Propuestas para mejorar el proceso de gestión de las inversiones del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de las Inversiones (invierte pe): caso Gobierno Regional de Arequipa

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(1)UNIVERSIDAD NACIONAL DE SAN AGUSTÍN DE AREQUIPA ESCUELA DE POSGRADO UNIDAD DE POSGRADO DE LA FACULTAD DE INGENIERÍA DE PRODUCCIÓN Y SERVICIOS. “PROPUESTAS PARA MEJORAR EL PROCESO DE GESTIÓN DE LAS INVERSIONES DEL SISTEMA NACIONAL DE PROGRAMACIÓN MULTIANUAL Y GESTIÓN DE LAS INVERSIONES (INVIERTE.PE): CASO GOBIERNO REGIONAL DE AREQUIPA” Tesis presentada por el Bachiller: JAVIER MAURICIO DELGADO ROSAS Para optar el Grado Académico de Maestro en ciencias: Ingeniería de Proyectos, con mención en Gerencia de Proyectos ASESOR: DR. JULIO RAMOS QUISPE. AREQUIPA - PERÚ 2019.

(2) DEDICATORIA. Permítanme dedicar este trabajo primeramente a Dios, que me ha dado la oportunidad de poder concluir este anhelo de muchos años. A mis adorados hijos Valeria y Matías que son el motor de mi vida para superarme cada día, a mi esposa Sandra que con su amor, apoyo y empuje ha contribuido enormemente en la concreción de este hermoso sueño. A mi madre, que con su sacrificio y esfuerzo supo sacarme adelante y darme una profesión. Mauricio Delgado Rosas. 2.

(3) AGRADECIMIENTO. Quiero expresar mi profundo agradecimiento a todos aquellos que de alguna forma estuvieron brindando su apoyo y aliento para el desarrollo de este trabajo. A mi estimado profesor y amigo David Espinoza Riega, que durante años me estuvo exigiendo e incentivando a la culminación de mi maestría; a mis amigos Luis Yufra y Luis Flores, que con su apoyo y aliento contribuyeron a la concreción de este trabajo. A mi asesor, Dr. Julio Ramos Quispe por todo su apoyo y constante aliento. Mauricio Delgado Rosas. 3.

(4) RESUMEN El objetivo que persigue el presente trabajo de investigación, consiste en presentar propuestas para mejorar el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de las Inversiones (INVIERTE.PE), luego de efectuar un detallado análisis del proceso de gestión de las inversiones en el Gobierno Regional de Arequipa desde febrero del 2017, fecha en la que entra en vigencia el INVIERTE.PE, hasta la actualidad, determinando las falencias o deficiencias que aún a la fecha presenta este nuevo sistema. Las propuestas de mejora del INVIERTE.PE, van a permitir fortalecer el actual sistema de inversiones, haciéndolo mucho más eficiente y dinámico, logrando una inversión pública inteligente que trabaje en función del objetivo principal y fundamental del INVIERTE.PE, que es el cierre de brechas sociales. Se pretende así mismo, con estas propuestas, lograr que el proceso de formulación de los proyectos de inversión sea más simple, efectuando el seguimiento de los mismos en tiempo real. En el análisis del proceso de Gestión de las Inversiones en el Gobierno Regional en el periodo de febrero del 2017 hasta diciembre del 2018 (dos años), nos va a permitir determinar si efectivamente el nuevo sistema del INVIERTE.PE, es más eficiente o no que el fenecido SNIP, dado que efectuaremos un análisis comparativo del número de proyectos aprobados por ambos sistemas en un mismo periodo de tiempo. Palabras clave: propuesta de mejora, proceso de gestión, productividad, Invierte.pe y Gobierno Regional de Arequipa.. 4.

(5) ABSTRACT The goal pursued by this research, is to present approaches to improve the National System of Multi- year Programming and Investment Management (INVIERTE.PE). After making a detailed analysis of the investment management process in the Regional Government of Arequipa since February 2017, date in which the INVIERTE.PE becomes effective, up to date, determining the flaws that this new system still has to date. The proposals for improvement of INVIERTE.PE will strengthen the current investment system, making it much more efficient and dynamic, achieving an intelligent public investment that works accordingly to the main and fundamental objective of INVIERTE.PE, which is the closing of social gaps. It is also intended, with these proposals, to make the process of formulating investment projects simpler, by following up on them in real time. In the analysis of the Investment Management process in the Regional Government in the period from February 2017 to December 2018 (two years), it will allow to determine if the new system of INVIERTE.PE, is in fact, more efficient than the outdated SNIP. Since we will carry out a comparative analysis of the number of projects approved by both systems in the same period of time. Key words: Improvement Proposal, management process, productivity, Regional Government of Arequipa. 5.

(6) ÍNDICE DEDICATORIA ....................................................................................................................... 2 AGRADECIMIENTO ............................................................................................................. 3 RESUMEN ................................................................................................................................ 4 ABSTRACT .............................................................................................................................. 5 ÍNDICE ..................................................................................................................................... 6 INTRODUCCIÓN.................................................................................................................. 16 CAPITULO I: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Y MARCO METODOLÓGICO ....................................................................................................................................................... 22 1.1.. DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA ................................................................... 22. 1.2.. FORMULACIÓN DEL PROBLEMA ................................................................ 24. 1.2.1. PROBLEMA GENERAL ................................................................................ 24 1.2.2. PROBLEMAS ESPECÍFICOS ....................................................................... 25 1.3.. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN ........................................................... 25. 1.3.1. OBJETIVO GENERAL .................................................................................. 25 1.3.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS .......................................................................... 26 1.4.. JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN ................................................... 26. 1.5.. LÍMITES DE LA INVESTIGACIÓN ................................................................ 27. 1.6.. DELIMITACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN ................................................... 28. 1.7.. HIPÓTESIS ......................................................................................................... 28. 1.7.1. VARIABLES ................................................................................................... 28 1.8.. TIPO Y NIVEL DE LA INVESTIGACIÓN ...................................................... 30. 1.8.1. TIPO DE INVESTIGACIÓN .......................................................................... 30 1.8.2. NIVEL DE INVESTIGACIÓN ....................................................................... 31 1.9.. MÉTODO Y DISEÑO DE INVESTIGACIÓN .................................................. 32. 6.

(7) 1.9.1. MÉTODO DE INVESTIGACIÓN.................................................................. 32 1.9.2. DISEÑO DE INVESTIGACIÓN .................................................................... 32 1.10.. TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DE RECOLECCIÓN DE LA. INVESTIGACIÓN ............................................................................................................... 32 1.10.1. TÉCNICAS DE RECOLECCIÓN DE LA INVESTIGACIÓN ................... 32 1.11.. POBLACIÓN Y MUESTRA DE LA INVESTIGACIÓN ................................. 33. 1.11.1. POBLACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN ................................................... 33 1.11.2. MUESTRA DE LA INVESTIGACIÓN ....................................................... 33 CAPITULO II: MARCO TEÓRICO ................................................................................... 35 2.1.. ANTECEDENTES DE INVESTIGACIÓN ....................................................... 35. 2.1.1. ANTEDEDENTES INTERNACIONALES ................................................... 35 2.1.2. ANTEDEDENTES NACIONALES ............................................................... 39 2.2.. DEFINICIONES BÁSICAS ............................................................................... 47. 2.3.. SISTEMA NACIONAL DE PROGRAMACIÓN MULTIANUAL Y GESTIÓN. DE INVERSIONES – INVIERTE.PE .................................................................................. 50 2.4.. DIFERENCIAS ENTRE EL INVIERTE.PE Y EL SNIP................................... 51. 2.5.. QUE ES UN PROYECTO DE INVERSIÓN ..................................................... 58. 2.6.. LAS FASES DE INVIERTE.PE: EL CICLO DE INVERSIÓN ........................ 60. 2.6.1. PROGRAMACIÓN MULTIANUAL DE INVERSIONES (PMI) ................. 61 2.6.2. FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN ............................................................. 62 2.6.3. EJECUCIÓN ................................................................................................... 63 2.6.4. FUNCIONAMIENTO ..................................................................................... 64 2.7.. ÓRGANOS DEL INVIERTE.PE ........................................................................ 65. 2.7.1. ÓRGANO RESOLUTIVO .............................................................................. 65 2.7.2. DIRECCIÓN GENERAL DE PROGRAMACIÓN MULTIANUAL ............ 66 2.7.3. UNIDAD FORMULADORA (UF) ................................................................. 67 7.

