TEMA 67: LA CONSTITUCIÓN ESPAÑOLA DE 1978
1– INTRODUCCIÓN: EL CONCEPTO DE CONSTITUCIÓN.
2– LA TRANSICIÓN ESPAÑOLA.
3– EL CARÁCTER DE LA CONSTITUCIÓN DE 1978.
4– LOS PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA
CONSTITUCIÓN DE 1978.
5– LA CONSTITUCIÓN DE 1978 Y LOS DERECHOS
FUNDAMENTALES.
5.1– DERECHOS CIVILES.
5.2– DERECHOS POLÍTICOS.
5.3– DERECHOS SOCIALES.
1– Introducción: el concepto de constitución.
Según Sánchez Agesta, una "Constitución" es una superley de garantía de una organización determinada que tiende a limitar el poder, a encauzar un sistema de valores políticos, a consagrar una serie de principios a los que se han de supeditar las restantes leyes y disposiciones del país. Como derecho especial, que garantiza un orden predeterminado y define unos derechos y deberes de los ciudadanos, se asegura su observancia en un solo cuerpo legal, cuya promulgación se reviste de especiales solemnidades.
Una constitución tiene un rango superior a cualquier ley, en el caso de la Constitución de 1978 garantizado por la existencia de un tribunal específicamente encargado de resolver las posibles dudas que particulares o colectivos tengan sobre el acoplamiento de leyes, decretos y cualquier tipo de disposiciones oficiales respecto a la misma: el Tribunal Constitucional.
Una constitución establece los distintos poderes regidores de un país, y define cómo se constituyen dichos poderes; define, pues, un perfil de régimen político en cuanto hace legitimaciones de autoridad; define las libertades, estipula cuáles son los límites de poder (los órganos, por ejemplo, de control del poder ejecutivo, etc.).
Pero una constitución, por lo que llevamos dicho, podría ser simplemente un texto jurídico–político de raíz. Y es más: su carácter peculiar estriba en que se nos manifiesta como la formulación de los valores que tienen vigencia en una comunidad y la expresión de la fuerzas y los elementos sociales que los representan. Hasta cierto punto, una constitución, y particularmente la Constitución de 1978, es una formulación ideal, la definición de un sistema social y sus normas de convivencia, la formulación del horizonte al que se pretende que se encamine el país.
Una de las críticas más al uso de la Constitución de 1978 es su carácter excesivamente idealista: la definición de una serie de derechos (al trabajo, a una vivienda digna, etc.) que, todos somos conscientes, distan mucho de ser siquiera posibles en un horizonte cercano. Pero muchas veces estas críticas no tienen en cuenta el carácter no sólo de regulación concreta y práctica de la vida real de las constituciones democráticas, sino su entidad de formulación de ideales sociales, hasta cierto punto de horizontes utópicos hacia los que la sociedad debe tender.
Por tanto, la Constitución de 1978 simplemente lo que hace es reconocer la conveniencia de subvenir una serie de necesidades sociales que formarían parte de ese concepto de hombre ideal, de ethos, al que implícitamente se dirige dicho ordenamiento.
2– La transición española.
La Constitución de 1978, a diferencia de otras constituciones democráticas, tiene un factor diferencial propio: es formulada aún desde dentro del régimen dictatorial, que por los acontecimientos políticos desarrollados va siendo reformado hasta desaparecer.
Frente a otras constituciones progresistas españolas anteriores, como la de 1812, la de 1869 y la 1931, que fueron gestadas a partir de revoluciones incluso a veces con ciertos rasgos cruentos, la Constitución de 1978 nace de forma consensuada por los principales partidos políticos y desde la reforma pacífica del propio ordenamiento jurídico–político franquista.
El Gobierno de Suárez más bien iba adaptándose a acontecimientos tal y como éstos se desarrollaban, carente de apoyos parlamentarios a priori (y por tanto teniendo que negociar cada una de sus grandes apuestas políticas). Sin embargo, no sería justo reconocer que entre los pocos puntos claros del programa de Suárez hasta la promulgación de la Constitución de 1978 está la necesidad de instaurar un régimen sólido, que contase con el apoyo de una amplia mayoría.
De hecho, una de la principales apuestas de Suárez, en la que incluso llegó a comprometer seriamente a la democracia (faltando, por lo demás, a la palabra dada a los militares, al menos omitiendo lo que se proponía hacer) será su intento de ampliar el juego democrático hacia la izquierda hasta la posición que desempeñaba el P.C.E. (pese a que su mensaje, a la altura de 1975, al menos aparentemente, era anticapitalista, y por tanto podía suscitar las dudas de buena parte de la clase política, incluso la progresista).
En segundo lugar hay que decir que UCD no tenía en absoluto claro el tipo de constitución que debía defender, y que ni siquiera sus representantes en la comisión redactora llevarán la voz cantante. Como ejemplo, durante bastante tiempo estuvo en duda el modelo de organización territorial que debía adoptar el estado: federal, unitario, unitario descentralizado... Frente a anteriores constituciones progresistas, que suponían en el fondo una constitución "de partido" (o a lo sumo del conjunto de partidos coaligados en Gobierno), "de programa" anteriormente definido, la Constitución de 1978, en el momento de iniciarse su redacción, presentaba una total incertidumbre: desde por la composición heterogénea de los representantes de las principales fuerzas políticas que intervinieron en su redacción, hasta el azaroso proceso de su aprobación parlamentaria, y ese último trámite de su aprobación en referéndum.
Las diferencias entre las redacciones preliminares y el texto aprobado finalmente son muy significativas, y su discusión en ambos trámites extraparlamentario y parlamentario fue un primer toque de piedra donde se fue "puliendo", aceptando desde el principio como única premisa que debía ser una constitución capaz de satisfacer la demandas mínimas de los distintos grupos políticos, pero también de ser aceptada por el conjunto de la población española.
