36ª Asamblea General
OPORTUNIDADES PARA MEJORAR EL CUMPLIMIENTO TRIBUTARIO A TRAVÉS DE LA INTERACCIÓN
Y LA COOPERACIÓN
Tema 3.1
MECANISMOS Y ACCIONES PARA LA ASISTENCIA ADMINISTRATIVA MUTUA
Junta Nacional de Impuestos Suecia
Québec, Canadá 20-23 de mayo de 2002
Caso práctico:
Tema 3.1 MECANISMOS Y ACCIONES PARA LA ASISTENCIA ADMINISTRATIVA MUTUA
Mats Henriksson Director de Impuestos
Coordinador de Asuntos Tributarios Internacionales Junta Nacional de Impuestos
(Suecia)
SUMARIO: Introducción.- Bases para la Cooperación Administrativa Mutua.- Cooperación Regional sobre Bases Voluntarias.- Formas de Asistencia Administrativa.- Las Experiencias Suecas.
INTRODUCCIÓN
Cooperación Administrativa Internacional para Proteger las Bases Impositivas Nacionales
El impacto de la internacionalización ha intensificado la interacción económica entre los países. En la misma medida en que los sistemas económicos se vuelven más globales, lo hacen los problemas que afrontan los hacedores y administradores de política tributaria. Los sistemas tributarios necesitan hacer frente a las cada vez más móviles bases impositivas, internacionalmente. Los gobiernos se hallan enfrentados a transacciones basadas en los avances de la tecnología de la comunicación, el desarrollo de instrumentos financieros complejos e innovadores, la expansión de paraísos fiscales y regímenes preferenciales, que amenazan con distorsionar lo que de otro modo sería una competencia fiscal beneficiosa. Además de las dificultades encontradas en la imposición de los ingresos de capital, la creciente movilización de la fuerza laboral especializada contribuye a hacer más elusiva la imposición sobre el ingreso salarial. Muchas transacciones internacionales, particularmente en el campo de la imposición indirecta como el comercio intracomunitario entre los Estados Miembros (EM) de la Unión Europea (UE), no pueden ser completamente controlados por una sola administración tributaria nacional. En este sentido, el sistema tributario mismo requiere cooperación entre las administraciones tributarias.
Por tanto, el reto nacional planteado por la necesidad de proporcionar un ambiente fiscal que tienda a promover flujos comerciales y de inversión mientras se asegura una base impositiva amplia, sólo puede enfrentarse a través de la cooperación a nivel internacional. Las administraciones tributarias de los diferentes países necesitan cooperar, no sólo para combatir los abusos tributarios entre fronteras, sino también para llevar a cabo normalmente su trabajo de administración del cumplimiento.
Países con una alta carga tributaria global
La cooperación con otras administraciones tributarias es de particular importancia para países con una alta carga tributaria. Éstos están enfrentando los enormes esfuerzos por parte de los contribuyentes por reducir sus bases tributarias.
Las transacciones internacionales y el uso de refugios tributarios o regímenes preferenciales juegan un papel importante en este sentido.
Suecia ha escogido financiar la mayoría de sus programas de bienestar a través del sector público. Por tanto, es un país con una carga tributaria muy alta, posiblemente la más alta del mundo. La carga tributaria global ha alcanzado hasta más del 50% del PIB durante muchos años. No es de sorprender que el vacío tributario (la diferencia entre la presunta renta tributaria y los impuestos realmente recaudados) en relación con las transacciones internacionales sea considerable. Según recientes estimaciones realizadas por la Junta Tributaria Nacional (bases tributarias evasivas; Informe 2002:2, disponible sólo en idioma sueco) esta parte del vacío tributario ha sido calculado en 20 - 35 billones de SKR (2 - 3,5 billones de $USD). Un análisis de este total indica que los impuestos indirectos representan de 10 - 15 billones de SKR. El equilibrio viene de ahorros en el extranjero no reportados, y transacciones en las cuales se encuentran involucrados los paraísos fiscales. Las pérdidas relacionadas con transacciones internacionales representan aproximadamente un cuarto del total del vacío tributario, han sido calculadas en unos 90 billones de SKR (8,5 billones de $USD). El mismo nivel ha sido calculado para otros varios países en el norte de Europa. Muchos de éstos pueden ser caracterizados como países con altas cargas tributarias.
