El principio del debido proceso a la luz de la Sentencia C – 258 de 2013
Por: Gabriela Delgado Morales y Alejandro Salazar Olarte
Directora:
Ana María Muñoz Segura
Facultad de Derecho
Universidad de los Andes
Bogotá D.C. 2015
CONTENIDO
Introducción ... 3 1. Sentencia de la Corte Constitucional C-‐258 de 2013. Andecedentes y
Desarrollo ... 8 2. Debido proceso en material pensional. precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional ... 17 3. Consejo de Estado. Un cambio trascendental en la decisión de la Corte
Constitucional ... 24 4. La postura de la Corte Constitucional. Los alcances de la Sentencia de la Corte Constitucional C-‐258 de 2013 y el debido proceso en pensiones. ... Error! Bookmark not defined.8
Conclusiones ... 32 Bibliografía ... 35
Introducción
En el año de 1992 el Congreso de la República de Colombia expidió la Ley 4 por medio de la cual “se señalan las normas, objetivos y criterios que debe observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, de los miembros del Congreso Nacional y de la Fuerza Pública y para la fijación de las prestaciones sociales de los Trabajadores Oficiales y se dictan otras disposiciones, de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literales e) y f) de la Constitución Política”. El artículo 17 de la citada ley tuvo como objeto principal, la regulación del régimen especial de pensiones para miembros del Congreso de la República, determinando que dichos funcionarios públicos tenían derecho a acceder a una mesada pensional cuya liquidación se haría con base en prerrogativas especiales.
Con la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 se creó el Sistema de Seguridad Social Integral fundamentado en los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad previstos en el artículo 2 de la mencionada ley. Con base en dichos principios, en materia pensional, la norma tuvo como finalidades principales “ampliar la cobertura, adecuar la edad de retiro a las nuevas condiciones demográficas y de esperanza de vida del país, equilibrar la relación entre contribuciones y beneficios, reducir costos de administración y mejorar los rendimientos de los aportes para garantizar la sostenibilidad futura del sistema” 1. En resumen, lo que pretendía el legislador con la promulgación del Estatuto de Seguridad Social Integral era derogar los regímenes pensionales especiales que existían previamente a su expedición y crear un régimen unificado de seguridad social.
En este sentido, la Ley 100 de 1993 garantiza a todos y cada uno de los ciudadanos colombianos el derecho a la Seguridad Social Integral, sin hacer diferenciación alguna
1 Bonilla G, Ricardo, “Pensiones: En Busca de la equidad”, en Boletín N° 8 del Observatorio de
Coyuntura Socio Económica (OCSE) del Centro de Investigaciones para el Desarrollo (CID), Bogotá, 2001, p. 1.
entre beneficiarios2. Sin embargo, el Estatuto mencionado reconoce también la protección de expectativas legítimas en materia pensional, por lo que a través del régimen de transición buscó mantener ciertas condiciones o requisitos que les fueran favorables a aquellos que estaba próximos a obtener su pensión con base al régimen anteriormente aplicable.
En virtud de lo anterior, por medio del Decreto 1293 de 1994 el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Trabajo, ordenó la incorporación de todos los funcionarios del Congreso, incluidos los Senadores y Representantes, al Sistema General de Pensiones. Sin embargo, de esta medida se dejó a salvo a aquellos Congresistas cobijados por el régimen de transición consagrado en el artículo 36 de la ley 100 de 1993, cuyo tenor literal reza lo siguiente: “La edad para acceder a la pensión de vejez, el tiempo de servicio o el número de semanas cotizadas, y el monto de la pensión de vejez de las personas que al momento de entrar en vigencia el Sistema tengan treinta y cinco (35) o más años de edad si son mujeres o cuarenta (40) o más años de edad si son hombres, o quince (15) o mas años de servicios cotizados, será la establecida en el régimen anterior al cual se encuentren afiliados. Las demás condiciones y requisitos aplicables a estas personas para acceder a la pensión de vejez, se regirán por las disposiciones contenidas en la presente Ley”3.