Por su parte, será importante el papel que la oposición desempeña frente a los representantes de UCD: socialistas, comunistas y nacionalistas "espolvorearán" a los partidarios de una reforma más limitada del marco político español, cediendo sin embargo a sus verdaderas pretensiones en muchos puntos, en lo que sin duda constituyó un juego de contraprestaciones.
A la altura de 1975 tuvo una radical importancia el desarrollo económico que el país había alcanzado desde los años 60 ("milagro español"). Indudablemente, España había pasado en tan breve espacio de ser un país menos desarrollado que algunos de iberoamericanos a contar entre los 12 más desarrollados del mundo. Pese a todos sus defectos y lacras sociales, el desarrollismo franquista llevaba en sí mismo un germen destructivo para el régimen: y no, como era la doctrina oficial al respecto, conllevó la necesaria estabilidad social que habría de ser garante y sostenedora del régimen.
La democracia es más posible, e incluso diríamos más necesaria, cuanto más igual sea un país: nunca antes en la historia de España se había modificado tanto su estructura social y mentalidad; y por tanto, nunca había sido más necesario traducir esa bonanza social en la conquista de derechos políticos y libertades.
No deja de ser significativa esta encuesta: el país reclamaba ante todo libertad de prensa, el fin de ese Estado quasiconfesional; sólo a cierta distancia se percibía la necesidad de variar ese sistema de sindicato único y obligatorio, y con bastante menos contundencia, se reclamaba que el cambio político estuviera dirigido por los partidos políticos.
Dicho en otros términos: el país quería cambiar, aún sin tener muy claros y definidos los agentes que habrían de protagonizar dicho cambio, o sin percibirse aún como imprescindible la necesidad de articular un sistema basado en la pluralidad de partidos políticos y en la elección directa de los representantes de la soberanía popular. Lo cierto es que uno de los problemas de la transición fue precisamente la falta de conciencia y conocimientos políticos entre una población que llevaba 40 años con, a lo sumo, un simulacro impresentable internacionalmente de "democracia", la "democracia orgánica".
Ya el propio aperturismo del año 1966, con sus patentes limitaciones, fue crucial para la suerte posterior de la democracia y de la Constitución de 1978: en dicha apertura va implícita la idea de la incapacidad de seguir por el mismo camino que había marcado el franquismo.
Más que su incidencia real, el aperturismo de 1966 suponía para buena parte de la clase política la percepción nítida de que, desde dentro del sistema, sin incurrir las aperturas en ilegalidades o contradicciones legales, apenas podía formularse una propuesta mínimamente digna, generosa para con el pueblo español. La conciencia de buena parte de la clase política de "dentro" del régimen debió experimentar cierta sensación de anunciado fracaso: tal es el caso de Suárez.
Otro rasgos peculiar de gran importancia es el papel que la monarquía desempeña en los momentos de la transición, tanto como institución como en lo que se refiere a la persona de Juan Carlos I (que no dudará en apoyar en los momentos más delicados de la transición a los representantes de la transición, incluso por encima de sus dudas personales sobre la oportunidad de la toma de decisiones como la legalización de partidos republicanos, etc.)
Pero además, Juan Carlos era garante simbólico de la legitimidad, de la continuidad respecto al régimen de Franco, e indefectiblemente la imagen de su padre aparece como opuesta al franquismo, con lo que al menos teóricamente será reconocido por buena parte del franquismo moderado y de los partidos ahora legalizados.
La Ley de la Reforma Política será presentada a los altos mandos militares engañosamente (Suárez les hace pensar que el PCE no será legalizado). Prevé dos Cámaras, con comisión mixta en caso de contradicción, Senado por ley electoral mayoritaria, Congreso por proporción de votos. Genera gran expectativa en la oposición –es rechazada por el PCE– . Sólo Blas Piñar la critica abiertamente en las Cortes (obtiene 59 votos en contra, siendo un suicidio para muchos de los que votan a favor, pero quienes no quieren cambios se saben a al margen de la sociedad española). Un referéndum el 15 de diciembre da un 2,6% negativos y un 3% en blanco, participando más del 77%.
Pero se viven momentos difíciles hasta las elecciones del 1977, por el terrorismo y la legalización del PCE el 9 de abril. Se incrementó el número de comisarías, con una coordinación entre las autoridades políticas y policiales, cambios de gobernadores civiles.
El terrorismo corre a cargo de los grupos de extrema derecha y ETA –70% de los actos terroristas– y GRAPO –surgido de zonas de gran conflictividad social Cádiz, Vigo, País Vasco–. La legación del PCE fue vista con alivio por la opinión pública, sobre todo tras la matanza de abogados laboralistas en Atocha el 24 enero: el PCE podría controlar a las masas.
En febrero desaparecen los impedimentos para la legalización de los partidos políticos. Aunque había partidos provenientes del anterior régimen, lo cierto es que el nuevo sistema nació en estos primeros meses, sobre todo por oposición al establessiment anterior (proliferación excesiva)
En las elecciones de 1977 se registró un 78% participación. UCD obtuvo el 34% de los votos y 165 diputados, lejos de la mayoría; el PSOE respectivamente el 29% y 118; el PCE 20 escaños y Alianza Popular 16. Se aplicó para la adjudicación de escaños la regla d'Hont: se divide por uno, por dos, por tres, etc., cada uno de los totales de votos de los partidos en liza –eliminando a los que han tenido menos del 3% de los sufragios– y se asigna según quien tenga más votos: el 1º al más votado, y se tacha de la lista dicha cifra, quedando como superior la segunda, etc. De esta forma, se favorece a los partidos más poderosos, marginando a los pequeños grupos políticos, lo que a la altura de 1977, en que existían una miríada de pequeños partidos, era considerado necesario para clarificar el panorama político español. En las elecciones senatoriales, la distancia de UCD y PSOE fue bastante mayor.
