Gestión integrada del agua en México e institucionalización del enfoque interdisciplinario

Gestión integrada del agua

en México e institucionalización

del enfoque interdisciplinario

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1. Introducción

Desde hace algunos años se ha reconocido internacionalmente el incremento en la escasez relativa del agua, la cual está llevando en pocos años a una situación crítica en numerosos lugares del mundo, incluyendo a nuestro país. Al mismo tiempo se subraya que en este momento la crisis del agua es fundamentalmente una crisis de gestión (Camdessus, 2006; GWP, 2002), lo cual significa que la problemática tal como es entendida por los especialistas internacionales está más en el campo de la acción pública, el diseño e implementación de políticas gubernamentales y la negociación y regulación de intereses sociales, económicos y políticos, en la manera en que funcionan los arreglos institucionales.

De igual manera, en los últimos años, se ha generalizado un enfoque de gestión integrada del agua por cuenca hidrológica, en el cual se privilegia un abordaje interdisciplinario entre las ciencias ambientales y sociales con las ingenierías. A partir de la década de 1970 se inició un continuo cuestionamiento a nivel internacional de las políticas respecto al agua seguidas. En varios países, como por ejemplo los de la OCDE, se incorporan algunos principios que buscaban moderar o frenar las consecuencias de los procesos de industrialización y urbanización sobre los recursos hídricos, como fue el principio del contaminador-pagador. En México, a partir de la década de 1990 se inició la implementación de la ahora llamada “gestión integrada del agua por cuenca”, y su profundización con la reforma a la Ley de Aguas Nacionales de 2004, en donde se plantea un arreglo institucional cada vez más descentralizado, con distintos espacios para la participación social en el diseño de políticas, su implementación y monitoreo. Una experiencia importante al respecto fue la llevada a cabo en la cuenca Lerma-Chapala, una cuenca muy importante ubicada en el centro del país, en donde ya no existe agua disponible que repartir para nuevos usuarios, ya que toda la que el ciclo hidrológico es capaz de renovar anualmente ya está concesionada. Los conflictos por el agua, de carácter socialmente construido, han llevado a establecer procesos de negociación, en donde la Ciencia y la Tecnología han cumplido una función central en la negociación.

En este enfoque de gestión integrada aparece otro concepto que resalta el carácter pluricéntrico de la gestión moderna del agua, al concebir la llamada “gobernanza” o gobernabilidad del agua como un principio que supone la existencia de procesos de regulación de intereses de manera descentralizada, una división de tareas entre los distintos niveles de gobierno del agua, políticas públicas eficientes en tanto son aceptadas por la sociedad, y la sociedad interviene en su diseño, implementación y monitoreo. Sin embargo, se afirma aquí, este enfoque es parte de una doctrina que a nivel internacional tiende a diluir el componente político y a interpretar erróneamente las grandes tendencias sociales, en particular la de aquellos países como México en donde la desigualdad social es todavía muy grande, y sigue profundizándose con las actuales políticas económicas de la era de la globalización actual. De esta manera, la gestión integrada del agua por cuenca hidrológica se convierte en parte de una doctrina que supone una amplia inclusividad de todas las posiciones políticas, y supone de entrada una gran flexibilidad para la negociación de los conflictos, pero en la realidad mexicana genera una más amplio espacio de conflicto y la confrontación de una visión fuertemente tecnocrática forjada durante muchos años de centralización de la gestión a nivel federal bajo el paradigma de la “gestión de la oferta”.

2. De la gestión de la oferta a la gestión integrada del agua en México

Durante toda la fase ahora conocida como de la “gestión de la oferta” se impuso una visión de la problemática hídrica en la que se resaltaba la obra como el elemento en torno al cual se tejerían las relaciones sociales. En ese entonces no consideraba la opinión ni la fuerza de visiones alternativas. El desarrollo de los grandes programas fueron desarrollados con una visión hermética en la cual la burocracia hidráulica, ligada al grupo profesional de los ingenieros hidráulicos manejaron durante varias décadas grandes presupuestos, y se coordinaron de manera muy jerárquica y centralizada. La visión de país y del desarrollo de este grupo se impuso. En ese entonces no había mayores estudios ambientales ni sociales que influyeran en las decisiones tecnológicas.