(8) 2.7.4. UNIDAD EJECUTORA (UEI) ....................................................................... 67 2.7.5. OFICINA DE PROGRAMACIÓN MULTIANUAL DE INVERSIONES (OPMI) 2.8.. 68 DEFINICIONES BÁSICAS SEGÚN EL INVIERTE.PE (DECRETO. SUPREMO N° 027-2017-EF (REGLAMENTO DEL INVIERTE.PE) ............................... 70 2.8.1. PROGRAMA MULTIANUAL DE INVERSIONES (PMI) .......................... 70 2.8.2. BRECHA ......................................................................................................... 70 2.8.3. ESTÁNDARES DE CALIDAD ...................................................................... 70 2.8.4. NIVEL DE SERVICIO ................................................................................... 71 2.8.5. META .............................................................................................................. 71 2.8.6. INDICADOR ................................................................................................... 71 2.8.7. INVERSIONES ............................................................................................... 71 2.8.8. PROYECTO DE INVERSIÓN ....................................................................... 71 2.8.9. PROYECTO DE INVERSIÓN ESTÁNDAR ................................................. 72 2.8.10. INVERSIONES DE OPTIMIZACIÓN ......................................................... 72 2.8.11. INVERSIONES DE AMPLIACIÓN MARGINAL ...................................... 72 2.8.12. INVERSIONES DE REPOSICIÓN .............................................................. 73 2.8.13. INVERSIONES DE REHABILITACIÓN .................................................... 73 2.8.14. UNIDAD PRODUCTORA DE BIENES Y/O SERVICIOS PÚBLICOS .... 73 2.8.15. ENTIDAD ..................................................................................................... 73 2.8.16. LEY ............................................................................................................... 73 2.8.17. VIABILIDAD................................................................................................ 74 2.8.18. INFRAESTRUCTURA NATURAL ............................................................. 74 CAPITULO III: ANÁLISIS DE LA GESTIÓN DE LOS PROYECTOS DE INVERSIÓN DEL GOBIERNO REGIONAL DE AREQUIPA ............................................ 75. 8.

(9) 3.1.. SISTEMA NACIONAL DE PROGRAMACIÓN MULTIANUAL Y GESTION. DE INVERSIONES – INVIERTE.PE .................................................................................. 76 3.2.. SISTEMA NACIONAL DE INVERSIÓN PÚBLICA (SNIP)........................... 79. 3.3.. ANÁLISIS COMPARATIVO DE APROBACIÓN DE PROYECTOS ENTRE. EL SNIP E INVIERTE. PE .................................................................................................. 82 3.4.. ENTREVISTA .................................................................................................... 83. 3.5.. ENCUESTAS ...................................................................................................... 86. CAPITULO IV: PROPUESTAS PARA MEJORAR LA PRODUCTIVIDAD DE LAS INVERSIONES DEL SISTEMA NACIONAL DE PROGRAMACIÓN MULTIANUAL Y GESTIÓN DE LAS INVERSIONES ........................................................................................ 96 4.1.. DINAMIZACIÓN Y AGILIZACIÓN DEL APLICATIVO DEL PMI ............. 96. 4.2.. ADECUADA PROGRAMACIÓN DE SALDOS .............................................. 98. 4.3.. CREACIÓN DE LA CONSULTA AMIGABLE DE LA PMI........................... 99. 4.4.. ADECUADO CONTROL, REGISTRO Y SEGUIMIENTO DEL CIERRE DE. BRECHAS ............................................................................................................................ 99 4.5.. MODIFICACIÓN Y ACTUALIZACIÓN DEL MOF DEL GRA ................... 100. 4.6.. INCORPORACIÓN DE RESPONSABLES DE LAS UF AL MEF ................ 101. CAPITULO V: VALIDACIÓN DE LAS PROPUESTAS ............................................... 102 CASO: GOBIERNO REGIONAL DE AREQUIPA ......................................................... 102 5.1.. DINAMIZACIÓN Y AGILIZACIÓN DEL APLICATIVO DEL PMI ........... 102. 5.2.. ADECUADA PROGRAMACIÓN DE SALDOS ............................................ 102. 5.3.. CREACIÓN DEL CONSULTA AMIGABLE DE LA PMI ............................ 103. 5.4.. ADECUADO CONTROL, REGISTRO Y SEGUIMIENTO DEL CIERRE DE. BRECHAS .......................................................................................................................... 103 5.5.. MODIFICACIÓN Y ACTUALIZACIÓN DE MOF DE GRA ........................ 104. 5.6.. INCORPORACIÓN DE RESPONSABLES DE LAS UF AL MEF ................ 104. 9.

(10) CONCLUSIONES ................................................................................................................ 106 RECOMENDACIONES ...................................................................................................... 108 BIBLIOGRAFÍA .................................................................................................................. 109. 10.

(11) ÍNDICE DE TABLAS Tabla 1 Objetivos de las Leyes de los sistemas SNIP e INVIERTE.PE .................................. 53 Tabla 2 Ámbitos de aplicación de las leyes del SNIP e INVIERTE.PE .................................. 53 Tabla 3 Principios de las leyes del SNIP e INVIERTE.PE...................................................... 54 Tabla 4 Fases de los proyectos y/o ciclo de inversiones de las leyes del SNIP e INVIERTE.PE ....................................................................................................................................................... 54 Tabla 5 Niveles para declaratoria de viabilidad de los proyectos de inversión ....................... 60 Tabla 6 Análisis de aprobación de proyectos entre el SNIP e INVIERTE.PE ........................ 82. 11.

(12) INDICE DE FIGURAS Figura 1. Fases del INVIERTE.PE. Elaborado en base a Ministerio de Economía y Finanzas, 2016............................................................................................................................................... 65 Figura 2. Órganos del INVIERTE.PE en el sector o GR o GL ............................................... 69 Figura 3. Órganos del INVIERTE.PE en el MEF ................................................................... 69 Figura 4. Situación de los Proyectos de Inversión. Fuente: Aplicativo Informático del Banco de Inversiones, 2018 ..................................................................................................................... 76 Figura 5. Porcentaje de proyectos aprobados por sectores. Fuente: Aplicativo Informático del Banco de Inversiones, 2018 .......................................................................................................... 77 Figura 6. Porcentaje de monto invertido es los sectores ......................................................... 78 Figura 7. Proyectos aprobados. Fuente: Aplicativo Informático del Banco de Inversiones, 2018 ....................................................................................................................................................... 79 Figura 8. Porcentaje de proyectos por sectores. Fuente: Aplicativo Informático del Banco de Inversiones, 2018 .......................................................................................................................... 80 Figura 9. Porcentaje de montos invertido en los sectores ....................................................... 81 Figura 10. Perfil del trabajador/sexo. Fuente: elaboración propia en base a las encuestas realizadas a los trabajadores de la UF, UE y OPMI del GRA ...................................................... 88 Figura 11. Perfil del trabajador/edad. Fuente: elaboración propia en base a las encuestas realizadas a los trabajadores de la UF, UE y OPMI del GRA ...................................................... 89 Figura 12. Rango de edad de los trabajadores. Fuente: elaboración propia en base a las encuestas realizadas a los trabajadores de la UF, UE y OPMI del GRA ...................................... 89 Figura 13. Perfil del trabajador/nivel de instrucción. Fuente: elaboración propia en base a las encuestas realizadas a los trabajadores de la UF, UE y OPMI del GRA ...................................... 90 Figura 14. Opinión del trabajador sobre derogatoria del SNIP y creación del INVIERTE.PE. Fuente: elaboración propia en base a las encuestas realizadas a los trabajadores de la UF, UE y OPMI del GRA ............................................................................................................................. 91 Figura 15. Opinión del trabajador sobre si los cambios introducidos en el INVIERTE.PE dinamizan la ejecución de proyectos. Fuente: elaboración propia en base a las encuestas realizadas a los trabajadores de la UF, UE y OPMI del G.R.A. .................................................................... 92. 12.

