APUNTE DE CLASES SOBRE
ASPECTOS TEORICOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO Y NULIDAD DE DERECHO PUBLICO.
Cátedra de Derecho Administrativo Prof. Omar Ahumada Mora.
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La finalidad de la Administración Pública es satisfacer los intereses colectivos, y como integrante del Estado, promover el bien común. (art. 1° inciso 3° C.P.). Con dicho objetivo, desarrolla sus funciones y una serie de actividades en la cual tiene primordial importancia el acto administrativo, que por sus efectos jurídicos, es diferente a otras manifestaciones estatales.
El acto administrativo en nuestro Derecho Nacional, ha sido definido en la Ley 18.880, publicada el 25 de mayo de 2003, sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, señalando expresamente que se trata de
“decisiones formales que emitan los órganos de la Administración del Estado en las cuales se contienen declaraciones de voluntad, realizadas en el ejercicio de una potestad pública.”
De esta manera, resuelve en parte la situación anterior a la dictación de la referida ley, en que el estudio de esta materia y otras relacionadas, era eminentemente doctrinaria. Asimismo, indica cuales actos tienen el carácter aludido:
a) Decretos supremos; b) Resoluciones;
c) Dictámenes o declaraciones de juicio.
d) Constancias o conocimiento que realicen órganos de la Administración en el ejercicio de sus competencias;
e) Acuerdos, emanados de órganos públicos pluripersonales.
CARACTERISTICAS:
1.- La definición legal indica que el acto administrativo se trata de una decisión, y en consecuencia, toda decisión implica una declaración de
carácter intelectual, lo que excluye a las actividades puramente materiales. Lo común es su expresión escrita y expresa, como consecuencia de su procedimentalización, aúnque también se manifiesta a través de comportamientos o conductas que revelan una posición implícita o tácita, como en el caso del silencio administrativo, y en otros que la legislación contemple de manera específica y excepcional.
2.- La declaración puede ser una expresión de voluntad, como una característica común en un acto terminal de un procedimiento, pero también puede corresponder a otros estados intelectuales, como en el caso de la expresión de un juicio, de la resultante de un análisis, o de conocimiento.
3.- El acto administrativo emana de un órgano de la Administración.
4.- El acto administrativo en el derecho chileno tiene presunción de legalidad, de acuerdo a lo dispuesto en la Ley 19.880. De esta manera, la Administración puede de oficio ejecutar el acto desde su entrada en vigencia, a excepción de situaciones que autorizan a una autoridad administrativa o juez, para suspender el acto.
La Contraloría General de la República ha señalado que un decreto supremo legalmente tramitado tiene pleno valor dentro de la Administración y debe por lo tanto ser cumplido y respetado por los funcionarios públicos. Por lo tanto, no es lícito que un funcionario se excuse del cumplimiento de un decreto, bajo pretexto de una supuesta ilegalidad del mismo, en tanto se haya tomado razón de él.
Sin perjuicio de lo anteriormente señalado, no hay impedimento para que un decreto supremo pueda ser invalidado por vía administrativa o judicial, si concurrieren las causales legales que lo permitan.
5.- Los actos administrativos tienen imperio y son exigibles, tal como lo indica también la ley antes mencionada. Esta cualidad permite que la Administración obtenga el cumplimiento, aún forzado, de las decisiones adoptadas.
De este modo, el acto administrativo tiene poder coercitivo respecto de los particulares.
6.- Ejecutoriedad: Como consecuencia de la presunción de validez y del imperio de que goza el acto administrativo, tienen además ejecutoriedad en tanto puede llevarse a cabo y poner en práctica.
Para estos efectos, se establecen una serie de procedimientos que permitan el cumplimiento del acto administrativo, como es el caso de los procedimientos de apremio para el pago de impuestos; confiscaciones, requisiciones, embargos, etc.
Limitación: La ley 19.880 establece en su artículo 51 una limitación a la ejecutoriedad, cuando señala que los actos de la Administración Pública, sujetos al Derecho Administrativo causan inmediata ejecutoriedad, salvo en aquellos casos en que una disposición establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior.
7.- Irretroactividad. La ley 19.880 señala expresamente que los actos administrativos no tendrán efecto retroactivo, lo cual resulta armónico con la disposición del artículo 9° del Código Civil.
Sin embargo, el artículo 51 de la misma ley establece la relativización en la aplicación del principio de irretroactividad, cuando agrega: “salvo que produzcan consecuencias favorables para los interesados y no lesionen derecho de terceros”. Por lo tanto, debemos entender que está permitido que el acto pueda tener efectos en el pasado en las circunstancias mencionadas.
8.- Publicidad del acto administrativo. La publicidad se extiende además a los antecedentes de su gestación, materia que se ve fortalecida con la dictación de la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública.
9.- Revisibilidad del acto administrativo. Esta materia tiene su principal refuerzo no sólo en sus dimensión conceptual y declarativa, establecida en la Ley 18.575 sobre Bases de la Administración del Estado,
sino también en las vías administrativas previstas para ello, a través de los recursos de impugnación administrativa, como también la invalidación de oficio o a petición de parte. Por cierto, también están las vías jurisdiccionales para tal efecto.
