Centro Interamericano de Administraciones Tributarias – CIAT 37ª Asamblea General
ESTRATEGIAS E INSTRUMENTOS PARA EL INCREMENTO DE LA EFICACIA Y EFICIENCIA DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
Tema 2.3
PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA DE LA GESTIÓN Y DE LOS CONTROLES SOCIALES SOBRE LA
ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
Superintendencia Nacional de Administración Tributaria Perú
Riviera Maya Cancún, México 31 de marzo al 3 de abril de 2003
Caso práctico
TEMA 2.3 PROMOCIÓN DE LA TRANSPARENCIA DE LA GESTIÓN Y DE LOS CONTROLES SOCIALES SOBRE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
Nahil Hirsh
Intendente Nacional de Cumplimiento Tributario Superintendencia Nacional de Administración Tributaria
(Perú)
SUMARIO: Introducción.- Lineamientos institucionales.- Acceso a la información.- Módulo gestión transparente.- Informe de gestión.- Nota tributaria.- Informe mensual de recaudación.- Suministro electrónico de información.- Revista tributemos.- Información relativa a procesos o solicitudes.- Consultas sobre procedimientos de comercio exterior.- Consultas sobre declaraciones de importaciones.- Consultas sobre manifiestos de carga. Resultados y perspectivas.- Mecanismos de control social.- Defensoría del contribuyente.- Encuestas de opinión.- Defensoría en línea.- Resultados.- Conclusión.
INTRODUCCIÓN
La Constitución Política del Perú reconoce el derecho de toda persona a solicitar, sin expresión de causa, la información que requiera y a recibirla de cualquier entidad pública, con las excepciones establecidas por la Ley.
En este marco legal, nuestro país ha reconocido y ratificado diversos instrumentos internacionales que preconizan el derecho de toda persona a recibir información.
Sin embargo, entre los años 1995 y el 2000 existió en el Perú un comportamiento contrario a lo dispuesto en nuestra Constitución, lo que nos condujo a una situación anormal que promovió la “cultura del secreto”, tal como lo señaló un informe sobre la
“Situación de la Libertad de Expresión en el Perú”, elaborado por la Defensoría del Pueblo en el año 2000. Ese hecho está vinculado a los diversos actos de corrupción descubiertos, en los que estuvieron comprometidas diversas personas que ostentaron cargos de la más alta investidura en el régimen instalado en esos años.
Gracias a la movilización de las fuerzas más sanas de nuestro país, esta falta de transparencia ha sido felizmente superada. Así, en el año 2001, durante el Gobierno de Transición, se establecieron los procedimientos que garantizan el acceso de los ciudadanos a la información que posean o produzcan las entidades del Sector Público, así como a la referida a las finanzas públicas. En la actualidad, dichos procedimientos han sido reemplazados por los previstos en la Ley de Transparencia y Acceso a la Información Pública (Ley N° 27806 del 3. 8.2002), que regula lo siguiente:
• Un portal de transparencia, a través del cual se obliga a las instituciones del Estado a brindar información sobre las adquisiciones de bienes y servicios.
• Un procedimiento para el acceso a la información pública.
• La transparencia sobre el manejo de las finanzas públicas, es decir, de la información fiscal (materia presupuestaria, financiera y contable).
LINEAMIENTOS INSTITUCIONALES
Fue en ese contexto que, tanto al asumir en agosto del 2001 el cargo de Superintendente Nacional de Administración Tributaria (una institución dedicada únicamente, hasta entonces, a la administración de los tributos internos) como recientemente, en julio del 2002, al encargarse la SUNAT del proceso de fusión con ADUANAS (institución a cargo de los tributos aduaneros), solicité a la Contraloría General de la República la realización de sendas acciones de control respecto de los 10 últimos años con el fin de evaluar las gestiones anteriores en ambas instituciones.