Desde el punto de vista sociológico, tuvo gran importancia el voto del centro en el campo, el de AP en las ciudades, el del PCE en Cataluña, el del PSOE en núcleos industriales y urbanos, parados y jóvenes.
Pero en definitiva, de las elecciones de 1977 no se deriva ni mucho menos un panorama político diáfano. Las elecciones no suponen orientación del rumbo a tomar a partir de ese momento, y el panorama político muestra un situación de gran heterogeneidad entre las fuerzas políticas y sus programas electorales, y una notoria dispersión del voto, hasta el punto de que la posición de UCD bien podía ser de "bisagra" entre los distintos contendientes políticos más que de partido realmente con protagonismo en el resto de la transición y en la confección de la ansiada Constitución de 1978.
Por otro lado, el panorama de UCD tampoco era alentador. Lejos de ser un partido con suficiente cohesión, UCD era una variopinta amalgama de políticos: desde democratacristianos hasta franquistas reconvertidos, las "familias" ucedistas estaban escasamente avenidas, carecían de un verdadero programa de Gobierno o una opción política bien definida, como se pondrá de manifiesto especialmente en el Gobierno de Calvo Sotelo y en su posterior desaparición del mapa político español.
Suárez tuvo que recurrir a todas las facciones de ese desunido conglomerado que era UCD: desde hombres de confianza a simplemente técnicos, especialistas en diversas áreas de gestión: Gutiérrez Mellado en Defensa, Abril Martorell, Fuentes Quintana (encargado de realizar un duro ajuste económico necesario), etc., mostraron estar a la altura de las circunstancias. Poco a poco las distintas corrientes de UCD van fusionándose en un partido propiamente dicho, pero sin que esto suponga el fin de los enfrentamientos internos.
En la sesión conjunta Congreso–Senado el Rey pronunció un discurso alentando a la unidad de los demócratas y hablando de la necesidad de una Constitución. Todas las fuerzas políticas aplaudieron dicha intervención real, considerada el respaldo definitivo a ese hito de la transición que estaba llamada a ser la Constitución de 1978 (con algunas excepciones casi anecdóticas, como la de Alfonso Guerra, que permaneció en actitud hierática).
Pero la gestación de una constitución no era la única tarea pendiente. O, dicho de otro modo, era preciso crear el marco socioeconómico en el que insertar una constitución que se pretendía tuviera un marcado carácter social. Para enfrentarse al problema del paro, se produce la firma de los Pactos de la Moncloa entre los principales partidos, aprobándose un plan de austeridad salarial a cambio de una reforma fiscal que supondría un incremento de las retribuciones para las rentas más altas, la construcción de numerosísimas plazas escolares (y el acuerdo tácito de reformar bastantes aspectos del sistema escolar orquestado en 1970 por Villar Palasí: acuerdo que se plasmaría en la aprobación de la LODE, antecedente de la actual LOGSE) y la ampliación de prestaciones de la Seguridad Social, que hasta el momento constituía un sistema no universal de atención y que presentaba enormes deficiencias y carencias presupuestarias (a partir de ese momento la sanidad pública española pasará a ser una de las más sólidas de Europa)
libres, que arrojan una amplia mayoría de CC.OO. Era un factor especialmente importante en dicho contexto de 1977, pues los trabajadores, junto a los estudiantes, habían sido dos de las principales fuerzas de oposición real y directa al franquismo. Por otro lado, en contra de lo que sucederá a partir de los años 90, los sindicatos tenían una gran fuerza específica, un elevado poder de convocatoria social e incluso política (en 1982, la indicación de UGT a favor del PSOE provocó que buena parte de la masa asalariada sindicada votara a dicho partido, factor sin el cual no podría entenderse su aplastante victoria en las urnas)
En ese ambiente de crispación contenida, de incertidumbre política, se habría de gestar la Constitución de 1978.
Los episodios posteriores a su aprobación por el Parlamento y por el pueblo español en referéndum también tienen que ver con las circunstancias en que se gestó. Finalmente, la desunión en las filas de UCD hará que Suárez dimita como Presidente, nombrándose a Calvo Sotelo. Pero en su investidura, se produce el intento de golpe de estado televisado de Tejero y Armada, el 23 de febrero de 1981. La decidida actitud del Rey en ese momento, la falta de apoyo incluso entre los propios militares y la fidelidad a su juramento a la Constitución de muchos otros, y el rechazo del pueblo español harán que fracase.
3– El carácter de la Constitución de 1978.
Frente a la propuesta de Constitución "corta" de UCD (es decir, un breve texto legal que se centrara en los aspectos orgánicos de sistema político), los socialistas propugnan desde el principio una Constitución larga que recoja además los derechos e intenciones después de la salida de la dictadura.
Por su parte, el PCE insiste ante todo en los contenidos sociales de la Constitución, aceptando desde un momento temprano la institución de la Monarquía, una vez que fueron eliminadas las dudas sobre el papel que estaba dispuesto a desempeñar el Rey (simplemente protocolario).
Los nacionalistas catalanes desempeñarán un importante papel de mediación entre las opciones más enfrentadas (AP y PCE), desde su progresismo moderado, y centrarán su interés en la propuesta de modelos de organización territorial del Estado.
Sin embargo, si bien sus aspiraciones iniciales eran muy otras, aceptarán renunciar a la obtención de márgenes más amplios de descentralización, conformándose con un sistema de autonomías que fuera lo suficientemente ambiguo en algunos puntos como para que fuese el propio juego político posterior el que marcase los límites de la misma. Dicho con otras palabras, aceptaron renunciar a unos enunciados que de forma a priorística reconocieran la adquisición de determinadas cotas de autoGobierno a condición de que la Constitución tampoco cerrara la posibilidad de adquirir determinadas parcelas de poder. Los pactos desarrollados en la última legislatura del PSOE y la primera del Partido Popular son buena prueba de esta intención, pero también del margen de elasticidad que al respecto brinda la Constitución de 1978.
