Centro Interamericano de Administraciones Tributarias - CIAT
40ª. Asamblea General del CIAT
LA RECAUDACIÓN POTENCIAL COMO META DE LA ADMINISTRACIÓN TRIBUTARIA
Tema 2.3
LA IMPORTANCIA DE LOS CAMBIOS LEGISLATIVOS PARA REDUCIR LA EVASIÓN Y ELUSIÓN TRIBUTARIAS
Departamento de Rentas Internas Barbados
Florianópolis, Estado de Santa Catarina, Brasil 3 a 6 de abril de 2006
Caso práctico
TEMA 2.3 LA IMPORTANCIA DE LOS CAMBIOS LEGISLATIVOS PARA REDUCIR LA EVASIÓN Y ELUSIÓN TRIBUTARIAS
Sabina Walcott-Denny Comisionada de Impuestos Internos
Ministerio de Finanzas (Barbados)
SUMARIO: Introducción.- Pasos para los Cambios Legislativos.- Sistema Tributario de Sociedades y Personas Naturales.- Introducción del Nuevo Régimen Tributario – Del Impuesto al Consumo al IVA.- Transacciones Específicas.- El Uso de Herramientas Administrativas.- Conclusión.
INTRODUCCIÓN
La función principal de una administración tributaria es la recaudación eficiente de impuestos. La eficiencia en este ambiente dicta la maximización de la recaudación tributaria a través del uso de modernos métodos de recaudación, combinados con un brazo ejecutor que sea rápido, significativo y orientado hacia resultados. Desafortunadamente, esta meta está en conflicto directo con la del contribuyente cuyo objetivo es minimizar su obligación tributaria, usualmente a través de medios legales o en ocasiones por medios ilegales. Los cambios legislativos son entonces usados por la administración tributaria para cumplir su mandato y reducir la evasión y elusión tributarias.
Definición
La enciclopedia Wikipedia define la elusión tributaria como “la utilización legal del régimen tributario para ventaja propia a fin de reducir el monto de impuesto a pagar a través de medios que se encuentren dentro de la ley”. Por otro lado, la evasión tributaria es “el término general para los esfuerzos que realizan personas naturales, jurídicas, fideicomisos y otras entidades para evadir el pago de impuesto a través de medios ilegales”.
Política, Administración y Procesos Legales
Los cambios legislativos no pueden examinarse sin establecer la razón de los mismos y si cualquier parte de los sistemas tributarios ha contribuido o no, ya sea directa o indirectamente, a la necesidad de los cambios. Sin duda, la política, la administración y los procesos legales dentro del sistema crean un fuerte impacto en el contribuyente y pueden instarlos a procurar medios menos que honestos para declarar sus ingresos. Por ejemplo, si las tasas de
impuestos son altas, existen mayores probabilidades de que las personas busquen medios de evasión y elusión.
PASOS PARA LOS CAMBIOS LEGISLATIVOS El proceso usual:
- Situación Existente.
- Dirección de Política.
- Legislación.
- Administración.
- Experiencia de la Evasión y Elusión Tributarias.
- Cambios Legislativos.
La importancia de los cambios legislativos
Los cambios legislativos son importantes y necesarios cuando se lucha contra la elusión y evasión tributarias. Los cambios se utilizan para:
- implantar una nueva dirección de política global;
- desalentar la planificación tributaria sofisticada;
- corregir omisiones que se hayan producido al momento de redactar la legislación original;
- corregir ambigüedades;
- reducir potenciales actividades fraudulentas e ilegales.
LA EXPERIENCIA DE BARBADOS – Áreas y actividades en que se utilizaron cambios legislativos como medida para reducir la evasión y elusión tributarias:
Sistemas Tributarios de Sociedades y Personas Naturales.
Introducción de un nuevo régimen tributario – desde el impuesto al consumo hasta el Impuesto al Valor Agregado (IVA).
