Estudios
Económicos
Serie
de
investigación
3 - 2017
Carolina Alas de Franco
Álvaro Trigueros Argüello
El Proyecto de Presupuesto 2018
Estudios
Económicos
Serie
de
investigación
3 - 2017
Carolina Alas de Franco
Álvaro Trigueros Argüello
El Proyecto de Presupuesto 2018
Índice
Introducción ... 1
I. Marco legal reciente que debe cumplir en el Proyecto de Presupuesto 2018... 1
I.1 Ley de Responsabilidad Fiscal para la Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y el Desarrollo Social ... 1
I.2 Sentencia sobre la inconstitucionalidad del presupuesto emitida por la Sala de lo Constitucional ... 3
I.3 Reforma de pensiones ... 4
II. Principales características del Proyecto de Presupuesto 2018 del Gobierno Central ... 5
III. ¿Cumple el Proyecto de Presupuesto 2018 con las disposiciones de la LRF, la sentencia de inconstitucinalidad y la reforma de pensiones? ... 11
III.1 ¿Es justificable el financiamiento adicional de US$554.1 millones en el PP2018? ... 11
III.2 ¿Cumple el proyecto de presupuesto de 2018 con la LRF? ... 13
III.3 ¿Cumple el proyecto de presupuesto de 2018 con las disposiciones de la sentencia de la Sala de lo Constitucional? ... 25
IV. ¿Cumple el proyecto de presupuesto de 2018 con las disposiciones de la reforma de pensiones? ... 34
V. Reducción del gasto e ingresos adicionales ... 36
V.1 Estimaciones de otros estudios señalan que es posible reducir significativamente el gasto en remuneraciones y bienes servicios ... 36
V.2 Ejercicio bajo tres escenarios de ahorro ... 38
V.3 Otras medidas de reducción de gasto ... 40
Índice de cuadros
1 Algunas metas y reglas fiscales incorporadas en la Ley de Responsabilidad Fiscal ... 2
2 Resumen de las nuevas condiciones de los CIP reestructurados y nuevos, con las reformas de pensiones ... 4
3 Resumen de los cambios en las responsabilidades a cargo del Estado, antes y después de la reforma de pensiones ... 5
4 Gobierno Central. Proyecto de Presupuesto 2018. Por Clasificación Económica ... 6
5 Financiamiento del Sistema de Pensiones en el PP2018 ... 8
6 SPNF: Indicadores macroeconómicos ... 13
7 SPNF: estimación del déficit fiscal a partir del PP2018 ... 25
8 SPNF: incremento de plazas y del gasto en remuneraciones, según presupuestos votados ... 27
9 Movimiento de plazas en el sector público no financiero ... 28
10 Asignaciones de transferencias para pensiones del ISSS e INPEP ... 35
11 Transferencias corrientes ejecutadas y en presupuestos del ISSS e INPEP ... 35
12 Escenario 1: ahorro generado al congelar el gasto del P2017 votado, solo para aquellas instituciones con aumentos en estos rubros en el PP2018 ... 38
13 Escenario 2: ahorro generado al congelar el gasto al menor entre el P2017 votado y el modificado, solo para aquellas instituciones con aumentos en estos rubros en el PP2018 ... 39
14 Escenario 3: ahorro generado al congelar el gasto al menor entre el 2016 ejecutado, y el P2017 votado y el modificado, solo para aquellas instituciones con aumentos en estos rubros en el PP2018... 40
15 Posible ahorro en bienes y servicios y remuneraciones para 2018, bajo distintos supuestos ... 41
16 Medidas de ahorro del gasto e ingresos adicionales que reducen la necesidad de financiamiento adicional en el PP2018 ... 42
17 Gobierno Central: ingresos adicionales no contemplados en el presupuesto votado enero-octubre de 2017 ... 43
Índice de gráficas
1 Variaciones Proyecto de Presupuesto 2018 - Votado 2017 ... 9
2 PP2018: asignaciones presupuestarias de instituciones seleccionadas... 9
3 Instituciones seleccionadas que reciben contribuciones especiales, 2017 ... 10
4 El PP2018 no cumple con el marco jurídico reciente, en la parte del ajuste ... 12
5 Balance primario del SPNF (porcentaje del PIB) ... 15
6 Balance primario del SPNF (millones de US$) ... 15
7 Déficit fiscal del SPNF (porcentaje del PIB) ... 16
8 Déficit fiscal del SPNF (millones de US$) ... 16
9 Deuda del SPNF sin pensiones (porcentaje del PIB) ... 17
10 Deuda del SPNF con pensiones (porcentaje del PIB) ... 18
11 Devolución de IVA ejecutado versus presupuestado y meta LRF (millones de US$) ... 19
12 Devolución de ISR ejecutado versus presupuestado y meta LRF (millones de US$) ... 20
13 Devolución de IVA e ISR ejecutado versus presupuestado y meta LRF (millones de US$) ... 21
14 Ingresos recaudados brutos: ejecutado versus presupuestado (porcentaje del PIB) ... 21
15 Impuestos recaudados brutos: ejecutado persus presupuestado (millones de US$) ... 22
16 Ingresos recaudados netos: ejecutado versus presupuestado (porcentaje del PIB) ... 23
17 Impuestos recaudados netos: ejecutado versus presupuestado (millones de US$) ... 23
18 Gasto corriente del SPNS con pensiones (porcentaje del PIB)... 24
19 Partidas que la sentencia de la Sala de lo Constitucional ordenó corregir ... 26
20 Instituciones seleccionadas: incremento de plazas según presupuestos ... 29
21 SPNF: rubros de gastos objeto de la sentencia (millones de US$) ... 31
22 SPNF: rubros de gastos objeto de la sentencia (porcentaje del PIB) ... 31
23 Institucines que gastan más en seguros médicos privados (millones de US$) ... 33
Introducción
El proyecto de presupuesto de 2018 (PP2018) fue presentado el 29 de septiembre de 2017 a la Asamblea Legislativa. Este proyecto es novedoso, porque es bastante diferente que los de años anteriores, ya que, al menos en teoría, debe cumplir con una serie de disposiciones incorporadas en la legislación emitida recientemente.
En primer lugar, debe estar acorde con las metas fiscales contempladas en la Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF),
emitida en noviembre de 20161. Además, debe cumplir con
la sentencia de la Sala de lo Constitucional (SC) de julio de 2017; que declaró inconstitucional el presupuesto de 2017 (P2017); ordenando una serie de medidas para corregirlo, que también deberán ser observadas por los futuros presupuestos a partir de 2018. Finalmente, la reforma del sistema previsional
de septiembre de 20172, también contempla cambios que se
reflejarán en el presupuesto.
En este trabajo se presentan las disposiciones de este marco legal, que debe observar el PP2018, y que atañe a las etapas del proceso presupuestario: formulación, aprobación y seguimiento y rendición de cuentas. En otro apartado se analizan las principales características del PP2018; para después identificar si se están cumpliendo las disposiciones jurídicas y metas fiscales que establece la LRF, la resolución de la SC, y lo que estableció la reforma del Sistema de Ahorro para Pensiones, en la parte del presupuesto. Finalmente, se presentan algunas medidas que podrían contribuir a reducir el financiamiento adicional que se está solicitando en el PP2018; y, por último, se presentan las conclusiones y sugerencias en torno al PP2018.
1 D.L. 533, 10/11/2016; D.O. 210, tomo 413, 11/11/2016: Ley de Responsabilidad Fiscal para la Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y el Desarrollo Social. 2 D.L. 787, 28/09/2017; D.O.2 180, tomo 416, 28/09/2017: Refórmase la Ley
del Sistema de Ahorro para Pensiones. D.L. 788, 28/09/2017; D.O. 180, tomo 416, 28/09/2017: Refórmase la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales. D.L. 789, 28/09/2017; D.O. 180, tomo 416, 28/09/2017: Disposiciones Transitorias para la Sustitución de Certificados de Inversión Previsionales.
I.
Marco legal reciente que debe cumplir el
Proyecto de Presupuesto 2018
En este apartado se enuncian las principales disposiciones contenidas en la Ley de Responsabilidad Fiscal, la sentencia de la inconstitucionalidad del presupuesto 2017, y la reforma de pensiones, que están relacionadas con el proceso presupuestario, sobre todo con la elaboración y aprobación del presupuesto.
