PLAN DE ACCION INTEGRAL PARA EL FORTALECIMIENTO DE
CAPACIDADES NACIONALES
INFORME FINAL
Equipo Consultor Juan Palao Iturregui
Luis Gomero Osorio Gustavo Suárez de Freitas Calmet
Setiembre 2006
PROYECTO AUTOEVALUACIÓN
DE CAPACIDADES NACIONALES EN EL PERÚ PARA LA GESTIÓN DEL MEDIO AMBIENTE MUNDIAL
INDICE
INTRODUCCIÓN ... 4
I RESUMEN DEL PROCESO NCSA – PERU ... 5
II LA AUTOEVALUACION ... 8
2.1 CONTEXTO NACIONAL EN RELACION AL CONVENIO DE DIVERSIDAD BIOLOGICA ... 8
2.1.1. Principales problemas ambientales vinculados a la Convención de Diversidad Biológica. ... 8
2.1.2. El proceso de aplicación de la Convención ... 8
2.1.3. Capacidades existentes ... 10
2.1.4 Demandas de fortalecimiento de capacidades ... 11
2.1.5. Resumen de los temas interdisciplinarios (sinergias) entre las tres Convenciones desde la óptica del CDB... 11
2.2 EL CONTEXTO NACIONAL EN RELACION A LA CONVENCION DE CAMBIO CLIMATICO ... 13
2.2.1 Principales problemas ambientales vinculados a la Convención de Cambio Climático ... 13
2.2.2 El Proceso de aplicación de la Convención ... 13
2.2.3 Capacidades existentes ... 15
2.2.4. Demandas para el fortalecimiento de capacidades ... 18
2.2.5. Resumen de los temas interdisciplinarios (sinergias) entre las tres Convenciones desde la óptica de la CMNUCC ... 19
2. 3 EL CONTEXTO NACIONAL EN RELACION A LA CONVENCION DE LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACION Y SEQUIA ... 21
2.3.1 Principales problemas ambientales vinculados a la Convención de Lucha Contra la Desertificación y Sequía... 21
2.3.2 El Proceso de aplicación de la Convención ... 21
2.3.3 Capacidades existentes ... 22
2.3.4 Demandas de fortalecimiento de capacidades ... 24
2.3.5 Resumen de los temas interdisciplinarios (sinergias) entre las tres Convenciones desde la óptica de la LCD ... 25
III PLAN DE ACCION ... 26
3.1. PLAN DE ACCIÓN TEMÁTICO CON RELACIÓN A DIVERSIDAD BIOLÓGICA .. 26
3.1.1 Cuadro de actores relevantes en la gestión del CDB en el Perú ... 26
3.1.2 Mapa estratégico del plan nacional para el fortalecimiento de capacidades para la aplicación del CDB en el Perú ... 29
3.1.3 Matriz de Objetivos de la CDB resumida ... 30
3.1.4 Proyectos Priorizados ... 34
3.2. PLAN DE ACCIÓN TEMÁTICO CON RELACIÓN AL CAMBIO CLIMÁTICO ... 35
3.2.1 Cuadro de actores relevantes en la gestión de la CMNUCC en el Perú ... 35
3.2.2 Mapa estratégico del plan nacional para el desarrollo de capacidades para la aplicación del CMNUCC en el Perú ... 37
3.2.3 Matriz de objetivos de CC resumida ... 38
3.2.4 Proyectos priorizados ... 42
3.3. PLAN DE ACCIÓN TEMÁTICO CON RELACIÓN A LA DESERTIFICACIÓN Y SEQUIA ... 43
3.3.1 Cuadro de actores relevantes en la gestión de la LCD en el Perú ... 43
3.3.2. Mapa estratégico del plan nacional para el desarrollo de la capacidad en la LCD en el Perú ... 45
3.3.3 Matriz de objetivos de la LCD resumida ... 46
3.3.4 Proyectos Priorizados ... 51
4.1 Visión compartida del PAIFC al 2021 ... 52
4.2 Cuadro de actores compartido ... 54
4.3 Mapa estratégico de sinergias entre CNLCD, CDB y CMNUCC del plan de acción nacional integrado de fortalecimiento de capacidades en el Perú ... 58
4.5 Matriz de objetivos sinérgicos ... 59
4.6 Identificación de proyectos ... 68
V. PLAN DE IMPLEMENTACION DEL PAIFC ... 69
5.1 Arreglos institucionales ... 69
5.2 Seguimiento y evaluación ... 71
5.3 Movilización de recursos ... 71
INTRODUCCIÓN
El Proyecto de Autoevaluación de Capacidades Nacionales para la Gestión del Medio Ambiente Mundial (National Capacity Self Assessment–NCSA) PER 03/029 – 00034272 es un proyecto PNUD-GEF, que se ejecutó en el Perú bajo la Dirección del Consejo Nacional del Ambiente, CONAM, la administración del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, PNUD y el financiamiento del Fondo Mundial del Ambiente GEF.
La duración del proyecto fue de 22 meses desde enero 2005 hasta octubre 2006 con un presupuesto total de US$ 224,400, de los cuáles US$ 198,000 correspondieron a fondos GEF y US$ 26,400 a contraparte del Gobierno del Perú.
Los principales objetivos del proyecto fueron los siguientes:
• Determinar los Aspectos prioritarios y las necesidades nacionales en materia de fortalecimiento de capacidades individuales, institucionales y sistémicas, dentro de las esferas temáticas de la biodiversidad, cambio climático y desertificación y sequía, mediante un proceso amplio de consulta impulsado por el país,
• Examinar las necesidades de fortalecimiento comunes a las tres Convenciones y explorar las Sinergias,
• Elaborar una agenda de acciones nacionales para atender dichas necesidades. Los resultados obtenidos son los siguientes:
• Se cuenta con un diagnóstico de las capacidades, limitantes y requerimientos para el cumplimiento de las metas trazadas en los tres acuerdos ambientales globales. Este Diagnostico se encuentra en 8 documentos: 3 Perfiles Temáticos de Cambio Climático, Diversidad Biológica y de Desertificación y Sequía; 5 Perfiles Regionales que abarcan 11 departamentos: Loreto-San Martín, Cusco-Puno, Arequipa-Moquegua-Tacna, Pasco-Junín y Piura-Tumbes;
• Se ha elaborado un documento que identifica las sinergias entre las tres convenciones para potenciar el impacto de acciones y proyectos para coadyuvar al logro del Desarrollo Sostenible;
I RESUMEN DEL PROCESO NCSA – PERU
El Proyecto NCSA-PERU, ha sido ejecutado bajo la Dirección del Consejo Nacional de Ambiente CONAM, la administración del Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo PNUD y el financiamiento del Fondo Mundial del Ambiente GEF.
La firma del proyecto se realizó en junio del 2004 y la Primera Etapa “Inicio y
Planificación Estratégica del Proyecto”, comprendió desde diciembre del 2004 a abril
del 2005. En este período se conformó el equipo responsable, Director Nacional y Director Alterno, se realizó la convocatoria y selección de la Coordinadora Nacional y se designó al oficial de programa PNUD encargado del proyecto1. Asimismo, se participó en el Taller Regional NCSA de América Latina y el Caribe organizado por el PNUD/GEF, donde se conocieron las herramientas metodológicas y los avances realizados en la elaboración de los Documentos de Autoevaluación de Capacidades Nacionales de los países de la región.
A inicios del año 2005 se realizarón reuniones de coordinación con los puntos focales de los tres acuerdos ambiéntales Globales2: Convención Marco de Naciones Unidas sobre Cambio Climático, Convenio sobre la Diversidad Biológica y Convención de Naciones Unidas sobre Lucha contra la Desertificación y Sequía. Se realizó el acopio de información relevante, se estableció el Comité de Coordinación integrado por los Puntos Focales de los tres Acuerdos Ambientales Globales, el Director y la Coordinación del Proyecto. Se realizó la Fase de Planificación, un Taller de Planificación estratégica para elaborar el marco lógico del proyecto involucrando a actores relevantes. Se definió el Proceso a seguir para la ejecución del Proyecto, tomando como base la Guía Metodológica del GEF.
Se realizó la presentación del Proyecto a las Comisiones Nacionales de Cambio Climático (CMNUCC), Diversidad Biológica (CONADIB) y Desertificación y Sequía y se realizó el evento de lanzamiento del proyecto en el PNUD, convocando a diversos actores, tomadores de decisión, sector publico: ejecutivo y legislativo, sector privado, sociedad civil, expertos nacionales y agencias de cooperación técnica y financiera.