(13) Figura 16. Opinión del trabajador sobre las dificultades que encuentra en el INVIERTE.PE. Fuente: elaboración propia en base a las encuestas realizadas a los trabajadores de la UF, UE y OPMI del G.R.A. .......................................................................................................................... 93 Figura 17. Opinión del trabajador sobre los cambios que introduciría en el INVIERTE.PE. Fuente: elaboración propia en base a las encuestas realizadas a los trabajadores de la UF, UE y OPMI del G.R.A. .......................................................................................................................... 94 Figura 18. Opinión del trabajador sobre la capacitación que brinda el G.R.A. y el CONECTAMEF sobre el INVIERTE.PE. Fuente: elaboración propia en base a las encuestas realizadas a los trabajadores de la UF, UE y OPMI del G.R.A. ................................................... 95. 13.

(14) ABREVIATURAS UTILIZADAS. APP:. Asociación Publico Privado. BCRP:. Banco Central de Reserva del Perú. BIP:. Banco de Inversiones y Proyectos. CEPLAN: Centro Nacional de Planeamiento Estratégico DGIP:. Dirección General de Inversión Publica. GL:. Gobierno Local. GR:. Gobierno Regional. GRA:. Gobierno Regional de Arequipa. IGV:. Impuesto General de Ventas. INCISPP: Instituto de Ciencias Sociales y Políticas Publicas IOARR:. Inversiones en Optimización Ampliación Marginal, Reposición y Rehabilitación. IP:. Inversión Publica. MEF:. Ministerio de Economía y Finanzas. MMM:. Marco Macroeconómico Multianual. MPMI:. Módulo de Programación Multianual de Inversiones. OPI:. Oficina de Programación e Inversiones. OPMI:. Oficina de Programación Multianual de Inversiones. PIP:. Proyecto de Inversión Publica. PMI:. Programación Multianual de Inversiones. PMIE:. Programa Multianual de Inversiones del Estado. PNUD:. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. SEACE:. Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado. SERVIR: Autoridad Nacional del Servicio Civil SGFPI:. Sub Gerencia de Formulación de Proyectos de Inversión. SIAF:. Sistema Integrado de Administración Financiera 14.

(15) SNIP:. Sistema Nacional de Inversión Pública. SOSEM: Sistema Operativo de Seguimiento y Monitoreo TIR:. Tasa Interna de Retorno. UE:. Unidad Ejecutora. UEI:. Unidad Ejecutora de Inversiones. UF:. Unidad Formuladora. UIT:. Unidad Impositiva Tributaria. VAN:. Valor Actual Neto. 15.

(16) INTRODUCCIÓN El 28 de junio del año 2000, se publica la Ley N° 27293, ley que crea el “Sistema Nacional de Inversión Pública”, modificada posteriormente por la Ley N° 28522 del 25 de mayo del 2005; Ley N° 28802 del 21 de julio del 2006; Decreto Legislativo N° 1005 del 3 de mayo del 2008, y Decreto Legislativo 1091 del 21 de junio del 2008. Este sistema nace con la responsabilidad de mejorar la calidad de las inversiones en el Perú y lograr de manera paulatina el desarrollo de una cultura de proyectos. Inicialmente, solo estaban comprendidos dentro del SNIP todos los Gobierno Regionales, luego se fueron incorporando los Gobiernos Locales (Yufra Palomino, 2016). En estos últimos diez años, el Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) ha sido un instrumento fundamental para el desarrollo de nuestro país, debido a que ha instaurado una cultura de evaluación de proyectos que comprende el análisis de su rentabilidad social y económica, así como su impacto real en el bienestar de la población. Los logros del SNIP son evidentes. Sin embargo, debemos tener presente que se trata de un sistema en evolución y desarrollo continuo, y que es muy importante estudiar e incorporar nuevos conceptos. Hay variables que antes no se tomaban en consideración, como, por ejemplo, el análisis del riesgo y la prevención de desastres. Hoy en día, se está haciendo posible que el SNIP incorpore esa variable, lo que resulta de vital importancia en un país como el nuestro, que presenta una alta exposición a fenómenos naturales. El SNIP tiene que adecuarse a estas necesidades (Ministerio de Economía y Finanzas, 2010). El SNIP presentó muchas limitaciones durante su vigencia, entre las que señalamos las siguientes (INCISPP, 2017) . No era capaz de planificar y seleccionar los proyectos de inversión en base a las necesidades del desarrollo. 16.

(17) . Tenía problemas en la automatización de procesos.. . Fallaba al asignar los recursos públicos a las falencias en infraestructura y servicios públicos.. . No realizaba estudios de pre-inversión de calidad.. . Existían tiempos excedentes en la formulación, evaluación y ejecución de proyectos.. . No se hacían seguimiento a los proyectos en ejecución.. . Cuando ya se están ejecutando aparecían sobrecostos sobre el proyecto.. . Finalmente, también tenía problemas en la disponibilidad presupuestal y la financiación de proyectos.. Todo esto hizo que muchos de los proyectos aprobados nunca recibieran la financiación que necesitaban para ejecutarse. La cantidad de proyectos ejecutados durante la vigencia del SNIP es mucho menor a la cantidad de proyectos declarados viables. Todo esto determinó que el SNIP, de un sistema hecho para promover la inversión pública, se convirtiera en un sistema que perjudicaba las inversiones. Podemos mencionar también algunas consideraciones que Jorge Piscoya Fernández, señala como deficiencias del SNIP: . No rechaza automáticamente proyectos no prioritarios, porque en realidad el SNIP es una base de datos donde simplemente se almacenan todos los proyectos que los Gobiernos Municipales y Regionales, quieren "colgar".. . Se puede "colgar" cualquier tipo de proyecto, aunque este no tenga ni la más mínima importancia para el desarrollo de un pueblo, desde una estatua o cúpula de vidrio. 17.

(18) importado que se quiere poner en el centro de la plaza, aunque la zona sea netamente andina. . El SNIP no estipula métodos y requisitos que selección al jefe de OPI y al jefe de UF, en base a alta capacidad y experiencia profesional, es decir que cualquier profesional con un mínimo de conocimientos y quizás sin ninguna experiencia, puede manejar las riendas del desarrollo de un pueblo.. . El SNIP no determina fehacientemente que "proyectos" no es necesario de que se les haga perfil.. . El SNIP, establece formatos de contenidos mínimos que han conllevado a que un Expediente Técnico serio que antes entraba en un folder de manila, ahora conlleva a que entre en 02 o 03 archivadores, ya que ha degenerado la esencia de la ingeniería y ha establecido mucha información totalmente innecesaria.. . El SNIP obliga dentro de sus "requisitos mínimos" a que en proyectos totalmente de carácter social, se aplique el "VAN y el TIR", pues esto solo se da en proyectos productivos y si no lo hacen, el proyecto es rechazado, y es el pueblo quien se perjudica.. . El SNIP es vulnerable, puesto que cualquier persona que obtenga de cualquier manera las claves del jefe de OPI y de la UF, puede inventar cualquier proyecto, llenar las "fichas SNIP" con cualquier datos, inventar proyectos y "colgar 100 proyectos si es que quiere, basta con entrar a la página del MEF".. . En términos generales, puedo afirmar categóricamente que "el SNIP, solo retrasa el desarrollo de nuestro país y le genera grandes pérdidas", para revertir esta situación se tiene que hacer cambios y complementos drásticos, pues sus defectos son de forma y de forma.. 18.

