Informe ID 608897-158-LE14
Elementos básicos para una
Ley de Ordenamiento Territorial
Senadora Carolina Goic, 10 de septiembre 2019
Autor:
Orión Aramayo
María Monvel 1597, Casa B, La Reina.
Providencia, Santiago Teléfono +56 9 98204335 [email protected] www.unarte.cl
Índice
Índice ... 1
1 Introducción ... 3
2 Propuesta base de Ley de Ordenamiento Territorial ... 4
Art. 1 Función del ordenamiento territorial ... 4
Art. 2 Instrumentos del ordenamiento territorial ... 4
Art. 3 Contenidos de un Programa Nacional de Ordenamiento Territorial ... 4
Art. 4 Contenidos de los Planes Regionales ... 5
Art. 5 Los objetivos del ordenamiento territorial en el plan regional ... 5
Art. 6 Los principios del ordenamiento territorial en el plan regional ... 6
Art. 7 Imperativo de ponderación ... 6
Art. 8 Procedimiento de elaboración de los planes regionales; participación de los representantes de intereses públicos ... 6
Art. 9 Exposición pública y participación de la comunidad ... 7
Art. 10 Aprobación; extensión; entrada en vigor... 7
Art. 11 Efecto vinculante (normatividad) ... 7
Art. 12 Procedimiento de modificación de objetivos ... 8
Art. 13 Evaluación de impacto territorial ... 8
Art. 14 Conferencia de ordenamiento territorial ... 9
Art. 15 Comité asesor de ordenamiento territorial; informe de ordenamiento territorial ... 9
Art. 16 Autorización legislativa ... 9
Art. 17 Entrada en vigor ... 10
3 Fundamentación de las normas contenidas en de la Ley Nacional de Ordenamiento Territorial ... 11
Sobre Art. 1 – Función del ordenamiento territorial ... 11
Sobre Art. 2 – Instrumentos del ordenamiento territorial ... 12
Sobre Art. 3 - Contenidos del Programa Nacional de Ordenamiento Territorial ... 13
Sobre Art. 4 – Contenidos de los planes regionales ... 13
Sobre Art. 5 – Los objetivos del ordenamiento territorial en el plan regional ... 14
Sobre Art. 6 – Los principios del ordenamiento territorial en el plan regional ... 14
Sobre Art. 7 – Imperativo de ponderación ... 15
3.1 Sobre Art. 8 - Procedimiento de elaboración de los planes regionales; participación de los representantes de intereses públicos ... 15
3.2 Sobre Art. 9 - Exposición pública; participación de la comunidad ... 16
Sobre Art. 10 - Aprobación; extensión ... 17
Sobre Art. 11 - Efecto vinculante (normatividad) ... 18
Sobre Art. 12 - Procedimiento de modificación de objetivos ... 19
Sobre Art. 13 - Evaluación de impacto territorial ... 19
Sobre Art. 14 - Conferencia de ordenamiento territorial ... 20
Sobre Art. 15 – Comité asesor de ordenamiento territorial ... 20
Sobre Art. 16 – Autorización legislativa ... 21
Sobre Art. 17 - Entrada en vigor... 21
1 Introducción
En continuidad al trabajo desarrollado por la Universidad Técnica de Berlín y la GTZ (actual Deutsche Gesellschaft für Internationale Zusammenarbei GIZ), donde se elaboró el plan de Ordenamiento Territorial de Aysén 1999-2002, el Plan de Zonificación del Borde costero de la Región de Aysén 2002- 2006, el programa de Ordenamiento Territorial Ambientalmente Sustentable para la Región Metropolitana 2001-2005, la propuesta del primer Reglamento Regional de Ordenamiento Territorial para la Región de Aysén 2007 y las facultades establecidas en la Ley 21074, en particular la modificación del artículo 17, incorporación de la letra a), donde se establecen las competencias de la nueva institucionalidad regional en cuanto al ordenamiento territorial, es que se propone el contenido base para una Ley marco para el Ordenamiento Territorial. Además, si se consideran factores que tendrán efectos incuestionables en términos territoriales y espaciales, como son el cambio climático y el crecimiento poblacional, nos señalan que la macro región subantártica chilena, será el “respaldo estratégico” del estado chileno, ya que en esta macro región se encuentran los recursos necesarios para los principales 5 efectos negativos: Falta de alimentos, falta de espacio, falta de agua dulce, falta de energía (renovables no convencionales). Pero para esto se requiere una planificación y ordenamiento territorial previo que garantice su uso sustentable.
2 Propuesta base de Ley de Ordenamiento Territorial
Art. 1 Función del ordenamiento territorial
El ordenamiento territorial debe garantizar que los diferentes requerimientos frente al espacio, el suelo y la naturaleza sean coordinados con el objetivo de un uso del suelo justo, con criterios sociales y económicos, de alto nivel cultural y ecológicamente sustentable.
Art. 2 Instrumentos del ordenamiento territorial
(1) Son instrumentos del ordenamiento territorial el Programa Nacional de Ordenamiento Territorial y los Planes Regionales de Ordenamiento Territorial (Planes Regionales).
(2) El presidente de la República a través de la Comisión interministerial de Ciudad, Vivienda y Territorio establece con acuerdo de la Cámara de Diputados y el Senado una política nacional de ordenamiento territorial. Podrán aprobarse programas sectoriales y territoriales parciales.
(3) Los Gobiernos Regionales de la República de Chile elaboran con el consentimiento del Consejo Regional uno o varios planes regionales para su territorio. Los planes parciales de carácter territorial son admisibles, no así los planes parciales sectoriales. Los planes regionales deberán actualizarse cada cinco años.
(4) En forma análoga, las disposiciones de esta ley sobre la elaboración de los planes regionales son aplicables también a la modificación, complementación o anulación de planes regionales.
(5) El derecho de los municipios de la República de Chile de elaborar planes de desarrollo comunal, planes reguladores y planos seccionales para su territorio no se verá afectado. Los derechos y las competencias de los municipios no pueden ser socavados ni por la Política de Ordenamiento Territorial (nacional) ni por los Planes de Ordenamiento Territorial (planes regionales). Los planes de ordenamiento territorial y los planes comunales deben ser coordinados y armonizados entre sí por medio de una participación paritaria y recíproca, de acuerdo con el principio de contracorriente.