I.1 Ley de Responsabilidad Fiscal para la Sostenibilidad de las Finanzas Públicas y el Desarrollo Social
La Ley de Responsabilidad Fiscal (LRF) de noviembre de 2016, contiene una serie de disposiciones relacionadas con los ingresos, los egresos, el déficit y la deuda del Sector Público no Financiero (SPNF), así como reglas de procedimiento. También exige al Ministro de Hacienda (MH) que cumpla con lo establecido en la ley, y que presente una declaración jurada de fiel cumplimiento del art. 227 de la Constitución (Cn). Este artículo indica que el presupuesto debe incluir todos los ingresos que se espera recibir de acuerdo con las leyes vigentes, y todos los gastos que se considere convenientes para realizar los fines del Estado. En el mismo artículo se norma el uso de la deuda flotante, que debe ser para “remediar deficiencias temporales de ingresos”. En caso que exista algún impedimento legal para incluir un gasto total o parcialmente, el ministro deberá hacerlo explícito en la declaración jurada.
Según el art. 28 de la LRF, el Ministro de Hacienda vigilará por el cumplimiento de la ley; sobre todo de los parámetros de la gestión financiera establecidos en los arts. 2, 7, 8 y 10; los cuales están relacionadas, entre otros, con el equilibrio fiscal, presupuestos de mediano plazo,
y transparencia, y con la implementación de medidas para consolidar las finanzas públicas durante 2017-2020: acciones tanto por el lado del ingreso como del gasto, que den como resultado un ajuste de al menos 3% del PIB en ese período.
Si el ministro incumple con estas obligaciones podrá ser interpelado, y dependiendo del resultado, puede dar lugar a un recomendable al Presidente de la República para que destituya al funcionario.
La LRF también determina, entre otras cosas, varias metas fiscales. Algunas deberán ser alcanzadas durante el llamado “Período de consolidación fiscal” 2017-2019; mientras que otras se aplicarán en el “Período de sostenibilidad fiscal” 2020-2026, y años posteriores. El PP2018, y los subsiguientes, tienen que ser elaborados tomando en cuenta estas metas; de las cuales, la más inmediata y muy importante, es el ajuste fiscal de 3% del PIB que debe realizarse durante 2017-2019. Las principales reglas fiscales que están consideradas en la LRF se presentan en el cuadro 1.
Cuadro 1
Algunas metas y reglas fiscales incorporadas en la Ley de Responsabilidad Fiscal
Período de consolidación fiscal 2017-2019
Ajuste fiscal equivalente a 3% del PIB, con medidas de ingresos y gastos (art. 7) Durante 2017-2019
Período de sostenibilidad fiscal 2020-2026
Deuda del SPNF no deberá ser mayor al 45% del PIB (art. 8) Al finalizar 2019
Deuda del SPNF, excluyendo deuda previsional, será hasta el 42% del PIB (art. 8) Al finalizar 2026 y en adelante Deuda del SPNF, incluyendo deuda previsional, no podrá ser mayor al 65% del PIB (art. 8) A partir de 2020
Balance primario positivo (art. 10, inciso a) A partir de 2020 Carga tributaria no deberá ser menor al 17% del PIB* (art. 10, inciso b) A partir de 2019 Gasto corriente no deberá ser mayor al 18.5% del PIB (art. 10, inciso c) A partir de 2020 Para cumplir con el gasto corriente, las remuneraciones y bienes y servicios no podrán
crecer por encima del crecimiento del PIB nominal (art. 10, inciso c) A partir de 2020 Otras disposiciones
Existe una disposición transitoria para que la deuda flotante, en el primer año no sea mayor al 20% de los ingresos corrientes, una vez colocados y cancelados los saldos de la deuda de corto plazo (art. 26)
Durante el año fiscal que coincida con una transición presidencial, la administración saliente no podrá ejecutar más de 40% de las asignaciones presupuestadas para gasto corriente (art. 13)
Año de transición presidencial
Toda reforma de ley o marco legal nuevo que implique erogación de recursos para gasto corriente, deberá contemplar la correspondiente fuente de financiamiento (art. 14)
Las políticas y programas sociales deberán contar con financiamiento asegurado en el presupuesto, y se deberá evaluar la eficiencia del gasto púlbico y el impacto de éste.
Fuente: elaborado a partir de información de la LRF.
I.2 Sentencia sobre la inconstitucionalidad del
presupuesto emitida por la Sala de lo Constitucional El proyecto de presupuesto también debe cumplir con la sentencia emitida por la Sala de lo Constitucional en julio de 2017, que ordenó incluir todos los gastos con montos realistas (principio de universalidad); y que también estableció que, para cumplir con el principio de equilibrio presupuestario, debían proyectarse en forma realista tanto los ingresos como los gastos, pues de lo contrario se alcanzaba una igualdad contable artificial entre los ingresos y los gastos.
Las medidas específicas de la sentencia para corregir el P2017, se refieren a cuatro partidas que estaban subestimadas: pensiones del Instituto de Previsión Social de la Fuerza Armada (IPSFA); pago del servicio de la deuda previsional; devoluciones de IVA a los exportadores; y devoluciones del impuesto sobre la renta (ISR). Estas disposiciones también aplican para los presupuestos futuros, comenzando por el de 2018.
Además, la sentencia ordenó a los tres Órganos del Estado y resto de instituciones públicas a frenar o controlar una serie
de gastos excesivos y no prioritarios3:
i) Se inhabilitó al Ejecutivo y al Legislativo de realizar
transferencias de fondos públicos a asociaciones, fundaciones o entes privados, particularmente a
aquellos que tienen vínculos con partidos políticos y grupos afines, y con funcionarios o sus parientes; salvo en los casos estrictamente necesarios y justificados, siempre y cuando las actividades de estas asociaciones privadas estén relacionadas directamente con los fines sociales del Estado (art. 1 inc. 3 Cn); pero deben estar sujetas a la rendición de cuentas y a la fiscalización por parte del Órgano indicado.
3 Para ahondar en la sentencia de la Sala de lo Constitucional ver: Alas de Franco Carolina. 2017. “La declaración de inconstitucionalidad del presupuesto 2017 puede ser un paso importante para el ordenamiento de las finanzas públicas”. Serie de investigación 2 – 2017. Septiembre de 2017. FUSADES.
ii) Ahorro en el gasto en remuneraciones y otro
gasto corriente en exceso; para lo cual, la Sala de lo
Constitucional (SC) mandó que, a partir de la emisión de la sentencia, tanto el Consejo de Ministros, como el Ministerio de Hacienda y la Asamblea Legislativa, implementaran las siguientes medidas para controlar el gasto:
a) Suspender nuevas plazas y contrataciones en las instituciones del sector público, con excepción de aquellas necesarias para áreas sociales estratégicas como educación, salud, justicia y seguridad, o para enfrentar situaciones de emergencia ineludibles. b) El ingreso de nuevos servidores al sector público
debe circunscribirse al reemplazo de funcionarios, empleados y trabajadores del sector público que dejen de laborar; siempre y cuando reemplazar estas plazas sea estrictamente necesario.
c) Suspender los aumentos salariales para las plazas y contratos de funcionarios y jefaturas.
d) Suspender el otorgamiento de nuevas compensaciones adicionales al salario, como las bonificaciones y retribuciones en especie de cualquier tipo, a los funcionarios y jefaturas. e) Suprimir compras de equipo y bienes suntuarios, o
de uso no prioritario.
f) Garantizar un uso racional y limitado de fondos públicos para viajes al extranjero y sus correspondientes viáticos.
g) Limitar a lo estrictamente necesario el gasto en publicidad.
iii) Escalafones: La SC mandó a la Asamblea Legislativa a revisar el gasto en remuneraciones de ciertos grupos de servidores públicos, cuyos escalafones se traducen en incrementos periódicos desproporcionados; lo que está en contra del principio de igualdad (art. 3Cn).
La Sala manifestó que los funcionarios beneficiados con el escalafón deben mantenerlo en una proporción que no genere distorsiones en el sector laboral, ni presiones fiscales desproporcionadas.
iv) Seguro médico hospitalario; se ordenó que los Órganos del Estado y otras instituciones públicas se abstuvieran de realizar nuevos contratos para funcionarios y jefaturas; o, en su defecto, buscar alternativas presupuestarias razonables, como
establecer una responsabilidad compartida en el gasto de estas primas de seguros.
I.3 Reforma de pensiones
La reforma de pensiones que se aprobó en septiembre de 2017, logró una mejora en las pensiones futuras de los cotizantes, principalmente por: a) mayor aporte de empleados y empleadores; b) mayor rentabilidad en los
Certificados de Inversión Previsional (CIP), ya emitidos y por emitir; y c) nueva forma de calcular la pensión, que distribuye el ahorro de la cuenta individual considerando un horizonte de 20 años; en el que la cuenta de garantía solidaría garantiza una pensión vitalicia, aún en el caso que se agote el ahorro individual.