Por otro lado, en concordancia con la visión y la misión institucionales, nos hemos abocado a garantizar el derecho de los ciudadanos a recibir información veraz, oportuna y de fácil comprensión, tanto sobre los aspectos presupuestales y administrativos de nuestra institución, como sobre las acciones y resultados de nuestra gestión en la administración de tributos.
En ese sentido, hemos incorporado el concepto de “gobierno electrónico”, del cual somos activos impulsores. Utilizamos la tecnología de la información y las comunicaciones que está a nuestro alcance para facilitar el acceso en línea de manera rápida, fácil y segura a la información y los servicios que ofrecemos, así como para promover la transparencia y la participación ciudadana.
Asimismo, debo indicar mi especial interés en conocer la opinión de los contribuyentes, usuarios y público en general sobre la actuación de la Administración, así como en garantizar el respeto de sus derechos. Por ello se explica la decisión de potenciar la Defensoría del Contribuyente, creada en el año 2001, y convertirla en un medio efectivo de control social.
ACCESO A LA INFORMACIÓN
Como consideramos que la información debe llegar a todos los ciudadanos, hemos implementado diversos instrumentos. A continuación, señalaré los principales:
• Módulo Gestión Transparente en el portal que la institución ha instalado en Internet.
• Informe de Gestión.
• Nota Tributaria.
• Informe mensual de recaudación a los medios de comunicación.
• Suministro electrónico de información estadística.
• Revista Tributemos.
MÓDULO GESTIÓN TRANSPARENTE
Además de la abundante información de carácter legal y tributario, en nuestro portal se ha instalado el Módulo Gestión Transparente, donde los interesados pueden obtener datos actualizados sobre el Plan Estratégico, el presupuesto de la institución, el cumplimiento de las normas de austeridad, las adquisiciones y contrataciones, el convenio de gestión, la estadística de personal, la estructura salarial y la estructura de puestos y plazas, así como sobre la adjudicación de mercancías aduaneras.
Así, por ejemplo, cualquier ciudadano puede conocer los informes que periódicamente realiza la Oficina de Control Interno respecto del cumplimiento de las normas de austeridad emitidas en el 2002 y que son remitidas a la Contraloría General de la República.
INFORME DE GESTIÓN
Como resultado de nuestra disposición a difundir el mayor volumen de información a la ciudadanía, nuestra institución publicó en el segundo semestre del 2002 el informe A un año de gestión, en el que se detallaron las acciones y los logros de los primeros 12 meses respecto de la ampliación de la base tributaria, la reducción de la evasión, el desarrollo organizacional, el incremento en la recuperación de la deuda, la mejora de la calidad del servicio al contribuyente, la eficiencia y la transparencia en la gestión interna, así como de la fusión con ADUANAS. En toda su historia institucional, ésta fue la primera vez que la SUNAT publicó un informe de esta naturaleza.
En lo referente a la eficiencia y transparencia de la gestión interna, en dicho informe se incorporó un análisis de las acciones dirigidas a la eliminación de la corrupción, el inicio de un plan estratégico y el continuo control de la eficiencia en la gestión.
Dicho informe se remitió a diversas personalidades e instituciones representativas de la sociedad en todo el ámbito nacional y obtuvo una buena acogida y aceptación, que se tradujo en su repercusión en diversos medios de comunicación, lo que implicó su
difusión a un mayor número de personas. Además, dicho informe fue colocado en nuestro portal de Internet para garantizar un mayor acceso de los ciudadanos.
En la actualidad nos encontramos procesando los datos que nos permitirán distribuir, próximamente, un segundo informe de gestión, que corresponde al año 2002.
NOTA TRIBUTARIA
La Nota Tributaria es un boletín de periodicidad mensual que registra las estadísticas oficiales de la recaudación de la SUNAT. En ella se pueden apreciar datos referidos a la recaudación de los tributos internos, de los tributos aduaneros y de las contribuciones sociales, así como a la evolución de la base tributaria y de las devoluciones de impuestos.