Frente a lo anterior, no cabe duda que el objetivo del régimen de transición era reconocer y conservar los requisitos de edad, tiempo y monto porcentual presente en regímenes anteriores a la Ley 100 de 1993. Sin embargo, en cuanto al alcance del monto se han generado posiciones diversas que conllevan a distintas interpretaciones. Así, están quienes consideran que el promedio o IBL que se tendría en cuenta para liquidar las pensiones no iba a ser cobijado por el régimen de transición como en el caso de los otros requisitos. Para este grupo, dicho promedio o IBL sí adquirió, a partir de la vigencia Ley 100 de 1993, un carácter homogéneo para todas las personas. Por ende, independientemente de si una persona pertenecía o no a un régimen especial de
2 Corte Constitucional. Sentencia T-037 de 2013. MP Jorge Iván Palacio Palacio. 3 Artículo 36. Ley 100 de 1993.
pensiones, la mesada pensional sería liquidada conforme al IBL previsto en la normatividad de Seguridad Social Integral.
Con respecto a lo mencionado anteriormente, resulta pertinente precisar que esta última posición es la acogida por la Corte Suprema de Justicia. En otras palabras, para esta Corporación el régimen de transición comprende únicamente el monto, por lo que el IBL debe ser el que contempla la Ley 100 de 19934. Ahora bien, la otra posición es la defendida Consejo de Estado, según la cual cuando en el artículo del régimen de transición se hace referencia al monto, ello comprende el IBL. Lo anterior fundamentado en el principio de inescindibilidad, a partir del cual se debe aplicar la norma anterior de manera integral, sin la posibilidad de liquidar la pensión aplicando edad, tiempo de servicio, monto del régimen anterior y el IBL del nuevo régimen5.
Con la salvedad del régimen de transición y la intención de unificación y creación del Sistema General de Pensiones, para el año 2005 éste no había logrado su objetivo: “Colombia tenía el cuarto pasivo pensional más alto del mundo con un 170 % del Producto Interno Bruto (PIB)94 con un nivel de cobertura muy bajo que correspondía al 23% de las personas mayores de 60 años”6. A partir de estas cifras, se consideró la necesidad de una nueva reforma al Sistema General de Pensiones cuya materialización se llevó a cabo a través de la promulgación del Acto Legislativo 01 de 2005. En este sentido, la reforma del 2005 tuvo como propósitos la sostenibilidad financiera del sistema y la homogeneización definitiva de los beneficios y requisitos pensionales.
Para lograr aquello, con la entrada en vigor del Acto Legislativo 01 de 2005, a grandes rasgos y en lo que nos interesa al presente trabajo, se hicieron las siguientes modificaciones: se eliminaron los regímenes especiales y se anticipó la finalización del régimen de transición contemplado en la Ley 100 de 1993, al 20107. Igualmente, en
4 Corte Suprema de Justicia. Radicado No. 44213. M.P. Elsy del Pilar Cuello Calderón
5 Consejo de Estado. Sección Segunda, Subsección A. Radicado No. 0112-2009. M.P. Víctor
Hernando Alvarado Ardila.
6 Corte Constitucional. Sentencia C – 258 de 2013. MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Párr. 3.5.5. 7 Excepto para aquellos trabajadores que tuvieran cotizadas al menos 750 semanas o su
materia de liquidación de la mesada pensional la reforma dispuso que sólo se tendrían en cuenta para determinar la base de liquidación los factores sobre los cuales cada persona hubiere efectuado las cotizaciones. Por último, el Acto Legislativo señalaba que a partir del 31 de julio de 2010 no podrían causarse pensiones superiores a 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, con cargo a recursos de naturaleza pública.