Con la crisis del modelo de gestión de la oferta, se inicia el proceso de organización de la administración del agua. En la década de 1970 se crea la Comisión del Plan Nación Hidráulico, en donde desde una visión de la planeación se empieza a cuestionar y a plantear algunos cambios sustanciales importantes, que posteriormente lograrían incorporarse. Muchos de los funcionarios participaron en el Proderith, este programa que trababa de cambiar el esquema anterior, en donde se reconoce la problemática social para lograr el buen éxito de los grandes proyectos. Por ejemplo, se trabaja en la segunda fase del Plan Chontalpa, cuando ya se conocía el fracaso social que implicaba el primero, con una alta conflictividad. Se desarrolla una metodología de comunicación para el desarrollo, la cual ha sido calificada posteriormente como de gran existo (FAO, 1987 y 1992).

El primer elemento que quiero resaltar es el de la participación de otras profesiones. Esto empieza por una análisis de tipo económico, o sea, hasta dónde era el costo/beneficio de los grandes proyectos, los cuales para esa década iban llegando a su fin las posibilidades de expandir la superficie de riego y las grandes necesidades de infraestructuras no se reducían pero si considerablemente los lugares donde se podía llevar a cabo. Es entonces cuando se inician algunos análisis interesantes, como por ejemplo un primer planteamiento sobre los conflictos futuros por el agua, las tarifas de agua y la necesidad de hacer participar de alguna forma a los agricultores en el manejo y operación de sus sistemas. El Instituto Mexicano de Tecnología del Agua, creado en 1986, se incorpora con el esquema del Proderith al proceso de comunicación para la transferencia de la gestión del agua. El Banco Mmundial después reconocería que uno de los grandes éxitos del proceso, de los más exitosos de todo el mundo, fue precisamente la aplicación del esquema de comunicación rural para el desarrollo al proceso de transferencia. Lo que hay que tomar en cuenta es que es una combinación novedosa de consulta y todavía el funcionamiento del control político corporativo y clientelar que mantenía la Conagua durante sus primeros años permitió que en 6 años se transfiriera el 70% de la superficie de los poco más de 3.2 millones de hectáreas de gran irrigación. Al interior del IMTA implicó un cierto éxito, y después de no existir en el organigrama oficial, se le incluyera una parte de comunicación, y se creara la Subcoordinación de Participación Ssocial, al inicio en disputa con el de comunicación, ya que se consideró que iba a realizar el mismo trabajo que realizaba ya el área de comunicación.

En pocos años el IMTA, como la Conagua empezaron a montarse en este nuevo tren de cambio. Se fueron contratando sociólogos, comunicólogos, antropólogos, entre otras profesiones de las ciencias sociales. Hubo un proyecto de contratación de especialistas que iban a ser ubicados en distintas gerencias estatales o regionales, el cual inició pero no continuo, pero dio evidencia a un sector duro de “stablishment” del agua respecto a la utilidad de este tupo de profesionistas. El IMTA lograría con los años un esquema mucho más explicitamente multidisciplinario, aunque todavía no falta quien tajante diferencia las ciencias de las humanidades.

3. El nuevo arreglo institucional y la multidisciplinariedad

En México se inicia una gran transformación en la gestión del agua a partir de 1990. El enfoque neoliberal con el que se inaugura la administración de Salinas de Gortari, coloca a González Villarreal como director de la recién creada Comisión Nacional del Agua, Conagua, y se inician las grandes transformaciones. Se decide que por las deformaciones en precio y distribución del agua que genera el subsisto publico, debe iniciar la transferencia de los sistemas de riego. Este proceso resulta de entrada con apoyo de las ciencias sociales, ya que de entrada se perciben los grandes problemas organizativos que implica.