En esta primera etapa se constituyó la oficina del proyecto, se estableció el sistema administrativo financiero del PNUD y del CONAM.
La segunda etapa “Evaluación de la situación y Evaluación Temática” ejecutada
entre mayo y octubre del 2005, estuvo orientada a recoger la experiencia de evaluaciones de capacidades existentes referidas a las tres convenciones, el análisis situacional y realizar las evaluaciones temáticas referidas al cumplimento de lo requerimientos de las tres convenciones, el proceso de aplicación de cada una de ellas, las capacidades existentes a nivel individual, institucional y sistémico y las demandas de fortalecimiento tomando en cuenta el análisis FODA (Fortalezas, Oportunidades, Debilidades y Amenazas), este proceso se plasmo en tres Perfiles Temáticos referidos a Cambio Climático, Diversidad Biológica y Desertificación y Sequía.
1
Director Nacional: César Villacorta Arévalo; Director Alterno: Ivan Lanegra Quispe;
Coordinadora Nacional: Ana María González del Valle Begazo. Oficial de Programa PNUD , Raul Tolmos Saponara.
2
Punto Focal de Cambo Climático: CONAM - Patricia Iturregui Punto Focal de Desertificación y Sequía :INRENA - Manuel Cabrera
La elaboración de dichos Perfiles Temáticos fue realizada por equipos de profesionales destacados de cada área temática3. El proceso seguido para elaborar dichos documentos, ha sido un proceso participativo involucrando a los actores relevantes de nivel nacional, del sector público y privado. Se consideró el análisis de la información existente, información secundaria y el levantamiento de información primaria a través de encuestas, focus group y entrevistas. Los documentos preliminares fueron presentados ante la Comisión Nacional respectiva para su validación y finalmente se realizo la presentación oficial de los mismos ante los actores relevantes en el PNUD.
La Tercera Etapa referida al “Análisis Interdisciplinario” ejecutada entre octubre y
diciembre del 2005, consideró como documento de base los tres perfiles temáticos elaborados en la fase 2, y las herramientas existentes a nivel internacional; se exploró los puntos comunes para el trabajo sinérgico, y se elaboraron 8 matrices: temática, requerimientos de convenciones, provisiones de las convenciones, estrategias y programas nacionales, territoriales, fuentes de financiamiento y FODA.
En el proceso de elaboración del documento se realizaron Focus group y entrevistas. El Documento preliminar fue presentado a un panel de expertos de las tres áreas temáticas.
La Cuarta Etapa referida a Perfiles Regionales Temáticos e interdisciplinarios,
ejecutada entre enero y mayo del 2006, consideró la necesidad de contar con información de fuentes primarias e involucrar a los actores relevantes de diversas regiones del país. Se seleccionaron 11 regiones priorizadas en función de un mapa integrado que consideró la presencia de peligros climáticos, zonas agrobiodiversas y áreas con sequía y desertificación.
Las once departamentos se agruparon en cinco ámbitos de análisis sobre los cuales se elaboraron cinco Perfiles Regionales: Tumbes - Piura, Loreto - San Martín, Pasco - Junín, Arequipa- Moquegua - Tacna, Cusco - Puno. En estos documentos se identificaron el nivel de avance en la implementación de las tres Convenciones a nivel de las respectivas regiones, las capacidades existentes a nivel individual, institucional, sistémico y las demandas de fortalecimiento así como la identificación.
Los perfiles Regionales fueron elaborados por profesionales destacados de cada región seleccionados mediante concurso4; asimismo contó con el apoyo permanente de las Secretarías Ejecutivas Regionales SER 5para la realización de las diversas actividades programadas a nivel regional. El proceso seguido para elaborar dichos documentos de base ha sido un proceso participativo involucrando a los actores relevantes de nivel regional y local. Se consideró el análisis de la información existente, información
3
Perfil Temático de Desertificación y Sequía: Consultor: Dr. Carlos Andaluz Westreicher, Equipo: Ing. Juan Torres
Guevara, Juan Palao, Alberto Limo Segura. Sonia Gonzalez Molina.
Perfil temático de Diversidad Biológica: Consultora: Silvia Sánchez Huamán. Equipo: Isabel lapeña, César Ipenza Peralta, Manuel Ruiz Muller.
Perfil Temático de Cambio Climático: Ma. Paz Cigarán Tolmos, Julio Garcia Vargas, Jorge Alvarez Lam, Rosa Morales. 4
Perfil Regional de Cusco-Puno: Rosa Urrunaga Soria , Liz Eliana Vergara Vargas Perfil Regional de Loreto San – Martín: Eloy Pezo Gonzáles, Jorge Torres Delgado
Perfil Regional de Arequipa-Moquegua-Tacna: Eliana Linares Perea, Sol de la Torre y Freddy Garcia Perfil Regional Tumbes Luis Alban Contreras, Jeremy Flanagan, Alexander More
Perfil Regional Pasco Junín : Luis Gomero Osorio e Ymelda Montoro Zamora. 5
SER Loreto – San Martín: Jaime Matute, Martha Meléndez SER Cusco- Puno: Carlos Salazar, Eliana Grajeda SER CENTRO: Carlos Rojas Marcos, Milagros Malparida.
secundaria y el levantamiento de información primaria a través de encuestas, focus group, talleres FODA y entrevistas.
El proceso a nivel regional se inició con la convocatoria y selección de consultores regionales, luego se realizó un evento de sensibilización en cada una de las 11 Comisiones Ambiéntales Regionales (CAR) correspondientes a los ámbitos priorizados, para dar a conocer el Proyecto y sus objetivos. Luego se realizaron talleres de trabajo con amplia convocatoria de los actores locales del sector publico, privado, académico y sociedad civil. Los documentos preliminares fueron sometidos a consulta, ante las correspondientes CAR, para su respectiva validación.
La Quinta etapa, referida a la “Elaboración del Plan de Acción e Informe Final de la NCSA-PERU”. Se inicio en mayo y concluyó en setiembre del 2006. En esta etapa, en
esta etapa se convocó a profesionales que habían estado vinculados al proceso de Análisis y elaboración de los Perfiles Temáticos y Regionales6. Hubieron dos momentos, el primero en el que se elaboró tres Planes de Fortalecimiento de Capacidades: Cambio Climático, Diversidad Biológica y Desertificación y sequía, utilizando la metodología de Planificación Estratégica, considerando como base los documentos de los Perfiles Temáticos y los Perfiles Regionales. Estos Planes fueron presentados a expertos de las respectivas Comisiones Naciones y se realizaron Talleres de trabajo.
En el segundo momento se elaboró el Plan de Acción Integrado de Fortalecimiento de Capacidades PAIFC e Informe Final del Proyecto, para lo cual se consideraron como información de base los tres Planes de Acción Temático y el documento de Sinergias. El PAIFC propone una Agenda de trabajo de corto, mediano y largo plazo identificando objetivos estratégicos, actividades, indicadores y priorizando proyectos para el fortalecimiento de capacidades nacionales. Asimismo propone los mecanismos de implementación del Plan.
Este Plan de Acción fue sometido a consulta a las comisiones nacionales para su validación y aprobación por los puntos focales de Cambio Climático, Diversidad Biológica y Desertificación y Sequía.
El evento de presentación del PAIFC e Informe final se realizará en octubre del 2006.
D E F M A M J J A
S O N
D E F
M
A
M J J A S
AUTOEVALUACION PLAN
6
Plan de Acción de Diversidad Biológica; Consultores, Gustavo Suarez de Freitas, Santiago Pastor Soplin Plan de Acción de Desertificación y Sequía: Juan Palao Iturregui
Plan de Acción de Cambio Climático: Consultor Julio Garcia, M. Paz Cigarán PAIFC: Gustavo Suarez de Freitas, Juan Palao, Luis Gomero Osorio.
II LA AUTOEVALUACION
En este capitulo sobre hallazgos del proceso de Autoevaluación, se presenta de manera resumida el contexto nacional de la aplicación de cada uno de los Acuerdos Multilaterales Ambientales (AMA), de Diversidad Biológica, Cambio Climático y Desertificación y Sequía, los que están desarrollados de manera detallada en cada uno de los tres Perfiles Temáticos y 5 Perfiles Regionales.
