do cadro 3.

Con todo, as maiores posibilidades de abuso son, sen dúbida, as que brindan as competencias para facer transferencias de crédito a e desde o programa de impre- vistos e funcións non clasificadas que o TRLRFOG lles outorga ao Consello da Xunta e á Consellería de Economía e Facenda, respectivamente¹¹. Esas transferencias nin sequera están suxeitas ás limitacións xerais do artigo 68.1 TRLRFOG e, aínda que as feitas ao programa de imprevistos só poidan, obviamente, proceder das “dotacións non utilizadas” dos demais programas, nada asegura que estas non foran ser imprescindibles para o adecuado desenvolvemento dos correspondentes programas (máxime cando tampouco se esixe legalmente a conformidade do titular da consellería cuxos créditos van ser minorados).

Polo que respecta ás incorporacións de crédito, unha simple ollada á gráfica 3 permite confirmar que o seu peso relativo no total de modificacións orzamentarias

11 Cfr. artigos 65.d) e 66.c) TRLRFOG.

(12)

netas foi moi importante en todas as etapas percorridas pola nosa Administración autonómica. En termos máis precisos, as incorporacións representaron unha media do 51% das modificacións orzamentarias netas do período 1986-2004, chegando mesmo ata o 73% no quinquenio 1986-1990, para despois estabilizarse en torno ao 40-45%. Ao longo da década dos anos oitenta, eran as dificultades dunha Ad- ministración insuficientemente consolidada para executar os gastos de investimento as que daban lugar a sucesivos remanentes e incorporacións. Con posterioridade, parecen ter sido os desafíos e as esixencias da xestión dos cuantiosos proxectos financiados con transferencias finalistas os que provocaron un efecto similar −entre outras cousas porque, de non tramitar neses casos os expedientes de incorporación de crédito, tampouco se poderían percibir os correspondentes fondos e xa que logo procedería a súa devolución−.

Gráfica 3.- Modificacións dos créditos orzamentarios da Administración Xeral da nosa Comunidade Autónoma: desagregación por figuras

1.600.000 1.400.000 1.200.000 1.000.000

0

1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 800.000

600.000 400.000 200.000

-200.000

Extraord. e suplement.

Xeración de crédito Ampliación de crédito Outras modificacións Incorporación de remanentes

FONTE: Elaboración propia con cifras do cadro 3.

Para facerse unha idea da amplitude que alcanzou a incorporación na Xunta de Galicia, abonda con dicir que no último ano da serie se incorpora nada menos que o 85,15% dos remanentes de crédito do exercicio anterior (CCG, 2004, p. 53); unha porcentaxe á que, se cadra, non se tería chegado se non é grazas ao subterfuxio de transferir, a final do ano 2003, ao capítulo VI da sección 23 os créditos sobrantes en todas as aplicacións do orzamento, para despois incorporalos no ano 2004 e transferilos a outras seccións e capítulos ao longo do exercicio (CCG, 2004, pp. 41 e 56). Aínda que, polo demais, non teñamos evidencia de que na Xunta o carácter potestativo da autorización das incorporacións de crédito adoite verse comprometi- do pola presión dun acredor insatisfeito, iso non significa que con respecto ao amplo emprego desa figura modificadora feita polo Goberno galego non poidan formularse outros problemas, como os que atinxen ás razóns da inexecución dos crédi- tos incorporables ou ao impacto no déficit das propias incorporacións, do que fala- remos máis adiante.

Con todo, a xa sinalada importancia das incorporacións non puido impedir que na última década a condición de figura modificadora máis relevante pasase a co-

(13)