La cooperación con otras administraciones tributarias es por tanto, un tema importante para las Autoridades Tributarias suecas.
BASES PARA UNA COOPERACIÓN ADMINISTRATIVA MUTUA
La cooperación internacional permite a las administraciones tributarias obtener información de otras administraciones, actuar más allá de sus fronteras nacionales para llevar a cabo inspecciones en el extranjero, tomar parte en acciones de control mutuas o simultáneas y notificar a los contribuyentes. En algunos casos, la cooperación puede también incluir la recaudación y el recobro de deudas tributarias.
Estas actividades pueden llevarse a cabo sin la necesidad de compromisos convencionales. La información puede ser accesible de fuentes abiertas sin restricciones de reserva. Puede que otras administraciones tributarias deseen ofrecer su ayuda. La cooperación voluntaria es, sin embargo, una base insuficiente para una asistencia administrativa organizada y efectiva.
La responsabilidad de las administraciones tributarias es, fundamentalmente, proteger las propias bases tributarias nacionales. La competencia potencial entre Estados con relación a las bases impositivas es una realidad. En ausencia de
obligaciones para asistir a otras administraciones, tales esfuerzos tendrán una baja prioridad. Por ende, la asistencia y la cooperación pueden ser mediocres y de calidad cuestionable, y por tanto, de escaso valor para la parte receptora. La legislación nacional, que pretende proteger a los contribuyentes, como las provisiones de secreto relacionadas con la información económica privada, y las normas procesales con respeto a los poderes de la administración tributaria para examinar e investigar con relación a la imposición, requieren normas estrictas para la cooperación con administraciones extranjeras. Los contribuyentes deben sentirse confiados en que ninguna asistencia administrativa entre administraciones tributarias viola sus derechos.
El sistema para la cooperación internacional debe ser transparente y de alta calidad.
Frente a este antecedente, es imperativo que la cooperación administrativa y asistencia mutua entre las autoridades tributarias sean reguladas. Los países deseosos de cooperar internacionalmente deberían demostrarlo a través de la firma de tratados, convenios y acuerdos para proporcionar un marco legal para tal cooperación.
Base legal en Suecia
En 1990 Suecia implementó una legislación nacional definiendo las condiciones bajo las cuales las autoridades suecas pueden cooperar con otras administraciones sobre una base recíproca en asuntos tributarios. La ley cubre intercambios de información, acciones de control simultáneas, notificación a los contribuyentes, recaudación y recobro de deudas tributarias. También nombra la Autoridad Competente, en muchos casos el Consejo Tributario Nacional, como sede de la administración tributaria. La ley permite a la Administración tributaria cooperar con administraciones extranjeras, si existe un acuerdo entre los países implicados. Con el ingreso de Suecia a la Unión Europea, se enmendó la ley y ahora también cubre intercambios de información basada en la Directiva de la UE (77/799 EG) sobre asistencia mutua. La ley comprende todos los impuestos.
Compromisos de Suecia para la cooperación administrativa
Suecia ha firmado tratados tributarios bilaterales con 80 países. Muchos de ellos, excepto el tratado con Suiza, incluyen un artículo sobre intercambio de información, basado en el artículo 26 del Modelo de Convenio de la OCDE. El intercambio de información cubre todos los impuestos tributados por parte de los Estados contratantes. La obligación concierne la información necesaria para la tributación, a menos que la legislación tributaria interna concerniente sea contraria al Convenio. La obligación está también limitada en caso de falta de reciprocidad (legal o de hecho) si la información no está disponible bajo ley interna o práctica administrativa;
y en los casos en los que haya riesgo de revelación de secretos de negocio o profesionales, y esta revelación sea contraria al orden público.
Además de estos tratados bilaterales, Suecia participa en varios acuerdos multilaterales sobre asistencia administrativa mutua. El más antiguo y abarcador de ellos es el Convenio Nórdico sobre Asistencia Mutua en Asuntos Tributarios (original 1972, actual 1990) entre Dinamarca, Finlandia, Islas Faeroe, Groenlandia, Islandia, Noruega y Suecia. El Convenio incluye las siguientes actividades:
• Intercambio automático de información
• Intercambio espontáneo de información
• Intercambio de información por solicitud
• Presencia en la actividad de inspección en otro Estado
• Auditoría simultánea
• Notificación
• Recaudación coactiva de deudas tributarias
• Transferencia del impuesto (preliminar).