Pero, además, la reforma de pensiones ha significado un alivio fiscal para el gobierno, tanto para el déficit fiscal, como para los flujos de caja, que se estima que oscila entre 0.6% y 1% del PIB en los primeros años. Esta mejoría en los flujos de caja se logrará ya que, aunque ahora el gobierno debe pagar una tasa de interés más alta por los CIP (cuadro 2) y tiene nuevos compromisos; al mismo tiempo, varios pagos de los cuales era responsable ya no los tendrá que honrar porque pasarán a ser erogados por la cuenta de garantía solidaría; además, la reestructuración de los CIP aumentó el plazo y otorgó un período de gracia (cuadros 2 y 3).
Cuadro 2
Resumen de las nuevas condiciones de los CIP reestructurados y nuevos, con la reforma de pensiones
Concepto Plazo Tasa Pago del servicio de la deuda Período de gracia CIP reestructurados
(U$ 5,977.2 millones)
Fondo Especial de Retiro 30 años
2.5% (2017), 2.5% (2018), 3% (2019), 3.5 %(2021) , 4.5% (2022) 54 cuotas semestrales (en 2021 se amortizará 2.11%) 3 años Resto CIP 30 años 2.5% (2017), 2.5% (2018), 3% (2019), 3.5 % (2021), 4.5% (2022) 100 cuotas trimestrales 5 años
Nuevos CIP 50 años 6% fija semestrales100 cuotas Sin período de gracia
Tomado de Informe de Coyuntura Económica, noviembre de 2017, DEC, FUSADES.
Fuente: D.L. 788 "Reformas a la Ley del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales", y D.L. 789 "Disposiciones Transitorias para la Sustitución de Certificados de Inversión Previsionales".
Finalmente, la reforma de pensiones también estableció que, a partir de 2018, el gobierno asignará el equivalente al 1.7% de los ingresos corrientes netos para el pago de pensiones del Instituto Salvadoreño del Seguro Social (ISSS) y del Instituto Nacional de Pensiones de los Empleados Públicos (INPEP) en el presupuesto, y lo que falte será financiado con certificados de inversión previsional (CIP). A partir de 2020 la asignación presupuestaria será igual a 2.5% de los ingresos corrientes netos.
II. Principales características del Proyecto de
Presupuesto 2018 del Gobierno Central
Una de las diferencias notorias con los presupuestos anteriores es que en este caso se está solicitando
financiamiento adicional por US$554.1 millones4, por lo
4 Este financiamiento adicional de US$554.1 millones, es aparte de los desembolsos de deuda de US$178 millones, por préstamos ya aprobados, que contempla el PP2018.
Cuadro 3
Resumen de los cambios en las responsabilidades a cargo del Estado, antes y después de la reforma de pensiones
Antes de la reforma Después de la reforma
I. Obligaciones a cargo del Estado I. Obligaciones a cargo del Estado
-Pago de pensiones del ISSS e INPEP -Pago de pensiones del ISSS e INPEP
-Pago de capital e intereses de CIP anterior y nuevos -Pago de capital e intereses de CIP reestructurados y nuevos
- Certificados de traspaso - Certificados de traspaso - Pensiones de optados "A" y "B" al agotarse el saldo CIAP
- Pensiones mínimas, al agotarse el saldo CIAP
-Compensación del 3% aportado a la CGS, más rentabilidad anual promedio del Fondo Conservador. -Diferencia de rentabilidad entre la inflación y retorno del fondo conservador, para los afiliados que reciban devolución de saldo CIAP
II. Obligaciones a cargo de la Cuenta de Garantía Solidiaria ( CGS)
- Pensiones de optados "A" y "B" al agotarse el saldo CIAP
- Pensiones mínimas
- Pensiones de longevidad (al agotarse el saldo CIAP) - Beneficio económico permanente (al agotarse el saldo CIAP)
- Devolución del aporte a la CGS, del 5%, más rentabilidad (inflación)
Fuente: Elaborado con información de decretos varios.
Dentro de los ingresos corrientes, se ha proyectado que, en 2018, los ingresos tributarios aumenten menos que en 2017. Los ingresos no tributarios caen en US$118.6 millones en el PP2018, con respecto al cierre estimado de 2017. Debe mencionarse que, de acuerdo con las estimaciones de cierre, en 2017 se registraron ingresos no tributarios más altos que los observados en años anteriores. En 2017 hubo ingresos adicionales en montos importantes; dentro de estos, el Gobierno Central recibió transferencias de instituciones descentralizadas y empresas públicas, una parte de estos sirvió para pagar parte de la deuda previsional, la cual no había sido presupuestada en 2017.
Gastos
Por el lado del gasto, se observa que el freno se aplica a través del rubro de bienes y servicios, que se contrae que este presupuesto requerirá de aprobación por mayoría
calificada en la Asamblea Legislativa (cuadro 4). Las interrogantes que surgen son: ¿es este un financiamiento justificado? ¿el nuevo financiamiento está acompañado de la racionalización del gasto?
Ingresos
Se observa que, con respecto a la estimación de cierre de 2017, las proyecciones de los ingresos corrientes del Gobierno Central son conservadoras, con un aumento de solo US$9.4 millones; monto bastante por debajo del incremento de US$310.3 millones que se estima se logrará en 2017, con respecto a lo ejecutado en 2016, lo cual es positivo porque pone fin a la sobrestimación de los ingresos brutos.
Cuadro 4
Gobierno Central. Proyecto de Presupuesto 2018. Por Clasificación Económica (Millones de US$) 2016/cierre 2017 2017/PP2018cierre 2 0 1 cierre 2017/PP2018 A. Ingresos Corrientes 4,141.2 4,418.7 4,451.5 4,460.9 310.3 9.4 0.2 1. Ingresos tributarios 3,979.8 4,267.5 4,186.4 4,314.4 206.6 128.0 3.1
2. Ingresos no tributarios y otros 161.4 151.3 265.1 146.5 103.7 -118.6 -44.7
B. Ingresos de capital 22.9 17.4 20.9 24.3 -2.0 3.4 16.4
C. Financiamiento 175.7 245.0 594.2 732.1 418.5 137.9 23.2
1. Desembolsos de préstamos 245.0 258.2 178.0 258.2 -80.2 -31.1
2. Colocación títulos valores - 336.0 336.0 n.d.
3. Brecha por financiar 554.1 0.0 554.1
D. Ingresos por contribuciones especiales 235.5 276.7 260.0 303.1 24.5 43.1 16.6
Total Ingresos 4,575.3 4,957.8 5,326.7 5,520.5 751.4 193.8 3.6 A. Gasto corrientes 3,587.5 3,618.6 3,967.2 3,895.5 379.7 -71.7 -1.8
1. Remuneraciones 1,729.5 1,789.2 1,800.8 1,811.5 71.3 10.7 0.6
2. Bienes y servicios 452.0 378.5 443.3 372.6 -8.7 -70.7 -16.0
3. Gastos financieros y otros 642.0 680.8 776.7 800.7 134.7 24.0 3.1
4. Transferencias corrientes 764.0 770.1 946.4 910.8 182.4 -35.6 -3.8
B. Gastos de capital 637.9 752.9 773.3 710.5 135.4 -62.8 -8.1
1. Inversión en activos fijos 135.6 265.5 594.2 211.4 458.6 -382.8 -64.4
C. Aplicaciones financieras 291.7 309.6 306.1 320.9 14.4 14.8 4.8
D. Gastos de contribuciones especiales 178.2 276.7 175.0 303.1 -3.2 128.1 73.2
E. Costo previsional 109.6 - 105.1 290.4 -4.5 185.3 176.3
Total gastos 4,804.9 4,957.8 5,326.7 5,520.5 521.8 193.8 3.6 Brecha no financiada 229.6 554.1
PIB 26,797.5 28,005.1 28,005.1 29,353.2
Var. %
Fuente: ejecutado 2016 es de Informe de la Gestión financiera del Estado 2016, Capítulo II, pp.67; Estimación de cierre 2017 es de presentación PP2018, 24 octubre 2017, MH; P2017 y PP2018, MH.
Clasificación económica Ejecución 2016 votadoP2017 estimación 2017 de cierre PP2018
US$70.7 millones; también hay una caída en las
transferencias corrientes (US$35. 6 millones); y lo mismo ocurre con los gastos de capital, que se reducen en US$62.8 millones.