(19) . En Huancavelica, el equipo de evaluadores del Gobierno Regional, por su inexperiencia e incapacidad profesional, hacían que los presupuestos de los proyectos sean elaborados con precios incluyendo el IGV, y al final del costo directo, le aplicaban el IGV, es decir se pagó dos veces el IGV, beneficiando a las empresas constructoras y perjudicando al pueblo con varios millones de soles, y el SNIP, no se dio por enterado.. . Se podría afirmar que el SNIP no se entera de nada, solo establece cosas y todo sigue igual o peor que antes, lo que significaría que no es un "sistema" porque finalmente no se logra "algún fin" para el desarrollo de nuestro país, más bien lo entorpece, así como está planteado actualmente (Piscoya Fernández).. Por las consideraciones expuestas anteriormente, surge la necesidad de lograr una reforma en el Sistema de inversiones y reestructurar sus procesos, para ello, se crea el “Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones – INVIERTE.PE”, a través del Decreto Legislativo N° 1252 del 01 de diciembre del año 2016, derogando a su vez al SNIP, sistema que estuvo en vigencia poco más de 16 años. Este nuevo sistema entra en vigencia desde el 24 de febrero del 2017, un día después de la publicación en el diario oficial El Peruano del reglamento de dicho Sistema. Las propuestas fundamentales de este nuevo sistema son el cierre de brechas de infraestructura pública y la simplificación de los procesos de formulación y evaluación de proyectos. El objetivo fundamental del INVIERTE.PE es la dinamización de las inversiones en el país, agilizando la aprobación de proyectos, y flexibilizando la ejecución de los mismos, tanto en el Gobierno Central, como en los Gobiernos Regionales y Locales. Según ( Ministerio de Economía y Finanzas, 2018) Lo que se busca con el INVIERTE.PE es facilitar la concreción de: . Inversión pública inteligente para cerrar brechas sociales. 19.

(20) . Procesos más ágiles y formulación de proyectos más simple.. . Seguimiento en tiempo real y evaluación para acelerar con calidad.. . Ministerios, gobiernos regionales y gobiernos locales trabajaremos juntos en una sola dirección para impulsar el crecimiento del país.. El presente trabajo de investigación, ha sido estructurado en cinco capítulos. En el capítulo I, se desarrolla el planteamiento del problema que da lugar al presente trabajo de investigación, los problemas específicos, el objetivo, la hipótesis; además de señalar el marco metodológico con el cual se trabajará. En el Capítulo II, se hace una descripción detallada de los orígenes del SNIP en el Perú y en Latinoamérica, así como la creación del INVIERTE.PE, el cual pretende desarrollar un sistema de inversiones más dinámico y eficiente. En el Capítulo III, se expone un análisis de la forma como se han venido desarrollando las inversiones en el Gobierno Regional desde el año 2017 (fecha de creación del INVIERTE.PE), hasta finales del presente año 2018, detallando la cantidad de proyectos que ha sido formulados, proyectos aprobados, proyectos en etapa de ejecución. Y asimismo, presentaremos los resultados de la investigación, la misma que ha sido desarrollada mediante la aplicación de encuestas y entrevistas. Dichas técnicas han sido aplicadas a los trabajadores del Gobierno Regional que se encuentren inmersos en el proceso de Gestión de las Inversiones, es decir, los trabajadores de la Oficina de Programación Multianual de Inversiones (OPMI), la Sub Gerencia de Formulación de Proyectos de Inversión (SGFPI), así como la Sub Gerencia de Ejecución de Proyectos de Inversión (SGEPI).. 20.

(21) En el Capítulo IV, presentaremos las propuestas como resultado de la investigación realizada, para mejorar y hacer más eficiente el proceso de Gestión de las Inversiones del INVIERTE.PE, y por consiguiente en el Gobierno Regional de Arequipa. En el Capítulo V, se validan las propuestas como resultado de la investigación realizada por expertos conocedores del sistema INVIERTE.PE aceptando que dichas propuestas van a permitir mejorar el proceso de gestión de inversiones en el Gobierno Regional de Arequipa. Y finalmente, se presentan las conclusiones y recomendaciones de la investigación.. 21.

(22) CAPITULO I: PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA Y MARCO METODOLÓGICO En este capítulo, se desarrolla el planteamiento del problema que da lugar al presente trabajo de investigación, donde se detallan los problemas específicos, el objetivo, la hipótesis; además de señalar el marco metodológico con el cual se trabajará. 1.1. DESCRIPCIÓN DEL PROBLEMA La cultura de proyectos en el Perú tiene 18 años, desde que iniciara el fenecido Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP), y ahora con el INVIERTE.PE; sin embargo, a pesar del tiempo transcurrido y de las mejoras implementadas con el nuevo sistema, este aún presenta deficiencias que retrasan y demoran el desarrollo de las inversiones en el país, así como también los filtros interpuestos para elevar la calidad de las inversiones, estos aún no logran el objetivo para el cual fueron creados, ya que su finalidad es mejorar la calidad de las inversiones. En tal sentido, consideramos necesario efectuar un análisis y proponer propuestas para mejorar dicho sistema y se pueda lograr la reducción de los tiempos de ejecución de los proyectos, elevando la calidad de los mismos. El Perú no ha dejado de crecer en inversiones, pero es necesario mantener y acelerar este ritmo. Por ello el gobierno ha tomado medidas encaminadas a agilizar y simplificar los procesos de Inversión Pública. El antiguo Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) fue un gran avance en América Latina, pero ha quedado desfasado. Para superarlo ha entrado en vigencia el nuevo Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones, conocido como INVIERTE.PE (INCISPP, 2017).. 22.

(23) El nuevo sistema de inversión pública denominado “Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones”, con el apodo de – Invierte.pe - es seguramente una versión mejorada del SNIP “entre comillas”; pero debemos tener en cuenta, que la metodología para el desarrollo de proyectos de inversión no ha cambiado, lo que sí se ha modificado, es el procedimiento con la finalidad de mejorar el gasto público, dinamizar y agilizar las inversiones públicas; y con ello convertirse en una herramienta útil para evitar la corrupción. La primera característica y la más importante seguramente de este sistema, es la programación multianual de inversiones. Es decir, las entidades nacionales y sub-nacionales (GR y GL), deben identificar, primero, cuáles son las necesidades de la población, las ‘brechas’ importantes a cerrar, para luego desarrollar una cartera de proyectos que garantice el acceso a los servicios básicos de salud, educación, vivienda, entre otros. La planificación estratégica de las inversiones es clave para generar desarrollo y reducir la pobreza. La idea de este nuevo sistema es dinamizar y agilizar las inversiones, es así que la segunda característica se está simplificando, pues tiene menos procesos, la formulación y evaluación se desarrollará en la Unidad Formuladora, es decir será la encargada de formular y evaluar los proyectos de inversión pública, con la que migra a un enfoque predominante de costo efectividad y líneas de corte. Entonces, habrá menos tiempo para aprobación de proyectos debido a que la programación se enmarca en tres sistemas simultáneos (planeamiento, inversiones y presupuesto), habrá una programación multianual de proyectos, ello conlleva a que se promueva la transparencia, pues la información será pública y en paralelo con el SIAF, SEACE e INFOBRAS.. 23.

(24) Y lo más relevante, con este nuevo sistema sin lugar a duda es el mecanismo de seguimiento y evaluación financiera, de ejecución y funcionamiento (post-inversión) de los proyectos todo ello en tiempo real con los sistemas de control integrado (Pontificia Universidad Católica del Perú, 2016). Cabe indicar que, desde el inicio del SNIP y ahora con el INVIERTE.PE, siguen siendo recurrentes las quejas de las autoridades, llámese alcaldes y gobernadores en cuanto a las demoras en la aprobación de los estudios y por consiguiente en la ejecución de proyectos. Desde la creación del SNIP y su paso al INVIERTE.PE, este sistema ha sido merecedor de críticas por parte, fundamentalmente, de las autoridades electas (Gobernadores Regionales y alcaldes), responsabilizándolo por la demora en las inversiones y por ende en la provisión de infraestructura pública y servicios por parte del Estado hacia la población. Por este motivo, es que se hace necesario el desarrollo de propuestas de mejora y optimización del nuevo Sistema, con la finalidad de hacerlo mucho más viable y expeditivo, garantizando la calidad y sostenibilidad de los proyectos. 1.2. FORMULACIÓN DEL PROBLEMA 1.2.1. PROBLEMA GENERAL ¿Cómo mejorar la productividad del Proceso de la Gestión de las inversiones del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de las Inversiones en el Gobierno Regional de Arequipa?. 24.