El Consejo de la Unión Europea y la OCDE desarrollaron conjuntamente un Convenio sobre Asistencia Administrativa Mutua en Asuntos Tributarios. Suecia ha ratificado el Convenio que en muchas áreas se corresponde con el Convenio Nórdico. El Convenio anterior (UE-OCDE) presenta una ventaja sobre los tratados tributarios, pues es posible suscribirse a él sin la necesidad de negociar bilateralmente con otros Estados.
En 1995 Suecia ganó su admisión en la Unión Europea. Esto llevó a una implementación de la legislación comunitaria o, en el caso de las Regulaciones, a un efecto legal directo en Suecia. La Directiva de la Comunidad Europea sobre Asistencia Mutua (77/799 EEC), que inicialmente cubría los impuestos sobre la renta y sobre capital, y que luego se extendió en 1979 al IVA, y en 1992 al impuesto sobre consumo selectivo, entró en vigor cuando Suecia ganó su membresía. Esta Directiva abrió una posibilidad de asistencia administrativa con Portugal, un país con el cual Suecia no tiene tratado tributario bilateral.
La Regulación (218/92 EEC) contempla provisiones para el intercambio computarizado de información acerca del IVA sobre el Sistema de Intercambio de Información sobre el IVA (“VAT Information Exchange System” - VIES). Los negocios relacionados con el comercio intracomunitario están obligados a presentar un formulario cuatrimestral que contiene el valor total de los bienes para cada comprador.
Este intercambio de información permite la verificación de la obligación tributaria del comprador en el país de destino.
La Comisión Económica utiliza el programa Fiscalis que apunta a promover las políticas comunitarias en el campo de la fiscalidad indirecta. Una de las herramientas del programa es el control multilateral (CML), donde la auditoría de campo relacionada con grupos corporativos o socios comerciales, que realizan operaciones de negocios en diferentes países, pueden ser coordinados en varios Estados miembros. Estas actividades de control pueden ser parcialmente financiadas por la Comisión.
COOPERACIÓN REGIONAL SOBRE BASES VOLUNTARIAS
Los convenios, tratados y acuerdos antes mencionados proporcionan la base legal para la cooperación. También imponen obligaciones sobre los países participantes, particularmente en el caso de la UE con respecto al IVA y los impuestos sobre el consumo selectivo. El sistema de IVA común requiere que los Estados miembros cooperen, y la ejecución y esfuerzos del Estado miembro son inspeccionados por los Servicios de la Comisión, ya que el IVA es un elemento en el cálculo de la cuota del país miembro de la UE.
Además de estas obligaciones, Suecia está comprometida con muchos otros esfuerzos de cooperación voluntaria. Los países nórdicos tienen una larga historia de cooperación mutua en asuntos tributarios. El Convenio Nórdico es testimonio de estos esfuerzos. Los países nórdicos se reúnen periódicamente a diferentes niveles; a nivel ministerial, para discutir experiencias relacionadas con la aplicación del Convenio en la práctica operacional; a nivel del Director General (de Administraciones Tributarias) para planificar y dar las instrucciones para actividades conjuntas por venir. Durante las reuniones con los jefes de las Unidades de Dirección del Cumplimiento y con un grupo para auditorías simultáneas, estas instrucciones se transforman en planes de acción y sugerencias para la selección de casos para auditoría. Los esfuerzos de cooperación nórdica también incluyen temas relacionados con las técnicas de auditoría informatizadas y esfuerzos conjuntos de capacitación.
Suecia también se encuentra activa dentro de la iniciativa de cooperación del Mar Báltico, la cual incluye todas las naciones con costa en el Mar (Rusia, Lituania, Polonia, Alemania, Dinamarca, Finlandia y Suecia) y además Noruega e Islandia. Entre otras iniciativas, los países han acordado acciones de control conjuntas, incluyendo el intercambio de información. Los tratados bilaterales proporcionan las bases legales para esta cooperación entre los países involucrados.