No queda claro si la caída en bienes y servicios es verdadera, es importante señalar que este rubro es uno de los que, por lo general, aumenta en el transcurso del año, cuando se dispone de ingresos adicionales, como ocurrió en 2017. Por otro lado, una parte del gasto que se clasifica como contribuciones especiales en el presupuesto pasará a financiar la adquisición de bienes y servicios de algunas instituciones del Gobierno Central; por lo que, aunque el rubro de bienes y servicios presente una contracción en los presupuestos votados, esto no asegura que no se terminará ejecutando un gasto en bienes y servicios, que será mayor que el registrado en el año previo. Por ejemplo, en la estimación de cierre de 2017, hay US$260 millones por ingresos de contribuciones especiales, y existen gastos por US$175 millones por este mismo concepto; evidenciando que US$85 millones se trasladaron a otros rubros, entre ellos bienes y servicios, los cuales aumentaron US$64.4 millones entre el P2017 votado y la estimación de cierre para ese año. Las contribuciones especiales están constituidas por el: Fondo de Conservación Vial (FOVIAL), Fondo Solidario para la Salud (Fosalud), Corporación Salvadoreña de Turismo, Transporte, y Seguridad Ciudadana y Convivencia. Los ingresos de las tres primeras contribuciones, por lo general, se transfieren del Gobierno Central a las descentralizadas o al sector privado; por lo que este gasto al ejecutarse se clasifica como transferencias del Gobierno Central. Sin embargo, en el caso de las contribuciones especiales para seguridad, que en el PP2018 ascienden a US$120.9 millones; si bien una parte se eroga como transferencias hacia las descentralizadas o al sector privado; otra parte se asigna a instituciones dentro del Gobierno Central, por ejemplo, el Ministerio de Salud, Ministerio de Educación, y la Presidencia; y estos recursos pueden resultar en un aumento del gasto en bienes y servicios del Gobierno Central.
La contracción de US$62.8 millones en el gasto de capital, en el PP2018 con respecto a la estimación de cierre de 2017, compromete la infraestructura y la competitividad futura del país. Dentro de los gastos de capital, la inversión en activos fijos cae US$54.1 millones y la inversión en capital humano se contrae US$8.7 millones.
Por el otro lado, hay rubros con aumentos importantes. Los gastos financieros, donde se incluye el gasto por intereses, se incrementa en US$24 millones en el PP2018 con respecto al cierre de 2017; incremento que asciende a US$119.9 millones al compararlo con los gastos financieros del P2017 votado; resultado del encarecimiento del crédito, debido, en parte, a la rebaja en la calificación crediticia del país por el impago.
Las remuneraciones del Gobierno Central aumentan US$10.7 millones en el PP2018 con respecto al cierre de 2017, pero con un incremento de US$22.3 millones en relación con el P2017 votado. De esto se deduce que se hicieron modificaciones al presupuesto durante el transcurso del año, que sirvieron para aumentar el gasto en remuneraciones.
Los gastos por contribuciones especiales en el PP2018 aumentan US$26.4 millones en relación con el P2017
votado5; sobre todo por la expansión en las contribuciones
especiales para seguridad que tienen un incremento de US$15.0 millones, y por el FOVIAL que registra un incremento de US$6.7 millones.
El costo previsional también se expande en el PP2018, pero el concepto del mismo cambia; por lo que debe hacerse un ajuste al comparar este rubro entre el PP2018 y la estimación de cierre de 2017. En el P2017 votado se asignó un mil dólares para pagar la deuda por CIP; luego de las
5 La variación del gasto por contribuciones especiales se debe comparar entre los presupuestos votados y no con los modificados; ya que la partida de Contribuciones Especiales se va reduciendo en el transcurso del año, en la medida que se van asignando los recursos así obtenidos para sus usos específicos, y no tendría sentido comparar el monto de las contribuciones especiales de un presupuesto votado con un presupuesto modificado.
modificaciones al P2017, este rubro ascendió a US$105.1 millones. Este valor no puede compararse directamente con el costo previsional del PP2018, con un monto US$290.4 millones, ya que esta última cifra no solo incluye lo destinado a pagar la deuda del sistema de pensiones. En el PP2018, la partida de “costo previsional” contempla el pago de la deuda por pensiones, que es de US$162.6 millones; pero, además, incluye lo que el gobierno tiene que asignar dentro del presupuesto para el pago de pensiones del ISSS y el INPEP (cuadro 5), luego de la reforma de pensiones. La comparación correcta sería los US$162.6 millones del PP2018 con los US$105.1 millones del cierre estimado de 2017.
Gasto por institución
Al comparar el PP2018 con el P2017 votado, hay una reducción de la asignación presupuestaria de varias carteras importantes, como son: Ministerio de Justicia y Seguridad Pública (MJSP), Salud (MINSAL) y Educación (MINED); las dos primeras se contraen en US$17.6 millones, respectivamente; y el presupuesto del Ramo de
Educación disminuye US$11.8 millones, con respecto al presupuesto votado de 2017 (gráfica 1). De acuerdo con la información proporcionada por el MH, estas contracciones corresponderían a recortes en el gasto de inversión, mientras que lo asignado a gastos de funcionamiento tendría un incremento en las distintas instituciones. El Ministerio de Medio Ambiente y Recursos Naturales (MARN) tiene una asignación que es US$10 millones menor que lo asignado en el P2017 votado; y también presentan recortes los ramos de: Agricultura y Ganadería (MAG), Economía (MINED), Relaciones Exteriores (RREE) y Defensa. En relación con la reducción de los presupuestos de las carteras de Seguridad, Salud y Educación en el PP2018, debe recordarse que estas instituciones recibieron fondos de las contribuciones especiales para seguridad en el transcurso de 2017; junto con el Ministerio de Obras Públicas, Transporte, Vivienda y Desarrollo Humano (MOP), la Fiscalía General de la República (FGR) y la Presidencia, que también fueron beneficiados con estos fondos (gráfica 2). Todas estas carteras –con excepción del Ministerio de Obras Públicas MOP–, también sufrieron recortes en sus
Cuadro 5
Financiamiento del Sistema de Pensiones en el PP2018 (Millones de US$)
Concepto Monto
Costo previsional PP2018 290.4
1. Fondo de amortización del SPP 127.8
1.1 Aporte presupuestario (2.5% ingresos corrientes netos) 127.5
1.2 Beneficios cuenta individual 0.38
2. Financiamiento del Fideicomiso de Obligaciones Previsionales 162.6
2.1 Servicio nuevas emisiones (6%) 18.1
2.2 Servicio stock CIP 144.5
Fuente: Presentación Proyecto de Presupuesto 2018, US$5,520.5 millones, 24 de octubre de 2017. MH.
Gráfica 1
Variaciones Proyecto de Presupuesto 2018 - Votado 2017 (Millones de US$) 493.0 79.9 100.4 0.1 0.1 0.1 6.8 0.9 -10.0 39.0 -6.1 -2.1 1.7 -17.6 -11.8 -17.6 -1.4 -0.1 -1.2 2.3 1.3 9.5 0.1 -50 0 50 100 150 200 250 300 350 400 450 500
Transf. de contribuc. especialesTransferencias Varias Obligaciones Grales. del EstadoDeuda Pública CNJIAIP TEGTSC TSE PDDHPGR FGR TurismoMARN MOP MAG MINEDMTPS MINSALMINED MJSP GobernaciónDefensa RREEMH PresidenciaJudicial Legislativo
Fuente: Mensaje de Proyecto de Presupuesto. Ministerio de Hacienda. Dirección General del Presupuesto.
Gráfica 2
PP2018: Asignaciones presupuestarias de instituciones seleccionadas (Millones de US$)
Gráfica 2. PP2018: Asignaciones presupuestarias de instituciones seleccionadas
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900 1,000
MINED Salud MJSP MOP Presidencia FGR
P2017 votado P2017 modificado a agosto PP2018
Fuente: elaborado con datos de presupuestos votados y PP2018, y Ejecución Presupuestaria de Gastos, informe a agosto de 2017, MH.
presupuestos para reorientar fondos para pagar la deuda previsional luego del impago.
El resultado neto fue que, los recursos que recibieron de las contribuciones especiales, contrarrestaron los recortes experimentados en sus presupuestos y terminaron el año 2017, con un presupuesto modificado mayor que el votado. La excepción fue Salud, que experimentó un recorte en su presupuesto, ya que los fondos que recibió de las contribuciones especiales, no fueron suficientes para contrarrestar completamente el recorte que sufrió para el pago de la deuda previsional (gráfica 3). Sin embargo, esto no debe considerarse como una justificación de la disminución del presupuesto de ramos estratégicos en el PP2018; más bien debe ser una reflexión, sobre si los recursos por contribuciones especiales se están utilizando efectivamente para
medidas extraordinarias de seguridad, o si están sirviendo para financiar parte del presupuesto normal de estas instituciones.
La partida de obligaciones generales del Estado y, sobre todo, la de transferencias varias registran aumentos importantes en el PP2018, comparado con el P2017 votado (gráfica 1).