Además contiene la información de los últimos 12 meses, con detalles relacionados con tributos, ubicación geográfica, sector económico y tamaño de contribuyentes.
El público objetivo de la Nota Tributaria está constituido por diversas personalidades, autoridades e instituciones públicas del país, como el Instituto Nacional de Estadística, medios de comunicación, analistas económicos, profesores, investigadores y estudiantes universitarios, entre otros, que acceden a información que les sirve de soporte para tomar decisiones.
Adicionalmente, la información de la Nota Tributaria se publica en nuestro portal en Internet, en el que también se incluyen las series históricas de las estadísticas anteriores.
INFORME MENSUAL DE RECAUDACIÓN
Por otro lado, al concluir cada mes, antes de la publicación de la Nota Tributaria, nuestra institución difunde a todos los medios de comunicación un informe sobre el resultado de la recaudación. La información proporcionada obtiene gran repercusión en los medios escritos, radiales y televisivos de modo que todos los estratos de la sociedad conocen, adecuadamente, la marcha de la recaudación.
SUMINISTRO ELECTRÓNICO DE INFORMACIÓN
Asimismo, en materia aduanera es posible obtener información estadística en nuestro portal en Internet. La peculiaridad de este mecanismo es que el usuario escoge los parámetros que permitirán definir la información deseada.
REVISTA TRIBUTEMOS
Otro medio de información directa que producimos es la revista Tributemos, de periodicidad mensual, que edita nuestra institución desde 1992. A partir del 2001 se publica con carácter masivo y se distribuye gratuitamente mediante un diario de circulación nacional. Sin perjuicio de ello, esta revista también puede ser consultada en nuestro portal en Internet.
En las páginas de Tributemos, los lectores encuentran información sobre las diferentes medidas tributarias, los avances de la institución, los nuevos servicios que brinda y los resultados de las diferentes acciones que implementa la SUNAT. Los artículos están redactados en un lenguaje periodístico. Además se utiliza la técnica de la historieta como un elemento complementario, lo que facilita la comprensión de personas con un grado de instrucción primario. Así se contribuye también a la formación de conciencia tributaria.
INFORMACIÓN RELATIVA A PROCESOS O SOLICITUDES
Por otro lado, la SUNAT se esfuerza en facilitar a los contribuyentes y usuarios el acceso a la información referida a los procesos que inician o a las solicitudes que presentan.
En algunos casos, los contribuyentes se pueden acercar a nuestras oficinas para obtener información respecto del estado de sus expedientes y, en otros, hacer uso de nuestro portal en Internet.
A través de dicho portal, los interesados pueden conocer las respuestas que emite la institución respecto de las consultas de carácter vinculante, así como consultar el estado de las quejas que presenten y de algunos procedimientos.
Respecto de las quejas, éstas serán tratadas más adelante cuando desarrollemos los mecanismos de control social con que cuenta la SUNAT. En lo que se refiere a las consultas sobre el estado de los procedimientos, en materia aduanera tenemos los siguientes ejemplos:
CONSULTAS SOBRE PROCEDIMIENTOS DE COMERCIO EXTERIOR
El interesado puede acceder a la información de sus envíos de Teledespacho, proceso de transmisión electrónica de información que realizan los operadores del comercio exterior.
Desde su oficina puede conocer el detalle de los errores que motivaron el rechazo y los mensajes de advertencia generados, si los hubiese, así como el número de la declaración con el cual fueron finalmente clasificados en caso de haber sido aceptados.
Así, esta opción de consulta no sólo se limita a mencionar el estado de las solicitudes en trámite. También consigna mensajes de advertencia en los que se indica al usuario la acción que debe seguir para subsanar su error.
CONSULTAS SOBRE DECLARACIONES DE IMPORTACIONES
Otra consulta en línea es la relativa a la Declaración Única de Aduanas (DUA), emitida por la importación de mercancías al país por un monto mayor a tres mil dólares norteamericanos.