Por su parte, los nacionalistas vascos se limitan a expresar reinvindicaciones de soberanía propia que resultarán inaceptables para los demás partidos políticos. Su posición inicialmente no será demasiado constructiva, y sólo en una segunda fase se sumarán a la tarea urgente de crear un verdadero margen global constitucional, dejando de lado la postura exclusivamente centrada en sus intereses y pretensiones que inicialmente pusieron de manifiesto.
Estado), el PSOE cedió la plaza que inicialmente estaba destinada a ocupar el vicePresidente del partido Alfonso Guerra a Miguel Roca. También formaban parte de la comisión Manuel Fraga Iribarne, entonces Presidente de Alianza Popular, y Jordi Solé Tura.
La comisión deliberaría en secreto (un secreto posteriormente roto por Pablo Castellanos, que no dudó en sacar a la luz pública algunas de las dirimas en juego).
Las discusiones de los comisionados pusieron de manifiesto las profundas discrepancias existentes en temas sociales claves, como en educación y en cuestiones socioeconómicas, llegándose a retirar provisionalmente los socialistas del subcomité, también como una forma de reivindicar el desempeño de un mayor papel.
En mayo de 1978 comienza a discutirse el texto preliminar en el Congreso. Las modificaciones introducidas fueron numerosísimas. Muchas de ellas simplemente se referían a formulaciones que pretendían ser más pulidas, en un intento de no ofender a nadie: más que como anécdota, estas precisiones lingüísticas de tanto escrúpulos deben ser contempladas dentro de un espíritu de búsqueda del consenso lo más amplio posible entre los congresistas, por lo que hasta aspectos secundarios fueron objeto de sucesivas propuestas de modificación. Sin embargo, pese a lo prolijo del trabajo de los partidos mayoritarios en la mejora de la redacción del texto final, tras sólo un par de meses de arduas y maratonianas sesiones parlamentarias en las que prevalecía el espíritu constructivo y de consenso, en julio del año 1978 fue aprobada la Constitución en el Parlamento con una gran mayoría.
Sin duda constituyó un acierto la creación de una comisión de redacción, donde se produjeron todos los enfrentamientos, más graves de lo que la discusión parlamentaria podría dar a entender: hasta cierto punto, esta comisión desempeñó el papel de una "válvula de escape" de la presión; y, su carácter secreto –sólo relativamente, como hemos dicho– posibilitó ofrecer a la sociedad cierta sensación de unidad política, factor que jugaba a favor a la hora de la aprobación popular en referéndum. En esta fase previa fueron dirimidas muchas diferencias, aceptadas no pocas renuncias a intereses particulares.
No faltaron los tira y afloja (la amenaza velada del PSOE de abandonar la labor de la redacción texto preliminar fue uno de los momentos más tensos: pero uno y otros sabían que la Constitución era necesaria, y que era igualmente preciso contar con todos los partidos); pero en muchos sentidos la discusión del texto constitucional fue un brillante ejemplo de espíritu conciliador (pensemos en los programas políticos tan dispares de los partidos entonces reunidos en comisión deliberante, en las diferencias incluso personales existentes entre personas con un pasado político tan definido como Fraga y Solé Tura, etc.): los partidos y sus representantes sin duda supieron estar a la altura histórica de las circunstancias.
Sólo la extrema izquierda, los nacionalistas vascos y algunos representantes de la derecha más extremista votaron en contra o se abstuvieron (los nacionalistas vascos para dar a entender que se trataba de una Constitución "coja" en cuanto a la resolución del problema de las identidades nacionales), y en octubre de dicho año fue aprobada en sesión conjunta Congreso–Senado.
Los analistas han insistido en que la Constitución de 1978 es poco original, y en cambio está muy influida por las cartas magnas de Grecia y Portugal, y por las más veteranas de Italia, Francia y Alemania. Tampoco han faltado las críticas que inciden en que a veces resulta un texto imprevisor sobre aspectos claves de la ordenación legal, pese a su reconocida gran longitud. Señalemos como ejemplo de esta circunstancia el que no tiene en cuenta la posible crisis del Estado de bienestar (sólo teóricamente resuelta por la firma de los Pactos de Toledo), ni, aspecto aún más sorprendente, la futura integración en Europa, que provocaría no pocos problemas jurídicos respecto a la interpretación del procedimiento y formalidad que habrían de adoptarse con tal ocasión.
La Constitución de 1978, desde el punto de vista de los caracteres formales, presenta dos partes: en la parte dogmática se definen los principios constitucionales básicos y las definiciones fundamentales; en la parte otra orgánica se estipula la división de poderes, la organización territorial y las competencias estatales y autonómicas.
definen los principios fundamentales, los valores superiores reconocidos, y en el Título I, que habla de los derechos fundamentales (artículos 10–55).
La parte orgánica especifica los poderes del Estado y sus competencias: sobre el poder legislativo y las Cortes en el Título III (artículos 66–96), sobre el poder ejecutivo en el Titulo IV (artículo 107), sobre las Cortes como control al poder ejecutivo en el Titulo V (artículo 116), sobre el poder judicial y su carácter independiente en el Título VI (artículo 127), sobre la Corona como poder moderador y arbitral en el Título II (artículos 56–65), sobre la organización territorial en el Titulo VIII (artículos 137–165), sobre los procedimiento para la posible reforma constitucional en el Título X (artículos 166–169), y por último sobre la existencia de un Tribunal Constitucional en el Título IX (artículos 159–165).
4– Los principios fundamentales de la Constitución de 1978.
Uno de los principios básicos de ordenamiento político español es su definición como una monarquía constitucional, en el seno de un régimen parlamentario, funcionando en el marco de un Estado unitario descentralizado o Estado regional. Será precisamente este último aspecto uno de los más polémicos de consensuar, dadas las pretensiones iniciales de nacionalistas vascos y catalanes, y la postura inicialmente federalista de algunos grupos de la izquierda.