El primer rubro se incrementa sobre todo por lo asignado al financiamiento para el sistema de pensiones y el pago de la deuda de pensiones con US$290.4 millones en el PP2018; comparado con la asignación de US$1,000 (mil dólares) que estaba contemplada en el P2017 votado.
Las obligaciones generales también aumentan por la asignación de US$50 millones al Fondo de Inversión en Electricidad y Telefonía (FINET), para el subsidio de energía eléctrica. En el P2017 votado, el Gobierno Central no tenía nada asignado para este subsidio; y solo se consideraron cien dólares en el presupuesto de la Comisión Ejecutiva Hidroeléctrica del Río Lempa (CEL). De igual manera, en el PP2018 se asignan US$12.7 millones para las elecciones de 2018, dentro de las obligaciones generales del Estado; este rubro no tenía partida en el P2017 votado.
Gráfica 3
Instituciones seleccionadas que reciben contribuciones especiales. 2017 (Millones de US$)
Gráfica 3. Instituciones seleccionadas que reciben contribuciones especiales 2017
-20 0 20 40 60 80 100 120 140
MJSP MINED Salud MOP FGR Presidencia
Variación entre P2017 modificado y votado Recorte pago CIP Contribución seguridad Otras modificaciones
Además, dentro de las “obligaciones generales del Estado” hay aumentos en el financiamiento para contrapartidas de proyectos de inversión (US$7.8 millones) –aunque el gasto en inversión se contrae en el PP2018–; en el programa de lisiados del conflicto armado (US$7.0 millones); y en el programa para la erradicación de la pobreza (US$5.0 millones), entre otros.
En el incremento de las transferencias varias a cargo del Ministerio de Hacienda, con respecto al P2017 votado; los aumentos se deben principalmente a que se está presupuestando más para devoluciones de IVA, ISR y pago de pensiones del IPSFA, cumpliendo, en parte, la sentencia de la SC. Además, dentro de las transferencias varias, está el pago anticipado de la deuda política para las elecciones de 2019, con US$9.9 millones, erogación que no estaba contemplada en el PP2017 votado.
III. ¿Cumple el Proyecto de Presupuesto
2018 con las disposiciones de la LRF, la
sentencia de inconstitucionalidad y la
reforma de pensiones?
El PP2018 debe cumplir con lo que establece la LRF y la sentencia de la SC, y con las disposiciones sobre el presupuesto introducidas con la reforma de pensiones. En esta sección, se analiza si es justificable el monto de financiamiento adicional solicitado; además, se examina si el PP2018 está acorde con la meta de lograr un ajuste del 3% del PIB durante 2017-2019, según lo dispuesto en la LRF. También, se evalúa si se cumple con la sentencia de la SC, que ordenó corregir las subestimaciones de cuatro partidas específicas, y frenar los gastos de varios rubros de gastos considerados excesivos y no justificados. Por otro lado, se examina si el alivio fiscal generado con la reforma de pensiones se refleja en el PP2018, y si se está haciendo la provisión para el pago de pensiones del sistema público,
que exige la Ley del SAP luego de la reforma. Del análisis se concluye que el PP2018, tal como ha sido presentado, no cumple con las disposiciones relacionadas con el ajuste fiscal (gráfica 4).
III.1 ¿Es justificable el financiamiento adicional de US$554.1 millones en el PP2018?
Al analizar las cifras del PP2018 se observa que se ha corregido, hasta cierto punto, la sobrestimación de los ingresos; pero no se observa que se esté realizando el ajuste fiscal que establece la LRF, ni las medidas para eliminar el exceso de gasto que ordena la SC.
Esto implica que, sin un ajuste en el gasto, la solicitud de US$554.1 millones adicionales es excesiva. De aprobarse ese monto se estaría perpetuando el crecimiento del endeudamiento a través de eurobonos para financiar gasto corriente, y se mantendría la trayectoria de insostenibilidad de la deuda. Además, no hay una identificación clara del destino de esos fondos. Se ha corregido parcialmente la subestimación y omisión de los gastos que se hizo por casi diez años; pero al no frenarse los gastos excesivos o injustificados; la autorización de la emisión de eurobonos por esa cantidad, lo único que logrará es facilitar seguirse endeudando para gasto corriente.
El gobierno ya no tendría que recurrir al mecanismo que se ha sistematizado de emitir primero deuda de corto plazo para gasto corriente, para luego reestructurarla, cuando las condiciones del mercado dificulten seguir colocando Letras del Tesoro (LETES); pero la aprobación de los US$554.1 millones facilitaría el uso indebido del endeudamiento para gasto corriente.
Antes de 2009, la reestructuración de la deuda de corto plazo por la de largo plazo, se hizo en intervalos de siete años. Después de 2009, se hizo a los tres años y luego en
menos de dos años. Este mecanismo se frenó al cambiar la composición de la Asamblea Legislativa en mayo de 2015; aun así, el gobierno logró que se autorizara la emisión de eurobonos por US$550 millones en febrero de 2017, y en septiembre de 2017 se autorizó una nueva emisión por US$168 millones. Es necesario frenar este ciclo para lograr la sostenibilidad de la deuda.
Durante 2009-2017, se autorizó la emisión de eurobonos para reestructurar LETES o para gasto corriente por un
monto de US$3,118 millones6, lo que representa un monto
anual de US$346.4 millones.
6 Este monto no incluye la emisión de US$653.5 millones en enero de 2011, que se utilizó para pagar el vencimiento de otros bonos. Tampoco se consideraron los US$51.1 millones incluidos en la emisión de eurobonos por US$60.1 millones de febrero de 2017, que era un remanente de la autorización de mayo de 2016 de emitir bonos por US$152 millones para medidas extraordinarias para seguridad. De esta autorización solo se habían colocado bonos internos por US$100.9 millones, faltando emitir US$51.1 millones.
En el PP2018 se pide autorización para emitir bonos por US$554.1 millones para un año, un monto mayor que el promedio anual de emisión de eurobonos, en los últimos nueve años. Además, si se aprueba este financiamiento adicional, nada garantiza que no se continuará ocupando LETES como financiamiento de gasto corriente, lo que supondría una situación más grave.
En la LRF quedó plasmada una disposición transitoria de que en el primer año se bajaría el techo de la emisión de LETES a 20%, luego de pagarse la totalidad de esta deuda. Por la dificultad de cancelar en su totalidad la deuda de corto plazo, lo que debería estipularse en el PP2018, es que al finalizar 2018, se termine con un saldo de LETES igual al que se tenía a diciembre de 2017 para evitar que se siga incrementando la deuda por este mecanismo, como se ha hecho en años anteriores.
Gráfica 4
El PP2018 no cumple con el marco jurídico reciente, en la parte del ajuste
PP2018
LRF
nov
2016
Reforma
pensiones
sept 2017
Sentencia
SC
julio 2017
No corresponde a un ajuste del 3% 2017-2019 No se frena gasto en exceso Reforma brinda alivio fiscal 0.6% PIB; pero en PP2018 el déficit aumentaGráfica 4: El PP2018 no cumple con el marco jurídico reciente,
en la parte del ajuste
III.2 ¿Cumple el proyecto de presupuesto de 2018 con la LRF?
La LRF establece que debe haber un ajuste fiscal del 3% del PIB, con medidas de ingresos y gastos, durante 2017-2019. Sin embargo, los datos oficiales del MH señalan que en 2018 el déficit fiscal del SPNF pasará de 2.6% en 2017 a 2.8% en 2018. No hay una reducción, a pesar del alivio fiscal proporcionado por la reforma de pensiones, estimado en 0.6% del PIB.
Si en lugar de considerar el PIB nominal oficial, que contempla una inflación más elevada que el patrón histórico, se utiliza la proyección del FMI para el PIB nominal para 2018, que es menor a la proyección oficial (cuadro 6); el déficit fiscal para ese año podría llegar a ser hasta 2.9%, alejándose de la meta de lograr un ajuste fiscal del 3% del PIB.