Art. 3 Contenidos de un Programa Nacional de Ordenamiento Territorial
(1) El Programa Nacional de Ordenamiento Territorial consiste en un documento escrito que contiene los lineamientos sobre las políticas del ordenamiento territorial.
(2) El Programa Nacional de Ordenamiento Territorial deberá señalar para un horizonte mínimo de planificación de respectivamente cinco años, a qué tareas y objetivos territorialmente relevantes se asignan recursos del presupuesto público y por qué monto (planificación financiera integrada de mediano plazo para inversiones con relevancia territorial).
Art. 4 Contenidos de los Planes Regionales
(1) Los planes regionales consisten en uno o varios documentos cartográficos (cartas) y texto1. La cartografía no debe estar a una escala menor a 1:100.000. Los planes regionales señalan los objetivos del ordenamiento territorial conforme al párrafo 2, y los principios del ordenamiento territorial conforme al párrafo 3 para su respectivo ámbito de aplicación. Al plan regional - compuesto por la cartografía y las definiciones textuales (objetivos y principios) - debe adjuntarse una memoria explicativa. Esta memoria explicativa no es normativa.
(2) Los objetivos del ordenamiento territorial son preceptos vinculantes en forma de definiciones textuales o cartográficas que deben ser observadas estrictamente por todas las autoridades y servicios públicos en sus planificaciones y medidas territorialmente relevantes. Los objetivos del ordenamiento territorial deberán señalarse como tales en el plan regional.
(3) Los principios del ordenamiento territorial son afirmaciones generales sobre el desarrollo, el ordenamiento y el resguardo del territorio, la superficie y los asentamientos, que deben ser tomadas en cuenta adecuadamente por todas las autoridades y servicios públicos en sus planificaciones y medidas territoriales.
(4) Los planes regionales deben tomar en cuenta la Política Nacional de Ordenamiento Territorial, así como las planificaciones sectoriales que existan a nivel nacional.
Art. 5 Los objetivos del ordenamiento territorial en el plan regional
(1) Los objetivos del ordenamiento territorial pueden ser fijados en el texto o en la cartografía del plan regional, en este último caso en la forma de áreas de prioridad, áreas de prevención y áreas aptas.
(2) Las áreas de prioridad son áreas previstas en forma exclusiva para determinados usos o funciones de relevancia territorial, de manera que quedan excluidos todos los demás usos o funciones territorialmente relevantes que no sean compatibles con los usos o funciones prioritarios. También se consideran como áreas prioritarias los emplazamientos o trazados para infraestructura pública y privada así identificados (emplazamientos y trazados prioritarios).
(3) Las áreas de preferencia son áreas previstas para determinados usos o funciones de relevancia territorial, a los que debe asignarse un peso especial en el proceso de ponderación con otros usos o funciones territorialmente relevantes que compiten con los primeros. Un área de prevención puede tener como objetivo adicional o también único la exclusión de determinados usos o funciones territorialmente relevantes.
(4) Las áreas de aptitud son áreas particularmente aptas para determinados usos y funciones territorialmente relevantes; con su definición se excluyen estos usos o funciones en otras partes del área de planificación. El área afectada por la exclusión puede ser definida en forma separada en el plan.
1 Este “texto” correspondería en Chile a la ordenanza que acompaña a una planificación territorial y que es normativa a diferencia de la memoria explicativa.
Art. 6 Los principios del ordenamiento territorial en el plan regional
(1) Los principios del ordenamiento territorial pueden ser establecidos en el texto (o la ordenanza) del plan regional o en su cartografía, en particular por medio de la representación de la estructura urbana y la estructura de espacios abiertos que se pretende lograr.
(2) Entre las posibilidades para regular la estructura urbana deseada destacan las siguientes:
(a) categorías territoriales como áreas de densificación, áreas intermedias, áreas rurales;
(b) un sistema de Lugares Centrales (centros superiores, centros medios, centros básicos, centros pequeños);
(c) la asignación de funciones especiales como polo de desarrollo, eje de desarrollo, comuna turística, localización industrial o empresarial, zona de descongestión.
(3) Entre las categorías para regular la estructura deseada de espacios abiertos destacan las siguientes:
(a) corredores verdes regionales;
(b) áreas de protección hídrica y áreas de protección de suelos;
(c) áreas de protección de inmisiones (sobre todo contra la contaminación acústica, contaminación atmosférica, partículas en suspensión y vibraciones).
(4) Áreas protegidas establecidas en virtud de otras normas legales, especialmente las áreas de protección de la naturaleza deben ser integradas en el plan regional.
(5) El plan puede señalar planificaciones y proyectos previstos de otros proponentes, así como de personas y empresas privadas.
Art. 7 Imperativo de ponderación
En el proceso de elaboración de los planes de ordenamiento territorial se deben sopesar entre sí y ponderar equitativamente los diferentes intereses públicos y privados. Para estos efectos se deben recopilar y evaluar todos los datos e intereses que no sean sólo de importancia menor para el área de planificación, para luego incorporarlos al proceso de ponderación con el peso que les corresponda.
Art. 8 Procedimiento de elaboración de los planes regionales; participación de los representantes de intereses públicos
(1) En la elaboración de los planes regionales deberán participar lo más tempranamente posible los municipios, los diferentes servicios y demás representantes de intereses públicos, cuyo ámbito de competencias se vea afectado por la planificación. Esta participación deberá desarrollarse en el marco de un procedimiento documentado por escrito. Son considerados también representantes de intereses públicos las organizaciones y asociaciones legalmente constituidas y registradas.
(2) La participación debe iniciarse con el envío de un borrador del plan junto con la memoria explicativa.
Los convocados deben pronunciarse en forma escrita en un plazo de dos meses a partir de la recepción con respecto al borrador que se les envió junto con entregar informaciones sobre las planificaciones y medidas territorialmente relevantes planeadas y/o ya iniciadas por ellos, incluyendo los plazos previstos para su implementación.