FORMAS DE ASISTENCIA ADMINISTRATIVA
Cada Estado miembro de la UE está obligado a organizar una Oficina de Enlace Central (OCE) y a intercambiar información IVA automáticamente, usando el Sistema de Intercambio de Información sobre IVA (VIES). La OCE es responsable de los contactos entre los Estados miembros con relación a la cooperación administrativa.
El intercambio de información vía la OCE, o está basado en solicitudes presentadas por
otro Estado miembro, o es automático. Es posible analizar este flujo de información y encontrar modelos que podrían proporcionar insumos útiles para el proceso de administración del riego.
La Oficina de Enlace de Sisa (“Excise Liaison Office” – ELO) es la correspondiente organización, relacionada con la UE, en el campo de los impuestos sobre el consumo selectivo armonizado.
El intercambio de información, la herramienta más extensamente utilizada para asistencia administrativa, puede ser espontánea, automática o por solicitud. La herramienta por la cual una información que puede ser de importancia para la Administración tributaria en otro Estado es enviada a ese Estado sin ser solicitada o, ser sujeto de un acuerdo específico, es generalmente conocida como intercambio espontáneo de información. La información, que generalmente está cubierta por un artículo de intercambio de información en el tratado tributario, o en un acuerdo basado en el tratado, se hace disponible como un efecto lateral de las actividades de inspección nacional.
Un intercambio automático de información, normalmente está basado en compromisos adquiridos en tratados tributarios o convenios, o en acuerdos específicos.
Los intercambios automáticos generalmente aplican a la información masiva con relación a salarios, pensiones, regalías, intereses sobre ahorros, dividendos, reembolsos de IVA para comerciantes extranjeros, etc., pagados a personas residentes o domiciliadas en el extranjero. El Estado fuente pasa la información hacia el Estado de residencia automáticamente sin solicitud previa. El material generalmente no es examinado por la Administración tributaria del Estado fuente. Normalmente, la información se hace disponible a la administración tributaria automáticamente en virtud de una obligación contemplada en el código tributario nacional.
El intercambio de información por solicitud es la herramienta más limitada en términos de volumen de información. La obligación que impone sobre la administración tributaria es, sin embargo, más sustancial. La información es proporcionada por solicitud específica con respecto a un contribuyente identificado. También puede venir limitada por otras formas, tal como un período de información específico. Las llamadas
“expediciones de pesca”, solicitudes en masa relacionadas con personas no identificadas, generalmente no son aceptadas.
Algunos tratados, convenios y acuerdos proporcionan una posibilidad para los funcionarios de otra administración tributaria, de estar presentes durante una auditoría, inspección o investigación.
La expresión auditoría simultánea es utilizada cuando dos o más Estados acuerdan llevar a cabo una inspección (generalmente en forma de una auditoría de campo) al mismo tiempo y con relación al mismo período de información, cada uno dentro de su propia jurisdicción, de uno o más contribuyentes, que resultan de interés desde el punto de vista del control. Estas auditorías están basadas normalmente, en
acuerdos que siguen el acuerdo modelo de la OCDE para la ejecución de inspecciones tributarias simultáneas (C (92)81/FINAL) o el Convenio Nórdico. Para facilitar esta cooperación, las administraciones tributarias nórdicas han elaborado unas normas para la ejecución de auditorías simultáneas, que cubren temas administrativos e incluyen auditorías informatizadas. Un grupo proyecto con miembros de Dinamarca, Finlandia, Noruega y Suecia, tiene la responsabilidad de seleccionar los casos de auditoría. El grupo también ha desarrollado estándares para controles básicos e informes.
Los controles multilaterales se ejecutan bajo el programa Fiscalis dentro de la UE. Es una de las herramientas disponible para promover las políticas comunitarias con respecto a los impuestos indirectos, particularmente el IVA. Los controles multilaterales son parcialmente financiados por la Comisión. En un CML, funcionarios de tres o más EM toman parte en una actividad de control conjuntamente planeada y ejecutada. Es necesaria una base legal para el intercambio de información, por ejemplo, implicación o delegación de la autoridad competente nacional.