Transacciones específicas.
Herramientas administrativas.
General
En Barbados, se lleva a cabo una revisión constante del sistema tributario.
Tanto la Administración Tributaria como otras organizaciones hacen recomendaciones para influir en las directrices políticas del gobierno.
SISTEMA TRIBUTARIO DE SOCIEDADES Y PERSONAS NATURALES La Reforma de 1990
En la década del 90 se llevó a cabo una significativa reforma del sistema de impuesto sobre la renta de las personas naturales. Uno de los principales objetivos era reducir la posible evasión y elusión tributarias mediante la reducción de varias deducciones y descuentos.
Estos incluían:
- interés hipotecario ilimitado sobre la residencia ocupada por el propietario;
- reparaciones / mejoras ilimitadas sobre la residencia ocupada por el propietario;
- prima de seguro sobre la residencia ocupada por el propietario;
- descuento por pariente dependiente;
- descuento por manutención de hijos;
- descuento por manutención de cónyuge.
El principal objetivo de la reforma era hacer el sistema menos complicado.
Además, los tramos de impuestos cambiaron de cinco a dos. Se observó durante esta reforma que la simplicidad del sistema tributario y los formularios de declaraciones de impuestos trajeron como resultado menos evasión y más cumplimiento.
Reforma de 2002
En el año 2002, como resultado de la esperada unificación regional, “El Mercado y Economía Únicos de CARICOM” (CSME por sus siglas en inglés) y otros aspectos sobre el comercio mundial, se llevó a cabo un análisis detallado de la posición de Barbados en relación con sus vecinos y otras jurisdicciones. Se observó que había una tendencia hacia las tasas bajas de impuestos, tanto a nivel de las personas naturales como de las jurídicas. El Cuadro que aparece a continuación muestra las tasas de impuestos de los competidores.
Tasas de Impuestos de los Competidores de Barbados- 2002 Persona Jurídica Persona natural
Jamaica 33,33 25 (Tasa única)
Sta. Lucía 33,33 30 (Tasa marginal)
Trinidad 35 35 (Tasa marginal)
Guyana 33,33 33 (Tasa marginal)
Barbados 40 40 (Tasa marginal)
Se observó que la evasión y elusión tributarias con respecto a las personas jurídicas presentarían algunos retos. Se reconoció la posibilidad del traslado de los ingresos. Por consiguiente, se decidió disminuir gradualmente las tasas de impuestos. Se reconoció que a corto plazo habría pérdida de ingresos, pero a largo plazo habría un incremento en los ingresos y mayor crecimiento económico.
Nuevas Tasas de Impuesto
Las secciones 42 y 43 de la Ley del Impuesto sobre la Renta fueron modificadas para reflejar la tendencia actual de tasas inferiores. El cuadro que aparece a continuación describe las tasas de impuesto sobre la renta de personas naturales y jurídicas.
Año Tasa de Tasa de Persona Jurídica Persona Natural
2002 37,5% 25% ( 40% - tasa marginal) 2003 36% 22,5% (40% - “ “ ) 2004 33% 20% (40% - “ “ ) 2005 30% 20% (37,5% - “ “ ) 2006 25% 20% (35% - “ “ )
INTRODUCCIÓN DEL NUEVO REGIMEN TRIBUTARIO – DEL IMPUESTO AL CONSUMO AL IVA
Con anterioridad al año 1997, el sistema tributario de Barbados consistía en el impuesto sobre la renta - personas jurídicas y naturales – y diversos tipos de impuestos al consumo. Conjuntamente con estos diferentes impuestos al consumo existían reglas y tasas diversas. El resultado fue una administración ineficaz y pérdida de ingresos mediante la evasión tributaria y cierto grado de elusión tributaria, por cuanto muchas de las legislaciones incluían varias escapatorias.
Los siguientes son algunos de los impuestos al consumo que existían antes de 1997:
• Boletos de Viajes.