(3) Los pronunciamientos entregados dentro de los plazos por los municipios, servicios y demás representantes de intereses públicos deben ser tomados en cuenta por el Gobierno Regional en el proceso de ponderación.
Art. 9 Exposición pública y participación de la comunidad
(1) Después de incorporar los diversos pronunciamientos conforme a lo establecido en el Art. 8, Párr.3, el Gobierno Regional deberá someter el borrador al Consejo Regional que decidirá si el borrador en cuestión es apto para ser expuesto públicamente. La resolución del Consejo Regional que aprueba la exposición pública no genera efectos vinculantes en cuanto al contenido del plan.
(2) El borrador del plan regional deberá ser expuesto públicamente en la sede del Gobierno Regional, así como en las alcaldías de todas las comunas implicadas en el proceso durante un plazo de dos meses.
La exposición pública deberá comunicarse conforme a las disposiciones locales al menos diez días antes de iniciarse el plazo de exposición. Durante la exposición pública cualquier persona tiene el derecho de pronunciarse sobre el plan en forma escrita o solicitar la consignación de su pronunciamiento en acta ante la municipalidad que le corresponda.
(3) Todos los pronunciamientos que ingresaren al cabo de diez días después del término del plazo de exposición en una de las instancias de exposición deben ser tomados en cuenta en la ponderación.
(4) Si se efectuaren modificaciones sustanciales en el borrador después de su exposición, deberá ser expuesto nuevamente conforme a lo establecido en el Párr. 2; en este caso, el plazo de exposición puede ser reducido a una duración de hasta dos semanas.
Art. 10 Aprobación; extensión; entrada en vigor
(1) Realizada la ponderación final de los pronunciamientos recibidos, el Gobierno Regional debe someter el borrador a la aprobación del Consejo Regional. El plan está aprobado, cuando el Consejo Regional lo ha votado favorablemente con la mayoría de sus miembros legales.
(2) Una vez aprobado, el plan es extendido como original por el Gobernador Regional con su firma.
(3) La resolución, por medio de la cual el Consejo Regional ha aprobado el plan, deberá comunicarse textualmente y conforme a las disposiciones locales en la sede del Gobierno Regional, así como en todas las comunas involucradas. En esta comunicación se debe indicar además donde se puede consultar el plan. El plan entra en vigor con la publicación en la sede del Gobierno Regional. Cada municipio participante debe contar con una copia legalizada del plan para fines de consultas.
Cualquier persona puede consultar el plan durante el horario de atención de público, así como pedir fotocopias contra pago de un arancel para cubrir los costos.
Art. 11 Efecto vinculante (normatividad)
(1) Después de su entrada en vigor, el plan es normativo para todos los organismos públicos conforme al efecto vinculante de los objetivos y principios regulado en esta Ley. Son organismos públicos las autoridades nacionales, regionales y comunales incluyendo los servicios y ministerios sectoriales, así
como las corporaciones, instituciones y fundaciones de derecho público sometidas a la supervisión del Estado.
(2) Para las autoridades nacionales, así como los organismos nacionales de planificación sectorial que cuenten con su propio procedimiento de aprobación de planes, la normatividad sólo rige, si
(a) el organismo competente participó en el proceso de elaboración y si
(b) el organismo competente no ha formulado objeción ante el Gobierno Regional en forma escrita al objetivo correspondiente dentro del plazo de dos meses después de la entrada en vigor del plan.
(3) Si una autoridad o un organismo nacionales de planificación sectorial requiere modificar los objetivos del ordenamiento territorial de un plan regional por un cambio de las circunstancias, puede oponerse con posterioridad a este objetivo. Para las autoridades regionales y comunales rige el procedimiento de modificación de objetivos según Art. 12.
(4) Las medidas y planificaciones comunales que contradigan los objetivos o principios de un plan regional son nulas. La nulidad de un plan o una medida comunales debe ser constatada por el Consejo Regional a solicitud del Gobierno Regional.
Art. 12 Procedimiento de modificación de objetivos
(1) El Gobierno Regional puede autorizar, a solicitud de un organismo de planificación, en particular un municipio o un proponente, que un plan o una medida modifique o se aparte de los objetivos del ordenamiento territorial, si la modificación se justificare considerando las particularidades del caso individual y si no se alteraren los aspectos esenciales de la planificación.
(2) Antes de resolver, el Gobierno Regional deberá escuchar los organismos públicos y las personas naturales y jurídicas que se vean afectados en sus intereses por esta resolución2.
Art. 13 Evaluación de impacto territorial
(1) Las planificaciones y medidas con relevancia territorial pueden ser compatibilizadas con los objetivos, principios y otros requerimientos del ordenamiento territorial por medio de un procedimiento especial, llamado Evaluación de Impacto Territorial. La evaluación de impacto territorial es llevada a cabo por el Gobierno Regional a solicitud del proponente o de la autoridad encargada de la aprobación del proyecto. En caso de requerirse una evaluación de impacto ambiental, esta puede ser integrada en la evaluación de impacto territorial.
(2) Realizada la evaluación de impacto territorial, el Gobierno Regional, con aprobación del Consejo Regional determina por medio de un dictamen escrito, si y hasta qué punto la mencionada planificación o medida se ajusta a los requerimientos del ordenamiento territorial. Este dictamen debe tomarse en cuenta en todas las decisiones posteriores.
2 La forma y procedimientos deben ser explicitados en un reglamento.
(3) La evaluación de impacto territorial se realiza en forma análoga a lo establecido en los artículos 7 (imperativo de ponderación), 8 (participación de los representantes de intereses públicos) y 9 (exposición pública; participación de la comunidad).
Art. 14 Conferencia de ordenamiento territorial
(1) El miembro del Gobierno de la República de Chile competente del ordenamiento territorial invita al menos una vez al año a los Intendentes, los SEREMIs a cargo de la planificación regional, así como representantes de ministerios y comisiones nacionales a una conferencia de ordenamiento territorial.