Para tal fin se describirá en primer lugar los principales problemas ambientales vinculados a cada área temática; el proceso nacional de aplicación de la convención y los convenios; las necesidades existentes y las demandas de fortalecimiento a nivel sistémico, institucional e individual; identificadas en el proceso participativo de nivel nacional, regional y local llevado a cabo para la elaboración cada uno de los documentos de las Fases II, III y IV del Proyecto.
2.1 CONTEXTO NACIONAL EN RELACION A LA CONVENCIÓN DE DIVERSIDAD BIOLOGICA
2.1.1. Principales problemas ambientales vinculados a la Convención de Diversidad Biológica.
En el Perú, uno de los países “megadiversos”, viene ocurriendo un conjunto de procesos que atentan contra la sostenibilidad de especies y ecosistemas, siendo muchos de éstos elementos únicos de la biodiversidad mundial. La reducción de cobertura forestal, asociada a deforestación para actividades agropecuarias sobre suelos no aptos para ello, la sobreexplotación de ciertas especies de fauna y peces, así como la tala de maderas finas se viene reduciendo y fragmentando el hábitat y poblaciones de especies de alto valor ecológico paro también económico, con negativos efectos sobre poblaciones rurales, en general pobres. La contaminación de cuerpos de agua, por actividades extractivas legales e ilegales, también afecta recursos hidrobiológicos. La pérdida de cobertura vegetal, incluida la tala y conversión de bosques está asociada también con procesos de desertificación y es un aporte significativo de gases de efecto invernadero reduciendo los bienes y servicios brindados por los ecosistemas. Altos niveles de pobreza, políticas sectoriales no bien coordinadas, asignación poco clara de derechos sobre los recursos, limitaciones en la capacidad de control gubernamental, entre otros, son elementos coadyuvantes de esta situación.
2.1.2. El proceso de aplicación de la Convención
El punto focal del Convenio en el Perú es el Consejo Nacional del Ambiente - CONAM, institución responsable de proponer y articular la política nacional sobre diversidad biológica y que cuenta con una Unidad de Biodiversidad y Bioseguridad. Son parte fundamental de la institucionalidad existente en torna a la gestión de la diversidad biológica La Comisión Nacional de Diversidad Biológica CONADIB, de la que forman parte el Instituto Nacional de Recursos Naturales -INRENA, el Instituto de Investigación y Extensión Agraria -INIEA, el Consejo Nacional de Camélidos Sudamericanos - CONACS y el Instituto del Mar del Perú -– IMARPE, IIAP, CONCYTEC, entre otros..,
El País ha avanzado en la aplicación del CDB en diferentes frentes, habiéndose promovido la construcción de consensos y la elaboración de argumentos técnicos para la toma de decisiones en el marco de la Comisión Nacional de Diversidad Biológica – CONADIB, compuesta por 29 instituciones públicas y privadas, establecida con carácter interdisciplinario y multisectorial, como un mecanismo de coordinación intersectorial para la gestión, conservación y uso sostenible de la biodiversidad y de definición de posiciones nacionales sobre el tema. La CONADIB incluye ocho grupos técnicos sobre aspectos fundamentales del CDB: agrobiodiversidad, acceso a recursos genéticos, biodiversidad marino costera, biodiversidad forestal, aguas continentales, iniciativa taxonómica mundial, áreas protegidas y Artículo 8.j.2.
A nivel del país se cuenta con un mandato constitucional y un conjunto de políticas y normas orientados a la conservación de la biodiversidad, recogidos, entre otros, en la Estrategia Nacional sobre Diversidad Biológica y en programas y planes para aspectos específicos, como áreas protegidas, desarrollo forestal o agrobiodiversidad. También existe un marco legal, impulsado a consecuencia de la suscripción del CDB; que incluye desde áreas protegidas hasta el uso de los organismos vivos genéticamente modificados o transgénicos y que busca, igualmente, proteger los conocimientos tradicionales.
La Estrategia Nacional de Diversidad Biológica, elaborada en forma participativa y descentralizada, contiene la política y los lineamientos generales del manejo de biodiversidad en el Perú, estructurados en ocho líneas estratégicas: conservar la DB, integrar el uso sostenible de la DB en el manejo de los recursos naturales, establecer medidas especiales para la conservación y restauración de la DB frente a procesos externos, promover la participación y compromiso de la sociedad peruana en la conservación de la DB, mejorar el conocimiento sobre la DB, perfeccionar los instrumentos para la gestión de la DD, fortalecer la imagen del Perú en el contexto internacional, y ejecutar acciones inmediatas.
En cuanto al mantenimiento de especies y ecosistemas se cuenta con políticas y legislación sobre áreas protegidas, un sistema nacional bien desarrollado, aunque insuficientemente gestionado y sistemas regionales y locales en construcción. El nivel de avance es menor en cuanto a garantizar sostenibilidad en aprovechamiento de recursos. El CHM como instrumento facilitador de intercambio de información, a escala de meta-datos en biodiversidad administrado por el CONAM cuenta con cinco nodos regionales y esta en proceso de establecerse tres nodos temáticos (áreas protegidas, desertificación y sequía y transferencia de tecnología.
Se han desarrollado en el país 15 proyectos GEF nacionales por un monto de casi 43 millones de dólares, así como seis de carácter regional y uno global, que superan los 27 millones de dólares.
CITES, el CIMT, así como de organizaciones regionales con acción en el tema, como la CAN y la OTCA.
2.1.3. Capacidades existentes
Se puede apreciar que el país se encuentra, en términos generales en una posición expectante en cuanto a la aplicación del CDB, mostrando importantes fortalezas en términos de políticas y normatividad, incluyendo instrumentos de planificación, en menor grado en institucionalidad, también en recursos humanos, aunque no en número suficiente y se cuenta con apoyo de instituciones y poblaciones locales, existiendo también oportunidades para profundizar estos avances, especialmente por el proceso de descentralización, de reforma del poder ejecutivo y la oportunidad para aplicación del enfoque ecosistémico , en tanto que se enfrenta limitaciones para la efectiva aplicación de la zonificación ecológica económica y el ordenamiento territorial, existen limitados recursos económicos asignados al tema, la limitada disponibilidad de personal calificado y al efecto de procesos externos, como los acuerdos de comercio y las grande iniciativas de infraestructura regional.
Fortalezas Oportunidades
a. Mandato constitucional, marco legal y
de políticas relativamente bien establecido.
b. Existencia de la CONADIB, participativa
e intersectorial, pública y privada, así como con grupos técnicos.
c. Se cuenta con ENDB, 19 estrategias
regionales y cuatro macroregionales.
d. El país cuenta con especialistas,
aunque no en número suficiente, en los temas del CDB
e. Se cuenta con importante conocimiento
tradicional sobre biodiversidad y prácticas ancestrales.
f. Apoyo y participación activa de ONG y población organizada en ciertos temas (comités, mesas, grupos técnicos), más de 35 con proyectos importantes.
a. Proceso de regionalización permitiría
avanzar hacia aplicación de aproximación ecosistémica, mas aún se vincula con reforma del poder ejecutivo.
b. Niveles de gestión local permitirían
mejor aplicación de instrumentos de gestión sostenible de la biodiversidad-
c. Posibilidad de acción regional en el
marco de la CAN y del OTCA.
d. Situación de crecimiento económico y
disponibilidad de fondos procedentes de actividades extractivas podrían orientarse en parte a gestión ambiental y de la biodiversidad para la superación de la pobreza y al desarrollo sostenible.
e. Existencia de organizaciones sociales y
ONG actuando a nivel local.
Debilidades Amenazas
a. Ordenamiento territorial aún en fases
incipientes y no usado como base en los planes de desarrollo.
b. Enfoque sectorial, opuesto al sistémico,
de la gestión de la biodiversidad, superposiciones y vacíos en competencias sectoriales y entre niveles de gobierno.
c. Avances en políticas y planes sobre
biodiversidad no se reflejan en planes operativos ni presupuestos de sectores clave.
d. Limitaciones importantes en áreas de
flujo de información, de investigación sobre
a. Limitada asignación de recursos a la
gestión ambiental y en particular al uso sostenible y conservación de la biodiversidad.
b. Sistema educativo y oferta de
capacitación en temas de biodiversidad no alcanzan niveles requeridos.
c. Proceso de reforma del poder ejecutivo
no asigna importancia a la biodiversidad y no fortalece la CONADIB.
d. Acuerdos internacionales sobre comercio
biodiversidad y de monitoreo.