El Convenio Nórdico, el Convenio del Consejo de Europa y la OCDE sobre Asistencia Administrativa Mutua, y la Directiva de la CE sobre Asistencia Mutua, ofrecen la posibilidad de presencia en inspecciones en el extranjero. Esta es una forma más limitada de cooperación en actividades de control. El funcionario puede no tomar parte activa en la inspección o investigación en el extranjero. A pesar de eso, puede ser de gran valía para el funcionario, examinar las condiciones en el sitio y formarse una impresión personal de las condiciones del caso particular.
Algunos tratados bilaterales y Regulaciones y Directivas de la UE abren la posibilidad de asistencia administrativa entre las partes con relación a la recaudación coactiva y a la recuperación del impuesto. En Suecia, la recaudación coactiva de impuestos y deudas civiles es una responsabilidad del Servicio de Cumplimiento, una organización hermana de la administración tributaria, ambas bajo el Consejo Tributario Nacional. El Servicio de Cumplimiento es la autoridad competente en materia de recaudación coactiva y recuperación del impuestos.
LAS EXPERIENCIAS SUECAS
La presentación anterior demuestra que en Suecia se encuentran disponibles una variedad de herramientas para asistencia y cooperación administrativa, basadas en tratados, convenios y acuerdos con un gran número de Estados. Las posibilidades para obtener información con propósitos tributarios y tomar parte en actividades de control conjuntas están, al menos, al nivel de otras economías desarrolladas. La cooperación con países del entorno inmediato de Suecia está bien desarrollada y particularmente extendida. La membresía en la UE proporciona nuevas posibilidades, particularmente en el campo de la tributación indirecta. Actualmente, también se están desarrollando provisiones con el fin de mejorar la asistencia administrativa entre los EM con relación a la tributación directa.
Contrario a estos antecedentes, puede parecer sorprendente que las pérdidas tributarias con relación a transacciones internacionales suman hasta un cuarto del total de pérdidas tributarias en Suecia. Esto es una sobre-representación considerable en comparación con las transacciones domésticas. Una de las razones obvias para ello es, que los tratados, convenios y acuerdos no son aplicables en los paraísos fiscales o regímenes tributarios preferenciales, y en muchos países implicados en la competencia tributaria nociva. Cuando tales países han celebrado acuerdos, la cooperación tiende a ser limitada a los casos de fraude tributario. Otra razón es la insatisfactoria harmonización administrativa. Las posibilidades de usar transacciones internacionales con paraísos fiscales y regímenes preferenciales, posiblemente no es el problema más serio en términos de pérdidas de ingresos. Pérdidas muy sustanciales están relacionadas con transacciones que involucran países con los cuales Suecia tiene, de hecho, algún tipo de acuerdo. Por tanto, es razonable deducir que la administración tributaria no es capaz de usar las posibilidades para la cooperación y asistencia administrativa, en toda su extensión. Existen muchas razones para esto. Las experiencias suecas se discutirán a continuación.
Actitudes y motivación
La actitud y compromiso de los funcionarios tributarios, particularmente la actitud de los directores operacionales, constituyen factores para un mayor éxito con respecto a la cooperación internacional. Su responsabilidad es utilizar las herramientas disponibles en su trabajo diario. Los directores priorizan y asignan recursos. La tributación es por tradición una responsabilidad nacional. Una clara mayoría de miembros del personal de la Administración Tributaria sueca fueron reclutados y entrenados en el tiempo en el que la internacionalización y la globalización estaban en su infancia. Su centro de atención ha sido, y todavía lo es en gran medida, los aspectos y problemas nacionales de tributación y recaudación de impuestos. Sólo algunos funcionarios se han especializado en asuntos de tributación internacional. La Administración Tributaria sueca está organizada de acuerdo a los principios funcionales, y las operaciones están completamente integradas. Esto significa que cada oficina y unidad tributaria tiene la plena responsabilidad de manejar todos los asuntos tributarios de los contribuyentes asignados a ella dentro de su jurisdicción geográfica. La única excepción son las obligaciones de sisa, actualmente administrados por una rama especial del Consejo de Tributación Nacional a lo largo de la nación. La consecuencia de este principio organizacional es inevitablemente, que los asuntos tributarios internacionales constituyen solo una parte menor de la carga total de trabajo de cada unidad organizacional. Aunque la política integrada no siempre es aplicada a nivel de individuo de miembro de personal, esa parte menor es insuficiente para crear la “masa crítica” que permitirá a los miembros del personal desarrollar y mantener las habilidades necesarias para la cooperación administrativa. La misma experiencia es relevante con respecto a la administración y dirección del IVA.