El interesado puede consultar aspectos relacionados con el pago de los derechos aduaneros: la fecha en que se efectuó, el banco en que se realizó y el monto cancelado. Asimismo se indica si el importador puede realizar el retiro de la mercancía del almacén y si ésta será revisada.
CONSULTAS SOBRE MANIFIESTOS DE CARGA
Respecto de los manifiestos de carga que están siendo procesados por las áreas operativas, se puede realizar un conjunto de consultas para efectuar el seguimiento de la situación de la mercancía desde su llegada al país hasta su destinación aduanera.
Este seguimiento de los manifiestos de carga aérea, marítima y terrestre permite que el usuario cuente con información transmitida por las empresas que realizan el transporte, así como por los almacenes.
RESULTADOS Y PERSPECTIVAS
En la actualidad, el portal aduanero recibe diariamente 70,000 ingresos a los aplicativos de consultas en línea, lo que nos impulsa a hacer extensivo este mecanismo de consultas a otros procedimientos. Más aún si brindan facilidades a los usuarios para que estén al tanto de sus procesos desde la comodidad de sus oficinas, y obligan a la Administración a evaluar y resolver, en el menor plazo, posible los expedientes.
En el corto plazo se implementará el seguimiento, vía Internet, del estado en que se encuentran las Solicitudes de Modificación de Datos (procedimiento con que el contribuyente modifica datos tales como el número de registro y el período tributario en los formularios de pago y las declaraciones–pago). Una vez que la solicitud sea resuelta, el contribuyente recibirá una respuesta por el mismo medio.
MECANISMOS DE CONTROL SOCIAL
Ahora me gustaría darles a conocer algunos de los exitosos mecanismos de control social que hemos implementado en la SUNAT, en el marco de los esfuerzos que se vienen desarrollando en el país para promover el tema de la Transparencia.
Estoy convencida de la importancia de la participación directa de los contribuyentes y usuarios, no sólo para cautelar sus derechos frente a la Administración, sino también para consolidar la eficiencia en los servicios públicos, tornándolos más accesibles y transparentes.
Así, entre los principales mecanismos implementados contamos con los siguientes:
• Una Defensoría del Contribuyente.
• Encuestas sobre el servicio brindado.
• Una opción en nuestro portal –denominada “Sugerencias” o “Contáctenos”– para recibir iniciativas de los ciudadanos y consultas sobre aspectos aduaneros, respectivamente.
Por su mayor relevancia, a continuación me referiré en detalle a los dos primeros.
DEFENSORÍA DEL CONTRIBUYENTE
Desde el año 2001, nuestra institución cuenta con una Gerencia de Defensoría al Contribuyente, cuya finalidad es atender las manifestaciones de descontento, así como canalizar las iniciativas de los contribuyentes y ciudadanos con relación al quehacer de la SUNAT.
A través de la Defensoría al Contribuyente se ha implementado un mecanismo para que los contribuyentes puedan presentar sus quejas y sugerencias mediante tres canales distintos:
• En forma personal: En cualquiera de nuestros Centros de Servicios al Contribuyente (actualmente contamos con 27 centros: 10 en la capital y 17 en el interior del país), donde están situadas las unidades de recepción de Quejas y Sugerencias (55 en total).
• Por teléfono: En nuestra Central de Consultas, disponible seis días de la semana para todos los contribuyentes en el territorio nacional, con costo de llamada local en el caso de llamadas procedentes del interior del país.
• A través de Internet: En el portal de la SUNAT, donde dispone de la opción Defensoría en Línea para presentar quejas y sugerencias y consultar el estado de la queja presentada.
Los resultados de esta área son óptimos. Durante el año 2002 se atendió al 90% de las quejas y sugerencias recibidas.
Luego de la recepción de la queja o sugerencia, éstas son evaluadas y, de ser el caso, coordinadas con las áreas competentes para su conocimiento y/o acciones correctivas, según corresponda. En el caso de las quejas se emite, adicionalmente, un oficio de respuesta al contribuyente.