De manera particular para el caso que nos ocupa y con respecto a la restructuración del Sistema General de Pensiones en Colombia, aquellos Congresistas a quienes para el año 2010 (año límite para la vigencia del régimen de transición) ya se les había reconocido su derecho a la pensión, quedaron protegidos de las disposiciones emanadas del Acto Legislativo 01 de 2005. Así, con respecto al límite de las mesadas pensionales, continuaron recibiendo pensiones que superaban incluso los 20 millones de pesos (38 SMLMV de la época). Con base en este hecho y al considerar que el régimen especial de pensiones para Congresistas desconocía los principios de igualdad, eficiencia, universalidad y solidaridad, la Corte Constitucional, en el mes de julio de 2013, decidió declarar la inexequibilidad condicionada del artículo 17 de la Ley 4 de 1992. En virtud de dicha decisión, la Corporación ordenó, entre otras cosas, disminuir las pensiones que superaran el límite máximo consagrado en el Acto Legislativo en mención hasta que aquellas cumplieran con el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.
El debate que se generó a raíz de la determinación de la Corte Constitucional ha tenido un gran impacto por las consecuencias que puede generar en las instituciones del país. Por un lado están los afectados por la decisión, quienes alegan a su favor el amparo de principios generales del derecho tales como la seguridad jurídica, debido proceso, derechos adquiridos y cosa juzgada. Por otro lado, se encuentran los representantes y defensores de la reforma, para quienes la existencia de un sistema pensional paralelo con pensiones superiores al tope constituye una violación clara a la igualdad ante la ley que debe primar en un Estado Social de Derecho, tal y como está calificado Colombia en el
2005), a los cuales se les mantuvo dicho régimen hasta el año 2014: Parágrafo transitorio 4, Acto Legislativo 01 de 2005.
artículo 1 de la Carta Política, además de un daño irreparable a la sostenibilidad financiera del sistema.
Sumado a lo anterior, recientemente el Consejo de Estado fue autor de otro precedente fundamental en esta materia, al emitir un fallo por medio del cual “revivió” siete pensiones de Congresistas que habían sido ajustadas en virtud de la decisión de la Corte Constitucional8. Como fundamento de aquella determinación, los Magistrados del Consejo de Estado se basaron en el hecho de que los siete ex parlamentarios no fueron notificados uno a uno del fallo que ordenó reducirles su mesada pensional, sino que dicha diligencia se surtió a través de una resolución general, mecanismo errado, en consideración de la Corporación.
Así, el Tribunal Supremo de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo consideró que en los casos concretos no se respetó el debido proceso de los ex congresistas, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. Por lo anterior, a su juicio, se vulneró de manera expresa dicho principio general propio del Estado Social de Derecho. Con fundamento en ello ordenó reanudar el pago de las mesadas en la misma forma en que se venía haciendo antes de que entrara en vigencia la sentencia de la Corte Constitucional, así como el pago de retroactivo al que hubiera lugar correspondiente a lo que estos dejaron de percibir a partir de la fecha en la que les fue modificada y reducida la pensión, hasta la fecha en la que se emitiera la respectiva resolución que ordenara definitivamente la modificación del monto de la pensión.
Teniendo en cuenta lo expuesto, resulta relevante estudiar el principio del debido proceso en materia pensional, con el fin de analizar y comparar los fallos tanto de la Corte Constitucional como del Consejo de Estado a la luz del mismo. Lo anterior tiene como objetivo final determinar si, como lo consideraron los Magistrados del Consejo de Estado, dicho principio fue vulnerado por la entidad encargada de ejecutar las órdenes desplegadas por la Corte Constitucional a través de su fallo del 2013, ocasionando un
8“Consejo de Estado Suspendió circular que fijaba topes de megapensiones”. Consultado en la
página web http://www.elespectador.com/noticias/judicial/consejo-de-estado-suspendio-circular-fijaba-topes-de-me-articulo-486485 el día 05 de febrero de 2015.
perjuicio irreparable para aquellos a quienes se dirigieron directamente las disposiciones de la mencionada Sentencia C – 258.