La misión de los miembros de la conferencia es informarse mutuamente sobre el estado actual de la planificación territorial y contribuir a la coordinación y armonización recíproca de los planes de ordenamiento territorial. Todos los ministerios y comisiones nacionales tienen derecho a enviar a un representante a la conferencia de ordenamiento territorial.
(2) La conferencia de ordenamiento territorial puede establecer grupos de trabajos interministeriales, permanentes o temporales.
Art. 15 Comité asesor de ordenamiento territorial; informe de ordenamiento territorial
(1) Ante el miembro del Gobierno de la República de Chile competente del ordenamiento territorial, se constituirá un Comité asesor científico-académico de ordenamiento territorial, cuya misión será asesorar al Gobierno y las regiones en aspectos de fondo y de forma del ordenamiento territorial. En este comité deberán participar expertos del ámbito académico, así como de las organizaciones máximas de las municipalidades y del sector privado.
(2) En el ministerio competente del ordenamiento territorial se creará una secretaría permanente del comité asesor. Esta secretaría con la colaboración académica del comité deberá publicar en intervalos periódicos informes de ordenamiento territorial sobre el estado actual y los avances del ordenamiento territorial en la República de Chile.
Art. 16 Autorización legislativa
Se faculta al miembro del Gobierno de la República de Chile competente del ordenamiento territorial, a definir por decreto.
1. la simbología para utilizar en la elaboración de los planes regionales;
2. cuáles serán las planificaciones y medidas que requieran la realización de una evaluación de impacto territorial y
3. cuáles son las asociaciones y organizaciones supralocales que serán consideradas como asociaciones y organizaciones registradas para los efectos del Art. 8, Párr. 1, inciso 2.
Art. 17 Entrada en vigor
Esta ley entra en vigor el día después de su publicación en el diario oficial de la República de Chile.
3 Fundamentación de las normas contenidas en de la Ley Nacional de Ordenamiento Territorial
Sobre Art. 1 – Función del ordenamiento territorial
La función fundamental del ordenamiento territorial – generar un uso del suelo justo, con criterios sociales y económicos, de alto nivel cultural y ecológicamente sustentable – se describe siguiendo los criterios reconocidos del “desarrollo sustentable”. Si bien en ocasiones el concepto de sustentabilidad se limita al triángulo de la “sustentabilidad ecológica, económica y social”, la mayoría de los autores a nivel internacional coinciden en que la sustentabilidad requiere también de un componente cultural. Hoy, esto ya es un hecho asumido, especialmente en la descripción de los criterios que se aplican en la evaluación de impacto ambiental. Es así como esta evaluación debe incluir los bienes de valor cultural. Al fin y al cabo, el propósito de una Ley es generar un orden “justo”.
La norma menciona como objeto del ordenamiento territorial “el espacio, el suelo y la naturaleza”. Con ello se expresa que el ordenamiento territorial considera tanto el suelo como el espacio tridimensional que se encuentra por encima y por debajo de ese suelo con sus recursos naturales y usos. El suelo natural (en su extensión en superficie) es usado y modificado por el hombre; a menudo es inevitable que se generen requerimientos de uso contrapuestos, tanto del uso de la superficie como del subsuelo. Ordenar estos requerimientos y sus consecuencias es la función del ordenamiento territorial. El suelo y el espacio forman parte de los recursos finitos del planeta. Por lo tanto, es necesario planificar racionalmente el manejo de estos recursos.
Resumiendo, el ordenamiento y la planificación territoriales deben cumplir las siguientes funciones:
Deben asegurar espacio y superficie para las necesidades del hombre, en especial para:
o asentamientos y la correspondiente demanda de terrenos (vivienda, industria, servicios, transporte, infraestructura, recreación);
o la producción y su correspondiente demanda de terrenos (explotación de recursos del subsuelo, producción y elaboración de alimentos, materias primas, energía).
Deben asegurar espacio y superficie para la naturaleza, en especial para:
o la fauna;
o la flora;
o el sistema hídrico;
o el suelo fértil;
o el aire limpio y el clima.
Sobre Art. 2 – Instrumentos del ordenamiento territorial
La planificación territorial implica por esencia comenzar en forma relativamente abstracta con el territorio de mayor extensión, para luego, en un proceso de creciente concretización pasar a unidades territoriales más pequeñas. Prácticamente todos los países que cuentan con un ordenamiento territorial desarrollado, aplican un sistema de planificación de al menos tres niveles, donde el primer nivel es constituido por la nación como un todo, seguido por las regiones (unidades subnacionales, con nombres diferentes según país) como el segundo nivel y finalmente el nivel comunal, que a su vez deberán contar con los siguientes planes: Plan de Desarrollo Comunal (PLADECO) el cual deberá ser complementado con la expresión espacial de la propuesta de desarrollo a través de un plan para toda la comuna (plan de uso del suelo) y varios planes para unidades territoriales más pequeñas, a menor escala (planos secciónales) para ordenar proyectos específicos.
En la República de Chile, las planificaciones a nivel comunal ya están normadas como Planes Reguladores y Planes de Desarrollo Comunal; por otra parte, también se conocen y se exigen planes de desarrollo regional como planificaciones informales, indicativas (no normativas). Sin embargo, falta una norma legal que regule la elaboración de planes de ordenamiento territorial normativos a nivel de las regiones.
Asimismo, falta un mandato legal expreso de asumir el tema del ordenamiento territorial en forma constructiva a nivel nacional.
Por esta razón el Art. 2 exige la elaboración de un Programa de Ordenamiento Territorial a nivel nacional y de planes regionales a nivel de las regiones (como planes de ordenamiento territorial a nivel regional).
El Programa Nacional de Ordenamiento Territorial es un instrumento del presidente de la República que es aprobado como una Ley. Este programa puede subdividirse en capítulos de carácter territorial y otros de carácter sectorial. Esto permitiría que en la República de Chile se puedan dictar las mismas “directrices”
sobre temas territoriales o sectoriales específicos del ordenamiento territorial que se usan a nivel internacional (por ejemplo, sobre cuestiones de uso costero, del manejo de recursos del subsuelo, la evacuación de residuos en rellenos sanitarios, etc.)