Sin embargo, por encima de la definición del Estado español como una monarquía constitucional, es preciso tener en cuenta el carácter concreto atribuido al Rey: su papel es el de un "arbitro" y "moderador" de la vida política (aparte, como es claro, de la función de representación institucional de la jefatura de Estado). Su persona se define como inviolable (al igual que los parlamentarios) y exenta de responsabilidades políticas, lo que le otorga una posición ciertamente privilegiada en el ordenamiento político. En parte, la misma viene predeterminada por ser el heredero legítimo del poder (si es que se considera a Franco, a su vez, capacitado para designar a un sucesor), pero también por la cesión de las parcelas de poder (que, teóricamente, podría haber acaparado) a la soberanía nacional.
La Constitución de 1978 también establece la primogenitura masculina (aspecto que tiene más que ver con las tradiciones regias en España que con otro de los principios constitucionales básicos: la igualdad de sexos; y que también se repite en el ordenamiento de la sucesión nobiliaria: en cualquier caso, se trata de puntos sumamente polémicos, y sobre los que no cabe realizar simplificaciones demagógicas en uno u otro sentido). Al mismo tiempo, legisla sobre la posibilidad de establecer una Regencia en determinados supuestos, como la tutela del Rey mientras es menor de edad, y la devolución de la Corona a las Cortes en caso de extinción de la dinastía reinante.
Pero si el Rey se ve envuelto por toda una serie de prerrogativas y derechos (como por ejemplo, la firma de toda ley orgánica, la propuesta de nombramiento de Presidente del país –por lo cual, también teóricamente, las elecciones tendrían inicialmente un carácter sólo consultivo o orientativo para el monarca; si bien son las Cortes las que confirman o no la investidura de un candidato), también tiene un explícito sometimiento a la Constitución, a la que ha de jurar fidelidad.
En cuanto a los derechos defendidos por el ordenamiento constitucional, muchos de ellos se refieren a los derechos fundamentales que constituciones como la de EE.U., Francia, o, por poner ejemplos más cercanos, la de 1931 en España, ya habían reconocido con anterioridad.
décadas, instituyendo un país con todas las señas de identidad propias de las democracia occidental.
Por otro lado, la Constitución de 1978 prevé la existencia de un órgano encargado de velar por la protección de los derechos constitucionales de individuos o colectivos, como es el Defensor del Pueblo. Si bien (se critica), dicha figura no se encuentra suficientemente definida, al menos en cuanto a sus atribuciones competenciales, y en la práctica sus dictámenes y recomendaciones no tienen más que un carácter de sanción o aprobación simbólica, careciendo por tanto de capacidad decisoria directa.
Respecto al poder judicial, se declara éste como independiente del poder político y ejecutivo, al mismo tiempo que se define (en contra de lo que sucedía en la España anterior) un modelo de justicia libre, gratuita y eficiente.
Como garante último de la legalidad constitucional de cualquier disposición emanada de organismos públicos se encarga al Tribunal Constitucional de dictaminar sobre las reclamaciones que pudieran originarse. Lo cierto es que una redacción a veces tan ambigua como la que ofrece la Constitución de 1978 (a la vista de la posterior evolución política y del surgimiento de problemas concretos: pues en el momento de su aprobación muchas de las voces hoy críticas con su texto no se hicieron notar), la labor del Tribunal Constitucional habría de resultar crucial para España, siendo miles los recursos que se ha visto obligado a resolver. En última instancia, el Tribunal Constitucional constituye el organismo judicial de mayor rango del país, y por tanto el último órgano de apelación, por encima del Tribunal Supremo.
A la hora de la enunciación programática de los principios que habrán de regir en nuestra ordenación, la Constitución de 1978 establece el derecho al pleno empleo, a la protección de la salud pública, a las prestaciones sociales (es decir, declara la necesidad de orquestar un Estado del bienestar), el apoyo a los ciudadanos de tercera edad, la rehabilitación e integración de los disminuidos, la salvaguardia del medio ambiente, la conservación del patrimonio histórico y cultural del país, y la defensa del consumidor. Ya en su artículo primero, la Constitución declara que "España se constituye en un Estado social y democrático de Derecho".
El régimen parlamentario que instaura la Constitución de 1978 es de tipo "monista": otorga una preponderancia indiscutible al Gobierno frente al Jefe del Estado, que en realidad disfruta de escasos poderes, aunque la enumeración de sus competencias parece a primera vista amplia: convocar elecciones, disolver Cortes, nombrar al Presidente del Gobierno, mandar las Fuerzas Armadas (de acuerdo a una tradición que data de 1875: el Rey destinado a la jefatura del Estado previamente, para ganarse el apoyo del ejército, debe tener formación castrense –en el caso de Alfonso XII, ingresando como cadete en Sandhurts–, y ser por tanto cabeza militar, como también, lógicamente, sucede con el general Franco), ejercer el derecho de gracia, etc. Pero vemos que todas sus acciones están supeditadas al refrendo o consentimiento del Presidente del Gobierno o de otras autoridades, por lo que más bien podemos hablar de un papel simbólico, de representación.
Así, por ejemplo, el Rey no puede nombrar Presidente del Gobierno a quien arbitrariamente quiera, sino a aquel que la distribución de las fuerzas políticas en las Cortes aconseje, pues deberá contar con el apoyo y ratificación del Congreso de los Diputados para ser ratificado en dicho cargo (artículo 99). Una proposición no coherente con los resultados de las urnas sólo serviría para que el Rey perdiera su prestigio. Luego su prerrogativa de designación es más bien una mera formalidad.