A partir de lo descrito, el presente trabajo se dividirá de la siguiente manera: en primer lugar se hará una breve introducción sobre los antecedentes que conllevaron a la Corte Constitucional a emitir la Sentencia C – 258 de 2013; a continuación se estudiará el principio del debido proceso dentro del derecho, específicamente en materia de pensiones; en tercer lugar se hará un análisis tanto de la decisión de la Corte Constitucional como el posterior fallo del Consejo de Estado, a la luz del principio del debido proceso en el ámbito de pensiones; finalmente, se expondrán las conclusiones halladas en cuanto a los temas estudiados, es decir, si se cumplió o no con el debido proceso en el caso concreto.
I. Sentencia de la Corte Constitucional C – 258 de 20139. Antecedentes y desarrollo
El tenor literal del artículo 48 de la Constitución Política de Colombia reza lo siguiente: “Se garantiza a todos los habitantes el derecho irrenunciable a la Seguridad Social. El Estado, con la participación de los particulares, ampliará progresivamente la cobertura de la Seguridad Social que comprenderá la prestación de los servicios en la forma que determine la Ley. La Seguridad Social podrá ser prestada por entidades públicas o privadas, de conformidad con la ley. No se podrán destinar ni utilizar los recursos de las instituciones de la Seguridad Social para fines diferentes a ella. La ley definirá los medios para que los recursos destinados a pensiones mantengan su poder adquisitivo constante”10.
El anterior texto constituye una de las normas fundamentales en que se basaron dos ciudadanos colombianos para demandar la constitucionalidad del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, así como el posterior fallo de la Corte Constitucional con respecto a dicha demanda. Así, para los actores la norma demandada viola, por un lado, el principio de
9 Corte Constitucional. Sentencia C – 258 de 2013. MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 10 Constitución Política de 1991. Artículo 48.
igualdad consagrado en la Carta Política por cuanto se presenta un acto de discriminación positiva a favor de los Congresistas, a pesar de que ésta fue proscrita por el artículo 48 de la Constitución Nacional11. Por otro lado, en consideración de los actores el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 quebranta el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional que el Estado debe garantizar12.
En ese orden de ideas, el 7 de mayo del año 2013 la Corte Constitucional, a través de la Sentencia C – 258 de dicha anualidad, tomó una decisión que cambió el rumbo de las pensiones que venían recibiendo los congresistas del país: después de realizar el examen de constitucionalidad pertinente, la Corporación declaró la inexequibilidad condicionada del artículo 17 de la Ley 4 de 199213. En este sentido, la Alta Corporación ordenó, entre otros, disminuir las pensiones que superaran el límite máximo fijado en el Acto Legislativo 01 de 2005 y exhortó a estudiar caso a caso aquellas pensiones que hubieren sido reconocidas con fraude a la ley o con abuso del derecho, para hacer su reliquidación conforme a los parámetros legalmente establecidos.
En esta oportunidad la Corte Constitucional planteó como problema jurídico de la demanda de inconstitucionalidad “determinar si se desconoce, dentro del marco de un Estado Social de Derecho, la cláusula de igualdad y los principios de eficiencia, universalidad y solidaridad consagrados en el artículo 48 de la Constitución Política – tal y como fue reformada por el Acto Legislativo 1 de 2005-, el establecimiento de un régimen pensional especial a favor de los Congresistas y de todos aquellos a los que les es aplicable el artículo 17 de la Ley 4 de 1992”14. Para ello, la Corporación hizo un análisis detallado de los apartes contenidos en la norma demandada, la cual establece lo siguiente:
“ARTÍCULO 17. El Gobierno Nacional establecerá un régimen de pensiones,
11 Corte Constitucional. Sentencia C – 258 de 2013. MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Ibídem.
Párr. 1.2.1.1.