LA EXTINCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
La extinción del acto administrativo puede darse por una condición del acto en sí mismo, por un hecho u otro acto administrativo. La legislación chilena no ha hecho mención expresa y específica a esta materia, sin perjuicio de que existen en el ordenamiento jurídico una serie de posibilidades en tal sentido, como por ejemplo la revocación, la derogación, la caducidad, y la invalidación.
Del mismo modo, operan en el derecho administrativo causales del derecho común, como: el vencimiento del plazo, el cumplimiento de la condición resolutoria y la realización del objeto.
La caducidad: Se trata de la situación en que hechos o
actos jurídicos exteriores ponen término al acto de la autoridad, como en el caso de la muerte del interesado; la desaparición del objeto del acto; la pérdida de algún requisito del acto; derogación o invalidación por inconstitucionalidad, de la ley que fundamentaba el acto; la derogación retroactiva de la ley que otorgaba competencia al órgano público.
La caducidad se distingue el concepto de decaimiento, en cuanto en el primer caso se presenta la desaparición superviniente del destinatario o del objeto del acto; y en el caso del decaimiento, se produce la desaparición superviniente del motivo, causa o fundamento del acto.
La invalidación o anulación del acto administrativo.
Este es el caso en que se produce la extinción retroactiva del acto por cuanto infringe el ordenamiento jurídico, y requiere para ello un acto administrativo o resolución de un juez. También se usa como sinónimo la expresión “retiro”. En los casos de invalidación por la Administración, algunos autores hablan de
revocación cuando la extinción emana del propio órgano, e invalidación, cuando emana de otro órgano.
En nuestro derecho se utilizan las expresiones invalidación o anulación como causal específica de extinción del acto, constituva de una sanción de él, y no se utiliza el término revocación por no ser específico y tener una acepción más amplia.
Causales de invalidación:
a) Agente público irregular, en cuanto el acto emana de un órgano sin previa investidura regular.
b) Incompetencia del agente público, que actúa fuera de la órbita legal de atribuciones.
c) Vicio de forma. La infracción consiste en una vulneración a las reglas procedimentales y que estén vinculadas a la gestación del acto. No toda vulneración procedimental acarrea la nulidad, sino en cuanto ésta vulneración recae en algún requisito esencial de aquel, sea por su naturaleza o por mandato de la ley y genera perjuicios al interesado. d) Motivo o causa ilegal. Cuando los antecedentes de hecho o de derecho, que condicionaban la emisión del acto administrativo, no existen o se consideraron erróneamente. Esta situación es especialmente crítica cuando se trata de motivos reglados y nó discrecionales, ya que en ese caso es mayor el márgen para la ilicitud. Por cierto, la ilicitud también puede presentarse en actos en que el motivo tenga rangos de mayor discrecionalidad, en la medida que también haya tergiversación de la realidad o vulneren la ley.
e) Objeto ilícito. En este caso, el acto administrativo adolece de objeto ilícito si la disposición que emana de él no se ajusta al ordenamiento jurídico, vulnerando la ley y cualquier otra fuente de derecho que regulen ese acto.
Autoridad competente para anular el acto.
- Por la propia Administración, ya sea de oficio o a petición de parte, de acuerdo a lo previsto en la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos. - Por resolución judicial, en un juicio incoado en el
ejercicio de una acción jurisdiccional.
Efectos de la invalidación:
Los efectos deben ser actuales y no potenciales. Deben estar contenidos en el mismo acto.
Los efectos se producen fuera o dentro del ámbito de la Administración.
Los efectos son primordialmente de Derecho Público.
La invalidación de un acto administrativo podrá ser total o parcial. La invalidación parcial no afectará las disposiciones que sean independientes de la parta invalidada.
El acto invalidatorio será siempre impugnable ante los Tribunales de Justicia, en procedimiento breve y sumario.
Es necesario notificar a los terceros que hayan participado en el procedimiento del cual forma parte el acto, la posibilidad de interponer recursos, para que en el plazo de cinco días aleguen cuanto consideren procedente en defensa de sus intereses.
La interposición de recursos administrativos no suspenderá la ejecución del acto impugnado. Sin embargo, a petición fundada del interesado, la autoridad respectiva podrá suspender la ejecución cuando el cuimplimiento del acto recurrido pudiere causar daño irreparable o hacer imposible el cumplimiento de lo que se resolviere, en caso de acogerse el recurso.
Si respecto del acto se deduce acción jurisdiccional por el interesado, la Administración deberá inhibirse de conocer cualquier reclamación que éste interponga sobre la misma pretensión.
Antecedentes sobre la Nulidad de Derecho Público.
A partir de CP de 1980, quedó allanado el camino para el reconocimiento de una acción de nulidad autónoma, que llena el vacío en nuestro ordenamiento de una ley reguladora del contencioso administrativo.