Por otra parte, tampoco puede disolver las Cortes si no es con el consentimiento del Presidente del Gobierno (artículo 115). Y lo mismo sucede con cada una de las teóricas parcelas de su poder, siempre supeditadas a otros organismos o entes competenciales. Lo único que puede hacer libremente es nombrar a los miembros civiles y militares de su Casa (115); y por tanto, la posición del Rey se resumiría en el adagio "reina pero no gobierna". Su función es sobre todo representar la unidad nacional y ser la suprema instancia arbitral y moderadora.
depende estrechamente de las Cortes y de forma más concreta del Congreso. El Senado tiene una representación territorial del Estado, a través de las Comunidades Autónomas, y dispone de derecho de veto en asuntos legislativos que el Congreso puede anular por mayoría absoluta en segunda instancia, y de un derecho de iniciativa legislativa. Sin embargo, lo cierto es que el Senado tampoco está concebido como un organismo con competencias territoriales: a la hora de la elección de los senadores, prevalece el criterio provincial antes que consideraciones autonómicas, y carece casi por completo de competencias propias y claramente separadas del Congreso. Son muchos los analistas que llegan a cuestionar su utilidad, en los términos en los que está actualmente planteado, abogando o por una disolución de dicha cámara (que en el fondo intenta ser un organismo que posibilite una segunda lectura de las leyes, más sosegada) o su radical reforma y conversión en un verdadero órgano de representación de los problemas e intereses autonómicos.
El Congreso dispone de poder legislativo y presupuestario íntegro, y controla la responsabilidad gubernamental. Esto puede ocurrir bien a iniciativa del Presidente del Gobierno, si éste plantea una moción de confianza, o bien a iniciativa del propio Congreso, mediante la moción de censura.
Dentro del Congreso existe una Diputación Permanente encargada de velar, en el intervalo de tiempo entre las sesiones plenarias, de los poderes de las Cámaras (artículo 78), y también con atribuciones para interpelar y cuestionar al Gobierno y crear comisiones de investigación con amplios poderes.
Para impedir un desenfreno del régimen parlamentario, si durante 2 meses de modo sistemático todos los candidatos propuestos por el Rey para la presidencia del Gobierno son rechazados, puede disolver las Cortes y convocar nuevas elecciones. La moción de censura está condicionada a la propuesta de un nuevo Presidente de Gobierno por parte del partido solicitante, lo que se conoce con el nombre de censura constructiva, con lo que se evitan mayorías parlamentarias puramente negativas.
España se define en la Constitución de 1978 como un "Estado Regional o Estado unitario descentralizado", lo cual supone una vía intermedia entre un estado simplemente unitario y uno federal. La unidad de España es un principio supremo de la Constitución (artículo 2), llegando a atribuirse su garantía y defensa en última instancia a las Fuerzas Armadas; artículo éste que si actualmente puede parecer sorprendente en unas Fuerzas Armadas plenamente sometidas a los poderes legítimamente elegidos, en su momento constituyó una concesión necesaria para aliviar la presión de un ejército que veía perdidas buena parte de las prerrogativas anteriores, acabando con ese lugar común entre los franquistas más apocalípticos de la desvertebración de España, de la disolución de la unidad nacional.
Pero también se define como un Estado plural, porque se reconocen las diferentes regionalidades históricas de España, dotándolas a la vez de un amplio régimen de autonomías, que incluye la transferencia de importantes competencias, la constitución de órganos de Gobierno propios e incluso la posibilidad de crear normas legislativas particulares.
5– La Constitución de 1978 y los derechos fundamentales.
En su enunciado de los derechos fundamentales de los españoles, la Constitución de 1978 pretende tres objetivos: el reconocimiento patente y solemne de un grupo de derechos individuales que acontan una esfera de libertad personal frente al poder del Estado; sostener un principio de organización de su poder de manera que se limite a sí mismo y garantice la vigencia de tales derechos (división de poderes, independencia del poder judicial, inviolabilidad parlamentaria, sistemas de control del ejecutivo, y otros métodos); por último, estipula una sumisión de la actividad del Estado a unas normas jurídicas precisas mediante las cuales quede eliminado todo arbitrio peligroso para la seguridad de la esfera jurídica individual y cualquier acto contrario a la dignidad e igualdad sustancial de los sometidos (y de ahí que se hable de España como un "Estado de Derecho").
las garantías para su protección y a los supuestos de suspensión, con carácter excepcional, de esos mismos derechos. El capítulo II (Libertades y Derechos) y el III (principios rectores de la política económica y social) constituyen el núcleo de la Declaración de Derechos de la Constitución.
Dichos derechos, según sus correspondientes categorías, son:
5.1– Derechos civiles.
– Derecho a la vida y a la integridad física: en ningún caso se podrá someter a la persona a tortura ni a penas o tratos infrahumanos o degradantes; queda abolida la pena de muerte. Por sentencia del Tribunal Constitucional de 16 abril de 1985 en el Recurso contra la Despenalización del Aborto, el citado organismo pone de manifiesto que la Constitución asegura suficientemente la protección del nasciturus excepto en situaciones singulares o excepcionales, como las tres que plantea la legislación actualmente en vigor (que inicialmente no va a ser modificada por el Partido Popular).
- Derecho a la igualdad, sin discriminaciones por nacimiento, raza, sexo, religión, opinión o cualesquiera circunstancias personales o sociales (artículo 14). La Constitución de 1978 consagra la igualdad de los cónyuges ante el matrimonio (artículo 32.1), en contra del anterior Código Civil en vigor, de patrones semiquirinálicos (el Derecho Civil romano admite la supremacía del marido frente a la mujer; su reformulación en la sociedad contemporánea tendrá lugar en los Código hecho efectivo durante el dominio napoleónicos, en el que se basó el Código Civil español de 1871).
La igualdad de oportunidades en el ejercicio del derecho a trabajo para ambos sexos también es recogida (artículo 35.1), si bien como un ideal a alcanzar: las encuestas de 1996 confirmaban que las mujeres en España perciben un 20% menos que los varones en su mismo puesto laboral, y España es el país europeo con mayor índice de paro femenino de Europa.