rresponder á xeración de crédito. En efecto, aínda que nos dezanove anos da nosa serie o peso medio das xeracións non alcanza o 33% das modificacións orzamen- tarias netas, no último cuadrienio ascende ao 49%. Tradicionalmente, a maioría das xeracións viñeron producíndose nos capítulos VII e IV como consecuencia de ingresos derivados das achegas doutros organismos ou Administracións para cofi- nanciar diversos proxectos¹². Segundo parece, a praxe administrativa adoita ser polo xeral respectuosa coas condicións de previa comprobación da realidade do in- greso e do seu carácter de exceso sobre as cifras inicialmente orzamentadas, que para eses casos establece o artigo 69.2 TRLRFOG. Con todo, sería dun grande interese afondar na análise dos diversos aspectos relacionados con esta figura modificadora. Un deles é coñecer ata onde se veñen especificando, nos casos en que pro- ceda, as correlacións entre as aplicacións orzamentarias nas que se habilitan os cré- ditos e os correspondentes ingresos, así como entre os centros xestores dos gastos para financiar e dos ingresos liquidados¹³. Outros son ata que punto tería sido posible prever eses ingresos “extra” na fase de elaboración do orzamento, e como inci- diu nas liquidacións orzamentarias o emprego da facultade de xerar crédito no exercicio seguinte ao do ingreso¹⁴.

Finalmente, non poderiamos concluír este tratamento das modificacións orzamentarias na Xunta sen referírmonos a un par de carencias que lles veñen afectando de maneira xeral, calquera que sexa a figura modificadora empregada. A primeira é a falta dun mecanismo que garanta e que mostre publicamente que o aumento glo- bal de capacidade de gasto se compensa cun aumento global similar na previsión de ingresos. É verdade que isto nin sequera se consegue totalmente na Administra- ción estatal, dado o criterio contable de non actualizar as previsións de ingresos á luz do comportamento que estes vaian rexistrando conforme avanza o exercicio.

Pero cando menos nela si se modifican as previsións de ingresos cando o aumento previsto en determinados ingresos se destine a financiar modificacións do orzamen- to de gastos. Na Administración galega, en cambio, nunca se contabilizaron as mo- dificacións de ingresos que deben financiar as correspondentes ao orzamento de gastos, facéndose imposible o seguimento público do equilibrio orzamentario entre previsións e créditos finais. Así as cousas, resulta difícil asegurar que, por exemplo, todas as incorporacións de crédito se viñeran financiando de forma respectuosa co principio de estabilidade orzamentaria. Outro tanto podería dicirse a propósito das transferencias de crédito dos capítulos de operacións financeiras aos de operacións

12 No último exercicio para o que se dispón de datos (2004), un 76% do importe total dos créditos xerados por ingresos corresponde aos mencionados capítulos.

13 No vixente TRLRFOG, só no caso de ingresos derivados de prestacións de servizos se precisa que as xera- cións “se destinarán unicamente ao financiamento dos gastos correspondentes no capítulo II do orzamento” (arti- go 69.2). Pero tamén no caso das axudas ou transferencias finalistas unha certa correlación vén dada pola propia finalidade á que están vinculadas, e podería formularse a conveniencia de estender a outros casos de xeracións as ditas correlacións subliñadas polo Tribunal de Contas.

14 Cfr. artigo 69.3 TRLRFOG, que recoñece esta facultade cando o ingreso “teña lugar no último trimestre do ano ou cando se trate de fondos procedentes da Unión Europea ou da Administración Central del Estado”.

(14)

non financeiras: a lei estatal prohíbeas porque incrementan o déficit non financeiro, pero a lei galega deixa a porta aberta. A título de exemplo, podemos sinalar que no ano 1998 o capítulo VIII do orzamento da Xunta só recibiu transferencias dos sete primeiros por importe de 108 millóns de pesetas, mentres que estes recibiron 908 millóns do capítulo VIII.

A outra carencia que cómpre subliñar, explicable pola omisión ou pola vaguida- de da formulación dos obxectivos no orzamento de gastos da Comunidade Autó- noma, vén sendo o sistemático incumprimento da esixencia de que calquera pro- posta de modificación orzamentaria exprese ineludiblemente a súa incidencia na consecución dos obxectivos previstos (artigo 61.2, in fine TRLRFOG). Todo apun- ta a que, como observara Fuentes (1995, p. 112) para o caso da Administración do Estado, na Xunta de Galicia viñeron levándose a cabo en cada exercicio “modifica- ciones presupuestarias cuantiosas y siempre acompañadas de la frase ritual: «no inciden en la consecución de los objetivos» lo que implica que nunca a lo largo del año y por cuantiosas que sean, van a producir el reajuste de los objetivos que en el año se pretendían conseguir”¹⁵.