Población, autoridades y empresarios asignan, en general poca relevancia a la biodiversidad para su bienestar; baja conciencia y sensibilidad sobre el tema.
e. Grandes proyectos de infraestructura y
de extracción de recursos pueden tener impactos sobre la DB, más aún sin adecuada prevención.
2.1.4 Demandas de fortalecimiento de capacidades
En este contexto, se ha priorizado las siguientes demandas de fortalecimiento:
A nivel sistémico se requiere lograr: la percepción de la biodiversidad como un recurso
estratégico, que otros sectores incluyan el tema de diversidad biológica en sus planes y políticas; la definición clara de las competencias de las diferentes instituciones públicas en el tema; la culminación de la transferencia de competencias y funciones a instituciones regionales con mayor autonomía en sus decisiones; el monitoreo en la implementación de las políticas nacionales; una legislación que favorezca a las comunidades y a la conservación de las especies nativas. Igualmente, mecanismos de articulación de las políticas y presupuestos nacionales con los regionales y locales; instituciones académicas e investigaciones articuladas con prioridades regionales; información disponible para usar el OT y ZEE en planeamiento estratégico regional; un Sistema de Información Nacional que incluya la realidad regional /local; coordinación para administración y manejo de Áreas de Conservación Regional y Local.
A nivel institucional se identifica la necesidad de: disponibilidad de espacios de diálogo y
participación interinstitucional; la definición de temas y objetivos comunes; el fortalecimiento de las CAR; un Sistema de Información que facilite la comunicación inter e intra sectorial e inter e intra institucional, con seguimiento y control de resultados; alianzas y partnerships público – privado; comunicación con mensaje y lenguaje sencillo para la población en general, respaldo institucional y presencia en las negociaciones internacionales. También se requiere la incorporación de importantes actores como el Ministerio de Educación, el de Relaciones Exteriores y el de Economía y Finanzas, así como instituciones privadas; facilitar las condiciones para investigación para llenar vacíos de información priorizados; retener profesionales capacitados, acceder a fuentes de financiamiento, una correcta formulación e implementación de proyectos; administración eficiente de recursos económicos y humanos; desarrollo de propuestas con visión integral y que busquen fortalecer organizaciones de tenedores de biodiversidad; la publicación y difusión de investigaciones; medios tecnológicos y materiales para educación ambiental en colegios; mecanismos de coordinación interinstitucional reforzados; mayor conocimiento sobre marco legal ambiental; definición de prioridades regionales de investigación; red de laboratorios y de intercambio de información.
A nivel individual se considera la necesidad de desarrollar una mayor conciencia ambiental
en la población, asegurar acceso a capacitación, de sensibilizar a tomadores de decisiones, de mejorar la educación ambiental capacitando profesores, de concienciar a comunicadores para mejorar la calidad de información. Mayor conciencia de conservación entre usuarios de biodiversidad y operadores ecoturísticos; disposición al intercambio de información interinstitucional.
2.1.5. Resumen de los temas interdisciplinarios (sinergias) entre las tres Convenciones desde la óptica del CDB.
2.2 EL CONTEXTO NACIONAL EN RELACION A LA CONVENCION DE CAMBIO CLIMATICO
2.2.1 Principales problemas ambientales vinculados a la Convención de Cambio Climático
La vulnerabilidad del Perú frente a las variaciones climáticas extremas se ha evidenciado a través de los años como el retroceso de los glaciares cuya superficie total se ha reducido en 22% en los últimos 27- 35 años y eventos extremos como el Fenómeno del Niño (FEN), sequías, inundaciones, olas de calor o frío que son mas frecuentes y intensos. El Perú recibe los mayores impactos del FEN debido a su ubicación geográfica, el cual afecta al ecosistema marino, la salud publica porque crea condiciones favorables para la proliferación de vectores y el colapso de los servicios de saneamiento básico, su impacto en la agricultura y daños en la infraestructura. Estos eventos naturales han generado ingentes pérdidas en vidas humanas, población damnificada e infraestructura, interrumpiendo actividades económicas, dañando medios de producción, retrasando e incluso impidiendo las tareas de desarrollo. Solamente en 1998, la ocurrencia del FEN causó US $ 3,800 millones de pérdidas y daños equivalente al 4.5% del PBI. Los efectos del Fenómeno del Niño son un claro ejemplo de cómo la variabilidad climática afecta el desarrollo del país.
2.2.2 El Proceso de aplicación de la Convención
La Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático (UNFCCC) se firmó en 19927, desde entonces el Estado peruano, ha venido realizando acciones en materia de vulnerabilidad y mitigación de emisión de gases de efecto invernadero. En 1993, se creó la Comisión Nacional de Cambio Climático (CMNUCC)8 con el objetivo de coordinar la aplicación de dos tratados internacionales: la Convención sobre Cambio Climático y el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono, luego esta se convierte como Grupo Técnico de Carácter Consultivo. De igual manera en noviembre de 1998, el Perú firma el Protocolo de Kyoto y se abren las posibilidades de participar en el Mecanismo de Desarrollo Limpio, uno de los tres mecanismos flexibles de mitigación de emisiones de gases de efecto invernadero.
El 10 de septiembre del 2002 el Congreso de la República ratifica el Protocolo de Kyoto (Resolución Legislativa No. 27824) demostrando su compromiso con la problemática global. En octubre del mismo año y acogiéndose a los acuerdos internacionales establecidos en la COP7 (Marrakech, 2001), se designó al CONAM como la Autoridad Nacional (AN) del Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) en el Perú, facultándolo, entre otras cosas, a suscribir acuerdos para la aplicación del MDL a nivel nacional (Decreto Supremo N°095-2002-PCM).
En líneas generales, los tres grandes temas marco a los que la gestión de cambio climático puede y debe aportar son la reducción de la pobreza y el hambre, el incremento de la competitividad del país y el logro de la sostenibilidad. Para poder dar soporte a estos temas marco, la gestión del cambio climático debe responder a los siguientes retos: • Cómo reducir la vulnerabilidad del Perú ante el cambio climático, en especial de las
poblaciones más pobres, los sectores sociales y productivos del país, y sus infraestructura, y cómo aprovechar los beneficios que pueda traer el cambio climático • Cómo, a través de políticas de mitigación de GEI y adaptación al cambio climático, se
puede proveer la seguridad energética y alimentaría al país
7
El Perú firma la UNFCCC el 12 de junio de 1992, la ratifica el 07 de junio de 1993 y entra en efecto el 21de marzo de 1994.
8
• Cómo controlar las emisiones provenientes de la deforestación y de los sectores industrial y energético, a la vez que se promueve el desarrollo del país en sus tres dimensiones: económica, social y económica
• Cómo insertarnos en la política internacional, tomando en cuenta los beneficios e impactos del cambio climático.
Para que la gestión del cambio climático sea una prioridad, ésta debe enmarcarse en los tres temas marco de desarrollo, y hacer un seguimiento regular de implementación, cumplimiento y reporte a través de indicadores idóneos. Para ello, las cuatro líneas de acción en la que se debe enfocar la gestión de cambio climático son:
• desarrollo de investigación científica y tecnológica, que genere información de base para la toma de decisiones y generación de políticas
• generación de mecanismos de difusión y participación
• creación de mecanismos que faciliten la transferencia de tecnología para la mitigación • fortalecimiento de la cooperación interinstitucional, regional e internacional
El CONAM es la institución que más ha participado en el proceso de negociación intergubernamental, conjuntamente el Ministerio de Relaciones Exteriores, la Misión Permanente del Perú ante la Oficina de las Naciones Unidas en Ginebra, el Fondo Nacional del Ambiente y el Ministerio de Energía y Minas. Existe el registro de actividades de la CMNUCC en relación a las negociaciones UNFCCC9 a partir de la COP 7 – SB15, donde básicamente era para preparar la posición nacional.
Respecto a la COP 9 - SB 19, la agenda de la reunión del 28 de octubre de 2003 de la CMNUCC incluía la “presentación de preparación de posiciones a ser presentadas en la COP 9”, las que incluían los temas de MDL y Forestación. En la COP 10 - SB21 realizado en diciembre de 2004 la posición peruana incluía los temas de Comunicaciones Nacionales, mecanismos de financiamiento, progreso de la ejecución de actividades, aspectos científicos, técnicos y socio-económicos de la vulnerabilidad y adaptación al CC, investigación y observación sistemática y actividades bajo el MDL para proyectos de pequeña escala de forestación y reforestación.