Se da un giro dramático de la gestión de la oferta para sentar las bases de la gestión de la demanda. Se reorganizan los derechos de agua y se crea el Registro Público de Derechos de Agua, REPDA. Se inicia el proceso de planeación para que, después de rezagos y no muchos conflictos y renuencias al respecto, se fijen entre 10 o 15 años después los primeros decretos de disponibilidades. Se establecen los Consejos de cuenca como organizaciones de carácter consultivos, las cuales a pesar de tener este carácter y estar organizadas desde las necesidades de la Conagua para relegitimar la política del agua, para lo cual tienen muy poca representatividad con los usuarios, han funcionado en casos excepcionales para realmente confrontar intereses.

En estos órganos es en donde se ha extendido considerablemente la necesidad de encontrar desde el ámbito institucional el discurso de la “nueva cultura del agua”. Sin embargo, la Conagua carece aún hoy día de una instancia para la resolución de conflictos, ya que es ella misma juez y parte de muchas de las disputas por el recurso. La reforma a la Ley de Aguas Nacionales de 2004 es un esfuerzo que lleva aún más hacia la descentralización y la conformación de un esquema de gestión que reconoce la intervención de todas las disciplinas como parte de un esfuerzo interdisciplinario, pero la visión más tecnocrática ha interpretado este cambio como un gran riesgo para la manera en que conciben el manejo del recurso, y durante todo el proceso de negociación de la reforma y después han tratado de bloquear su aplicación.

4. La interdisciplinariedad en la negociación del agua en la cuenca

Lerma-Chapala

Desde la Coordinación de Asesores de la Subdirección General Técnica de la Conagua se propuso un esquema interdisciplinario de evaluación de los impactos de los trasvases que se estaban realizando desde 1999 para salvar al lago de Chapala, el cual había reducido su tamaño al 14% de su capacidad máxima de almacenamiento. La historia del conflicto por el agua en la cuenca Lerma-Chapala tuvo un primer momento de gran estructuración a nivel de cuenca cuando entre 1948-1957 se reduce considerablemente el lago de Chapala, como consecuencia de la puesta en marcha de manera coordinada de las presas Tepuxtepec y Solís. Este conflicto generó un primer posicionamiento y se puede afirmar que el enfrentamiento entre defensores del lago de Chapala en contra del uso agrícola de la cuenca media se fue estructurando y transformando de acuerdo a los cambios de la política pública y el arreglo institucional.

Para enfrentar la segunda crisis del lago de Chapala 1999-2003, se destaca el esfuerzo por negociar modificaciones al acuerdo de distribución del agua superficial, establecido en agosto de 1991. En esta segunda crisis sobresale la visión que lke dan aquellos que se suman plenamente al enfoque de “gestión integrada del agua”. Para esto, el IMTA desarrolló un modelo hidrológico que representa la contabilidad del agua en toda la cuenca, el cual ha sido ampliamente discutido en el Grupo de Ordenamiento y Distribución (GOD) del Consejo de Cuenca Lerma-Chapala. Al iniciar 2003, el GOD contaba con más de diez escenarios para el manejo del agua en la cuenca, en los cuales se representan diferentes alternativas de usos productivos del agua en la cuenca, extracciones del lago para el abastecimiento a Guadalajara y niveles del Lago de Chapala. Los escenarios son situaciones posibles desde el punto de vista hidrológico, para lo cual se consideró conveniente estimar sus efectos económicos y sociales. En este trabajo se exponen los principales resultados de la evaluación social de dichos escenarios, el cual es complementario al estudio de valoración contingente del agua en la cuenca.

Se llevó evaluó la política pública de distribución del agua superficial en la cuenca Lerma-Chapala, con base en el análisis de los actores sociales e institucionales participantes en el proceso de negociación, y un estudio sobre la política de saneamiento y calidad del agua y el uso de las aguas residuales por los agricultores. Se analizaron las formas de participación social y su vinculación con la red institucional.