A continuación se examina el cumplimiento del PP2018 con respecto a la LRF. Como punto de partida se necesitan
Cuadro 6
SPNF: indicadores macroeconómicos
Concepto ejecutado2016 cierre 2017Estimación PP2018 utilizando PIB Proyec. 2018, del FMI*
Proyec. 2018, con PIB patrón
histórico** Concepto
PIB nominal 26,797.5 28,005.1 29,353.2 28,776.0 28,901.3
Ingresos tributarios brutos 4,019.9 4,186.4 4,314.4
Contribuciones Especiales 188.4 266.0 303.1 Subtotal 4,208.3 4,452.4 4,617.5 Gasto corriente SPNF 5,895.3 6,434.0 Déficit fiscal SPNF *** -750.3 -728.1 -821.9 Concepto PIB nominal 2.86 4.5 4.8 2.8 3.2
Ingresos tributarios brutos 4.1 3.1
Contribuciones Especiales 41.2 13.9
Subtotal 5.8 3.7
Gasto corriente SPNF
Déficit fiscal SPNF -11.84 -3.0 12.9
Concepto
Ingresos tributarios brutos 15.0 14.9 14.7 15.0 14.9
Contribuciones Especiales 0.7 0.9 1.0 1.1 1.0
Subtotal 15.7 15.9 15.7 16.0 16.0
Gasto corriente SPNF 22.0 21.9 22.4 22.3
Déficit fiscal SPNF -2.8 -2.6 -2.8 -2.9 -2.8
* Proyección del PIB para 2018, del FMI en World Economic Outlook.
** PIB 2018 estimado con un crecimiento del 3.2%, que es la tasa promedio durante 2014-2016. *** Dato de déficit fiscal de 2016 y proyecciones de 2017 y 2018 son del Ministerio de Hacienda. Fuente: elaborado con datos del BCR, MH y World Economic Outlook del FMI.
Millones US$
Variación %
las proyecciones macroeconómicas, y la estimación de cierre de 2017, como una línea base para la comparación. Respecto a las proyecciones macroeconómicas, se utilizan como referencia las que proporciona el FMI en su última publicación de Perspectivas de la Economía Mundial, de octubre de 2017; con la excepción de la tasa de interés implícita de la deuda pública del Sector Público No Financiero (SPNF), la cual se proyecta tomando en cuenta los aumentos del servicio de la deuda por la tasa de interés de los CIP que se ajusta con la reciente reforma de pensiones, y por las expectativas de aumento de tasa de interés internacional.
Para la estimación del cierre de las cifras del SPNF 2017, al año base de 2016, para el cual ya se cuenta con la ejecución revisada, se aplicó a cada rubro individual la tasa de crecimiento esperada de 2017. Para estimar la tasa de crecimiento esperada de 2017 se utiliza como una buena aproximación la tasa de crecimiento de la ejecución acumulada de cada rubro a octubre de cada año, 2016 y 2017, ya que se ha verificado que en años anteriores la correlación entre la tasa acumulada a octubre y la tasa de crecimiento acumulada a diciembre es bastante cercana a uno, por lo cual esta estimación es una buena proyección para 2017. También, en casos que hay más información, se hacen ajustes que se pueden justificar a partir de una observación particular, lo cual se documenta en una hoja de cálculo disponible a solicitud.
Superávit primario y déficit fiscal: meta LRF versus PP2018
De acuerdo con el artículo 7 de la LRF, en el período de consolidación fiscal, 2017-2019, se manda que se implementen medidas de ingresos y gastos que den como resultado al menos 3% del PIB; en tal sentido, como el balance primario en 2016 es de -0.2% del PIB, al final 2019 debe ser de 2.8% del PIB. La LRF no especifica cómo se debe distribuir el ajuste en estos tres años, por lo que para tener una referencia, se propone que se debería hacer un ajuste de 1% del PIB cada año.
En tal sentido, se observaría que para 2017 hubo un ajuste, ya que se pasó de un déficit primario de 0.17% del PIB a un superávit primario de 0.44% del PIB, equivalente a un ajuste de 0.61 puntos del PIB, lo cual dejó pendiente para 2018 y 2019 un ajuste adicional de 2.39 puntos del PIB. Esto sin tomar en cuenta que en 2017 también hay pagos atrasados, y que por tanto no se han contabilizado todos los gastos, por lo cual el ajuste experimentado en 2017 es aún menor de lo que aparentan las cifras (gráfica 5).
En 2018 el ajuste debería llegar a un superávit primario de 1.83% del PIB, sin embargo el PP2018 implica un superávit primario de 0.37% del PIB, apenas 0.07 puntos del PIB mejor que en 2017, y quedaría pendiente un ajuste de 1.46 puntos del PIB que habría que agregar al punto adicional que se necesitaría ajustar en 2019. Esto revela que el PP2018 está posponiendo la mayor parte del ajuste para 2019, equivalente a 2.46 puntos del PIB lo cual sería casi imposible de cumplir. En tal sentido, se puede afirmar que el PP2018 no es conducente al cumplimiento de la LRF, y por tanto, antes de aprobarse necesita de una revisión a la baja en los
gastos, o un alza en los ingresos7.
Al pasar las cifras de porcentaje del PIB a millones de dólares, se puede observar que el PP2018 tiene un exceso de US$420.8 millones, que es lo que se necesita modificar del presupuesto para que sea consistente con una trayectoria de cumplimiento gradual de la LRF. Cualquier ajuste menor a esta cantidad, implicará que en 2019 se deberá hacer un ajuste superior al 1% del PIB para mantenerse en una trayectoria de cumplimiento de la LRF. (gráfica 6).
Similarmente, vale la pena detallar cuál es la trayectoria equivalente para el Balance Global del SPNF, lo cual se obtiene al restar los intereses al Balance Primario. Para 2017 la meta de déficit fiscal debió haber sido 2.3% del PIB, sin embargo, el cierre de 2017 se proyecta que será con
7 Aunque el proceso presupuestario la Asamblea Legislativa no está facultada para elevar los ingresos, los ingresos se podrían modificar posteriormente, aunque se considera que la prioridad debe estar en la reducción de gastos superfluos, ineficiencias, excesos y combate a la corrupción.
un déficit fiscal más alto de 2.72% del PIB. En el PP2018, según las estimaciones de déficit fiscal a partir del PP2018 presentadas en este documento, se proyecta un déficit fiscal de US$846.3 millones, que es equivalente a 2.94% del PIB, por lo cual no está contemplando un ajuste, sino que al contrario, el déficit es aún mayor que el de 2017
(gráfica 7). Esto contrasta con lo que debería ser la meta del déficit fiscal, según la LRF, que rondaría 1.48% del PIB, si se hace una ajuste de un punto cada año, con lo cual se tiene una brecha respecto a la meta de déficit fiscal, de 1.46 puntos del PIB.
Gráfica 5
Balance primario del SPNF (porcentaje del PIB)
Balance Primario del SPNF (% del PIB)
-0.2 0.4 0.8 0.4 1.8 2.8 -2 -1 0 1 2 3 4 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Balance primario Meta LRF
PP2018
Fuente: Cifras 2012-2016, BCR. Cifra 2018, Ministerio de Hacienda, presentación 24/oct/2017. Ley de Responsabilidad Fiscal, asumiendo ajuste lineal de 1% del PIB cada año.
1.46
Gráfica 6
Balance primario del SPNF (millones de US$)
Balance primario del SPNF (US$ millones)
106.18 527.01 0 100 200 300 400 500 600
Proyecto Presupuesto 2018 Meta según LRF
420.8
Al expresar la cifra de déficit fiscal en millones, se observa que la meta de déficit fiscal para 2018, consistente con una trayectoria de ajuste de un punto del PIB cada año entre 2017 y 2019, este debería ser de US$425.44 millones, lo que es US$420.8 millones más bajo que lo planteado en el PP2018, e igual a la brecha que se tiene con el balance primario. No está demás repetir, que una reducción
menor que esta, implicaría que en 2019 se requerirá un ajuste mayor a 1 punto del PIB. Esto podría mitigarse únicamente si la economía crece por arriba de lo planteado en los supuestos, que es cercano a 2% anual; es decir si se obtienen por ejemplo tasas de crecimiento cercanas al 4% del PIB (gráfica 8).
Gráfica 7
Déficit fiscal del SPNF (porcentaje del PIB)
Déficit fiscal de SPNF (% del PIB)
-2.80 -2.72 -2.3 -2.94 -1.5 -0.5 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Déficit ejecutado Meta según LRF
PP2018
Fuente: Cifras 2012-2016, BCR. Cifra 2018, Ministerio de Hacienda, presentación 24/oct/2017. Ley de Responsabilidad Fiscal, asumiendo ajuste lineal de 1 % del PIB cada año.
1.46
Gráfica 8
Déficit fiscal del SPNF (millones de US$)
Déficit fiscal de SPNF (US$ millones)
846.3
425.44
0 100 200 300 400 500 600 700 800 900Proyecto Presupuesto 2018 Meta según LRF
420.8
Deuda SPNF: meta LRF versus PP2018
El artículo 8 de la LRF, establece que al finalizar el periodo de consolidación fiscal, 2017-2019, es decir en 2019, “el ratio de la deuda pública del SPNF no deberá ser mayor al 45%”, sin determinar porcentaje de qué. Sin embargo, por coherencia con la totalidad de la ley, se asume que se refiere a porcentaje del PIB. También, en el inciso segundo del mismo artículo, es establece que al finalizar el periodo de Sostenibilidad Fiscal, 2020-2026, “el ratio de la deuda del SPNF, descontando la deuda previsional, será hasta el 42% del PIB, a niveles consistentes con el programa de ajuste”, es decir a partir de 2026 (gráfica 9).