Los planes regionales de ordenamiento territorial son elaborados por el Gobierno Regional conducido por el Gobernador Regional con aprobación del Consejo Regional. Estos planes sólo pueden ser subdivididos en unidades o planes parciales territoriales, pero no sectoriales. Cualquier diferenciación por temas o sectores obstaculizaría una de las tareas principales de la planificación regional, que es lograr una coordinación entre todos los requerimientos frente al espacio, el suelo y la naturaleza.
En el caso del Programa Nacional de Ordenamiento Territorial el ejecutivo decide con qué periodicidad complementa y actualiza su programa. Sin embargo, los planes regionales deben ser actualizados en un ritmo de cinco años para que no pierdan su actualidad y con ello su efectividad.
En el Art.2, Párr. 4 se establece que la planificación regional sólo puede definir un marco para las comunas y su planificación de uso del suelo. Por esta razón el Art. 4 prohíbe el uso de una escala inferior a 1:100.000 en la planificación regional. Las definiciones detalladas a nivel de límites prediales son inadecuadas para esta planificación. Debe seguir siendo función y competencia de los municipios, regular
el uso concreto del suelo dentro del marco establecido por la planificación regional. Las planificaciones a nivel regional y comunal deben ser coordinadas y compatibilizadas entre sí desde el mismo proceso de elaboración. Es así como los planes regionales deben tomar en cuenta los intereses de las comunas y las comunas deben atenerse a las directrices que entrega la planificación regional.
Sobre Art. 3 - Contenidos del Programa Nacional de Ordenamiento Territorial
El Programa Nacional de Ordenamiento Territorial es por esencia un documento político, en el cual el Gobierno describe sus proyectos e intenciones de desarrollo territorialmente relevantes. Una de las funciones externas más importantes es la de entregar a las regiones, las comunas y también al sector privado informaciones oficiales y confiables sobre las inversiones públicas territorialmente relevantes que están planeadas para los próximos cinco años. Esto permite generar efectos sinérgicos.
En el interés de las competencias regionales en materia de ordenamiento territorial, el Programa Nacional de Ordenamiento Territorial se limita a un documento escrito. Recién a partir del nivel regional deberían producirse cartas físicas, geográficas de ordenamiento territorial.
Sobre Art. 4 – Contenidos de los planes regionales
La función principal de los planes regionales reside en la definición de objetivos y principios del ordenamiento territorial para su área de aplicación. Los objetivos son preceptos georreferenciados estrictamente vinculantes (normativos); los principios, en cambio, si bien deben ser tomados en cuenta, pueden ser superados en la ponderación con otros intereses. Tanto los objetivos como los principios deberían ser formulados lo más clara e inequívocamente posible. Para esto efectos la ley prevé un conjunto de símbolos cartográficos estandarizados (ver artículos 5 y 6).
Los objetivos y principios pueden ser establecidos tanto en forma cartográfica, por medio del dibujo, como en forma escrita, en un texto. De estas definiciones textuales (por lo general, breves y concisos) hay que diferenciar rigurosamente la memoria explicativa que debe adjuntarse a cualquier plan regional. La memoria explicativa – a diferencia de los objetivos y principios – no es normativa. En ella se señalan las bases concretas de la planificación y se explican los motivos. Asimismo, pueden y deberían señalarse en la memoria explicativa los caminos posibles y recomendados para alcanzar los objetivos y cumplir con los principios.
Por consiguiente, todo plan regional consiste en tres partes:
Parte A La cartografía con su correspondiente leyenda (eventualmente en varias cartas) Parte B Las definiciones textuales (objetivos y principios del ordenamiento territorial)
Parte C La memoria explicativa
Sobre Art. 5 – Los objetivos del ordenamiento territorial en el plan regional
Tanto los objetivos como los principios del ordenamiento territorial pueden ser formulados por escrito en el plan regional según los respectivos propósitos y necesidades. En este caso la ley no limita las posibilidades. En cambio, la definición de objetivos zonificados en la cartografía es limitada a tres categorías (con el propósito de generar cartas de objetivos estandarizadas y precisas en todo el país). Los objetivos que se pueden representar en forma cartográfica son:
o Áreas de prioridad (incluyendo emplazamientos y trazados prioritarios) o Áreas de preferencia
o Áreas aptas
Prioridad significa imperatividad absoluta; preferencia significa fuerza relativa, pero no insuperable; la aptitud excluye la misma finalidad en otro lugar.
Sobre Art. 6 – Los principios del ordenamiento territorial en el plan regional
La ley no enumera en forma concluyente las posibles definiciones cartográficas de los principios del ordenamiento territorial. No obstante, se puede suponer que las posibilidades mencionadas en la ley para definir las planeadas estructuras de asentamientos y de espacios abiertos cubran en lo sustancial las demandas existentes en la práctica.
Para regular la estructura urbana deseada se puede recurrir a (junto con las definiciones escritas):
o categorías territoriales como áreas de densificación, áreas intermedias, áreas rurales;
o un sistema de lugares centrales (centros superiores, centros medios, centros básicos, centros pequeños);
o la asignación de funciones especiales como polo de desarrollo, eje de desarrollo, comuna turística, localización industrial o empresarial, zona de descongestión.
Para regular la estructura deseada de espacios abiertos se pueden utilizar por ejemplo las siguientes categorías:
o corredores verdes regionales;
o áreas de protección hídrica y áreas de protección de suelos;
o áreas de protección de inmisiones (sobre todo contra la contaminación acústica, contaminación atmosférica, partículas en suspensión y vibraciones).
Especialmente en el sector medio ambiente y protección de la naturaleza ya existe un sofisticado sistema de áreas protegidas. Estas áreas protegidas, establecidas en virtud de otras normas legales deben ser incorporadas como tales en el plan regional. La protección de la naturaleza, la planificación ambiental y la planificación regional deben complementarse y enriquecerse mutuamente.
Sobre Art. 7 – Imperativo de ponderación
La planificación regional debe determinar, evaluar y sopesar necesidades y exigencias que compiten entre ellas, para finalmente generar decisiones en base a un acuerdo adoptado por mayoría en el Consejo Regional. Este proceso es el corazón de la planificación regional y en él, la ponderación tiene una función absolutamente esencial, pues permite al menos una mayor aproximación a decisiones justas.