(25) 1.2.2. PROBLEMAS ESPECÍFICOS a) ¿Cuál es la teoría vigente relacionada con el proceso de gestión de las inversiones del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de las Inversiones y productividad? b) ¿Cuál es el diagnostico de la gestión actual de las inversiones del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de las Inversiones en el Gobierno Regional de Arequipa? c) ¿Qué propuestas se pueden plantear para mejorar la productividad de las inversiones del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de las Inversiones en el Gobierno Regional de Arequipa? d) ¿Como validar las propuestas para mejorar la productividad de las inversiones del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de las Inversiones en el Gobierno Regional de Arequipa? 1.3. OBJETIVOS DE LA INVESTIGACIÓN 1.3.1. OBJETIVO GENERAL Formular propuestas para mejorar la productividad del proceso de la Gestión de las Inversiones del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de las Inversiones en el Gobierno Regional de Arequipa.. 25.

(26) 1.3.2. OBJETIVOS ESPECÍFICOS a) Seleccionar y revisar la teoría vigente relacionada con el proceso de gestión de las inversiones del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de las Inversiones y productividad. b) Describir la gestión actual de las inversiones del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de las Inversiones en el Gobierno Regional de Arequipa. c) Estructurar y desarrollar las propuestas para mejorar la productividad de las inversiones del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de las Inversiones en el Gobierno Regional de Arequipa. d) Validar y evaluar la propuesta para mejorar la productividad de las inversiones del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de las Inversiones en el Gobierno Regional de Arequipa. 1.4. JUSTIFICACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN La presente investigación parte de un proceso de seguimiento, donde se observa las deficiencias que aún presenta el Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de las Inversiones a nivel nacional y, por consiguiente en el Gobierno Regional de Arequipa, desde su creación (febrero del 2017), y hasta la actualidad. Es por ello que se hace necesario e imprescindible la reformulación del actual sistema, introduciendo propuestas para optimizar el funcionamiento de este sistema. Dicho esto, la presente investigación se fundamenta en las siguientes justificaciones: a) Justificación económica El presente trabajo pretende desarrollar propuestas de mejora en el proceso de formulación, evaluación, ejecución y seguimiento de los proyectos de inversión pública, mejorando con ello la. 26.

(27) calidad de las inversiones en el Gobierno Regional de Arequipa. El hecho de mejorar la calidad de las inversiones, traerá consigo un beneficio económico para los pobladores de la región, ya que podrán contar con una serie de obras que mejorarán su calidad de vida (mejores carreteras, colegios, establecimientos de salud, canales de riego, etc.) b) Justificación técnica Determinación de procedimientos que disminuyan los tiempos para la ejecución de los proyectos de inversión, logrando con ello una mayor eficiencia en las inversiones del Gobierno Regional; dado que actualmente estos procedimientos se vuelven lentos y engorrosos. c) Justificación social Lograr la reducción del tiempo en la ejecución de proyectos, desde su concepción hasta su ejecución, permitiendo una mejora en la calidad de vida de los pobladores de la Región Arequipa, ya que podremos contar en un corto tiempo con obras de impacto regional y local, que mejoren la calidad de vida de los pobladores de la Región Arequipa, dado que podrán contar con establecimientos de salud de calidad, instituciones educativas con adecuada infraestructura y debidamente implementados, carreteras modernas y seguras; entre los sectores más preponderantes en la economía de un país. d) Justificación académica Se hace necesario el estudio del proceso de desarrollo de las inversiones, a fin de lograr establecer propuestas destinadas a mejorar ostensiblemente el Sistema INVIERTE.PE. 1.5. LÍMITES DE LA INVESTIGACIÓN Entre los inconvenientes que se presentaron en el desarrollo de la investigación, podemos mencionar los siguientes: 27.

(28) . No se cuenta con un compendio normativo actualizado,. . Constantes cambios en la normatividad vigente,. . Limitado acceso al aplicativo informático de PMI.. 1.6. DELIMITACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN a) Delimitación Espacial El carácter del presente trabajo de investigación es nacional, el análisis fundamental se centra en el Gobierno Regional de Arequipa. b) Delimitación temporal El estudio se limitó al análisis del proceso de las inversiones del Gobierno Regional de Arequipa desde el año de creación del INVIERTE.PE, es decir, desde diciembre del 2016 y su entrada en vigencia desde febrero del 2017, hasta el presente año 2018. c) Delimitación temática El móvil de este trabajo consiste en la evaluación estructural, organizacional y de resultados del proceso de la Gestión de las inversiones en el Gobierno Regional de Arequipa. 1.7. HIPÓTESIS Es posible que las propuestas formuladas para mejorar la productividad del proceso de gestión de las inversiones del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones en el Gobierno Regional de Arequipa. 1.7.1. VARIABLES a) Variable Independiente: Propuesta de mejora del proceso de gestión de las inversiones. 28.

(29) . Definición conceptual: La Gestión por Procesos puede ser conceptualizada como la forma de gestionar toda la organización basándose en los Procesos, siendo definidos estos como una secuencia de actividades orientadas a generar un valor añadido sobre una entrada para conseguir un resultado, y una salida que a su vez satisfaga los requerimientos del cliente (Negrín, s.f.).. . Definición operacional: Se refiere a mejorar el Proceso de Gestión de las Inversiones, desde el inicio del mismo, es decir, desde la concepción de la idea o necesidad del proyecto, pasando por la formulación del Estudio de Pre Inversión, Estudio Definitivo (Expediente Técnico), hasta la ejecución del proyectos, su puesta en marcha, y su evaluación ex post; rediseñando dicho proceso hasta lograr reducir los tiempos para ejecución de un proyecto, incrementando así mismo la calidad de los mismos.. b) Variable Dependiente: Productividad de las inversiones . Definición conceptual: Productividad es la relación que existe entre la cantidad de bienes y servicios producidos y la cantidad de recursos utilizados (Vogel, s.f.).. . Definición operacional: Se refiere a que como resultado de la propuesta de mejora en los procesos de Gestión de las Inversiones, la cantidad de recursos utilizados en la ejecución del proyecto se reduzcan, pero a la vez se incremente la calidad del proyecto ejecutado.. 29.

(30) 1.8. TIPO Y NIVEL DE LA INVESTIGACIÓN 1.8.1. TIPO DE INVESTIGACIÓN La presente investigación se desarrollará mediante la investigación aplicada, y según (Rodríguez, 2019), en este tipo de investigación el problema está establecido y es conocido por el investigador, por lo que utiliza la investigación para dar respuesta a preguntas específicas. Además, el énfasis del estudio está en la resolución práctica de problemas. Se centra específicamente en cómo se pueden llevar a la práctica las teorías generales. Su motivación va hacia la resolución de los problemas que se plantean en un momento dado. La investigación aplicada guarda una muy estrecha relación con la investigación básica, dado que depende de los descubrimientos de esta última y se enriquece de dichos descubrimientos. Según Daniela rodríguez, la característica más destacada de la investigación aplicada es su interés en la aplicación y en las consecuencias prácticas de los conocimientos que se han obtenido. El objetivo de la investigación aplicada es predecir un comportamiento específico en una situación definida. Esta investigación también es conocida como empírica, dado que busca la aplicación del conocimiento adquirido con la idea de consolidar el saber para resolver una situación. La investigación aplicada tiene las siguientes características, las mismas que encontramos en el desarrollo de nuestro trabajo de investigación: . La investigación aplicada depende de la investigación básica. Esto es porque se basa en sus resultados.. 30.