• Pequeñas Naves.
• Gastos de Representación.
• Hoteles y Restaurantes.
• Servicio de Aerolíneas.
• Impuestos sobre Minerales Explotables en una Cantera.
Luego de un análisis de las muchas dificultades encontradas en la recaudación de estos impuestos, se hicieron sugerencias para mejorar el sistema global y disminuir la pérdida potencial de ingresos.
En 1997, se introdujo la legislación sobre el Impuesto al Valor Agregado y se revocaron las numerosas leyes sobre el impuesto al consumo. El cambio de legislación fue significativo. Las tasas de impuestos eran de 0, 7,5% ó 15%.
Este sistema ha resultado exitoso en la disminución del nivel de evasión y elusión tributarias. De hecho, la recaudación de ingresos bajo este nuevo sistema ha aumentado significativamente.
TRANSACCIONES ESPECÍFICAS
Los contribuyentes utilizan ciertas transacciones para fines de evasión y elusión tributarias. Se utilizan los cambios legislativos para “obturar cualesquiera escapatorias”. El cuadro que aparece a continuación resume algunas de las áreas en las que se hicieron cambios legislativos y los abusos específicos que se impidieron.
Legislación Se Impidió Abuso Específico
Compensación de Grupo subdeclaración de renta Préstamos a Directores utilización de fondos de la
compañía sin reintegro Transacciones Artificiales sub/sobre valoración de activo Impuesto final sobre
dividendos e intereses
no-declaración de dividendos e intereses
Compensación de Grupo - Sección 23A – Ley del Impuesto sobre la Renta
Los cambios legislativos en el área de pérdidas de grupo actúan como herramienta efectiva para desalentar la evasión y elusión tributarias. En Barbados, se permite que una compañía que sea parte de un grupo compense una pérdida actual de negocios con las ganancias imponibles de otra compañía del grupo, siempre y cuando se cumplan ciertos criterios. La compensación fue diseñada para estimular a las compañías rentables que inviertan en otras actividades que podrían ser inmediatamente rentables.
En Barbados se permite a las personas jurídicas trasladar las pérdidas tributarias durante los nueve años subsiguientes. A fin de asegurar que las compañías no abusen del uso de las disposiciones de compensación de grupo, no se permite que una compañía reclame una compensación de grupo hasta tanto las ganancias del reclamante no sean inicialmente aplicadas contra cualesquiera pérdidas de años anteriores de dicha compañía.
Préstamos a Directores - Sección 27A – Ley del Impuesto sobre la Renta Algunos de los directores de compañías, particularmente de compañías subsidiarias, pueden usar su posición para procurar anticipos y préstamos de estas compañías. Para contrarrestar esta eventualidad, se utilizaron cambios legislativos. La legislación no impide a una compañía que efectúe anticipos o préstamos a un director, sino que simplemente se asegure de que los directores no abusen de este privilegio. Cualquier préstamo o anticipo efectuado por una compañía a un director debe ser reembolsado en el término de un año o de otro modo se considera como renta del director en el año en el que recibió el préstamo o anticipo. Sin esta estipulación, el director puede usar los fondos de la compañía sin incurrir en ningún gasto de interés y sin ningún período de reembolso establecido.
Transacciones Artificiales - Sección 29 – Ley del Impuesto sobre la Renta
Los contribuyentes a todos los niveles de renta practican esquemas de evasión y elusión tributarias. Existen situaciones en las que el verdadero costo de un artículo no refleja su verdadero valor de mercado. A fin de asegurar que el valor de mercado no sea subvalorado debido a la relación entre el comprador y el vendedor, la administración tributaria utiliza la legislación para obviar o modificar una transacción si no es una transacción conforme al régimen de partes independientes.