La ponderación consiste en los siguientes pasos: recopilación, incorporación al proceso de ponderación, ponderación, comparación y compensación de los diferentes intereses.
En cada uno de estos pasos se pueden cometer errores. En la recopilación puede faltar algo, el levantamiento puede ser incompleto o puede haber considerado algún dato o hecho por error. En general deben recopilarse todos los hechos e intereses en el área de planificación que no sólo se vean afectados de manera insignificante. Puede suceder que la incorporación al proceso de ponderación no se realice o se realice en forma incompleta (lo cual puede implicar dolo o negligencia). En la ponderación propiamente tal pueden producirse apreciaciones erróneas; al comparar y compensar los diferentes intereses, se puede perder de vista la importancia que estos intereses tienen entre ellos (con la consiguiente desproporcionalidad) o podrían pasar inadvertidas algunas posibilidades de lograr un ajuste equitativo (con la consecuencia de la así llamada des optimización).
Es un hecho reconocido en la teoría y la práctica de la planificación que la instancia que lleva a cabo la ponderación goza de un cierto margen de discrecionalidad en la evaluación, comparación y ajuste final de los intereses. Es imposible calcular en forma matemática los resultados deseados de una planificación.
Forma parte de la esencia de la planificación el que algunos intereses reciban preferencia y otros sean dejados en segundo plano, sin que este proceso pudiera fundamentarse con absoluta precisión y objetividad. Sin embargo, en las fases previas de recopilación de los diferentes intereses y su integración en la ponderación es necesario proceder con máxima precisión. Esto implica que deben ser integrados en el proceso de planificación todas las autoridades e instancias que pueden contribuir a un conocimiento más acabado de la situación y a su vez aquellos que se verán afectados por la respectiva planificación, es decir la comunidad, los empresarios y todos los demás afectados.
3.1 Sobre Art. 8 - Procedimiento de elaboración de los planes regionales;
participación de los representantes de intereses públicos
La ley sólo regula los puntos básicos del procedimiento, a saber, la participación de los representantes de intereses públicos, la participación de los ciudadanos y la comunidad, la resolución en el Consejo Regional, la extensión, así como la entrada en vigor. El Art. 9 se refiere a la participación de los representantes de intereses públicos.
Son considerados representantes de intereses públicos todas las autoridades y servicios del Estado, las municipalidades y todas las demás entidades que trabajan por el bien de la comunidad. Entre ellos se cuentan las empresas de servicio (empresas encargadas del abastecimiento energético, de la evacuación de residuos, las sanitarias), las empresas de transporte público urbano e interurbano, empresas de transporte aéreo y navieras. Asimismo, son consideradas como tales las instituciones del sector medio ambiente y protección de la naturaleza y protección de monumentos. Es precisamente en este ámbito donde actúan además una serie de organizaciones y asociaciones privadas que deberían ser escuchadas como representantes del concepto de la protección de la naturaleza y otros intereses de utilidad pública, siempre que cumplan con un mínimo de permanencia en el tiempo y de miembros. La ley en su Art. 17 entrega al organismo del Gobierno nacional competente del ordenamiento territorial la facultad de determinar por decreto, cuáles son las organizaciones y asociaciones supralocales que cumplen con este requisito y que por lo tanto se consideran registradas. Adicionalmente, el Gobierno regional puede convocar también a organizaciones y asociaciones locales.
A efectos de la participación de los representantes de intereses públicos, se suele establecer una lista oficial de los destinatarios. Todas las organizaciones y asociaciones enumeradas en esta lista son consideradas como “registradas” en el sentido de la norma.
Por medio del envío de un borrador del plan regional y de la memoria explicativa se deben crear las condiciones para que los convocados puedan emitir un juicio sustancial sobre el plan. A cambio tienen la obligación de entregar todas las informaciones necesarias sobre las planificaciones y medidas con relevancia territorial planeadas y/o ya iniciadas por ellos.
La respuesta de los representantes de intereses públicos debe entregarse dentro de un plazo de dos meses.
Aquellos pronunciamientos que se reciban fuera de plazo ya no necesitan ser tomados en cuenta, a no ser que señalen situaciones que por su naturaleza no pueden ser ignoradas.
La importancia de estas opiniones depende de la posición del respectivo remitente. Es natural que la opinión de servicios o autoridades sectoriales que cuentan con su propio procedimiento de planificación normativa tenga un peso mayor que la opinión de un empresario particular.
3.2 Sobre Art. 9 - Exposición pública; participación de la comunidad
Terminado el análisis y la eventual incorporación de todos los pronunciamientos recibidos, el borrador del plan alcanza su primer nivel de madurez. Ahora debe ser sometido al Consejo Regional, para que éste resuelva sobre su exposición pública. El Consejo Regional sólo aprobará la exposición pública, si concuerda en lo medular con el contenido de la propuesta. Por otra parte, la aprobación de la exposición pública por parte del Consejo Regional no implica ninguna obligación a mantener todos los contenidos de la propuesta. El Consejo Regional puede aprobar la exposición pública aun cuando (todavía) no esté de acuerdo con algunas partes de la propuesta. En este caso, la exposición pública tiene también por objetivo escuchar la opinión de los ciudadanos sobre los asuntos y temas controvertidos, para tomar una mejor decisión después. Sin embargo, no es admisible, exponer varias propuestas equivalentes. El Consejo
Regional debe decidir qué versión de la propuesta se expone como documento oficial. Sin embargo, en su resolución puede señalar cuáles son los contenidos, sobre los que aún no se ha formado una opinión final.
Aprobada la exposición pública, la propuesta incluyendo la memoria explicativa se expone durante dos meses en las alcaldías de todas las comunas de la región. El inicio de la exposición pública debe comunicarse conforme a las disposiciones locales, al menos diez días antes. Los plazos de exposición no necesariamente tienen que coincidir en las diferentes localidades. La exposición en su totalidad sólo concluye una vez vencido el plazo de dos meses en todos los lugares de exposición. Todos los pronunciamientos recibidos en forma escrita o por medio de su consignación en acta ante la municipalidad que corresponda al domicilio del remitente, deben ser incorporados al proceso de ponderación. Si constituyen motivo de modificación del plan, es materia de la ponderación.