4. A DESVIACIÓN EN OBRIGAS SOBRE CRÉDITOS INICIAIS E O CHAMADO “GASTO OCULTO”

O segundo índice cuxo comportamento queremos analizar é, como xa se adian- tou na introdución, a desviación en obrigas sobre créditos iniciais (DOI), que re- presenta a diferenza entre as obrigas recoñecidas (OR) e os créditos iniciais (CI) do exercicio, expresada en porcentaxe sobre estes últimos:

×100

= − CI

CI

DOI OR (2)

Dado que este indicador toma o gasto realizado (en termos de obrigas recoñeci- das) e non a simple capacidade ou previsión definitiva de gasto, a primeira vista podería considerarse o máis afín ao concepto de desviación orzamentaria aplicable a calquera organización: a diverxencia do gasto rexistrado respecto do inicialmente previsto no orzamento. A xuízo de Ballesteros (1991, p. 80), só coa adopción deste indicador se obtén unha medida válida das desviacións na execución orzamentaria, evitándose a confusión entre os conceptos de “crédito” e “gasto” que subxace ao

15 “En el fondo −conclúe o propio Fuentes− estamos ante una prueba más de la separación entre el modelo formal de presentación del presupuesto (por programas) y el modelo real de ejecución (administrativo más o me- nos puro)”. Nun sentido similar tamén se manifestaba Redondo (1994, p. 28), a cuxo teor: “Un dato que ilustra sobre la importancia que se concede a los objetivos de los programas es la omisión que de ellos suele hacerse en las modificaciones que tiene el presupuesto una vez aprobado y particularmente en las propuestas de reducción de los créditos que rara vez se acompañan de reducciones en los objetivos previstos anteriormente”.

(15)

uso de identificar as desviacións coas modificacións de créditos. Porén, á desvia- ción en obrigas sobre créditos iniciais cabe tamén reprocharlle que, ao resultar da resta de ambos os dous totais, está implicitamente minorando os desbordamentos de gasto nunhas partidas polos remanentes (de crédito inicial) producidos noutras, como se o orzamento vinculase só a nivel global.

Cadro 4.- Desviación en obrigas (sobre créditos iniciais) do orzamento de gastos consoli- dado da Comunidade Autónoma de Galicia: capítulos I-VII (en miles de euros)

ANO

CRÉDITOS INICIAIS

(1)

OBRIGAS RECOÑECIDAS

(2)

DESVIACIÓN EN OBRIGAS S/CRÉDITOS

INICIAIS (en %) [(2)-(1)/(1)]

(3)

OBRIGAS RECOÑECIDAS

± AXUSTE POR GASTO OCULTO DO SERGAS

(4)

DESV. CORRIX. EN OBRIGAS S/CRÉDITOS

INICIAIS (en %) [(4)-(1)/(1)]

(5) 1984 634.125 607.312 -4,23 Non procedente Non procedente 1985 759.874 777.893 2,37 Non procedente Non procedente 1986 820.171 925.383 12,83 Non procedente Non procedente 1987 1.164.144 1.062.424 -8,74 Non procedente Non procedente 1988 1.408.046 1.325.598 -5,86 Non procedente Non procedente 1989 1.691.850 1.665.405 -1,56 Non procedente Non procedente 1990 2.107.019 2.054.633 -2,49 Non procedente Non procedente