12 Ibídem. Párr. 1.2.1.2.
13 Punto final a Megapensiones.
http://www.elespectador.com/noticias/judicial/punto-final-megapensiones-articulo-420779. Consultado el día 20 de Febrero de 2015.
14 Corte Constitucional. Sentencia C – 258 de 2013. MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Ibídem.
reajustes y sustituciones de las mismas para los Representantes y Senadores. Aquéllas y éstas no podrán ser inferiores al 75% del ingreso mensual promedio que, durante el último año, y por todo concepto, perciba el Congresista. Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal.
PARÁGRAFO. La liquidación de las pensiones, reajustes y sustituciones se hará teniendo en cuenta el último ingreso mensual promedio que por todo concepto devenguen los Representantes y Senadores en la fecha en que se decrete la jubilación, el reajuste, o la sustitución respectiva”.
Al declarar la inexequibilidad condicionada de la norma transcrita, la Corporación se fundamentó en el hecho de que las disposiciones consagradas en ella permitían que un sector privilegiado de la población colombiana accediera a beneficios pensionales que no encontraban justificación objetiva y razonable a la luz de los principios de un Estado Social de Derecho sino que, por el contrario, “implican un sacrificio injustificado de los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen la seguridad social, así como un obstáculo al cumplimiento del mandato de ampliación progresiva del sistema de seguridad social para cubrir a las personas de menores ingresos que viven su vejez en condiciones de alta vulnerabilidad”15.
Por otra parte, en la referida Sentencia, la Corte Constitucional hizo una distinción entre los efectos de la misma y la clase de pensionados a quienes les serían aplicadas las disposiciones de su fallo, así:
1. Lo primero que dejó claro la Corporación fue que a partir del 1º de julio de 2013, y sin necesidad de adelantar un proceso de reliquidación, ninguna mesada pensional, con cargo a recursos de naturaleza pública, podría superar el tope de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Por ello, todas las mesadas pensionales deberían ser ajustadas de manera automática a dicho límite16.
2. Respecto de las pensiones que se hubieren reconocido con fraude a la ley o con
15 Ibídem.. Párr. 34.3.5.4
abuso del derecho, la Corte dispuso un término máximo hasta el 31 de diciembre de 2013 para que las entidades de seguridad social competentes revocaran o reajustaran con efectos hacia el futuro dichas pensiones. Para este fin, las entidades debían adelantar (ii) un procedimiento administrativo previo, (iii) con plena garantía del derecho a la defensa, durante el cual (iii) no podían suspender o alterar el pago de las mesadas pensionales hasta que culminara el trámite pertinente, dentro del cual (iv) tenían la carga de desvirtuar la legalidad de la decisiones objeto de revisión. Además señaló que a las personas afectadas se les debía garantizar la posibilidad de (v) interponer recursos contra las decisiones emitidas, y que en todo caso (vi) tienen la oportunidad de acudir en defensa de sus derechos a la jurisdicción17.
En este punto resulta necesario aclarar las definiciones que el Alto Tribunal acogió en su argumentación en cuanto a las figuras de fraude a la ley y abuso del derecho. Así, para la Sala el fraude a la ley se presenta cuando una persona “ejecuta actos que guardan fidelidad al texto de la norma o que se desprenden de una interpretación en apariencia razonable de ella, pero que en realidad eluden el sentido de las disposiciones y conducen a resultados que desbordan la naturaleza y finalidades de la respectiva institución jurídica”18. Por su parte, el abuso del derecho lo comete “(…) (i) aquél que ha adquirido el derecho en forma legítima, pero que lo utiliza para fines no queridos por el ordenamiento jurídico;
(ii) quien se aprovecha de la interpretación de las normas o reglas, para fines o resultados incompatibles por el ordenamiento jurídico; (iii) el titular de un derecho que hace un uso inapropiado e irrazonable de él a la luz de su contenido esencial y de sus fines; y (iv) aquél que invoca las normas de una forma excesiva y desproporcionada que desvirtúa el objetivo jurídico que persigue”19.