Si la propuesta del plan es modificada sustancialmente después de la exposición, debe ser expuesta nuevamente. En este caso, el plazo de exposición se puede reducir a un total de hasta dos semanas.
Modificaciones en la memoria explicativa no conducen a una nueva exposición pública. Sólo una modificación sustancial del documento cartográfico o de los objetivos y principios definidos por escrito obliga a una nueva exposición.
Sobre Art. 10 - Aprobación; extensión
La generación de la propuesta definitiva del plan es tarea del Gobierno Regional, su aprobación le incumbe al Consejo Regional. El Consejo Regional puede dar o denegar su aprobación a la propuesta.
Pero no tiene la competencia de modificarla por su cuenta. Naturalmente el Consejo Regional puede y debería explicar sus razones en caso de rechazar la propuesta. Sobre esta base el Gobierno Regional podrá entonces perfeccionar la propuesta y someterla nuevamente a la aprobación del Consejo Regional. Sin embargo, el Gobierno Regional es responsable de que el plan esté conforme a derecho. En consecuencia, si el Consejo Regional plantea exigencias que el Gobierno Regional no puede satisfacer por razones legales, se producirá una interrupción del proceso que continuará en tanto el Consejo Regional persista en su opinión. En virtud de este control de legalidad inmanente al procedimiento, no se requiere ni está prevista una aprobación del plan por una instancia estatal superior, posterior a la aprobación por el Consejo Regional.
Una vez que el plan fue aprobado por el Consejo Regional, debe ser extendido por el Intendente por medio de firma y sello en el original. La firma y el sello deben colocarse tanto en el documento cartográfico (la carta) como en el documento de texto (la ordenanza), que contiene los objetivos y principios. Sólo de estos documentos emana la normatividad del plan.
La memoria explicativa no requiere ser extendida.
Tomando en cuenta el gran formato de papel de la cartografía, la ley no exige publicar el plan como tal en la misma forma que una ley. Más bien basta con publicar la resolución de aprobación con una nota que indique donde el ciudadano común puede consultar una copia legalizada del plan. Más allá de ello, el
Gobierno Regional es libre de difundir el plan y su memoria explicativa en algún soporte electrónico, eventualmente también en Internet.
Sobre Art. 11 - Efecto vinculante (normatividad)
La normatividad del plan emana únicamente de sus objetivos y principios. Estos pueden dejarse establecidos en la cartografía o en el texto del plan regional. El alcance de la normatividad está descrito como sigue en los artículos 4, 5 y 6:
Los objetivos del ordenamiento territorial son preceptos vinculantes en forma de definiciones cartográficas o textuales, que deben ser observados estrictamente por todos los organismos públicos en sus planificaciones y medidas con relevancia territorial. Los objetivos de la planificación territorial deben identificarse como tales en el plan regional.
Los principios del ordenamiento territorial son afirmaciones generales sobre el desarrollo, ordenamiento y resguardo del territorio, la superficie y los asentamientos que deben ser tomados en cuenta en forma adecuada por todos los organismos públicos en sus planificaciones y medidas territoriales.
A su vez los objetivos definidos gráficamente en la cartografía en forma de áreas de prioridad, áreas de preferencia y áreas aptas implican diferentes grados de obligatoriedad: prioridad significa imperatividad absoluta; preferencia significa fuerza relativa, pero no insuperable; la aptitud excluye la misma finalidad en otro lugar.
Esta normatividad requiere de una diferenciación tanto por razones técnicas como de organización del Estado. Por razones de organización del Estado no puede ser que organismos del Estado central sean obligados en forma irrevocable por resoluciones de las regiones. Los órganos del Estado nacional deberían atenerse a los lineamientos aprobados en las regiones, si han participado en su generación y no los han objetado; sin embargo, al final se les debe conceder el derecho de objeción y luego el derecho de apartarse de lo establecido, en caso de que se produzca un cambio de las circunstancias después de la aprobación del plan regional. El cambio de las circunstancias puede referirse también a un cambio de las opciones políticas a nivel nacional.
Por otra parte, se requiere una diferenciación técnica de la normatividad frente a todos los organismos nacionales encargados de planificaciones sectoriales que tengan su propio procedimiento de aprobación de planes o de fijación de normas. Es así como las autoridades nacionales encargadas de la protección de la naturaleza pueden establecer áreas protegidas aun cuando estas no concuerden con la planificación regional. Asimismo, las redes de infraestructura planeadas por el Estado (sobre todo la planificación de carreteras nacionales) no pueden depender en forma definitiva del consentimiento regional. Es por ello por lo que también estos organismos de planificación pueden objetar un plan regional tanto durante su proceso de elaboración como posteriormente, y en consecuencia apartarse de sus objetivos.
Sobre Art. 12 - Procedimiento de modificación de objetivos
No sólo las autoridades nacionales y los organismos encargados de la planificación sectorial nacional pueden verse enfrentados a la necesidad de apartarse de los objetivos del plan regional, sino también las planificaciones y proyectos comunales. Si la importancia de la situación lo amerita, deberá modificarse el plan regional, siempre que existan razones suficientes para ello. Este procedimiento es complejo, porque conforme a lo establecido en el Art.2, Párr.4 se deben cumplir todas las formalidades del procedimiento de elaboración, cuando se modifica o complementa un plan.
En aquellos casos en los que la modificación prevista se justifica por razones de fondo y no altera los aspectos esenciales de la planificación, se puede omitir el procedimiento formal de modificación. En estos casos, el Gobierno Regional puede autorizar la correspondiente modificación de un objetivo en forma individual.
Sobre Art. 13 - Evaluación de impacto territorial
Los objetivos y principios del ordenamiento territorial en un plan territorialmente tan extenso como el plan regional conllevan por naturaleza un cierto grado de imprecisión con respecto a la escala y el contenido. En muchos casos, es imposible constatar la concordancia de un proyecto concreto con los objetivos y principios del ordenamiento territorial con una sola mirada al plan regional. Esto ocurre especialmente cuando existen varios emplazamientos o trazados alternativos para un proyecto nuevo.