En respuesta a los compromisos asumidos por el Perú al suscribir la CMNUCC y el Protocolo de Kyoto, se han registrado las siguientes acciones y avances:
Políticas y normas aprobadas con relación al Cambio Climático
La Ley General del Ambiente (Ley N° 28611), que promueve “los bonos de descontaminación u otros mecanismos alternativas a fin de que las industrias y proyectos puedan acceder a fondos creados al amparo del Protocolo de Kyoto”.
• La Ley del Sistema de Gestión Ambiental (Ley N° 28245, 2004) establece que el CONAM es la institución encargada del diseño y dirección participativa de estrategias nacionales para la implementación progresiva de las obligaciones derivadas del CMNUCC.
• La Estrategia Nacional de Cambio Climático, elaborada en el seno de la CMNUCC, es aprobada Decreto Supremo 086-2003-PCM. Esta tiene por objetivos: (a) Reducir los impactos adversos al cambio climático, (b) Controlar las emisiones de contaminantes locales y de gases de efecto invernadero (GEI). El D.S. establece además que la ENCC de obligatorio cumplimiento y debe ser incluida en las políticas, planes y programas sectoriales y regionales.
• La Agenda Ambiental Nacional 2005 – 2007, prioriza la implementación de la Estrategia Nacional de Cambio Climático con el enfoque de “Incorporar la variable climática en los planes de desarrollo”.
9
• La Ley de Gobiernos Regionales (Ley N° 27867, 2002) establece funciones para aplicar las estrategias regionales respecto a la diversidad biológica y sobre cambio climático.
• El D.S Nº 087-2004-PCM, Reglamento de la Zonificación Ecológica y Económica-ZEE y el D.S. Nº 045-2001-PCM declara de interés nacional el ordenamiento territorial en todo el país.
• Se han aprobado dos ordenanzas regionales para Piura y Junín. El Gobierno Regional de Piura ha expedido el Decreto Regional Nº 014-2005/GRP-PR, que aprueba, oficializa y promueve el uso público y privado de los estudios realizados de vulnerabilidad y adaptación de la cuenca del río Piura (CONAM-PROCLIM,2005). • En el caso de la Cuenca del Río Mantaro, el Gobierno regional de Junín, mediante
Resolución Ejecutiva Regional Nº 244-2005 –GRJ/PR conforma un grupo técnico regional, cuya misión es elaborar de modo participativo y concertado propuestas de política y estrategia regional de cambio climático.
• La Estrategia Nacional Forestal, que compromete esfuerzos para el monitoreo de la deforestación en la amazonía.
Avances de resultados sobre la Institucionalidad
En materia de institucionalidad, el CONAM, Autoridad Ambiental del país, es el punto focal de la CMNUCC, contando con una Unidad de Cambio Climático y Calidad del Aire. El CONAM preside además la Comisión Nacional de Cambio Climático, la cual está conformada por CONCYTEC, MRREE, CONFIEP, FONAM, IMARPE, INRENA, MEF, Ministerio de Transportes y Comunicaciones, MINEM, Ministerio de la Producción y representantes de ONGs. La función de la CMNUCC es coordinar la implementación de dos tratados internacionales: la CMNUCC y el Protocolo de Montreal relativo a las sustancias que agotan la capa de ozono.
El CONAM es también Autoridad Nacional Designada para el Mecanismo de Desarrollo Limpio (Decreto Supremo N° 095-2002-PCM), con lo cual además de dar la aprobación a los proyectos MDL a nivel nacional, está facultado de suscribir acuerdos para la aplicación del MDL en el Perú. Asimismo el país cuenta con representación a nivel internacional en distintos grupos de trabajo como a nivel de la CMNUCC o el PK, en la CAN, a nivel de la IPCC, es parte del PCF10 y el IAI.
2.2.3 Capacidades existentes
En relación a las capacidades existentes, gran parte de ellas se crearon y fortalecieron durante la implementación del Programa PROCLIM (programa enfocado específicamente al fortalecimiento de capacidades en CC, ejecutado de enero 2003 a setiembre del 2005, donde se realizaron diversas investigaciones, publicaciones, campañas de difusión, entre otras.
El PROCLIM ha fortalecido la capacidad de coordinación y trabajo en equipo entre las trece instituciones coejecutoras11 y el CONAM, afianzando conceptos de planificación y trabajo conjunto, así como optimizando el uso de recursos, para el cumplimiento de objetivos comunes y/o compartidos.
En relación a los ejes temáticos de la CMNUCC, se ha avanzado también en el fortalecimiento de estas instituciones. En este proceso, se ha desarrollado capacidades
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El PCF o Fondo de Prototipo de Carbono, por sus siglas en inglés, es un fondo de comercialización y facilitación de los proceso de transferencia y adquisición de certificados de reducción de emisiones (BM).
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para evaluar la vulnerabilidad actual considerando variables físico-naturales (INRENA, CONCYTEC), sociales y económicas (ITDG, Centro). Asimismo sobre la base de construcción de capacidades de modelación y generación de escenarios climáticos en el Instituto Geofísico del Perú (IGP) y el Servicio Nacional de Meteorología e Hidrología (SENAMHI) ha sido posible construir capacidades en evaluación de vulnerabilidad futura y generación de procesos para la elaboración de propuestas de adaptación de forma participativa (ACHCHP, IGP).
A través de la incorporación de cuadros profesionales se ha contribuido a fortalecer la capacidad de las instituciones (DIGESA, INRENA, MINEM, MINPRODUCE, Ministerio de Transportes) en el desarrollo de inventarios de emisiones de gases de efecto invernadero. Se ha fortalecido además las capacidades técnicas de profesionales de estas instituciones en el uso de metodologías para la estimación de emisiones, así como las habilidades para manejar información y bases de datos. Por el lado se ha capacitado a profesionales del sector privado en el desarrollo de proyectos para el Mecanismo de Desarrollo Limpio (MDL) y metodologías de línea base para estimación de reducción de emisiones de gases de efecto invernadero
Las acciones de difusión y sensibilización pública en temas de cambio climático se han incrementado enormemente, a través del PROCLIM, éstas han sido como soporte de las acciones técnicas del programa, específicamente en las Cuencas de Piura y Mantaro. Gran parte de este fortalecimiento estuvo orientado a lograr apoyo político para las medidas y políticas regionales sobre cambio climático, y así iniciar la incorporación de la variable climática dentro del proceso de planificación y gestión del desarrollo regional. El tema de la transferencia tecnológica ha sido el menos abarcado en el fortalecimiento de capacidades alrededor de Cambio Climático. Las iniciativas desarrolladas han sido independientes de la gestión de CC en el país, pero representan una base sólida para las actividades que se emprendan alrededor de este eje temático.
Resumen del FODA
Fortalezas Oportunidades
a. Se cuenta con una Estrategia Nacional de Cambio Climático aprobada por Decreto Supremo (D.S 086-2003-PCM) como marco de implementación de las acciones.
b. La estructura, organización y funcionamiento del PROCLIM, proyecto dedicado exclusivamente al fortalecimiento de capacidades, es ampliamente replicable a nivel de las regiones.
c. Existen plataformas conformadas por varias instituciones que pueden utilizarse para evitar duplicidades y aumentar la efectividad en la coordinación., como las CARs, CMNUCC y la CNPG
d. El SINIA y sus nodos regionales se constituyen en excelentes plataformas para difundir información
e. Existe información ya generada, identificación de aquella que requiere generarse, y un planteamiento de los mecanismos que se pueden activar para llegar a un mayor número de grupos (referencia: PROCLIM, y Proyecto de la SCMNUCC).
Existe relación entre los impactos de cambio climático y el control de las emisiones con temas de desarrollo, que puede ser hecha explícita para captar el interés al más alto nivel político.
La cooperación internacional puede apoyar a las instituciones que hacen gestión de cambio climático para que, a través de proyectos específicos, cuenten con el personal y recursos necesarios.
Algunas regiones del Perú están recibiendo mayores ingresos por el Canon.