Impuesto Final sobre Dividendos e Intereses –Sección 48B y 48C - Ley del Impuesto sobre la Renta
Se determinó que había personas que efectuaban préstamos a compañías por las que les pagaron sumas generosas de intereses pero no pagaban impuestos. El cambio en la legislación hizo obligatorio que la compañía que pagaba el interés dedujera el 12,5% como impuesto final y entregara el mismo al Comisionado para el día 15 del mes siguiente a aquél en el que se pagó el interés. El mismo tratamiento se aplicó al pago de dividendos.
EL USO DE HERRAMIENTAS ADMINISTRATIVAS
Barbados utiliza un número de herramientas administrativas para reducir la evasión y elusión tributarias, conocer el impuesto de retención, acceso a los registros bancarios de los contribuyentes, la autoridad para embargar a los contribuyentes y realizar liquidaciones cuando sea necesario.
Impuesto de Retención
Los pagos a no residentes están sujetos al impuesto de retención del modo siguiente:
Utilidades brutas de artistas 25%
Intereses 15%
Regalías 15%
Dividendos de utilidades gravadas 15%
Utilidades de sucursales 10%
Servicios técnicos / gerenciales 15%
Otros servicios 25%
Cabe observar que este sistema ha sido exitoso en captar impuestos que de otro modo no habrían sido recaudados.
Acceso a Cuentas Bancarias – Sección 76 – Ley del Impuesto sobre la Renta
La Sección 76 (1) señala inter-alia:
(1) “una persona autorizada por el Comisionado para cualquier propósito relacionado con la administración o aplicación de esta Ley puede, en cualquier momento razonable, mediante la presentación de esta carta de autorización ingresar en cualesquiera instalaciones o lugar en que se lleve a cabo negocios o en que se mantenga cualquier propiedad o se haga cualquier cosa en relación con cualquier negocio o cualesquiera libros o registros o………..
auditar o examinar los libros y registros
…..(7) “sin restringir los aspectos generales esta sección se aplica a los bancos.”
La autorización para acceder los registros bancarios de los contribuyentes ofrece una herramienta formidable para asistir al Departamento Tributario a rastrear el ingreso no reportado y el dinero devengado por un contribuyente de actividades ilegales.
Embargo
La Sección 73 (1) establece – “cuando el Comisionado establece que alguna persona esté endeudada con o es responsable de efectuar un pago a otra persona y dicha persona está endeudada con la Corona bajo esta Ley, el Comisionado puede entregar a la primera persona mencionada una intimación de pago señalando el nombre de la persona que está endeudada con la Corona y el monto de la deuda…..”
Esta disposición autoriza al Comisionado para que recaude impuestos adeudados de una tercera persona que mantenga fondos en nombre de un contribuyente.”
Soluciones Tecnológicas
Proyecto CIAT -2006
Barbados ha reconocido que una administración tributaria eficiente y efectiva requiere utilizar la tecnología más avanzada disponible. El Proyecto CIAT que está programado para iniciarse dentro de poco, ofrecerá a Barbados la oportunidad de hacer uso de la más reciente tecnología para mejorar sus servicios a los contribuyentes e introducir la declaración electrónica.
Se esperan cambios legislativos para facilitar los sistemas automatizados que permitirían la transmisión electrónica de información, la declaración electrónica, envío y recibo de declaraciones, y otras obligaciones estatutarias del contribuyente.
CONCLUSIÓN
El sistema tributario de Barbados se revisa frecuentemente por cualquier filtración potencial. Se reconoce que un sistema tributario que tenga una medida de simplicidad, un alto grado de equidad y que opere en un ambiente estable, es menos probable que tenga altos niveles de evasión y elusión. No obstante, siempre habrá personas que injustamente procuren minimizar su obligación tributaria. Los cambios legislativos siempre serán un arma útil para reducir dichos desafíos y maximizar la recaudación potencial de los ingresos.
Sra. Sabina Walcott-Denny
Comisionada de Impuestos Internos Ministerio de Finanzas
(Barbados)
Correo electrónico: [email protected]