Algunos ejemplos que podría citar sobre acciones adoptadas a partir de la atención de quejas y sugerencias por parte de la Defensoría están referidos a:
• La programación de actividades de capacitación específica y dirigida no sólo a personal de la institución, sino también a terceros vinculados al ejercicio de nuestra función. Tal es el caso de la capacitación dirigida a los cajeros receptores de la Red Bancaria, quienes prestan este servicio en aplicación de un convenio con la Administración y que surgió a propósito de la presentación de una queja sobre problemas en la recepción de las declaraciones juradas en medios telemáticos.
• La actualización de algunos formularios, suscitada a raíz de sugerencias presentadas sobre los datos a consignar en los formularios del Registro Único de Contribuyentes (RUC) y Comprobantes de Pago.
Estos sencillos ejemplos pueden ilustrar mejor la labor de la Defensoría del Contribuyente, que cobra importancia por involucrar la participación directa del contribuyente, pero también porque constituye una fuente valiosa de retroalimentación sobre nuestras acciones y la percepción que tiene la ciudadanía sobre su eficacia.
ENCUESTAS DE OPINIÓN
Otro de los mecanismos utilizados para conocer la opinión de los contribuyentes ha sido la aplicación de encuestas.
Durante el año 2001 se realizaron dos encuestas. Una de ellas tuvo por objetivo medir la calidad de los servicios brindados a los administrados a través de nuestros Centros de Servicios al Contribuyente. El objetivo de la segunda fue efectuar un diagnóstico y evaluación de tendencias de la calidad de atención que se brinda al público en las principales agencias de la Red Bancaria.
Las encuestas fueron aplicadas por una reconocida empresa y, en ambos casos, las principales variables investigadas estuvieron relacionadas con el trato recibido, así
como con la calidad de la información proporcionada en términos de claridad, sencillez y utilidad. Asimismo se evaluaron la percepción del tiempo de espera, la simplicidad de los trámites, la percepción de los medios de difusión empleados (folletos, paneles, avisos), así como la infraestructura y el conocimiento de los servicios que ofrece la SUNAT.
Los resultados obtenidos mostraron una opinión favorable respecto de los servicios brindados al contribuyente, tanto en los Centros de Servicios al Contribuyente como en las agencias de la Red Bancaria.
Asimismo se pudo relevar información de aquellos aspectos que, habiendo obtenido una calificación aceptable, podían ser mejorados. Me refiero a la necesidad de contar con un mayor número de Asistentes al Contribuyente en agencias bancarias.
Decidimos incrementar dicho número: ahora son 17 asistentes (antes había 10). De igual forma, la encuesta ayudó a identificar algunos lugares en los que era necesario implementar Centros de Servicios. En el año 2002, por ejemplo, se inauguraron cuatro nuevos centros en zonas periféricas de Lima. Finalmente, se detectó desconocimiento de algunos de los servicios brindados por la Central de Consultas y nuestro portal en Internet, lo que nos motivó a multiplicar la difusión de estos aspectos.
DEFENSORÍA EN LÍNEA
A propósito de los mecanismos que protegen a los contribuyentes respecto de una actuación incorrecta de la Administración, debo referirme nuevamente a la Defensoría del Contribuyente (esta vez respecto de la atención de las quejas presentadas).
En este punto debo señalar que, inicialmente, los contribuyentes presentaban un formulario de quejas y sugerencias, el cual podía ser remitido personalmente, vía fax o correo, para ser registrado por el personal de la SUNAT. Sin embargo, ante la demanda de mayores facilidades para la presentación de las quejas y sugerencias, se ha incorporado la opción Defensoría en Línea en nuestro portal en Internet, con que el contribuyente cuenta con una opción adicional para consultar el estado de su queja.