Se ha identificado la necesidad por un número importante de instituciones de contar con sistemas de información que sirven para distintos fines, como el
f. Los Gobiernos Regionales tienen un mecanismo participativo para que se decida cómo se ejecutan los recursos. La información relevante sobre Cambio Climático debe llegar a los que participan en esta definición.
g. Existe experiencia del PROCLIM en la creación y fortalecimiento de capacidades técnicas, así como la capacitación para el desarrollo de proyectos.
h. Se cuenta con capacidades especializadas, tanto a nivel individual (consultores) como a nivel institucional (a nivel de direcciones específicas que cuentan con profesionales formados), en distintas áreas.
i. Se cuenta con un borrador de AIC, que ha identificado las prioridades de investigación por parte de instituciones gubernamentales para el desarrollo de políticas relacionados a Cambio Climático y Calidad del Aire.
j. Existen experiencias de trabajo entre institutos de investigación foráneo e instituciones peruanos en temas relacionados a cambio climático y se cuenta con un estudio de “Identificación de necesidades tecnológicas en Cambio Climático
control de cambio de uso del suelo A nivel internacional se ofrecen cursos de capacitación sobre temas relacionados al cambio climático y calidad del aire por ejemplo el IAI, JICA, ASDI, Earthcouncil, entre otros. Se presentan concursos a nivel internacional para investigación en cambio climático en donde se privilegian las propuestas si es que se tiene un socio en un país en desarrollo. Algunas ONGs como CCAP y IISD tienen experiencia en este tipo de concurso (p.e UE)
El FECC tiene un área para el financiamiento de la transferencia de tecnología, cuyos lineamientos fueron aprobados en COP 9.
Debilidades Amenazas
a. El Cambio climático es manejado en la esfera ambiental, y no tiene la prioridad política en el país.
b. Insuficiente personal y recursos para llevar adelante la implementación de la convención, especialmente en el CONAM, incluyendo las negociaciones internacionales. c. Insuficiente coordinación entre instituciones
del Estado y sistemas administrativos inadecuados.
d. Insuficiente generación, difusión y acceso a información confiable.
e. Escaso conocimiento de las causas e impactos de cambio climático en el país por parte de instituciones relevantes, especialmente a nivel regional dificultan adecuada gestión para la toma de decisiones. f. Escasa capacidad y conocimientos técnicos
sobre las distintas áreas temáticas del Cambio Climático y para desarrollo de proyectos, especialmente en las regiones
g. Escasa promoción a la investigación en el tema
h. Limitado avance en el tema de transferencia tecnológica en el marco de la CMNUCC a nivel nacional.
a. Cambio de las autoridades políticas nacionales y regionales. Esta situación puede implicar cambios en la agenda política ambiental.
b. Falta de atención a la agenda ambiental prioritaria, en especial aquellos que potencialmente generan conflictos socioambientales.
c. Falta de voluntad política para apoyar la agenda ambiental y el incumplimiento de los compromisos asumidos en el marco de los acuerdos ambientales globales.
d. Poco interés de las instituciones públicas y las autoridades por fortalecer el desarrollo de las capacidades humanas en materia ambiental.
e. Posibles conflictos sociales y ambientales que se pueden presentar debido a los problemas generados por el Cambio Climático.
2.2.4. Demandas para el fortalecimiento de capacidades
Para el fortalecimiento de capacidades institucionales en el corto plazo es necesario impulsar los espacios que el CONAM12 viene implementando en el marco del Sistema Nacional de Gestión Ambiental (SNGA) tales como las Comisiones Ambientales Regionales (CAR), Comisión de Medio Ambiente del Congreso de la República, Grupos Técnicos y Comisiones Intersectoriales (Gas Natural, Combustibles, Forestal, etc.). Esto permitirá la incorporación del tema de cambio climático en la agenda de desarrollo nacional y regional.
Para esto se requiere un fortalecimiento de las capacidades de comunicar efectivamente información a grupos específicos de interés tomando en cuenta las lecciones aprendidas y capacidades adquiridas en Piura y Mantaro con PROCLIM. Este proceso vendría acompañado por un simultáneo fortalecimiento de capacidades técnicas de identificación de régimen de emisiones para cada sector productivo de la economía.
Es importante enfatizar que este proceso de fortalecimiento debe considerar la necesidad de descentralizar los esfuerzos del nivel nacional a los niveles regional y local, esto es particularmente importante para el caso de la gestión de recursos hídricos.
Sobre las Capacidades Sistémicas, es imprescindible fortalecer las capacidades de la Comisión Nacional de Cambio Climático y del Punto Focal en materia de negociaciones internacionales. Esto pasa por desarrollar o reforzar capacidades dentro del equipo negociador para reflejar los intereses políticos y estratégicos de la nación.
Asimismo, el equipo negociador debe reconocer vínculos con las otras convenciones y realizar las coordinaciones con sus contrapartes de otras convenciones para lograr una respuesta coherente y sinérgica para los temas de desertificación y sequía, biodiversidad, comercio y cambio climático. Es a su vez prioritario otorgarle a la Comisión Nacional de Cambio Climático un alto nivel de decisión político y técnico. Esto puede lograrse a través de un replanteamiento de la organización y nivel de la comisión.
Las capacidades de gestión deben ser fortalecidas a través del involucramiento de nuevos actores y la promoción de una participación más activa de los ya comprometidos en los diferentes espacios participativos que promueve el CONAM. Entre los actores están el Ministerio de Economía y Finanzas (MEF), el Centro Nacional de Planeamiento Estratégico (CEPLAN), Ministerios de Transportes y Comunicaciones (MTC), Ministerio de Agricultura (MINAG), Instituto del Mar del Perú (IMARPE), Instituto Nacional de Defensa Civil (INDECI), Gobiernos y entidades de las Regionales más vulnerables, ONG con roles definidos, el sector privado, prensa, etc.
La adecuada gestión de estas redes interinstitucionales facilitará la sistematización del desarrollo de inventarios nacionales de gases de efecto invernadero y el desarrollo de planes de adaptación intersectoriales así como permitirá la integración de capacidades de planificación a largo plazo en los sectores energía, transporte, producción y forestal. La experiencia del PROCLIM nos señala que este esquema de trabajo conjunto es decisivo para incorporar estos temas en las instituciones e identificar los vínculos entre cambio climático y los procesos de desarrollo en un contexto de competitividad y lucha contra la pobreza.
Por el lado de capacidades técnicas institucionales es deseable incorporar el factor de cambio climático (estrategias, planes y medidas de mitigación y adaptación) en las políticas nacionales y sectoriales. Por otro lado, el fortalecer capacidades de implementación de proyectos piloto de adaptación permitiría recoger experiencias y lecciones que mejoren las posibilidades de éxito de una eventual estrategia andina de adaptación al cambio climático. Otras capacidades técnicas a fortalecer comprenden
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capacidades de generación de escenarios y opciones de mitigación a nivel nacional, capacidades de evaluar niveles de vulnerabilidad y desarrollar propuestas de adaptación en sectores y áreas geográficas específicas de interés.
Es a la vez importante mantener y ampliar las acciones ya existentes en cambio climático a través de la asignación de presupuesto nacional en adición a los recursos disponibles de cooperación. En el ámbito sistémico es deseable identificar y madurar vínculos explícitos y acciones específicas y seguimiento en el marco de Acuerdo Nacional, Plan de Competitividad, Plan de Lucha contra la pobreza, el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), el Sistema de asignación de presupuesto público.
Al largo plazo todas las capacidades deben alcanzar un nivel de: “domina” permitiendo la ejecución de las once líneas que conforman la Estrategia Nacional de Cambio Climático y la total implementación de la UNFCCC. Al largo plazo, el cambio climático se encontraría intrínsecamente manejada como una variable más dentro de los procesos de planificación y toma de decisiones en los ámbitos público y privado del país. Esto significa que al largo plazo todos los puntos del artículo 4.1 son cubiertos progresivamente por instituciones mutuamente integradas en una red de información y trabajo de cambio climático.
Asimismo, al largo plazo una de las capacidades que debe estar fortalecida es la de monitoreo de usos de suelo a nivel nacional con suficiente resolución como para establecer líneas base y series de tiempo de usos de suelo a nivel nacional que faciliten la gestión local, regional y nacional de sumideros y controlar procesos de deforestación. Asimismo, la sensibilización de la opinión pública requiere, levantar el nivel de interlocución en los procesos de difusión de los temas de cambio climático (difusión de información “traducida” según tipo de público) así como el explorar mecanismos para incorporar cambio climático en los sistemas de educación formal y no formal de programas de pre grado, maestrías y postgrados. Todas estas acciones apuntan a ser sostenidas, al largo plazo, a través de la asignación continua de presupuesto nacional.