Adicionalmente, en las definiciones expuestas en el artículo 5 de la misma ley, se entiende que la deuda del SPNF no incluye las pensiones, si tampoco incluye la deuda del BCR a pesar de lo establecido en la Ley de Integración Monetaria (LIM). Por tanto, en este documento se sigue lo indicado por la LRF para el cálculo de la deuda del SPNF. Se observa que en la ejecución de 2016 y el estimado de cierre, la deuda del SPNF llega a 47.2% del PIB en 2017. Al comparar lo anterior con lo presupuestado en 2017, lo presupuestado en 2017 es menor debido a todas las omisiones que tenía del presupuesto votado, y que luego
fueron declaradas inconstitucionales por sentencia de la Sala de lo Constitucional, y que a lo largo de 2017 se fuero revelando poco a poco con diversa modificaciones al presupuesto. En el PP2018 al incluirse la mayor parte de las partidas previstas—aunque no todas como se explicó anteriormente—se observa que el PP2018 implica un deuda del SPNF de 46.9%, es decir que disminuye ligeramente respecto al cierre de 2017, pero no se aproxima lo suficiente a la meta que se debe cumplir en 2019, que es que debe ser menor al 45% del PIB. El tercer inciso del artículo 8 de la LRF establece que “La deuda del SPNF con pensiones, no podrá superar el 65% del PIB después del periodo de ajuste”, es decir a partir de 2020 (gráfica 10). Y la definición de “Deuda Pública del Sector Público No Financiero con pensiones” en el literal f del artículo 5 de la LRF se describe como “la suma de la Deuda del SPNF más la Deuda Previsional”; y la definición de “Deuda Previsional”, se encuentra en el liberal e del mismo artículo: “Es la deuda contraída proveniente del sistema de pensiones, la cual incluye las amortizaciones e intereses.” Esta última definición no es muy clara, ya que no se sabe cómo es que se va incluir amortización e intereses, a menos que se esté pagando el servicio de la deuda con más deuda.
Gráfica 9
Deuda del SPNF sin pensiones (porcentaje del PIB)
Deuda del Sector Público No Financiero sin
pensiones (% del PIB)
Período de
Consolidación
Fiscal
2017-2019
Período de
Sostenibilidad
Fiscal
2020-2026
Fuente: Cálculos propios con cifras publicas por el BCR y FMI, y D.L. 533 (Ley de Responsabilidad Fiscal, Art. 8).
45.0 42.0 47.1 47.2 46.0 46.9 0 5 10 15 20 25 30 35 40 45 50 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
En todo caso, se interpreta que dicha deuda es la que surge de las obligaciones para el Estado establecidas en el sistema de pensiones, y en tal sentido, deberá incluir tanto los saldos de las emisiones de CIP A, como de las emisiones de CIP B, que al cierre de 2017 se estimaban con un saldo de US$6,066.5 millones o 22.13% del PIB, lo cual difiere de la forma que se había estado midiendo previamente, en la que sólo se le sumaban los saldos del CIP-A, que al cierre de 2017 se estimaban en US$4,453.5 millones, dejando por fuera el saldo de CIP-B, por un monto de US$1,613 millones. Dado que la LRF no distingue entre los diferentes tipos de deuda, y además que en todo caso, ambos constituyen una obligación de servicio de deuda, que incluye tanto amortización e intereses, se interpreta que son deuda pública y deben incluirse en el cálculo de la misma. Desconocemos una explicación de por qué en la nota informativa sobre el pago previsional que se publica a través del BCR en el cuadro III.2, solamente se consideran las emisiones de CIP-A, al igual que en el cuadro III.14, al reportar el saldo de deuda del Sector Público Financiero, y así como en la publicaciones y presentaciones que hace el Ministerio de Hacienda, no se incluye el CIP-B.
En su totalidad, la deuda del SPNF incluyendo pensiones, para el cierre de 2017 se estima alcanzará US$19,014 millones, o 69.4% del PIB, y se espera, de acuerdo a la propuesta del PP2018, que llegue a US$20,097 millones o US$69.8% del PIB, con lo cual se encontraría casi cinco puntos del PIB por arriba del límite que la LRF establece de 65%, que se debe cumplir a partir de 2020. Al igual que los indicadores anteriores, la única manera en que se puede cumplir la LRF es con la realización de un proceso de ajuste fiscal a partir de 2018, por lo cual requiere que exista una reducción sustancial al monto presupuestado para 2018.
Ingresos tributarios: meta LRF versus PP2018
El artículo 10, literal b de la LRF establece que a partir del tercer año de implementación de la misma ley, la “carga tributaria” no deberá ser menor al 17% del PIB; esto es a partir de 2019. Un primer paso es interpretar si la referencia de carga tributaria se refiere en términos brutos o en términos netos. Para ello la LRF proporciona algunas definiciones en el artículo 5 de la ley, en el literal m, se define Carga Tributaria Bruta como la “relación porcentual entre el monto de los impuestos recaudados y el Producto Gráfica 10
Deuda del SPNF con pensiones (porcentaje del PIB)
pensiones (% del PIB)
Período de Consolidación Fiscal 2017-2019 Período de Sostenibilidad Fiscal 2020-2026
Fuente: Cálculos propios con cifras publicas por el BCR y FMI, y D.L. 533 (Ley de Responsabilidad Fiscal, Art. 8).
65.0 65.0 67.9 69.4 68.2 69.8 0 10 20 30 40 50 60 70 80 2016 2017 2018 2019 2020 2021 2022 2023 2024 2025 2026
Interno Bruto Nominal”. Asimismo, en el literal n del mismo artículo se proporciona la definición para Ingresos Corrientes, y de Ingresos Corrientes Netos, en la diferencia entre ambos surge de restar a los primeros las devoluciones de impuestos. Se entiende entonces que al no haber más explicaciones, la “carga tributaria” a la que hace referencia el artículo 10 es la Carga Tributaria Bruta, por coherencia de la ley; también se entiende que los impuestos recaudados, son los que se incluyen en el literal n del artículo 5, los que “provienen del ejercicio del poder coercitivo del Estado para imponer y exigir contribuciones para beneficio público”, y por tanto en la medición que se hace a continuación de impuestos recaudados se incluyen también las contribuciones especiales.
Como un primer paso para establecer el cumplimiento de la meta, es necesario examinar la asignación para devoluciones de impuestos. Respecto a la devolución del IVA se mantuvo en régimen de devolución hasta 2015, pero esto fue modificado a partir de 2016, en el sentido que el fisco ha dejado de devolver una fuerte cantidad en efectivo, por lo que se observa una caída de más de
US$100 millones en 2016, una buena parte del mismo se considera con son devoluciones que aún se deben, pero no han sido ejecutadas, ya que se han reconocido vía “Notas de Crédito” o también, “Acreditación”. Ante la resolución de la Sala de lo Constitucional, en el sentido que el presupuesto debe incluir el monto completo de todas las obligaciones del Estado, en el acuerdo que se logró a finales de septiembre se aprobó un incremento de US$34.8 millones para devoluciones de IVA, por medio del D.L. 791, lo cual se ha sumado a lo que se había ejecutado a octubre de 2017, observando que el monto de devoluciones de IVA reconocidos por el MH llega a un valor cercano a US$80 millones. Asumiendo que para 2018 las devoluciones siguen un patrón similar, la partida de devoluciones de IVA en el PP2018, de US$39 millones es claramente insuficiente para satisfacer esa necesidad, por lo que se puede afirmar que en esta partida en particular no se está cumpliendo con la sentencia de la Sala de lo Constitucional en el sentido que todos los egresos deben estar incluidos en el presupuesto; por tanto hay una faltante de US$41 millones en los egresos, que para poder cubrirse, requerirá de la reducción de otros gastos por un monto equivalente (gráfica 11).
Gráfica 11
Devolución de IVA ejecutado versus presupuestado y meta LRF (millones de US$)
Devolución de IVA ejecutado versus
presupuestado y meta RLF (US$ millones)
170.7 20.0 39.0 80.0 0 20 40 60 80 100 120 140 160 180 200 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019 Ejecutado Presupuestado Meta LRF
Incluye US$34.8 millones del D.L. 791 de 28 de sept. Devolución de IVA a octubre 2017 es de US$39.12 millones
Fuente: Devoluciones ejecutadas publicadas por el BCR. Y presupuestos 2017 y proyecto 2018.