Para ello, nuestros técnicos diseñaron un software de captura y consulta mediante un aplicativo que, además, constituía el primer formulario electrónico de uso masivo para este fin y el primer sistema en línea de presentación de quejas y sugerencias de la Defensoría del Contribuyente en el ámbito sudamericano.
Para garantizar mayor operatividad, el aplicativo ha sido desarrollado de modo que pueda ser utilizado por el personal de la Central de Consultas, lo que ha fomentado la ampliación de la cobertura hacia aquellos lugares en los que el uso de Internet aún se encuentra restringido.
Adicionalmente, el aplicativo se ha ajustado a otros requerimientos para su presentación. Así, incorpora la opción de un formulario de queja o sugerencia según
los requisitos legales para su presentación. Además, incluye la validación de la identidad de la persona que presenta la queja con la información del Registro Nacional de Identidad y Estado Civil. Por último, relaciona la información contenida en la base del padrón del RUC y genera una Constancia de Información Registrada con una opción de impresión.
Por otro lado, para las consultas de las quejas, incorpora variables según el estado del trámite, señalando el nombre del funcionario a cargo de éste, así como datos para comunicarse con él. Y, además, hace posible que el contribuyente consulte el número y contenido del oficio de respuesta.
RESULTADOS
Los resultados de la labor de la Defensoría al Contribuyente en la atención de las quejas han permitido que se detecten problemas operativos y se evidencia la urgencia de contar con determinados procedimientos o recursos.
Por ejemplo, la incorporación de un nuevo procedimiento de devolución automática tuvo su origen en una queja presentada a consecuencia de la demora en la atención de una solicitud de devolución. Esta queja fue evaluada y atendida oportunamente, pero lo más importante fue que no sólo se superó la causa del problema suscitado, sino que además ayudó a mejorar el procedimiento de devoluciones.
Justamente, éste es el gran aporte del mecanismo destinado a la participación del contribuyente: facilitar que se identifique la causa del problema y que se adopten soluciones creativas y oportunas.
Lo valioso de este mecanismo radica en que constituye un círculo virtuoso que se inicia con la participación del contribuyente y redunda, finalmente, en su beneficio, así como en una más eficiente labor de nuestra parte.
CONCLUSIÓN
Para terminar, quiero transmitirles una preocupación con el ánimo de contribuir al debate del tema que nos convoca pues en nuestra institución siempre buscamos un equilibrio entre la calidad y la oportunidad. Debo decir que, en vista de que la transparencia y los controles sociales obligan a las administraciones tributarias a cumplir con determinados plazos para atender los requerimientos de los contribuyentes y usuarios, se debe cautelar que ello no vaya en detrimento de la calidad del producto que ofrecen nuestras instituciones.
En nuestro caso, gracias a instrumentos como los mencionados en esta ponencia -en los que se combinan el uso de la tecnología y la creatividad de nuestro personal-, hemos avanzado en brindar a los contribuyentes y ciudadanos en general la
información adecuada y necesaria, así como la oportunidad de interactuar con nosotros.
Así, pues, estamos afianzando nuestro camino a la modernización y nuestro compromiso con el impulso al concepto del “gobierno electrónico” como valioso medio para lograr la mejora de los servicios y la efectividad de nuestra labor.
No obstante, aún hay mucho por hacer. El reciente encargo que hemos recibido respecto de administrar los tributos aduaneros no hace sino confirmar esta convicción y nos plantea el reto de aplicar y homogeneizar las fortalezas de cada institución, en especial en el campo del acceso a la información y la participación ciudadana. En esta tarea nos encontramos trabajando intensamente ahora, y estoy segura de que, siendo más eficientes cada día y respetando simultáneamente los derechos de los contribuyentes, lograremos los objetivos que nos hemos trazado.
Sra. Nahil Hirsh
Superintendente Nacional Adjunta de Aduana
Superintendencia Nacional de Administración Tributaria Ave. Garcilazo de la Vega No. 1432
Lima 1472 Perú
Email: [email protected]