1991 2.326.433 3.318.648 42,65 3.375.515 45,09

1992 3.688.036 3.920.578 6,31 3.920.963 6,32

1993 4.006.165 4.157.325 3,77 4.154.524 3,70

1994 4.306.164 4.263.427 -0,99 4.210.460 -2,22

1995 4.613.286 4.521.364 -1,99 4.451.568 -3,51

1996 4.785.329 4.760.736 -0,51 4.736.377 -1,02

1997 5.079.239 5.043.863 -0,70 5.049.794 -0,58

1998 5.384.130 5.386.410 0,04 5.409.444 0,47

1999 5.716.816 5.886.258 2,96 5.925.317 3,65

2000 6.042.082 6.167.262 2,07 6.192.873 2,50

2001 6.467.988 6.630.346 2,51 6.668.653 3,10

2002 6.898.930 7.141.520 3,52 7.064.972 2,41

2003 7.241.372 7.478.052 3,27 7.602.944 4,99

2004 7.833.841 8.141.405 3,93 8.240.613 5,19

2005 8.583.272 8.998.019 4,83 8.782.408 2,32

2006 9.426.000 9.695.000 2,85 Non dispoñible Non dispoñible

FONTE: Elaboración propia. As cifras das dúas primeiras columnas tómanse da Dirección Xeral de Fondos Co- munitarios e Financiamento Territorial (directamente ou a través da BADESPE do Instituto de Estudos Fiscais) para o período 1984-2005, e da “liquidación do orzamento” que aparece na web da Consellería de Economía e Facenda para o ano 2006. As cifras da columna (4) proceden dos informes de fiscalización da Conta Xeral do Servizo Galego de Saúde que emite o Consello de Contas para o período 1991-2004, e do informe da Comisión de Expertos para o ano 2005 (Caramés et al., 2006, p. 9).

No caso da Xunta de Galicia pódese apreciar que, desde os primeiros anos no- venta, a liña de tendencia desta desviación en obrigas é similar á da desviación en créditos, cun descenso inicial que deixa paso a un lixeiro ascenso nos últimos anos (gráfica 4). Porén, a súa magnitude porcentual é sensiblemente inferior, pois mentres que a desviación en créditos anual media ascendeu ao 11,6% no período 1999- 2004, a desviación media en obrigas sobre créditos iniciais apenas foi dun 3,3% no último septenio da nosa serie.

(16)

Gráfica 4.- Porcentaxe de desviación en obrigas so- bre créditos iniciais do orzamento consolidado da Comunidade Autónoma: capítulos I-VII

0

1984 1986 1988 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 50

40 30 20 10

-10

Esa pequenez da desviación en obrigas respecto da desviación en créditos débe- se a que unha porción significativa dos créditos finais creados polo orzamento ini- cial ou por modificacións non chega a traducirse en obrigas recoñecidas durante o exercicio (remanentes de crédito). Como subliñaba o citado traballo de Ballesteros (1991), a simple consignación dun crédito orzamentario por determinado importe non supón necesariamente que se fagan gastos polo mesmo importe. De feito, a taxa de execución dos créditos orzamentarios para operacións non financeiras do orzamento consolidado da nosa Comunidade Autónoma nunca chegou ao cento por cento senón que, logo de ir mellorando ata o ano 1993, se estancou no contorno do 92%. Aínda que no quinquenio 1994-1998 esa taxa aínda superaba á alcanzada polo conxunto das comunidades autónomas, a progresiva mellora exhibida por estas fixo que no último sexenio da serie (1999-2004) a súa taxa de execución superase en case dous puntos á da nosa Comunidade Autónoma. E unha vez máis tamén, pódese apuntar que no sexenio 1999-2006 a taxa de execución da Administración Xeral da Comunidade Autónoma de Galicia (92,57%) é claramente peor cá da Ad- ministración Xeral do Estado (97%), aínda sen depurar esta última da distorsión que introduce o cómputo como créditos definitivos dos do Fondo de Continxen- cia¹⁶.

Unha das razóns desa relativamente baixa taxa de execución da Xunta de Gali- cia “e da conseguinte pequenez da súa desviación en obrigas con respecto á súa desviación en créditos” radica en que unha parte variable dos créditos definitivos se adoitan declarar non dispoñibles mediante a emisión dos correspondentes do- cumentos contables RC. No quinquenio 2002-2006 o importe destes RC por non dispoñibilidade nos sete primeiros capítulos do orzamento da Administración Xeral da Xunta representou de media un 0,6% dos créditos finais, chegando ao 1% no exercicio 2004. Como se apuntou ao tratar as ampliacións de crédito, ese recurso

16 As fontes destes datos son as indicadas na nota 8.

(17)

aos RC en lugar de ás modificacións de crédito negativas conduce a sobreestimar os créditos finais co dobre efecto de distorsionar á alza a desviación en créditos e á baixa a taxa de execución. É certo, por outra parte, que no último quinquenio o ca- pítulo cun maior importe de RC foi o de transferencias de capital, o que parece suxerir unha aplicación do artigo 66.h) TRLRFOG, que autoriza á Consellería de Economía e Facenda a reducir as consignacións previstas sempre que sexa preciso para adecuar os créditos afectados por transferencias finalistas procedentes dos orzamentos xerais da Administración do Estado e das comunidades europeas, e os demais recursos de igual carácter e procedencia. Con todo, sería desexable estudar máis polo miúdo o emprego que se vén facendo desta facultade de reter créditos por non dispoñibilidade, así como os riscos de abuso e os efectos colaterais que poida entrañar. Non esquezamos que declarar indispoñible un crédito pode supoñer desde unha alteración das prioridades fixadas polo Parlamento ata o incremento do gasto noutras partidas (“efecto carambola”), pasando pola ocultación dos gastos que haberían de imputarse a ese crédito.