3. Finalmente, otra distinción que hizo la Corte Constitucional tuvo que ver con aquellas pensiones que no fueron reconocidas con abuso del derecho o fraude a la
17 Ibídem. Párr. 4.1.4.
18 Ibídem. Párr. 3.7.1.4. 19 Ibídem. Párr. 3.7.2.3.
ley. Para este punto, la Corporación llevó a cabo, a su vez, la diferenciación entre dos situaciones: (i) por un lado las pensiones reconocidas a aquellos ex congresistas que se encontraban efectivamente en el régimen consagrado en el artículo 17 de la Ley 4 de 1992 para el 1 de abril de 1993, cuyo reconocimiento se hizo fundamentado en el cumplimiento de todos los requisitos legales para el efecto; (ii) por otro lado se encuentran los ex congresistas a los cuales si bien se les reconoció su beneficio a la pensión sin abuso del derecho o fraude a la ley, no se puede afirmar que los mismos hayan cumplido a cabalidad las condiciones para hacerse acreedores del régimen especial20.
Para los primeros, la Corte reiteró que, en virtud de los principios de buena fe y confianza legítima en que éstos se ampararon al momento de reclamar su derecho, sus mesadas pensionales sólo debían ser ajustadas automáticamente al tope ya señalado. Ahora, respecto de la segunda situación la Corte ordenó iniciar un procedimiento administrativo para revisar o reliquidar las mesadas pensionales, aún por debajo de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, siempre que se demostrara su ilegalidad y la reliquidación se hiciera respetando el debido proceso, sin adelantar reducciones desproporcionadas.
Para fundamentar las anteriores disposiciones, la Corte Constitucional adelantó un análisis detallado de los principios que deben primar en un Estado Social de Derecho, tales como la dignidad, el trabajo y la solidaridad. Igualmente, la Corporación hizo
20 Ibídem. Párr. 4.4.2.2. A este tipo de pensiones la Corte las llama pensiones reconocidas a través
de la equiparación. La Corporación enmarca dentro de esta categoría las siguientes situaciones: (i) los funcionarios que al 1 de abril de 1994, fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, no se encontraban inscritos en el régimen especial del artículo 17 de la Ley 4 de 1992. Así, dichas personas obtuvieron una liquidación desproporcionada de su mesada pensional porque se hicieron beneficiarios del régimen de transición consagrado en la ley 100 de 1993, sin estar inscritos al régimen especial de Congresistas para la entrada en vigencia del Estatuto de Seguridad Social, requisito que resultaba indispensable para ser parte de la transición. (ii) derechos pensionales causados en el régimen especial de Congresistas, pero que a través de decisiones administrativas o judiciales, obtuvieron el reajuste de su pensión con el único propósito de equiparar la pensión del interesado a la de otro congresista que se pensionó con base en un ingreso superior, sin que existiese norma que ordenara tal equiparación. (iii) las pensiones causadas con posterioridad al 31 de Julio de 2010. No es claro en qué se diferencia estas pensiones de las reconocidas con frauda a la ley o abuso del derecho ni por qué la Corte hace la distinción.
especial énfasis en las finalidades más importantes que tiene este tipo de Estado, definiéndolas en los siguientes términos: “garantizar la efectividad de los principios, deberes y derechos constitucionales –entre los que cobran especial relevancia los derechos económicos, sociales y culturales, y en particular, el mínimo vital-, brindar especial protección a los más débiles y asegurar un orden político, económico y social justo mediante la distribución y la redistribución”21.