Aunque los funcionarios tributarios en general, son conscientes de la creciente internacionalización y su potencialmente serio impacto en las bases tributarias de
Suecia, pocos se dan cuenta totalmente de la implicaciones para el futuro de la administración tributaria. Ya no es posible, particularmente en las áreas de IVA intracomunitario y administración de sisa, cumplir la misión de la administración tributaria sin cooperación con administraciones de otros países. Algunas transacciones y movimientos de bienes no pueden ser verificados por la administración de un solo país. Es por tanto necesario tener confianza en la capacidad, competencia y compromiso de las administraciones extranjeras.
Trabajo difícil y algunas veces poco gratificante
El trabajo relacionado con temas de tributación y asistencia administrativa internacional es, por muchos motivos, más difícil, prolongado y menos gratificante que el relacionado con los asuntos tributarios nacionales. Con más frecuencia que nunca, la asistencia administrativa requiere la implicación de las autoridades competentes en ambos países. Esta sigue procedimientos burocráticos y generalmente causa serios retrasos. La información requerida, con excepción de los intercambios automáticos, puede que no sea completa o adaptada a los procedimientos y otros requerimientos del país receptor. Se deben dedicar considerables esfuerzos para tener la información rápidamente disponible para el propósito con que fue solicitada. Cuando la información está disponible, sólo después del periodo en el cual la tributación, incluyendo inspección, ha expirado, puede ser necesario usar procedimientos menos modernizados para imponer una obligación tributaria adicional. Muchas administraciones tributarias operan con pocos recursos y se encuentran bajo la presión de reducir los costos de administración. Por tanto, el trabajo prolongado fuera de los procesos del trabajo principal no son bienvenidos. La provisión de asistencia, espontánea o por solicitud, es una actividad que puede requerir conocimientos relacionados con las administraciones tributarias, legislación y procedimientos de otros países. También puede ser necesario entender las propias provisiones sobre secretos en asuntos tributarios y su cultura administrativa. Generalmente, las actividades tienen carácter ad hoc y no es posible planificar, y por tanto, puede considerarse como una carga extra, añadida a un alto volumen de trabajo ya existente. Muchas administraciones tributarias tienen sistemas de medida de la ejecución. Puede resultar difícil medir el efecto de la asistencia a otras administraciones, ya que la retroalimentación es tardía, en el mejor de los casos, y normalmente no se da.
La experiencia de Suecia es que la efectividad de las inversiones en cooperación administrativa es, ciertamente, menor que en los controles internos. Este es indudablemente el caso en términos de efectos directos sobre la renta. El impacto sobre el cumplimiento es indirecto y difícil de medir. Muchas administraciones miden la ejecución de las actividades de control en términos de adiciones a las bases tributarias reportadas o de recaudación adicional de impuestos. Bajo esos estándares, la asistencia administrativa internacional es un ejecutor pobre. Por tanto, es esencial justificar los esfuerzos de cooperación por otros criterios exitosos. Uno de éstos es enfatizar la creciente importancia de la asistencia mutua y, aclarar a los miembros del personal que ellos no pueden esperar, en el futuro, ejecutar sus responsabilidades
satisfactoriamente utilizando sólo herramientas y medios domésticos. La asistencia es necesaria y se debe confiar en las administraciones y funcionarios tributarios extranjeros. También es importante resaltar la importancia de no crear zonas libres de inspección. El contribuyente debe tener la impresión de que las actividades de control pueden aparecer en cualquier parte, y que la información, incluso la referente a transacciones internacionales, puede hacerse disponible a la administración tributaria.
La intención es crear un efecto preventivo y debería ser una piedra angular en la filosofía de la gerencia del cumplimiento en todos los países.