Pero, sen dúbida, a principal razón de que unha parte significativa dos créditos finais non chegue a traducirse en obrigas recoñecidas durante o exercicio é que dalgúns deses créditos, aínda sendo dispoñibles, nin sequera se fai uso, mentres que noutros a execución non pasa das fases A (saldo de autorizacións) ou D (saldo de disposicións). De feito, cada exercicio légalle ao seguinte un volume de com- promisos ou saldo de disposicións que nos últimos anos vén absorbendo entre o dous e o tres por cento dos créditos iniciais do novo orzamento (da Administración Xeral da Comunidade Autónoma) ao que presumiblemente acabarán imputándose as correspondentes obrigas. No caso dos investimentos, cómpre sinalar, por exemplo, que do total dos créditos iniciais do capítulo VI do orzamento da nosa Admi- nistración Xeral para o ano 2004 o 6,4% houbo que aplicalo aos compromisos her- dados do ano anterior. É, pois, importante facer un seguimento dese saldo de dispo- sicións porque o seu hipotético aumento, ademais de cuestionar a capacidade de executar o orzamento, pode contribuír a hipotecar a acción de Goberno do vindeiro exercicio (ao engadirse aos compromisos plurianuais, servizo da débeda e demais cargas que veñan de atrás).

Pero aquí radica o paradoxo que explica por que na Xunta a desviación en obrigas é tan pequena non xa respecto da desviación en créditos senón en si mesma considerada, e é que se por unha parte queda crédito sen executar, por outra efec- túanse gastos sen crédito orzamentario. Referímonos a gastos ocultos, que non afloran ás contas ao non recoñecerse orzamentariamente as respectivas obrigas. Por desgraza, non podemos axustar a nosa serie temporal de desviación en obrigas polos incrementos totais de gasto oculto xerados en cada exercicio por non dispoñerse ata o ano 2002 de cifras de gasto oculto máis que para o SERGAS. E é que, como denunciaba Álvarez Corbacho (2005) no seu voto particular, o mesmo Consello de Contas, que desde o ano 1991 viña cuantificando o gasto non contabilizado polo SERGAS, seguía en cambio no ano 2002 sen decidirse a verifi-

(18)

car se tamén as distintas consellerías fixeran gastos adicionais sen crédito nin pro- cedemento no exercicio (gastos “emendados” habitualmente en exercicios posteriores). Só para o trienio 2003-2005 dispoñemos de cifras de gasto oculto para o conxunto da Administración autonómica, proporcionadas polo Consello de Contas e pola Comisión de Expertos creada no seu día para aclarar a situación reci- bida do último Gabinete de Fraga. Pero, como apuntamos noutro lugar (Caamaño, 2008), ambas as dúas fontes non parecen poñerse de acordo nas súas esti- macións.

Cadro 5.- Gastos de cada exercicio desprazados ao seguinte: estimacións do Consello de Contas de Galicia (CCG) e da Comisión de Expertos (CE) (en miles de euros)

DE 2003 A 2004 DE 2004 A 2005 DE 2005 A 06 CCG CE CCG CE CE Administración Xeral 58.823,50 50.289,73 75.128,79 60.365,22 12.014,64

SERGAS 207.477,00 153.432,34 308.500,06 325.547,36 109.936,15

Resto de organismos autónomos 8.882,41 3.698,46 12.220,06 17.156,16 2.671,27

Total 275.182,91 207.420,52 395.848,91 403.068,73 124.622,06

FONTES: Elaboración propia con datos de CCG (2003, p. 68; 2004, p. 79) e Caramés et al. (2006, pp. 8-9).