Faltan US$41 millones
Con respecto a la devolución de Impuesto sobre la Renta (ISR), para 2013 aplicó una reforma que realizó el MH, bajo la cual las retenciones de impuesto se hacen equivalentes al monto efectivo a pagar, y por tanto esto redujo el monto de devoluciones de ISR, de una valor cercano a los US$70 millones en 2012, a cerca de US$30 millones en 2013; y así se ha mantenido hasta 2016. Para 2017 el presupuesto asignó US$13 millones para esta partida, pero para octubre de 2017 ya se habían devuelto US$20.9 millones, y con el D.L. se han agregado US$26.3 millones, más un crecimiento esperado en noviembre y diciembre, se proyecta un total de devoluciones de ISR de US$50.7 millones para 2017. Sin embargo, este monto es superior a los aproximadamente US$30 millones que se devuelven cada año, por lo que se genera la pregunta de por qué motivo se solicitó US$26.3 millones para completar esta partida en 2017. Claramente se ha generado un exceso en dicha partida cercano a US$20 millones, y que si no se utilizan para devoluciones, entonces qué se piensa hacer con este dinero en 2017. Por otra parte, también en el PP2018 se está asignando una partida de US$26 millones para devoluciones de ISR, pero de acuerdo a lo ejecutado entre 2013 y 2016 esto debería rondar US$31 millones, con lo cual hay un faltante de asignación de US$5 millones en 2018 (gráfica 12).
Al sumar las devoluciones de IVA e ISR y al comparar el PP2018 con lo que efectivamente se devuelve, se observa que para PP2018 las devoluciones quedan con una brecha de US$46 millones, que para ajustarse requerirá de una reducción equivalente en otras partidas, atribuidas únicamente a esta brecha en particular. Este patrón de subestimación de las devoluciones, conllevaría a que entre 208 y 2018 se acumulara un total de US$1,713.9 millones en subestimaciones de devoluciones de impuestos, lo que explica una buena parte del desorden en las finanzas públicas, y que no se corrige en el PP2018 (gráfica 13). Al examinar las asignaciones presupuestarias de los Ingresos Recaudados Brutos para 2018, en el PP2018 se estima que es de 16%, lo cual en porcentaje del PIB es más bajo que la recaudación esperada para el cierre de 2017 de 16.3% del PIB, y se aleja de la meta de 17% del PIB que plantea la LRF. Si no se contemplan medidas para aumentar la carga tributaria en 2018, se estarán postergando para que se haga en 2019 si se desea mantener en una trayectoria de cumplimiento de la LRF (gráfica 14). En todo caso, el incremento de los Ingresos Recaudados Brutos debería ser consistente con una política tributaria que busque la simplificación del sistema, que aumente la contribución de
Gráfica 12
Devolución de ISR ejecutado versus presupuestado y meta LRF (millones de US$)
Devolución de ISR ejecutado versus
presupuestado y meta LRF (US$ millones)
30.8 50.7 13 26 31 0 10 20 30 40 50 60 70 80 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Ejecutado Presupuestado Meta LRF Incluye US$26.3
millones del D.L. 791 de 28 de sept.
Devolución de ISR a octubre 2017 es de US$20.9 millones
Fuente: Devoluciones ejecutadas publicadas por el BCR. Y presupuestos 2017 y proyecto 2018.
Faltan US$5 millones
segmentos de población que no contribuyen al refugiarse en la informalidad, pero sobre todo debería pasar por un proceso de depuración del gasto público, que busque la reducción de las ineficiencias, se combata la corrupción, y se eliminen gastos innecesarios. En este sentido, y como paso previo a reformas tributarias al menos se debe
aprobar una buena Ley de la Función Pública, se debe hacer una auditoría del empleo público, y se debe aprobar la elaboración del presupuesto por resultados.
Al realizar el ejercicio anterior en millones de dólares, se observa que en el PP2018 se programa una recaudación total de US$4,618 en términos brutos, lo cual implica una tasa de crecimiento de 3.2% respecto a la recaudación esperada al cierre de 2017, o un incremento de US$143.5 millones, lo cual lo hace más compatible con los
requerimientos de la Sala de lo Constitucional, ya que es cercano al promedio del período 2014-2017 que fue de 3.2%. Por tanto no se espera que no exista una mayor Gráfica 13
Devolución de IVA e ISR ejecutado versus presupuestado y meta LRF (millones de US$)
presupuestado y meta LRF (US$ millones)
200.52 131.06 33 65 111 0 50 100 150 200 250 300 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Ejecutado Presupuestado Meta LRF Incluye US$61.1 millones del D.L. 791 de 28 de sept.
Devolución de ISR a octubre 2017 es de US$60 millones
Fuente: Devoluciones ejecutadas publicadas por el BCR. Y presupuestos 2017 y proyecto 2018.
Faltan US$46 millones, esto permite poner otros gastos en exceso, pero sin financiamiento
Gráfica 14
Ingresos recaudados brutos: ejecutado versus presupuestado (porcentaje del PIB)
Ingresos Recaudados Brutos: ejecutado
versus presupuestado (% del PIB)
15.8 16.3 16.6 16.0 17.0 0 2 4 6 8 10 12 14 16 18 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Ejecutado Presupuestado Meta LRF
Fuente: Devoluciones ejecutadas publicadas por el BCR. Y presupuestos 2017 y proyecto 2018. Según LRF, Art. 10, la carga tributaria no deberá ser menor al 17% del PIB, y según Art. 5 Carga Tributaria Bruta corresponde a impuestos recaudados/PIB.
sobrestimación, como la que ha habido en años anteriores (gráfica 15). Sin embargo, la meta para 2019 es una recaudación bruta de US$5,096 millones, lo cual requeriría de una incremento de US$478.1 millones en 2019, y que es un cambio que no se ha observado en ningún año previo, a pesar de fuertes reformas tributarias. Esto plantea que para cumplir con la meta requerida por la LRF se necesitaría de una reforma tributaria de gran envergadura, algo a lo que se resisten a hablar los diversos actores ante las próximas elecciones de diputados y municipales en marzo de 2018 y las presidenciales en febrero de 2019; pero que también es difícil de lograr el apoyo de la población para una reforma de este tamaño si no se vislumbra una mejor administración del gasto público que se traduzca en servicios de calidad para la población, sobre todo en seguridad, educación y salud.
En el análisis de los párrafos anteriores se observa que la recaudación bruta como porcentaje del PIB se ha mantenido cercana al 16% del PIB desde 2013, reflejando en agotamiento de la reformas tributarias. Sin embargo, cuando se analiza la evolución de los ingresos tributarios netos, se observa que sí ha habido un
aumento considerable, particularmente entre 2013 y 2015 la recaudación neta promedió 15% del PIB, sin embargo para 2017 ha subido a 15.8% del PIB, lo cual es resultado de las modificaciones en los mecanismos para ejecutar las devoluciones de impuestos, lo que para los contribuyentes ha implicado una carga mayor, y se ha ido cerrando la brecha entre carga bruta y carga neta. Aún así, el PP2018 contemplaría una carga neta de 15.8% del PIB (gráfica 16), lo cual es coherente con la tendencia que lleva, pero esta 0.9 puntos del PIB por debajo de la meta consistente con la LRF para 2019.
Por otra parte, al estar subestimadas las devoluciones de impuestos, el cálculo de los ingreso recaudados netos del PP2018 conlleva a una sobrestimación del mismo en US$46 millones, lo que artificialmente infla ingresos, y permite asignar mayores partidas de gasto por US$46 millones (gráfica 17). Para corregir esta anomalía que viola la Sentencia de la Sala de lo Constitucional, se vuelve necesarios reducir partidas de gasto por este monto, e igualmente el financiamiento requerido, como se mencionó en el análisis de las devoluciones de impuestos.
Gráfica 15
Impuestos recaudados brutos: ejecutado versus presupuestado (millones de US$)
Impuestos Recaudados Brutos: ejecutado versus presupuestado (US$ millones)
4,238 4,474 4,618 5,096 0 1,000 2,000 3,000 4,000 5,000 6,000 2012 2013 2014 2015 2016 2017 2018 2019
Ejecutado Presupuestado Meta LRF
Fuente: Devoluciones ejecutadas publicadas por el BCR. Y presupuestos 2017 y proyecto 2018. Según LRF, Art. 10, la carga tributaria no deberá ser menor al 17% del PIB, y según Art. 5, Carga Tributaria Bruta corresponde a impuestos
recaudados/PIB.
Implica un crecimiento de 3.2%