¿Cuál es la mejor ubicación o el mejor trazado? Esta pregunta a menudo no es fácil de responder, pues al igual que para el plan en su totalidad, aquí también se deben sopesar diferentes intereses, dándose prioridad a unos y dejando en segundo plano a otros.
En tales casos ha probado ser de gran utilidad el procedimiento llamado Evaluación de Impacto Territorial. Este procedimiento conduce a una decisión ponderada sobre un caso particular concreto en la etapa previa a la entrega del permiso o la aprobación del respectivo plan. Complementa el plan regional a gran escala con los argumentos del caso específico. En especial, son objeto de una evaluación de impacto territorial las evaluaciones de alternativas. El resultado habitual de este proceso es la recomendación de un emplazamiento o trazado determinado a partir de un conjunto de alternativas. También es posible entregar recomendaciones diferenciadas (por ejemplo, en 1ª, 2ª y 3ª opción). La recomendación no es vinculante, pero sí debe ser considerada en el proceso de toma de decisión.
Dado que la recomendación que entrega la evaluación de impacto territorial no es vinculante, este procedimiento se puede aplicar también a planificaciones y proyectos del Estado, cuya aprobación no es competencia de la región, y sin perjuicio de la soberanía de organismos estatales de planificación sectorial.
También los proponentes privados pueden aprovechar la argumentación objetiva y técnica y el proceso de coordinación de una evaluación de impacto territorial. De esta forma es posible anticiparse a posibles conflictos.
Dado que en el marco de la evaluación de impacto territorial se deben analizar también los aspectos medioambientales, se recomienda combinar la evaluación de impacto ambiental con la de impacto territorial, cuando se exija la realización de una EIA.
Sobre Art. 14 - Conferencia de ordenamiento territorial
Así como la planificación regional en sí misma apunta a la coordinación de todos los intereses públicos y privados a nivel de una región, es necesario coordinar las diferentes planificaciones regionales entre sí y armonizarlas con las planificaciones nacionales. El Programa Nacional de Ordenamiento Territorial puede entregar lineamientos e indicaciones al respecto. Sin embargo, la planificación es un proceso en constante movimiento, en el que influyen siempre nuevos aspectos, de modo que es imposible coordinar y regular todos los aspectos con anticipación.
Por esta razón no sólo es conveniente, sino necesario realizar al menos una vez al año una conferencia de ordenamiento territorial, a la que se convoque a nivel nacional. Deberían asistir a esta conferencia los Intendentes y los SEREMIS competentes de la planificación territorial de todas las regiones, así como representantes de todos los ministerios y comisiones nacionales relacionados con la actual planificación territorial. En este evento, las regiones informarán sobre el estado actual de su respectiva planificación regional. Los representantes del nivel nacional deberán referirse a sus proyectos y planificaciones territorialmente relevantes. Esto permite generar un proceso continuo de coordinación, que puede ser apoyado por el trabajo de comisiones de expertos.
Eventualmente podría ser recomendable - al menos para el primer período de puesta en marcha del ordenamiento territorial en Chile - crear una comisión nacional permanente, que desde ya podría acompañar el proceso legislativo de la ley nacional de ordenamiento territorial. Esta comisión podría contar con el apoyo administrativo de la misma secretaría asignada al Comité asesor conforme a lo establecido en el Art. 15.
Sobre Art. 15 – Comité asesor de ordenamiento territorial
Para difundir y arraigar la idea del ordenamiento territorial y su función en el mundo académico, el público profesional, los gremios y sectores empresariales interesados, así como para asesorar y apoyar técnicamente el proceso de ordenamiento territorial es útil crear a nivel nacional un Comité asesor, científico-académico, de ordenamiento territorial. A través de este Comité se puede organizar la investigación científica paralela a la planificación regional. Además, la existencia de este Comité y su raigambre en las universidades chilenas permite garantizar que los resultados de la planificación territorial y sus avances sean analizados y procesados de manera científica, neutral y con un enfoque comparativo.
Los informes de ordenamiento territorial para Chile que se generen a partir de allí documentarán continuamente las bases reales de la planificación territorial y sus resultados. Ahora bien, el Comité sólo
puede cumplir esta función, si para estos efectos cuenta con el apoyo de una secretaría permanente en el ministerio competente del ordenamiento territorial en Chile.
Sobre Art. 16 – Autorización legislativa
Con la finalidad de facilitar la comparación entre los planes y la legibilidad de los mismos, debería usarse la misma simbología en todas las planificaciones regionales de la República de Chile. La simbología requerida puede ser definida por decreto.
Además, es conveniente, establecer una lista con todos aquellos proyectos y planes que requieran la realización de una evaluación de impacto territorial, lo cual también puede hacerse por medio de un decreto nacional. En esta lista deberían incluirse preferentemente los siguientes proyectos:
o Plantas industriales fuera de áreas urbanas consolidadas o Centrales eléctricas
o Tendido eléctrico con una corriente nominal igual o superior a 110 kV.
o Gasoductos (pipelines) con una presión de operaciones superior a 16 bar o Rellenos sanitarios y plantas de incineración de desechos
o Plantas de tratamiento de aguas residuales o Embalses
o Diques, puertos y obras de recuperación de terrenos en las zonas costeras o Construcción de carreteras
o Aeropuertos
o Parques de diversión y recreación, centros turísticos y hoteles fuera de zonas urbanas consolidadas
o Proyectos mineros
o Proyectos de extracción de áridos.
Finalmente se recomienda reconocer aquellas organizaciones y asociaciones supralocales que deben ser escuchadas en el marco del procedimiento de participación de los representantes de intereses públicos por medio de su incorporación en una lista (susceptible de ser ampliada) publicadas como decreto nacional.
Sobre Art. 17 - Entrada en vigor
La Ley Nacional de Ordenamiento Territorial debería aprobarse a la mayor brevedad posible y entrar en vigor el día después de su publicación.