Se identificaron las posiciones e intereses de los agricultores directos en varios sistemas de riego, la posición de sus representantes, y a los principales actores institucionales federales y estatales. También se analizaron temas como el uso de aguas de retorno, la aplicación de tecnologías para el ahorro de agua y las formas de participación y representación. Se mostró una red social fragmentada y problemas de coordinación y comunicación en todo el arreglo institucional, todavía bajo el predominio del gobierno federal.

Para realizar este estudio se aplicaron técnicas cualitativas y cuantitativas. La primera consistió en entrevistas a profundidad a informantes clave representativos de los actores sociales (por distinto tipo de uso del agua) e institucionales (de los diferentes niveles de gobierno), involucrados en la gestión del agua en la cuenca, respecto a sus percepciones sobre los principales problemas, conflictos y obstáculos en la distribución del agua y la disposición o rechazo a participar en la solución concertada de la misma. Se aplicaron dos encuestas que permitieron caracterizar algunas de las principales estrategias productivas de los agricultores y de la población en general respecto al agua, elaborar una tipología de agricultores de acuerdo a distintos factores, tanto de orden productivo y acceso a recursos, como de percepción y disposición a la movilización y estimar la disposición de los habitantes en general a conservar el lago.

En la primera encuesta a agricultores, los encuestados correspondieron a la tendencia que existe en la región con respecto al tipo de acceso a la tierra, ya que un 84.9% fueron ejidatarios, el 8.8% pequeños propietarios, y el 5.5% tienen acceso a ambos tipos de tierra, los cuales fueron contabilizados como pequeños propietarios en primera instancia. Un 0.8% no tienen derechos legales sobre la tierra pero son productores activos. Los rangos de superficie en las encuestas aplicadas fue de: 51.4 % de los encuestados con superficie de 4.9 ha o menos; el 28.0% con superficies de entre 5 y 9.9 ha; y finalmente existe un creciente sector de agricultores que toman en renta, en donde el 20.6 % tiene más de 10 ha en producción. Esta tendencia expresa una cierta propensión hacia la extensificación de las unidades de producción, esto es, compensar la caída de ingresos con base en el incremento en la superficie en producción, no necesariamente con los cultivos más rentables, ya que esos implican mayores inversiones y riesgo. Otro rasgo es el nivel de pluriactividad de los jefes de la unidad de producción, explicable por el deterioro de sus condiciones de vida y la búsqueda de ingresos alternativos. Lo importante aquí es que a pesar de la mayoría tiene otra actividad económica, la agricultura de riego sigue representando su principal ingreso. Para el 78.6% de los encuestados, la agricultura sigue representando los ingresos mayores, y para el 20.3% significan menos de la mitad.

Con respecto al manejo del agua para riego y el funcionamiento de sus sistemas de riego, existe una percepción de que es “regular”. Para el 59.9% de los encuestados el servicio de entrega del agua es bueno, muy bueno para el 8.5%, y para el resto malo y muy malo; de manera similar califican a la mesa directiva. En general existen niveles de información bajos entre la base social de los agricultores, si se considera el proceso de movilización por el agua y la discusión pública respecto a las trasvases de agua de las presas al lago de Chapala. Resulta interesante observar que los distritos ubicados aguas arriba son los que menos información tienen en varios aspectos. Esto puede ser explicado en parte por el papel mediador de sus mesas directivas y el acceso más estable al agua, lo que los hace en cierta medida desaprensivos ante el problema de toda la cuenca. Es interesante notar que a pesar de la intensa discusión y rechazo manifiesto de los representantes de los agricultores por los trasvases, existe un porcentaje interesante de la base social de los agricultores que manifiestan una posición a favor de la conservación del lago o el río Lerma, aunque mayoritariamente lo perciben como responsabilidad del gobierno federal. En cuanto a la disposición a pagar por el Lago de Chapala, el 26.8% de los encuestados está dispuesto a aportar alguna cantidad, en tanto que el 39.9% lo está dispuesto con respecto al río Lerma.