(31) . La investigación básica es la investigación pura, basada en un marco teórico, que tiene la finalidad de formular nuevas teorías por medio de la recolección de datos.. . Así mismo, la investigación aplicada requiere obligatoriamente de un marco teórico, sobre el cual se basará para generar una solución al problema específico que se quiera resolver.. . Por otro lado, la investigación aplicada se centra en el análisis y solución de problemas de varias índoles de la vida real, con especial énfasis en lo social.. . Además se nutre de los avances científicos y se caracteriza por su interés en la aplicación de los conocimientos.. 1.8.2. NIVEL DE INVESTIGACIÓN Es exploratoria porque a través del estudio, vamos a poder tener una visión general de la realidad actual de las inversiones en el Gobierno Regional de Arequipa desde que se creó y se puso en marcha el INVIERTE.PE. Es descriptiva porque se va a referir como se ha ido desarrollando el proceso de implementación del INVIERTE.PE, y cuáles han sido los resultados de su aplicación. Así mismo, se va a efectuar una evaluación del Proceso de Gestión de las Inversiones, describiendo cada uno de los componentes del proceso. Es causal – explicativa porque al margen de realizar una descripción del problema que se presenta en el Proceso de Gestión de las Inversiones, se expondrán las causas que generan los problemas de este proceso, ampliando lo descrito en la investigación exploratoria y descriptiva. Obtendremos conclusiones que nos permitan enriquecer nuestra teoría, confirmando o no nuestra hipótesis inicial.. 31.

(32) 1.9. MÉTODO Y DISEÑO DE INVESTIGACIÓN 1.9.1. MÉTODO DE INVESTIGACIÓN El presente estudio se desarrolla con el método deductivo – inductivo, ya que vamos a partir del análisis de premisas particulares llegando después a las conclusiones, las mismas que se encuentran implícitas dentro de las premisas; cuando las premisas resultan verdaderas y el razonamiento deductivo tiene validez, no hay forma de que la conclusión no sea verdadera. 1.9.2. DISEÑO DE INVESTIGACIÓN El diseño de la investigación inicia con la revisión de la normatividad del INVIERTE PE, luego describe la gestión actual de las inversiones del Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de las Inversiones en el Gobierno Regional de Arequipa, se recaba información, se discute los resultados y al final se presentan las propuestas. El diseño de la investigación es de tipo no experimental, debido a que el estudio se desarrolla en el área social y es de investigación transversal, porque los datos se obtienen en un solo momento. 1.10.. TÉCNICAS. E. INSTRUMENTOS. DE. RECOLECCIÓN. DE. LA. INVESTIGACIÓN 1.10.1. TÉCNICAS DE RECOLECCIÓN DE LA INVESTIGACIÓN Se utilizará la técnica de la encuesta y la entrevista, empleando para ello el cuestionario como instrumento de la misma (Ver anexo 01, 02 y 03). Dicha encuesta será aplicada a los operadores del INVIERTE.PE (Unidad Formuladora, Unidad Ejecutora y OPMI), con la finalidad de obtener. 32.

(33) información de primera línea sobre los problemas encontrados durante los dos años que lleva en ejecución el INVIERTE.PE. Así mismo, la entrevista será aplicada al jefe de la Oficina de Programación Multianual de inversiones del Gobierno Regional, el mismo que se encuentra en dicho cargo desde la creación del INVIERTE.PE y antes estuvo como jefe de la Oficina de Programación de Inversiones durante la vigencia el SNIP. 1.11.. POBLACIÓN Y MUESTRA DE LA INVESTIGACIÓN. 1.11.1. POBLACIÓN DE LA INVESTIGACIÓN La población referencial que se determinó para el desarrollo del presente trabajo de investigación está compuesta por los operadores del INVIERTE.PE del Gobierno Regional de Arequipa, es decir, todo el personal que labora en la Unidad Formuladora (UF), en la Unidad Ejecutora (UE) y en la Oficina de Programación Multianual de Inversiones (OPMI). Luego de la visita efectuada a estas tres áreas del Gobierno Regional de Arequipa, se pudo determinar el número de personas que laboran en dichas áreas, y que es como se muestra a continuación: a) Unidad Formuladora:. (50 personas). b) Unidad Ejecutora:. (32 personas). c). Oficina de Programación Multianual de Inversiones:. (11. personas). Dicho lo anterior, la población de las tres áreas del Gobierno Regional de Arequipa es de 93 personas.. 1.11.2. MUESTRA DE LA INVESTIGACIÓN Para poder determinar la muestra de la encuesta, primero debemos establecer cuál será nuestra población objetivo, en tal sentido, esta población objetivo se encontrará constituida por todos los 33.

(34) trabajadores del Gobierno Regional de Arequipa que tienen que ver directamente con el proceso de gestión de los proyectos de inversión, y que en este caso está representado por todos los trabajadores de la Sub Gerencia de Formulación de Proyectos de Inversión (SGFPI); la Sub Gerencia de Ejecución de Proyectos (SGEPI), y la Oficina de Programación Multianual de Inversiones (OPMI), tal como se detalló en el párrafo anterior. Total de trabajadores involucrados en el proceso de proyectos de inversión: 93 trabajadores Para la aplicación de la encuesta se determinará la muestra con la siguiente fórmula:. n=. 𝑁 ∗ 𝑍2 ∗ 𝑃 ∗ 𝑄 93 ∗ 1.642 ∗ 0.8 ∗ 0.2 = = 29.64 𝐷2 ∗ (𝑁 − 1) + 𝑍 2 ∗ 𝑃 ∗ 𝑄 0.12 ∗ (93 − 1) + 1.642 ∗ 0.8 ∗ 0.2. En donde: N = tamaño de la población Z = nivel de confianza P = probabilidad de éxito, o proporción esperada Q = probabilidad de fracaso D = precisión (Error máximo admisible en términos de proporción). Después de haber reemplazado en la fórmula, está nos arroja 30 personas como muestra, a lo cual, se le aplicará la encuesta para los fines de esta investigación.. 34.

(35) CAPITULO II: MARCO TEÓRICO En este capítulo, se hace una descripción detallada de los orígenes del SNIP en el Perú y en Latinoamérica, así como la creación del INVIERTE.PE, el cual pretende desarrollar un sistema de inversiones más dinámico y eficiente. 2.1. ANTECEDENTES DE INVESTIGACIÓN En este punto analizaremos, como antecedentes, algunos estudios sobre el Sistema de Inversiones, tanto nacionales como internacionales. 2.1.1. ANTEDEDENTES INTERNACIONALES a) Análisis del actual Sistema Nacional de Inversión Pública de Honduras. El estudio corresponde a un diagnóstico del sistema de inversión pública en Honduras, realizando posteriormente un análisis respecto de éste mostrando los resultados obtenidos sin pretender hacer una evaluación del sistema. El objetivo general es analizar la situación actual del sistema de inversión pública en Honduras para detectar oportunidades de mejora. Los objetivos específicos son: (i) Identificar y caracterizar los elementos del proceso de inversión pública y los actores que intervienen. (ii) Analizar fortalezas y debilidades del proceso de inversión, reconociendo cuellos de botella y elementos críticos; e (iii) Identificar los desafíos más comunes que intervienen en la inversión pública y construir una propuesta de mejora. Hace doce años los SNIP en América Latina enfrentaban problemas y desafíos, al día de hoy se podría decir que algunos de ellos persisten y siguen como tarea pendiente en Honduras, esto según los resultados de las encuestas aplicadas y mi percepción personal como especialista de. 35.