2.2.5. Resumen de los temas interdisciplinarios (sinergias) entre las tres Convenciones desde la óptica de la CMNUCC
Las necesidades comunes identificadas y propuestas de desarrollo están relacionadas con la implementación de medidas a nivel nacional y local, como la necesidad de convertir a la CC en prioridad política, lograr estabilidad técnica y continuidad de los recursos humanos en las instituciones. Además el enfoque de trabajo debe estar orientado a la lucha contra la pobreza y esta se debe ajustar programas y planes como el realizado por PROCLIM. También es necesario proveer incentivos y demostrar los beneficios para implementar la CC a nivel local.
De igual manera es necesaria la implementación de instrumentos transectoriales, donde se traslapen las Convenciones a nivel MEF, CEPLAN y el CONAM. Esta medida es posible si se mejora el sistema de comunicación para la implementación entra los puntos focales, el cual implique tener una institución que se encargue de hacer seguimiento a las sinergias. Estas acciones a su vez van a permitir establecer relaciones directas de cada convención con las políticas sectoriales que compare e identifique conflictos y complementariedades.
Una demanda importante es lograr introducir el tema de las Convenciones al sistema educativo, ello implica un cambio en las currículas académicas a todos los niveles de la formación del recurso humano. Esta medida implica a su vez la necesidad de disponer de recursos y reforzar la infraestructura local para desarrollar programas de capacitación o entrenamiento. Estas acciones deben ser complementadas de manera permanente por las campañas de sensibilización a todos los grupos socioeconómicos.
Estos puntos propuestos deberán ser reforzados con la revisión en conjunto de los perfiles temáticos de las tres convenciones, analizando la situación de cada convención, así como del cruce de los ítems ya mencionados anteriormente en la descripción del diagnóstico.
2. 3 EL CONTEXTO NACIONAL EN RELACION A LA CONVENCION DE LUCHA CONTRA LA DESERTIFICACION Y SEQUIA
2.3.1 Principales problemas ambientales vinculados a la Convención de Lucha Contra la Desertificación y Sequía
El marco geográfico del Perú es caracterizado por la presencia de la Cordillera de los Andes que se extiende longitudinalmente de sur a norte, definiendo cuatro macroregiones naturales: Costa, Sierra, Selva y el Mar Peruano o Mar de Grau.
El 32 % del territorio peruano está afectado por la desertificación. Esta situación incluye áreas de desierto, áreas desertificadas y en proceso de desertificación que suman 47’715,077 has13. La población afectada por la pérdida del potencial productivo de la tierra asciende a 21’856,719. Aunque el 75.71 % de la población que vive en estas zonas logra producir para su autoconsumo en estas condiciones y logra aportar en la costa con el 9% del PIB y 30% de la PEA nacional, vía divisas por agro exportaciones. Hay que destacar que también en estas zonas se presentan los mayores niveles de pobreza del país. Aún un 47% de la población vive en pobreza crítica. Es decir, no alcanza a cubrir sus necesidades básicas en sus gastos de consumo y el 18% vive en extrema pobreza ya que no logra cubrir la canasta mínima de alimentos. Es alarmante acotar que en las zonas de desierto, áreas desertificadas se concentra la mayor parte de la actividad agropecuaria, industrial y minera del país, justamente donde sólo llueve el 2% de toda la precipitación anual que cae en el Perú
Problemas como el de la salinidad en los suelos de los valles costeros afectan hoy al 40% de la superficie cultivada de esta región. La Sierra, a su vez, presenta fuertes problemas de degradación, en ambas vertientes debido tanto al mal uso del suelo (deforestación, agricultura en laderas y el sobrepastoreo) como por el desgaste geológico natural, calculándose el deterioro en un 50 a 60% de la superficie de esta región. Pero, por otro lado, el gran incremento de la actividad minera (actividad altamente rentable), especialmente en la Sierra, se perfila como el otro gran factor de procesos de degradación de estos frágiles ecosistemas de montaña en sus componentes agua y suelo.
La casi totalidad de acciones que se vienen llevando adelante en cuanto a la conservación de los recursos naturales y el ambiente en las zonas áridas y semiáridas en el Perú se dan al margen del PAN o de la CNULCD. Aunque involucran a diversas comunidades campesinas, ONGs, gobiernos locales, iglesia, Estado y cooperación internacional, no todos están conscientes de que forman parte de este proceso. Este hecho mantiene el débil posicionamiento del tema en la agenda política local, regional y nacional.
2.3.2 El Proceso de aplicación de la Convención
El marco institucional sobre desertificación en el Perú se inicia con la formación de la Comisión Nacional de Zonas Áridas (CONAZA) formada en 1965 - hoy inactiva. Tras la participación en los procesos pre y post Cumbre de la Tierra en 1992 sus representantes de Gobierno y de la Sociedad Civil participaron en la elaboración tanto del texto de la Convención y el Anexo Latinoamericano que luego fue ratificada por el Congreso en 1994. Estos hechos lo impulsaron a desarrollar el Programa de Acción Nacional sobre la LCD, PAN-PERU en 1996.
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Las Áreas de Acción (temáticas) establecidas en el PAN para la implementación de la CNULCD, entre otras plantean entre otros temas claves tratar la desertificación de las zonas áridas, semiáridas y subhúmedas secas del país en relación con el desarrollo económico, social y cultural de la población. Para ello debe complementarlos con los aspectos, científicos, tecnológicos y educativos necesarios y proveer los mecanismos jurídicos, institucionales y participativos para la conservación de ecosistemas. En el proceso de aplicación de la CNULCD a través del PAN-Perú, se ha participado en las 6 COPs y las diez reuniones regionales de los gobiernos de América Latinoamérica y el Caribe.
A la fecha se han presentado a la Secretaría de la Convención, dos Informes Nacionales (1996-2000 y 2000-2002) y entre otros resultados resaltantes destaca: la creación de la Comisión Nacional de Lucha contra la Desertificación y Mitigación de la Sequía por DS. Nº 022-AG-2006. Este espacio integrador, se perfila como el mecanismo de coordinación interinstitucional y promotor para la orientación de las políticas a nivel nacional. A nivel Regional está la creación de la Comisión Ambiental Regional de Arequipa que crea un Grupo Técnico sobre desertificación (Decreto Directivo del CONAM 007-2001-CD/CONAM).
Entre los proyectos grandes desarrollados a nivel nacional vinculados a la LCD destaca el Proyecto Conservación In Situ de los Cultivos Nativos y sus Parientes Silvestres que incide sobre la LCD en la medida que conserva también a los ecosistemas Andino-Amazónicos principalmente, que hospedan a la agrobiodiversidad y sus parientes silvestres. Entre los proyectos GEF “medianos” destaca el referido a las Lomas de Atiquita, el cual es un Proyecto piloto muy importante como referente de LCD en condiciones de hiperaridez tomando como referencia a uno de los ecosistemas más frágiles como son las Lomas costeras. Finalmente los Proyectos GEF “pequeños” son los de mayor presencia, destacando los ubicados en los Bosques Secos de la Costa Norte de El Perú. Los proyectos más importantes relacionados con la LCD los desarrolla el Estado vía el Ministerio de Agricultura, la Presidencia del Consejo de Ministros, las Universidades Estatales, los gobiernos Locales, y finalmente, pero también se encuentran algunos proyectos desarrollados por las ONGs a través de la RIOD.
En la actualidad algunas acciones programadas relevantes para la implementación del PAN Perú son: el Diseño, implementación y adopción del Fondo Nacional de LCD, desarrollado por FONAM y la implementación Nacional de los Programas Temáticos (TPNs). Algunos de estos son: Identificación y uso de indicadores y puntos de referencia en desertificación y sequía. Mejores prácticas, conocimientos y tecnologías tradicionales. Aunque los contactos de la Convención con la Convención de Cambio Climático y el Convenio de Diversidad Biológica aún son mínimos se ha iniciado el proyecto “Consolidación de una cartera de secuestro de carbono y servicios ambientales en el ámbito geográfico del Plan Binacional de Desarrollo de la Región Fronteriza Perú-Ecuador”, que vincula los servicios ambientales, como la captura de carbono, la conservación de la diversidad biológica y la recuperación de suelos degradados, a través de proyectos forestales. Este proyecto, como se ha mencionado anteriormente, está siendo ejecutado por el FONAM
2.3.3 Capacidades existentes
vida y/o de sus competencias administrativo-jurídicas en la Lucha contra la desertificación en el Perú es utilizando el esquema del FODA.