Selección de casos de auditoría
Las auditorías simultáneas y los controles multilaterales pueden ser herramientas muy efectivas para monitorear transacciones intracomunitarias y transacciones entre las partes relacionadas, en diferentes países. La UE y los países nórdicos han encontrado dificultades en la selección de los objetos adecuados. Los Estados involucrados tienen diferentes políticas legales y de procedimiento, y el tema de asignar tiempo y recursos presenta problemas incluso en casos donde existe consenso con relación a los objetos seleccionados. Reconociendo esto, los países nórdicos han formado un grupo permanente conjunto para selección de objetos para auditorías simultáneas y coordinación de las actividades. Consideraciones similares en la UE probablemente van a llevar a procedimientos simplificados y a un proceso de selección conjunta con relación a controles multilaterales, en el futuro.
Impuestos indirectos con períodos cortos de informes
La asistencia mutua en el área de los impuestos indirectos, en particular el IVA, se enfrenta con el reto que plantean los considerables problemas relacionados con las características propias de estos impuestos. Los breves períodos de informes (mensual, bimestral o cuatrimestral) y el mecanismo de crédito con refinanciamiento dentro de períodos de tiempo relativamente breves, crea un entorno que da lugar a grandes demandas en la velocidad y calidad de la asistencia administrativa. Las actividades de control deben ser ejecutadas sin demora; la información debe facilitar la conciliación entre los ingresos tributarios de diferentes países con los períodos de informes que no se ajustan y donde hay diferencias en la legislación tributaria. Una vez más, algunas de estas dificultades pueden ser solventadas cuando el estatuto de limitación permite medidas de tributación adicionales para ser implementadas durante un largo período;
sin embargo, tales medidas son generalmente sujeto de procedimientos menos modernizados. Por tanto, existe una gran posibilidad de que se puede dar una pérdida de ímpetus y disminución de la eficiencia, a menos que la asistencia mutua esté muy bien organizada y ejecutada.
Factores técnicos
Una asistencia administrativa exitosa en la forma de intercambio de información depende también de factores técnicos como identificación de contribuyentes, y estándares para transferencia electrónica de información, ya sea automática o espontánea. La importancia de los Números de Identificación del Contribuyente y de los procedimientos de registro efectivos, difícilmente pueden ser sobreestimados. Los estándares para transferencia electrónica de información son el tema de una de las otras sesiones paralelas y por tanto no será elaborado aquí.
La capacitación del personal es otro factor de éxito en la preparación de la cooperación internacional. Dentro de la UE se han desarrollado estándares de capacitación comunes para gerentes y miembros del personal responsables de la administración del IVA. Ello pretende establecer un nivel igual de competencia con relación a la legislación y los procedimientos comunitarios. La visión es que los funcionarios de los EM serán capaces de actuar como una administración tributaria común. Existe una gran posibilidad de expandir los estándares de capacitación a las actividades comunes de capacitación en el futuro. Los preparativos se encuentran en marcha dentro del programa Fiscalis.
Un componente importante para los EM es la capacitación en idiomas, probablemente una consideración más seria en Europa que en América.
Aunque la presentación de nuestras experiencias pueda interpretarse como pesimista, la intención es simplemente no cegarnos ante los problemas.
Las experiencias suecas pueden resumirse así:
• La asistencia y cooperación mutuas entre administraciones de diferentes países adquiere cada vez mayor importancia. Las administraciones nacionales ya no pueden proteger exitosamente sus bases tributarias sin ayuda. Las naciones, por tanto, deben asociarse y crear marcos legales de asistencia mutua en asuntos tributarios, incluyendo recaudación tributaria y recuperación de las deudas tributarias.
• Los esfuerzos para mejorar la cooperación internacional deben ser aceptados como inversiones para el futuro. Los efectos a corto plazo son difíciles de medir y generalmente resultan decepcionantes en términos de eficiencia.
• Se tendrá que encarar y superar considerables dificultades.
• Los factores claves de éxito son actitudes positivas entre los gerentes a todos los niveles y contar con personal operacional bien capacitado y motivado. Es esencial aceptar las obligaciones para asistir a otras administraciones y ver el potencial de cooperación con ellas.
Mats Henriksson
Tax Director, Coordinator of International Tax Matters National Tax Board
Riksskatteverket, 171 94 Solna Solna, Sweden
E-mail: [email protected]