(36) proyectos de inversión en la DGIP, y en base al análisis de los datos obtenidos a través de la encuesta a formuladores y directivos del SNIP, es interesante concluir y recomendar lo siguiente: . Respecto a la metodología para elaborar perfiles de proyectos, la DGIP tiene a disposición para las UE algunas guías metodológicas que dictan los requisitos a cumplir para gestionarlos en el SNIP. El 89% de los encuestados indicaron que la DGIP elabora metodologías que sirven y cubren sectores relevantes. Esto significa que se debe seguir avanzando en su elaboración y cumplimiento para otros sectores productivos, mejorando dichas guías con criterios y métodos de evaluación social de proyectos, participación ciudadana, enfoque de género y transparencia de información. Siendo una propuesta comenzar por los que responden a las prioridades y objetivos de la VPPN y los ODM. 62 Además se analizan las carteras de proyectos con las estrategias sectoriales y territoriales, pero según los formuladores y directores del SNIP esto no se está haciendo del todo bien. Es de revisar los insumos y resultados de las Secretarías de Estado que intervienen en temas de desarrollo territorial, hacer uso de dicha información y empatarla al SNIP. Es positivo que las UE tengan conocimiento del uso y cumplimiento de dichas guías, pero el diagnóstico personal es que indican algunos pasos a seguir en cuanto a revisión de documentos y antecedentes, involucrar a los actores y elaborar la matriz de marco lógico, pero en la práctica real no hay una exigencia rigurosa de estos criterios en demostrar que se llevaron a cabo dichas acciones. Además hacen falta guías específicas para el resto de los sectores productivos.. . Es recomendable que la evaluación social de proyectos, que en este caso no se lleva a cabo, considere métodos como el de costo-beneficio que no se está calculando para todos los proyectos, o el cálculo, actualización y uso de precios sociales el cual representa un reto mayor 36.

(37) para la Secretaría que se haga responsable de ello. Su aplicación dependerá del sector productivo al cual pertenece el proyecto a evaluar, de esta manera se podrían calcular los beneficios sociales de cada uno de ellos. Una vez que el SNIP haya fortalecido su institucionalidad y capacidad técnica para llevar a cabo la aplicación de guías específicas y las respectivas evaluaciones sociales, el camino deberá estar dirigido a las evaluaciones multicriterio que incluye elementos subjetivos, no tangibles y difícil cuantificación numérica como riesgos sociales, criterios de género, desarrollo de capacidades, empoderamiento, entre otros que implican un cambio de paradigma. . El BIP se percibe como medianamente articulado y poco amigable, al menos no se “congela”. Por lo que brindar un mantenimiento periódico preventivo y no correctivo sería lo más indicado de manera inmediata integrando el mejoramiento de su interface que permita el ingreso de información relevante década proyecto de inversión. Un desafío aun mayor es la articulación del banco con otros sistemas tecnológicos transversales al SNIP, como el caso de compras, contrataciones y adquisiciones, la gestión en este ámbito deberá involucrar a otras Secretarías de Estado e instituciones públicas, privadas, autónomas, etc., además de requerir capacidad técnica y financiera, respaldo político y de ser posible el apoyo de la cooperación internacional.. . En cuanto a la asistencia técnica de los especialistas de la DGIP ellos brindan la ayuda necesaria realizando observaciones de forma y fondo a los perfiles de proyectos y esto permite a los analistas de las UE mejorar la calidad del proyecto que presentan. Y complementario a esto, el tiempo en que los especialistas de la DGIP tardan en enviar las observaciones de los perfiles a las UE es el adecuado.. . Poco más de la mitad de los encuestados indicaron que la DGIP promueve la participación ciudadana. Parece ser que existe una confusión en este aspecto, respecto a que la DGIP en su. 37.

(38) guía metodológica solicita indicar la cantidad de personas que involucra la realización del proyecto y el análisis de los involucrados, pero no es lo mismo que participación ciudadana. Además los formuladores y directores del SNIP indicaron que la participación ciudadana se da principalmente durante la ejecución, perfilación, operación y diseño del proyecto, seleccionando en menor medida y siguiendo el orden ascendente de la frecuencia de respuestas, durante la marcha blanca, en la toma de decisiones y diseño políticas de inversión pública, pre factibilidad y factibilidad. No existe una normativa ni un ente regulador para asegurar la participación de la ciudadanía en los procesos de gestión del SNIP. Las acciones enmarcadas en este criterio quedan sujetas a la voluntad, interés y liderazgo del gestor de las organizaciones locales del nivel I de la estructura organizacional (Aguilar Sosa, 2013). b) La modernización de los sistemas nacionales de inversión pública: análisis crítico y perspectivas. Es indudable que en las últimas décadas han existido avances en los SNIP, se han buscado diferentes formas de estructurarlos y darles distintos alcances, unas más bien hacia la inversión sectorizada y dejando excluida la inversión local en una suerte de traspaso de competencias desde lo central a lo local (Perú), otras intentando vincular sistemas de planeación, finanzas y bancos de proyectos (Colombia). Del mismo modo, podemos encontrar que unas están más cercanos a sistemas de planificación (Brasil) y otras que se basan en la generación de algunas estrategias que direccionan la inversión (Chile). En cuanto a los niveles de desarrollo y consolidación de los SNIP, hay países mejor posicionados como Chile y Colombia y otros en vías de conformación de sus sistemas como es el caso de Venezuela. A pesar de los avances de los SNIP quedan diversos problemas por resolver y en alguna medida se recogen en este análisis. 38.

(39) 2.1.2. ANTEDEDENTES NACIONALES a) Expectativas del sistema nacional de programación multianual y gestión de inversiones - Invierte.pe a partir del SNIP En este punto, detallaremos algunos estudios relacionados con la importancia y deficiencias de un sistema de inversiones, para lo cual haremos previamente un resumen del inicio de los SNIP en América Latina, tal como lo menciona (Múñoz Múñoz, 2018). Las primeras experiencias de manejo o control de las inversiones públicas fue a través de un banco de proyectos que se inició en Chile a través de su oficina nacional de planificación con la Cooperación técnica de la Programa de las Naciones Unidas Para el desarrollo (PNUD) para de esta manera implantar cierta estandarización en el manejo de los proyectos de inversión pública. Esto se realizó tomando como plan piloto el seguimiento a proyectos de cuatro regiones el cual luego se fue extendiendo a nivel nacional incluido todas las reparticiones del estado formándose el Banco integrado de proyectos, donde ya se ordenaba la información. Esto se suscitó en la década de los años ochenta y comenzaron a seguir la misma metodología Venezuela, República Dominicana y Guatemala, en el 86 Colombia crea el BPIN, también un banco de proyectos y para los años 90’s en forma similar bajo el concepto de un control de banco de proyectos inician Bolivia y Perú. La inversión pública juega un papel importante en el desarrollo económico de un país, es el motor que puede nivelar las inversiones en general, es decir si baja la inversión privada es una alternativa de estabilizar el crecimiento, el PNUD recomienda que en momentos de crisis mundial nos debemos valer de la inversión pública como lo indica Vera (2015) en su tesis de. 39.

(40) maestría en la Universidad Católica, que la IP puede formar parte de una serie de elementos para contrarrestar la crisis. La Inversión Pública interviene en Transporte, Construcción, Salud y Educación sectores preponderantes en una economía, teniendo en cuenta el tamaño de estos sectores y su participación es por lo general en dotar de infraestructura cubriendo las carencias que ya se encuentran identificadas, inclusive señalamos que la planificación estratégica del estado contempla la inversión pública como motor de desarrollo y logros de las brechas insatisfechas para la satisfacción del ciudadano El Diario Oficial El Peruano en julio del 2017 emite un artículo denominado – Inversión Pública: El Combustible que Impulsa a la Economía – menciona que una inversión positiva permitirá lograr lo esperado en lograr las metas en infraestructura y reconstrucción, hace mención también a una opinión del BCR que se destaca la expansión de las inversiones y que no se debe perder la inercia para lograr el crecimiento proyectado. La inversión pública contribuye directa o indirectamente en: . Orden del manejo de los recursos del estado.. . Asegurar la calidad de las inversiones del estado.. . Genera espiral económico a través de la participación de la empresa privada como contratista o proveedor.. . Genera empleo.. . Mejora la infraestructura y dotación de activos de la nación.. . Atiende las brechas sociales. . Incentiva a los gobiernos sub nacionales a invertir sus recursos. 40.