Aproveitando os datos que para o SERGAS viña ofrecendo o Consello de Con- tas, fíxose o exercicio de axustar para o período 1998-2004 o remanente de tesoure- ría da Comunidade Autónoma (Álvarez, 2006a, p. 83) e para o período 1996-2004 o saldo orzamentario do SERGAS (Álvarez, 2006b, p. 149) polo gasto oculto deste sector. Aquí fixemos outro tanto co gasto orzamentario da Comunidade Autónoma para o período 1991-2005 (cadro 4), pero as contías do noso axuste difiren das do profesor Álvarez Corbacho porque, mentres que el toma as obrigas non recoñecidas ao peche de cada exercicio, nós tomamos a diferenza entre as obrigas non recoñe- cidas xeradas no exercicio e as imputadas a este pero xeradas en exercicios anteriores.

Os resultados do noso axuste supoñen que a desviación anual media en obrigas do orzamento consolidado da Comunidade Autónoma para o período 1991-2005 pasa do 4,78% (sen gasto oculto) ao 4,83% (axustada por gasto oculto do SERGAS). Aínda que a primeira vista a diferenza parece moi pequena, debe notar- se que unha pequena porcentaxe de déficit repetido ano tras ano durante tres lustros acabaría por xerar unha non tan pequena bolsa de débeda. Pero mesmo máis importante que isto é a medida en que a ocultación do gasto efectuada no SERGAS des- virtúa a que poderiamos chamar imputación temporal das desviacións orzamentarias. E é que, como mostra a gráfica 5, o axuste por gasto oculto do SERGAS reve- la que a evolución real das desviacións na Comunidade Autónoma foi bastante menos regular do que suxiren as cifras oficiais. Abonda con sinalar que mentres que, sen axuste, a varianza da taxa de desviación no período 1991-2005 é do 5,8, co axuste por gasto oculto ascende a 8.

(19)

Gráfica 5.- Desviación en obrigas s/CI (en %) oficial e con gasto oculto. Orza- mento consolidado da Comunidade Autónoma, capítulos I-VII

0

1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004

7 6 5 4 3 2 1 -1 -2 -3-4

Oficial

Con gasto oculto do SERGAS

5. CONCLUSIÓNS

Cómpre, ante todo, constatar que o sentido deste artigo é contribuír a colmar un determinado baleiro, que non é outro que a ausencia para a nosa Administración autonómica de estudos de caso equivalentes aos realizados no seu día por José Ba- rea ou por Laura de Pablos respecto da Administración central española. Como eses estudos, o noso tampouco se propuxo a definición e contrastación econométri- ca dun modelo explicativo das desviacións orzamentarias, pero si tende a despexar o terreo para que isto poida facerse no futuro cun mínimo de garantías (porque o mellor test econométrico pode malograrse se se ignora ata onde e de que forma é enganosa a evidencia dispoñible). Aínda que por diversas razóns non poida falarse hoxe dunha “literatura internacional” sobre o tópico “desviacións orzamentarias”

no campo da economía pública, tanto deste como dos da ciencia política e xestión pública cabe extraer os elementos teóricos necesarios para realizar análises econo- métricas como a ofrecida por Lago e Lago (2004) das desviacións no déficit dos municipios españois.

Malia o que acabamos de sinalar a propósito dos límites deste traballo, del des- préndense diversas conclusións de interese. De entrada, á hora de analizar o comportamento dos índices globais de desviación orzamentaria dunha Comunidade Au- tónoma como Galicia no período considerado, non se poden aplicar sen máis os mesmos parámetros con que adoitaban interpretarse as desviacións do orzamento do Estado nos anos noventa por parte de autores como Barea (1991,1995a, 1995b, 2002); Valiño, Pablos e Edo (1996); González-Páramo (1995) ou Valle Sánchez (1993, 1994). Factores como as dificultades dunha incipiente Administración auto- nómica para xestionar os investimentos ou a asunción durante o exercicio de novas competencias non previstas ou non cuantificadas correctamente ao tempo de elaborarse os orzamentos resultan clave para entender as desviacións na primeira década de autogoberno. Do mesmo modo, as peculiaridades e desafíos inherentes á xestión do vasto volume de proxectos con financiamento finalista que absorbeu a Comuni-