De la misma forma se declara la igualdad de los niños ante la ley independientemente de su filiación y de las madres y su estado civil (artículo 32.9). Para hacer efectiva dicha igualdad, la Ley 16/1983 aprobada en la primera legislatura del PSOE creó el Instituto de la Mujer, para la promoción y fomento de las condiciones que posibiliten la igualdad social de ambos sexos y la participación de la mujer en la vida política, cultural, económica y social, alegando que se trataba de desarrollar en la práctica aquella formulación ambigua que establece la Constitución.
– Derecho a la libertad y seguridad (artículo 17), y seguridad jurídica de la persona: es esencial delimitar los casos de privación de libertad lícita, por lo que se establece un límite de 72 horas de detención gubernativa, traspasado el cual el acusado es puesto en libertad o a disposición judicial. Por precepto constitucional, al detenido se le deben hacer saber sus derechos de forma que le sean comprensibles (artículo 17.3), y las razones de su detención, y no puede ser obligado a declarar si no es en presencia de un abogado (desarrollo del anterior artículo en la Ley 6/1984 de 24 de mayo, que regula el procedimiento de "Habeas Corpus" para obtener la inmediata puesta a disposición del juez competente de cualquier persona detenida ilegalmente)
- Derecho al acceso efectivo a los Tribunales y a garantías procesales (artículo 24.1) para la tutela de sus intereses y derechos legítimos sin que en ningún caso se produjere indefensión. Por otra parte, el acusado tiene garantizada la asistencia de un letrado informado de los cargos, de oficio si no puede o no desea pagar uno público, derecho a un proceso público y con garantías, a no confesar ser culpable y a la presunción de inocencia.
reinserción social.
El condenado seguirá gozando de los derechos fundamentales salvo indicación por sentencia.
– Derecho a la propiedad privada y a la herencia (artículo 33.1 y 2), aunque el Título VII declara la subordinación de toda la riqueza del país a los intereses generales (por utilidad pública, y con la debida indemnización, podrán ser expropiados bienes, según el artículo 33.3).
– Derecho a la libertad de empresa y defensa de la productividad de acuerdo con las exigencias de la economía general y de la planificación.
– Derecho a la libertad religiosa y de cultos: ninguna confesión tendrá el carácter estatal; estableciéndose en cambio la cooperación del Estado con la Iglesia católica y las demás confesiones. Nadie puede ser obligado a declarar su religión, creencias e ideología
– Derecho a la objeción de conciencia, y su sustitución por la prestación social sustitutoria (artículo 30.2)
– Derecho a contraer matrimonio y constituir una familia, al tiempo que se fijan las obligaciones de los padres respecto a los hijos y las medidas de protección de los niños (artículo 35 y 39.2, 39.3 y 39.4)
– Derecho al honor y a la intimidad personal y familiar (artículo 18.1) y a la imagen. Esto implica la inviolabilidad del domicilio salvo por mandamiento judicial, excepto en los casos de flagrante delito o consentimiento expreso del titular. También se consagra el secreto de la correspondencia, y se indica la necesidad de limitar el uso de la informática de manera que quede a salvo el respeto a la intimidad personal y familiar y el respeto a los ciudadanos. – Derecho a la libre elección de residencia y circulación, a entrar y salir libremente del país en los términos que la ley establezca.
5.2– Derechos políticos.
– Derecho a libre expresión de ideas, derecho de producción y creación literaria, artística y científica, libertad de cátedra y a comunicar y recibir libremente información veraz por cualquier medio de difusión. De esta forma, se estipula que no podrá existir ninguna forma de censura previa (artículo 20.2). La Ley 20/84 de 26 de marzo de 1983 regula el derecho de rectificación de informaciones difundidas por cualquier medio de comunicación social.
– Derecho a reunión y manifestación, que deberá ser "pacífica y sin armas" –artículo 21.1–. Se reconoce el derecho a realizar reuniones en lugares de tránsito público y a las manifestaciones (artículo 21.2), el derecho a asociación (artículo 22) si no intenta fines o medios tipificados como delito, prohibiéndose también asociaciones secretas o paramilitares. Todas las asociaciones deben inscribirse en un registro.
– Derecho a la fundación y participación en asuntos políticos: se reconoce como sistema político el sufragio universal (artículo 23.1), el acceso universal a funciones y cargos públicos en condiciones de igualdad.
– Derecho de iniciativa legislativa: cualquier ciudadanos o agrupación que consiga reunir un número determinado de firmas puede presentar para su tramitación en las Cortes una propuesta de ley.
– Derecho de petición o reclamación personal y colectiva (menos para los cuerpos militares y policía nacional)
– Derecho a la huelga, sin atentar al mantenimiento de los servicios esenciales de la comunidad (artículo 28.2). También se reconoce, como contrapartida, el derecho de cierre patronal.
5.3– Derechos sociales.
– Derecho al trabajo (posteriormente reconocido también por el Estatuto de los Trabajadores de 10 marzo 1980), así como a la libre elección de profesión u oficio, a la promoción social a través del trabajo, a la igualdad de sexos ante el trabajo, a la remuneración suficiente (lo que preludia la fijación de un salario mínimo interprofesional), derecho a la negociación colectiva laboral.
- Derecho a la educación: se define ésta como el mecanismo social para lograr el pleno desarrollo de la personalidad humana en el respeto a los principios democráticos de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales (artículo 27).
Por otra parte, se reconoce el derecho a participación en el diseño educativo global de los sectores afectados, como representantes de las asociaciones de padres, alumnos, empresarios, sindicatos, etc. También existe un reconocimiento de la iniciativa privada en el establecimiento de centros, lo que implica la posibilidad de subvención estatal de determinados centros privados en los términos que la ley establezca.