Tabla 1: Algunos resultados de la encuesta de percepción a agricultores

Otro de los aspectos interesantes es que a nivel de los productores hay disposición a la negociación, ya que no rechazan varias de las opciones que ya han sido presentadas con el objetivo de rescatar volúmenes de agua que pueden ser destinados a sostener el nivel del lago de Chapala. Por ejemplo, el 81.0% estaría dispuesto a ceder algún volumen de agua si le tecnifican la parcela; aunque sólo el 34% la cedería en su totalidad, en tanto que el resto de este grupo pretendería conservar un volumen ahorrado para mejorar sus condiciones productivas. El 62.6% está dispuesto a ceder agua sin compensación, lo haría preferentemente a las ciudades. Con respecto a la venta anual de volúmenes, sólo el 12.6% estaría dispuesto a hacerlo, lo que evidencia que el agua es percibida más como un bien social que un bien económico.

Si se suman todas las alternativas que se les preguntaron a los encuestados respecto a la cesión de volúmenes, con o sin compensación, para otros usuarios agrícolas o para otros usos, se obtiene que el 11.4% no está dispuesto a ceder ningún volumen de agua por ninguna manera, en tanto que el resto lo haría al menos bajo alguna de las modalidades por las que se les cuestionó. En la encuesta se muestran diferencias importantes en cuanto al tipo y nivel de información con el que cuentan los agricultores. Esto plantea un escenario en el que predomina una gran incertidumbre respecto a los criterios que se siguen para aplicar las políticas

ante ellos, y en determinado caso es capaz de movilizar a un número significativo de agricultores bajo la amenaza de que les van a quitar el agua. Varios entrevistados, tanto representantes de agricultores como de otros usos e incluso representantes de instituciones, resaltaron el hecho de que existe ya una estrategia de conflicto en varios de los actores que bloquea las negociaciones.

Con respecto a su disposición a la movilización por el agua, se les preguntó a los agricultores sobre disposición a movilizarse por el agua. Ahí resalta el caso de Guanajuato, en donde los sistemas de riego han sido en mayor medida afectados en su disponibilidad por los trasvases. Hay que señalar que, como en muchos procesos sociales de este tipo, la movilización se da con base a lo que la población percibe, no con base en información suficiente. Por ejemplo, sólo el 42% sabe que hay negociaciones respecto a la distribución del agua superficial, y paradójicamente, los agricultores de Guanajuato en conjunto saben menos de la existencia de dichas negociaciones que el resto de los agricultores encuestados.

Con el fin de representar las distintas actitudes de los agricultores con respecto al recurso y la gestión de la cuenca, se decidió generar índices con base en análisis estadístico multivariado que permitiera construir una escala en donde se incluyeran la mayor cantidad de preguntas relacionadas con cada tema relevante para esta evaluación social. De tal manera se construyeron tres índices y la elaboración de variables sintéticas. En el índice de disposición teórica a ceder agua, índice de disposición teórica a la movilización por el agua, e índice de percepción de la agudeza del problema del agua. Los escenarios de políticas de distribución del agua superficial en proceso de negociación entre las partes interesadas, por tal motivo se decidió considerar el nivel de afectación percibido por ellos mismos que tendrían distintas reducciones en su volumen de agua. Los resultados permiten afirmar, que ante reducciones mayores al 10%, los agricultores son mayoritariamente inflexibles.

A pesar de un nivel de información bastante bajo (83.8% de los agricultores no saben lo que es el consejo de cuenca, 61.5% no sabe que existen negociaciones), los agricultores demuestran un relativamente alto nivel de percepción positiva respecto a la protección del agua. En cuanto al rescate del lago de Chapala puede afectarlos, las posturas divergen según el uso del recurso. Por ejemplo, un 63% de los agricultores daría agua a una ciudad con escasez sin compensaciones, en tanto que el 39% de los mismos agricultores afirmó que daría agua a una industria que genera empleos localmente.