Hay un reconocimiento de un amplio derecho a la acción a favor de toda persona (art. 19 N° 3), la que derivaría en la configuración de esta acción general anulatoria aún ante la falta de disposiciones específicas de rango legal.
La teoría de las nulidades administrativas fue elaborada bajo el imperio de la Constitución de 1925.
Se sustenta hoy mayoritariamente, y de pretensión general en el ámbito público, promoviendo una inteligencia estricta del artículo 7° CP.
Esta formulación teórica llevó a su reconocimiento de la vía procesal y de plena jurisdicción para su conocimiento.
De este modo, la nulidad de derecho público sería un mecanismo jurídico sancionador fundamental del Derecho Público, que consistiría en la ineficacia de los actos estatales dictados en contravención al principio de juridicidad, art. 6 y 7 CP.
Tradicionalmente se han señalado las siguientes características de la nulidad de derecho público:
- Ipso jure - Insanable
Ipso jure: Se admitiría sin validez provisoria. El acto nulo no existe como acto jurídico y por tanto, no ingresa al ordenamiento jurídico. Constituye una simple vía de hecho, que si daña a terceros, dará derecho a responsabilidad del Estado. Sería la salvaguardia de la supremacía constitucional.
Sería una sanción que opera por sí misma, desde dictación del acto estatal. Sin embargo, esta tesis resulta controvertida si se considera que la Ley 19.880 sobre Bases de los Procedimientos Administrativos, contempla la posibilidad de la invalidación, ya sea en sede administrativa o jurisdiccional, lo que ha motivado a sostener que de no mediar un acto que declare la nulidad, subsiste en el mundo jurídico aquel acto potencialmente impugnable. A lo anterior, es necesario agregar la presunción de legalidad de los actos administrativos a que hace referencia la misma ley.
Insanable: el acto viciado no podría adquirir validez posterior. No puede ser convalidado o ratificado.
Con todo, esta tesis está también basada en la inexistencia del acto viciado, lo cual en nuestro derecho no tiene esta característica, y en tal sentido el acto respectivo puede ser convalidado por la propia Administración, ya que los tribunales no podrían intervenir en la función de otro poder del Estado. De esta manera, la convalidación se materializa mediante otro acto administrativo, a fin de evitar la desaparición del acto viciado, superando el defecto o imperfección. Habría dos modalidades: la ratificación y el
saneamiento.
Imprescriptible: Si consideramos que la Ley de Bases de los Procedimientos Administrativos establece un plazo para la acción de invalidación administrtiva, resulta también relativa este atributo que se le señala la doctrina tradicional.
Acción de Nulidad:
Quienes sostienen que la nulidad opera ipso jure, señalan que, si bien no requiere ser declarada para ser eficaz, se admite que por razones de seguridad jurídica su reconocimiento judicial es determinante.
El fundamento institucional como proceso, aún cuando no está reconocida explícitamente por la CP o la ley, tiene su base en el derecho a la defensa jurídica contemplada en art. 19 N° 3, en relación con artículo 7°.
Existe entonces la facultad de accionar por esta causa, que se reconoce a toda persona en demanda de la protección de sus derechos; y la obligación de los tribunales de proveer el principio de inexcusabilidad, pronunciándose sobre la materia.
Efectos de la acción:
Justificada entonces la acción y para cuando sea impetrada, los efectos de la declaración de la nulidad se retrotraen al momento de la dictación del acto viciado. Se estima que el acto nunca existió como acto jurídico, y por lo tanto no ha ingresado al ordenamiento.
Procedimiento aplicable: Juicio ordinario de mayor cuantía, dado su carácter supletorio.
Para el caso de que la acción se dirija contra un órgano fiscal y se pretenda además de la declaración de nulidad, otra declaración de tipo pecuniario, el procedimiento aplicable sería el juicio especial de hacienda. Arts. 748 y sig. CPC.
SILVA CIMMA: señala que la presunción de legalidad beneficia el acto hasta que no sea declarado nulo. Discrepa también de la calidad ipso jure del acto nulo y rechaza la posibilidad de la inexistencia jurídica.
CLASIFICACION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS SEGÚN SU CONTENIDO MATERIAL:
. Actos decisorios externos, que corresponde al modo más característico de la actuación jurídica de la Administración, en tanto autoridad y de poder público.
- Actos resolutorios y actos de trámite. Es la situación que distingue ciertos actos dentro de un procedimiento administrativo.
- Actos favorables y actos de gravámen. - Actos constitutivos.
- Actos de administración activa, consultiva, y de control. - Acto de tracto instantáneo o sucesivo.
- Actos positivos o de denegación. - Actos personales o reales.
- Actos colegiales o monocráticos. - Actos independientes o dependientes. - Actos originarios o confirmatorios.
--- Bibliografía:
El Acto Administrativo. G. Boloña Kelly. Legal Publishing. Derecho Administrativo: R. Dromi. Edit. Ciudad Argentina. Derecho Administrativo: García de Enterría. Thomson Civitas.