Fortalezas Oportunidades
a. El Punto Focal (PF-INRENA); La Oficina de Coordinación Nacional (OCN-OGATEIRN) y la Comisión Nacional de LCD (D.S 022-AG/2006) que es una plataforma multiparticipativa entre el Estado, y la Sociedad Civil
b. Existe un marco legal como: el Reglamento de Clasificación de Tierras según su Capacidad de Uso Mayor aprobado. Reglamento de la Ley Forestal y de Fauna Silvestre. Ordenamiento Territorial y una ley sobre ZEE promocionada. El PAN Perú de LCD y otros Planes y Estrategias afines.
c. El MINAG, el PRONAMACH y FONCODES tienen propuestas sobre conservación y desarrollo socio-económico en el enfoque de cuenca d. Se mantienen algunos conocimientos
locales de la población para la conservación y el uso productivo de los recursos: agua, tierra y cubierta vegetal.
f. Experiencias sobre desarrollo territorial
rural en la Región que valorizan el potencial endógeno, los vínculos productivos multisectoriales con enfoque ascendente y desarrollo participativo para una gestión descentralizada y gobernanza local.
g. Apertura y convergencia de Organismos
internacionales: BID, Banco Mundial, IICA, FAO, CEPAL-ILPES, PNUMA-PNUD-GEF; MM; GTZ y organizaciones privadas como: DFID, OXFAM, CARE cuyas nuevas propuestas permiten la inclusión del medio ambiente en políticas de desarrollo sostenible.
h. Las nuevas demandas y objetivos de la
sociedad (Las asignaturas pendientes del Consenso de Washington. Los TLCs y las Agendas internas nacionales frente a ellos).
i. Nuevos aportes de las Ciencias Sociales
como: competitividad sistémica (Clusters), Industrialización flexible (Nuevos distritos industriales) (Italia); Nueva Economía Institucional (Gobernanza)
Debilidades Amenazas
e. El tema es “invisible” a nivel de la
Agenda Política, económica, de la investigación tecnológica y utilitaria para los de los medios de comunicación y sistema educativo.
f. Desarticulación institucional en cuanto a
la aplicación de políticas, planes de trabajo y acciones nacionales, regionales y locales que integren e incluyan a los actores relevantes en una voluntad común para la LCD
g. Debilidad Nacional, Regional y Local en
cuanto a estrategias de movilización de recursos para sustentar las acciones priorizadas.
h. La gestión de los RRNNS en especial el
uso y conservación del agua, la tierra y la cubierta vegetal sigue siendo un permanente espacio que generalmente concentra intereses contrapuestos donde los conflictos entre el Estado, los usuarios y de los privados quedan en
a. Disminución de los Glaciares que incide
en la disminución de la disponibilidad del agua y reduce la recuperación biológica del suelo e incrementa la migración y abandono del campo.
b. Se mantienen enfoques convencionales
de desarrollo urbano-rural que no internalizan la heterogeneidad ni la especificidad local. No asumen las fallas del mercado ni las nuevas reglas del funcionamiento de la economía. No incorporan la multiactividad, las cadenas de valor, ni los vínculos urbanos; ni de todos ellos con la dimensión ambiental e intercultural.
c. Incremento de la desconfianza de la
población en la Región frente al modelo de institucionalidad por exclusión social e inequidad económica.
d. Frente a resultados poco tangibles que
latencia sin resolver.
i. Dificultad de establecer mecanismos
viables de procesamiento de información, producción y usufructo de la información y formas de comunicación para la participación y toma de decisiones de los diversos actores involucrados.
Objetivos del Milenio, que no necesariamente es un instrumento específico para luchar por el mas valioso de los recursos que poseen los pobres el AGUA Y LA TIERRA.
2.3.4 Demandas de fortalecimiento de capacidades
A nivel institucional se plantea fortalecer la articulación y coordinación entre los tres grandes actores de la LCD en el Perú: El Estado, la Sociedad Civil y la Cooperación Internacional (Gestión Integral Interinstitucional). Además de fortalecer los sistemas de educación, difusión, información e investigación existentes y la incorporación de los conocimientos locales.
Sobre la relación entre sequía-conservación-producción y productividad del agro en cuanto a Investigación, extensión e información, se propone el Desarrollo de una Estrategia para incidir en los actuales Programas Estatales ( “EL Programa de investigación y la Competitividad del Agro Peruano (INCAGRO- Acuerdo de Préstamo Nº 7285 Perú-BIRF ), Los Proyectos: “Desarrollo Trasfronterizo Perú- Ecuador ( Tumbes – Piura- Cajamarca) en el norte; Desarrollo de Corredores (Perú-FIDA) como el de Puno y Cusco; próximamente Abancay y Andahuaylas; “Sierra Sur” que articula en Corredor: Puno, Arequipa, Moquegua y Tacna; y el futuro “Sierra Exportadora” que prevé articular las regiones en proceso de desertificación en toda la sierra peruana) a fin de que incluyan la dimensión ambiental en sus acciones de desarrollo sostenible (mainstreaming) con prioridad en el tema de degradación de los suelos (desertificación) así como con la pérdida de diversidad biológica y cultural.
El asunto de la inclusión de las Convenciones en sus agendas debería promover mas que adendas en sus objetivos: Es decir sobre: i) el establecimiento del sistema descentralizado de ciencia, tecnología e innovación, orientado por la demanda y destinado a incrementar la productividad, la rentabilidad y la competitividad del sector agrario, mediante la adopción de tecnologías sostenibles y ambientalmente seguras; ii) la reflexión acción debería influir también en sus propuestas de soporte técnico de capacitación por competencias de agentes de extensión y de operadores de servicios agrarios no financieros. A la postre estos operadores son también grupos meta de las Convenciones Multilaterales. Juntos se debería garantizar la seguridad alimentaría y el aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y biodiversidad.
A nivel individual es necesario capacitar los cuadros de equipos multidisciplinarios que están trabajando en el tema en niveles de acción expresados en la Nueva Ley General de Medio Ambiente en el Perú. Es decir en los niveles: ejecuta, propone, coordina y aprueba de las diversas organizaciones públicas y de la Sociedad Civil. Promover a los jóvenes en especial dentro de un plan nacional de capacitación y articular en redes de información el trabajo de profesionales y expertos que están en diversas organizaciones especializadas que asesoran sobre LCD. Esta última sería una forma de recuperar los cuadros que están dentro y fuera del país.
participación de las poblaciones para continuar con el rescate y sistematización de los saberes locales para buscar alternativas de cara a los retos que presentan los TLCs y la construcción de infraestructura vial como la carretera Interoceánica en el sur del Perú.
2.3.5 Resumen de los temas interdisciplinarios (sinergias) entre las tres Convenciones desde la óptica de la LCD
Los temas transversales identificados desde el Plan de Acción para el desarrollo de la capacidad en la LCD y que atañen a los principios, objetivos y enfoques de DB y CC son los siguientes:
a. Degradación de la tierra y el agua
Los tres Acuerdos Multilaterales inciden en tópicos medioambientales tales como: la erosión de la tierra, el bajo nivel de reciclamiento de nutrientes. (Resiliencia, baja productividad); la pérdida de la cubierta vegetal, la degradación de las Fuentes de agua, la pérdida de la biodiversidad y; la reducción y contaminación de aguas subterráneas
- “Apoyo en la recuperación biológica del suelo para mejorar la capacidad de retención de agua como un subproducto de la productividad”.
- “Puesta en marcha de planes en Eco, Agro y Bionegocios articulados en cadenas productivas (Ecoturismo, granos, fibras, artesanía, frutales y flores, medicamentos, lácteos, tubérculos, etc)”.
- “Apoyo en la Implementación de un sistema de Gestión integral interinstitucional colaborativo”
b. Desastres naturales
Articulación de temas prioritarios que incluyan alerta temprana y sensibilización en el tema de desastres para contrarrestar el desabastecimiento de alimentos y semillas en la sierra y apoyar las decisiones empresariales prevención y gestión de riesgos y respuestas
c. Alteración de servicios del Ecosistema
Desarrollo de estrategias conjuntas para la movilización y procuración de fondos para el Fortalecimiento de la capacidad de monitoreo de la biodiversidad, bancos de
germoplasma y Evaluación Económica de recursos biológicos en tierras secas