La disposición a pagar para el lago y el río es bastante alta aunque esté más reducida que la manifestada por los moradores de las ciudades. En efecto, un 28% de los agricultores pagaría por el rescate del lago y un 42% por el rescate del río Lerma. Sin embargo, estas cifras pueden ser consideradas como bastante altas cuando los agricultores saben que pueden ser afectados por la disminución de su uso productivo.

En la segunda encuesta, aplicada a una muestra representativa de toda la población de la cuenca, se definió para esta encuesta un marco muestral con base en el Censo de Población de 2000, en donde se identificaron las viviendas de acuerdo a dos conglomerados por muestreo al azar. La discusión permanente entre los académicos responsables de la encuesta y los expertos del consejo de cuenca llevó a encontrar un procedimiento específico. En particular, decidieron probar la hipótesis Cercanía del Lago al diseñar dos regiones con diseño muestral equilibrado: la primera está cerca del lago (Jalisco y Michoacán) y la otra está más lejos del lago.

Figura 2: Personas por estado que piensan que es importante la recuperar el agua (%)

La población en la cuenca considera de manera casi unánime (98%) que es importante recuperar los niveles de los cuerpos de agua. Para el 2% de personas que piensan de manera diferente, predomina el desinterés o la creencia que no es posible rescatarlos. Si Jalisco demuestra el más alto nivel de interés, Guanajuato lo

94% 95% 96% 97% 98% 99% 100%

Jal Gto Mich Quere Edomex Otro

No cree posible recuperar No se siente afectado No se interesa Es importante

-20% -15% -10% -5% 0% 5% 10% 15% 20%

Quere Edomex Jalisco Mich Gto

0 <38 <78

>78 pesos/mes

Los indicadores que descansan sobre una participación activa de los ciudadanos son más llamativos. Así, un 90% de la población en promedio está dispuesto a disminuir su uso, incluso el productivo. En el caso del uso productivo, de los 2,225 hogares encuestados, se identificaron no más de 47 casos para la agricultura, ganadería, industria y servicios (son hogares que fueron entrevistados, y no talleres o unidades productivas). De los 47 casos, únicamente 2 no están dispuestos a disminuir su uso de agua.

El consenso entre los 5 estados está adquirido por los temas de ecología ribereña, de agua potable y de pesca. Para los otros temas, Guanajuato y Querétaro empiezan a dudar sobre su relación con los cuerpos de agua. En particular, la contaminación del agua, la lluvia o el turismo no tienen una relación tan fuerte con los niveles del agua. Dicho de otro modo, dos estados lejanos se diferencian de los dos estados cercanos y no tienen la misma solidaridad con los ecosistemas y población ribereños. Lo más curioso es el estado de México que sigue casi el mismo patrón temático que los estados cercanos al lago a pesar de ser el estado más lejano. Veremos que la política ambiental del estado puede ser una explicación de tal postura (INE, 2003).

Figura 3:

5. Conclusiones

El nuevo enfoque de gestión integrada del agua por cuenca hidrológica, del cual podemos afirmar que mantiene la forma de una doctrina, en tanto plantea un deber ser en la gestión del agua, y no implica necesariamente una visión documentada científica del proceso real de transformación de los arreglos institucionales, ha llevado a implementar una gestión descentralizada del agua. Desde esta perspectiva, se propone un proceso de gestión del recurso con la participación de los usuarios de los sistemas, y un arreglo institucional pluricéntrico, esto es, a distintos niveles –cuenca, subcuenca, o localidad-, al mismo tiempo con la intervención de distintos actores gubernamentales y sociales. A pesar de la interpretación tecnocrática del modelo de gestión de cuenca en la cual la política del agua da mayor legitimidad al conocimiento técnico, ha surgido en distintos espacios la multidisciplinariedad con el fin de poder incorporar la diversidad de percepciones e intereses en torno a la gestión del agua. El caso de la cuenca Lerma-Chapala muestra esta nueva visión sobre como se debe manejar el agua y los conflictos que surgen en torno a ella, aunque queda mucho por avanzar hacia un proceso de gestión más comprehensivo de todos los aspectos que intervienen.

Referencias

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