Un aspecto crucial en la ordenación educativa –máxime en un país con una tradición de centralización férrea como es España– es el reconocimiento de la autonomía de las universidades (artículo 27.10)
Según Elías Díaz, algunos de los principios programáticos que expondremos constituyen el "horizonte utópico" de la Constitución de 1978:
– Principios rectores de la política, economía y sociedad: protección de la familia, protección de la tercera edad, creación de servicios sociales que atenderán sus problemas específicos de salud, vivienda, cultura y ocio –artículo 50–, protección de la sanidad y la higiene, fomento de la educación física, deporte y adecuada utilización del ocio (artículo 45), derecho a una vivienda digna –el Gobierno deberá promover las condiciones necesarias para facilitar dicha realidad, y proceder a una utilización del suelo de acuerdo con el interés general, según el artículo 47–, derecho al trabajo y a unas condiciones laborales satisfactorias –reguladas en la jornada máxima, vacaciones retribuidas, baja por maternidad retribuida, etc.: aspectos posteriormente desarrollados por la ley de 29 de junio de 1983); desarrollo de la Seguridad Social, y derecho al desempleo; protección a los minusválidos; promoción y tutela del acceso a la cultura, y promoción de la ciencia y la investigación científica y técnica en beneficio del interés general –artículo 44–; promoción de la participación juvenil; promoción del medio ambiente (artículo 45); promoción del patrimonio artístico–histórico y nacional (artículo 46); protección del control de calidad (desarrollado en la ley de 19 de julio de 1984 sobre Defensa de los Consumidores y Usuarios.)
La Constitución y los derechos recogidos solo puede ser suspendida de forma general ante circunstancias especialmente graves, y en particular como pena accesoria a una persona determinada con arreglo a la ley y por sentencia firme.
6– El Gobierno y la Administración pública.
El Gobierno es el órgano superior de la Administración. La misión fundamental de la Administración es servir los intereses generales "con objetividad", de acuerdo a los principios de eficacia, jerarquía, descentralización y coordinación.
El Consejo de Ministros está formado por el Presidente del Gobierno, Vicepresidente, ministros, siendo Secretario en funciones el Ministro de la Presidencia. Dicho órgano tiene entre sus funciones el decidir el plan general de actuación del Gobierno, los proyectos de Ley y Presupuestos generales, proponer al Jefe del Estado la sanción de Decretos–ley en caso de guerra o urgencia; autorizar la negociación y firma de tratados o acuerdos y convenios internacionales; deliberar sobre las propuestas de nombramiento de altos cargos; convocar elecciones, etc.
La responsabilidad de los miembros del Consejo de Ministros es únicamente ante la sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
El Presidente del Gobierno (artículo 98) "dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los demás miembros del mismo". Según la Ley de Régimen Jurídico de la Administración, corresponde al Presidente representar el Gobierno de la Nación, convocar y presidir el Consejo de Ministros, dirigir las tareas de Gobierno, velar por el cumplimiento de las directrices señaladas por el Gobierno, asegurar la coordinación entre Ministerios, etc.
Sobre las Cortes recae la potestad legislativa, y el control del Gobierno. Como el Gobierno, son inviolables (artículo 67). Los Diputados son el conjunto de los entre 300–400 miembros elegidos como representantes de la soberanía nacional (artículo 68.1) –si bien en realidad son 350 diputados– Su elección se realiza por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto. Se definen las circunscripciones provinciales para su elección, de acuerdo al principio de representación proporcional a la población. Son electores/elegibles todos los ciudadanos que estén en uso de sus derechos políticos, incluidos también quienes residen en el extranjero. Las elecciones se realizan cada 4 años o bien en caso de disolución de la cámara.
El Senado encarna la representación territorial. Los Senadores son elegidos directamente, o indirectamente, como los designados por los órganos de las Comunidades Autónomas: 4 por cada provincias, 2 en las circunscripciones africanas, además de otro senador por Comunidad Autónoma, y otro más por cada millón de habitantes. También gozan de inviolabilidad (sólo pueden ser procesados tras la concesión de un suplicatorio). Los senadores funcionan en Pleno y por Comisiones (encargadas del estudio y tratamiento de las disposiciones legislativas y de carácter general relacionadas con una materia determinada: Relaciones Exteriores, Defensa, Justicia, Economía, Asuntos Constitucionales... –artículo 74– ). El Pleno del Senado puede recabar debate y votación de cualquier proyecto o proposición de ley que haya sido objeto de esa delegación. Para adoptar acuerdos, las Cámaras deben estar reunidas reglamentariamente y con asistencia de la mayoría de sus miembros –artículo 79–, y sus acuerdos (tras convocatoria reglamentaria) son aprobados por la mayoría de sus miembros presentes, por medio de voto personal e indelegable.
Las Cortes Generales son la celebración de una sesión conjunta entre Senado– Congreso de los Diputados, reuniéndose para la sucesión al trono, para la inhabilitación del Monarca, para el nombramiento de la Regencia, para la autorización de tratados internacionales, autorización acuerdos de cooperación de Comunidades Autónomas, distribución de fondos de compensación interregional (artículo 74), etc.
Las leyes nacen del proyecto del Gobierno enviado al Congreso de los Diputados, aprobadas en Consejo, o por iniciativa del Congreso, o cuando el Senado remite a Mesa de Congreso una propuesta, o bien por remisión de la misma por parte de las Asambleas de las Comunidades Autónomas, o bien por iniciativa popular directa tras la recogida de medio millón de firmas para determinados contenidos legales, limitados en el artículo 87.
Las Cortes son entidades orgánicas, encargadas del desarrollo de las libertades públicas, organización de las instituciones centrales del estado, aprobación de los Estatutos (artículo 81), etc.
7- BIBLIOGRAFÍA.
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SÁNCHEZ AGESTA, L: El sistema político de la Constitución Española de 1978. Madrid, 1983.
SÁNCHEZ GOYANES, E: El sistema constitucional español. Madrid, 1992.