(41) . Herramienta importante para el uso de los recursos provenientes del Canon y sobre canon.. . Dada sus metodologías genera desarrollo sostenible.. . Articula diversas instituciones como sistemas del estado. En la actualidad por lo expresado la inversión pública juega un papel preponderante en el desarrollo de los pueblos. Las conclusiones de acuerdo a (Múñoz Múñoz, 2018) de la investigación son las siguientes: . En referencia al objetivo general el nuevo Sistema Nacional de Programación Multianual y Gestión de Inversiones Invierte.pe que deroga al Sistema Nacional de Inversión Pública SNIP cumplirá con las expectativas para el cual fue creado, de acuerdo a lo analizado el Invierte.pe en su legislación cubre las falencias del fenecido SNIP en los procedimientos dispuestos en la reglamentación del Invierte.pe da los lineamientos para reducir los tiempos de formulación, evitar los sobre costos y fortalece el seguimiento de los proyectos en la fase ex post; así mismo el Invierte.pe dispone a los órganos resolutivos (máximas autoridades de cada sector o institución) proponer dentro del primer trimestre de cada ejercicio los proyectos priorizados a cerrar las brechas en infraestructura y acceso a los servicios públicos demandados por la población, sin embargo algo que no encontramos en el análisis cuales serían los indicadores para lograr dicha prelación.. . El SNIP tenía serios problemas de eficiencia, en su Formulación y Ejecución tenia demoras, sobrecostos, burocratizó y centralizo la gestión; así también en la fase Ex post los seguimientos no se realizaban a cabalidad, en la parte de formulación y ejecución también había mucha inacción de los funcionarios por el temor a ser enjuiciados y por la excesivita de trámites engorrosos y falta de estandarización de los mismos; en ese 41.

(42) sentido el Invierte.pe dispone simplificarlos tramites, darle más autonomía a los funcionarios, estandarizar los documentos de formulación como los costos por proyectos similares y definir responsabilidades para el seguimiento ex post. . El SNIP carecía de integración con los demás sistemas del estado, faltaba integración con presupuesto público, tesoro público, contrataciones del estado, planificación y control; al margen de otras vinculaciones o articulaciones menos importantes, los códigos de proyectos de los SNIP no iban en concordancia con los otros sistemas del estado. El Invierte.pe para lograr una integración uniformiza el manejo de la información al disponer que se integre al Sistema Administrativo Financiero SIAF y también dispone actualización permanente del registro en el nuevo Banco de Inversiones.. . El SNIP no cumplía con el ciclo de proyectos, la fase ex post tenía muchas deficiencias o incumplimientos, no cumplía con el seguimiento, operación o mantenimiento de los proyectos, en ese sentido el Invierte.pe pone énfasis en el seguimiento y operación a través de la programación multianual y el registro de los activos de los proyecto.. . El nuevo sistema Invierte.pe de acuerdo a sus disposiciones es coherente con una política de transparencia, disponiendo su política información que sea pública y paralelamente comunicar al SIAF, SEACE e INFOBRAS; así como también encarga a la contraloría el cumplimiento de los disposiciones (Múñoz Múñoz, 2018).. b) Efectividad de la inversión pública a nivel regional y local En este estudio, ya se efectúan algunas propuestas para mejorar los resultados obtenidos con el SNIP en las diferentes etapas del proceso de las inversiones en el Perú, los mismos que a manera de resumen presentamos a continuación.. 42.

(43) Propuestas para el cierre de brechas en los sectores priorizados . La brecha en infraestructura es tan grande que es necesario aumentar de manera significativa el presupuesto asignado a la inversión pública, sin afectar la disciplina fiscal, asistir a los Gobiernos descentralizados para que ejecuten un porcentaje mayor de su presupuesto y promover la participación privada a través de mecanismos como las APP o las Obras por Impuestos.. Propuestas para mejorar la fase de planeamiento, presupuesto y programación de la inversión. . El CEPLAN debe fortalecer las acciones de seguimiento, evaluación, capacitación, acompañamiento y soporte técnico a las autoridades Regionales y Locales durante el desarrollo de los procesos de planeamiento estratégico y la elaboración de instrumentos como el PDC, el PEI y los PP. Los Gobiernos Regionales y Locales, por su parte, deben emplear las metodologías y los lineamientos establecidos en las directivas del CEPLAN para generar instrumentos de calidad que les permitan orientar sus recursos y esfuerzos al cierre de brechas en los sectores estratégicos.. . Es necesario que los Gobiernos descentralizados identifiquen adecuadamente los problemas de sus jurisdicciones tomando como base las brechas de infraestructura productiva y de servicios públicos en sectores estratégicos. Para ello, los Ministerios deben mejorar sus sistemas de información para permitir la estimación estandarizada y precisa de brechas para cada sector, región y zona geográfica. El cálculo de brechas permitiría que los estudios de factibilidad se 43.

(44) enfoquen en el análisis de la mejor alternativa de solución de un problema y el cálculo de sus costos. . En base a las estimaciones hechas respecto a las brechas en los sectores estratégicos, los Gobiernos descentralizados deben procurar alinear sus esfuerzos y recursos hacia el cierre de tales brechas.. . Al momento de formular sus proyectos, los Gobiernos Regionales y Locales deben buscar el tamaño óptimo de los mismos en función a las necesidades identificadas, la demanda proyectada y los recursos disponible. En la etapa de planificación se debe priorizar la ejecución de proyectos de gran envergadura que permitan generar un mayor impacto, menores costos de transacción (vinculados con contratación, supervisión, etc.) y el mejor aprovechamiento de economías de escala.. . Se recomienda que los Gobiernos descentralizados prioricen la asignación de recursos a los proyectos viables. Asimismo, se recomienda que los proyectos programados cuenten con expedientes técnicos aprobados al inicio del año, para así evitar que se destine presupuesto a PIP que aún no cumplen con las condiciones para ser ejecutados.. Propuestas para mejorar la fase de pre-inversión Es necesario elevar el estándar de calidad de los estudios de pre-inversión e inversión. Para ello se requiere: . Que la Dirección General de Inversión Pública (DGIP) del Ministerio de Economía y Finanzas (MEF) continúe realizando evaluaciones muestrales, con 44.

(45) periodicidad anual, sobre la calidad de las declaraciones de viabilidad y elabore un ranking de desempeño de las Oficinas de Programación en Inversiones (OPI). . Que la DGIP, conjuntamente con la Autoridad Nacional del Servicio Civil (SERVIR), fortalezcan sus programas de capacitación sobre inversión pública tomando en cuenta la brecha de capacidades de los funcionarios encargados de las inversiones, así como el tipo y tamaño de la Entidad.. . Contar con lineamientos sectoriales que orienten a regiones y municipios en la elaboración de los estudios de pre inversión. En las guías se debe especificar el nivel de detalle que se necesita de acuerdo a la modalidad de intervención y establecer tipologías de las intervenciones sectoriales más comunes.. . Que la DGIP establezca términos de referencia modelo para la contratación de estudios de diversos sectores.. Propuestas para mejorar la fase de inversión . Se recomienda que, para la ejecución de los proyectos, los Gobiernos Descentralizados elijan aquella modalidad que optimice el uso de recursos públicos, considerando la magnitud del proyecto, la especialización, la prioridad y el tiempo que implica su ejecución. Asimismo, se recomienda promover un mayor uso de modalidades que impliquen la participación del sector privado como las APP o las Obras por Impuestos.. . Los Gobiernos Regionales y Locales deben utilizar tableros de indicadores para monitorear los procesos de inversión que les permita identificar las desviaciones en los procesos del ciclo de inversión como por ejemplo los incrementos en el monto viable y bajos porcentajes de ejecución de tal manera 45.