A continuación, la Corte se refirió al tema de la sostenibilidad financiera del Sistema General de Pensiones como una condición sin la cual no se garantizaría la realización efectiva del derecho a la seguridad social en materia de pensiones de los colombianos, cuya consecuencia directa se vería reflejada en una afectación en los fines y principios del Estado Social de Derecho. Así, la Corporación reiteró que las reglas de responsabilidad fiscal y el criterio de sostenibilidad del sistema pensional están en cabeza del Estado y “tienen un carácter instrumental respecto de los fines y principios del Estado Social de Derecho, en particular, son una herramienta útil para la realización progresiva de los contenidos prestacionales de las garantías constitucionales”22.
Ahora bien, otro tema que desarrolló la Corporación de manera extensa en su fallo fue el relacionado con los derechos adquiridos y las expectativas legítimas de los pensionados. En este sentido, resulta relevante realizar una breve explicación del pronunciamiento de la Corte Constitucional en esta materia, a la luz del régimen de transición consagrado en la Ley 100 de 1993.
Como se sabe, el artículo 36 de la Ley 100 regula el régimen de transición para el Sistema General de Pensiones23. En palabras de la Corporación “la Ley 100 de 1993 derogó los regímenes pensionales que existían previamente a su expedición y creó un régimen unificado de seguridad social. No obstante, en aras de proteger las expectativas
21 Ibídem. Párr. 3.4.3.
22 Ibídem. Párr. 3.4.4.4.
23 Es importante aclarar que en un examen de constitucionalidad hecho por la Corte respecto de la
condición de estar vinculado al sistema anterior para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993 (01 de Abril de 1994), con el fin de poder ser beneficiario del régimen de las prerrogativas del transición referido, la Corporación determinó que este requisito se encontraba conforme a la naturaleza misma de dicho régimen de transición: Corte Constitucional. Sentencia T – 353 de 2012. MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub
de quienes se encontraban próximos a cumplir con los requisitos establecidos para acceder a la pensión de jubilación consagrados en el régimen anterior, el legislador estableció un régimen de transición. En cuanto a los Congresistas, el Decreto 1293 de 1994 ordenó la incorporación de todos los funcionarios del Congreso, incluidos los Senadores y Representantes al Sistema General de Pensiones, dejando a salvo sólo los cobijados por el régimen de transición. En este orden de ideas, la Corporación ha definido el régimen de transición como “un mecanismo de protección para que los cambios producidos por un tránsito legislativo no afecten desmesuradamente a quienes, si bien no han adquirido el derecho a la pensión, por no haber cumplido los requisitos para ello, tienen una expectativa legítima de adquirir ese derecho, por estar próximos a cumplir los requisitos para pensionarse, en el momento del tránsito legislativo”24.
Ahora bien, uno de los cambios que introdujo el Acto Legislativo 01 de 2005, es la adición que hizo el mismo al artículo 48 de la Constitución Política en el sentido de reiterar el deber del Estado en la garantía por los derechos adquiridos, siempre que se hayan adquirido con respeto a la ley. Bajo este presupuesto, en la sentencia estudiada la Corte Constitucional acogió un criterio para la motivación de su fallo en virtud del cual “quien esté disfrutando de un derecho cuyos efectos se consolidan de manera escalonada o en un tracto sucesivo -como por ejemplo la pensión, el salario, las prestaciones sociales, una deuda diferida en plazos, los cánones de arrendamiento, etc.-, tiene su derecho amparado por la Constitución, pero los efectos que aún no se han consolidado son modificables en virtud de finalidades constitucionales y con sujeción a los límites que la propia Carta impone”25.
Con base en lo anterior, la Corporación consideró que revocar y reliquidar aquellos derechos pensionales adquiridos sin justo título, abusando del derecho o con fraude a la ley, resultaba procedente en conexidad con los principios fundamentales de un Estado Social de Derecho. Por otra parte, según la tesis expuesta, para las pensiones reconocidas dentro del marco legal, resulta posible modificar el monto de las mesadas pensionales con
24 Corte Constitucional. Sentencia C – 258 de 2013. MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Ibídem.
Párr. 3.5.3.
efectos hacia el futuro, siempre y cuando el derecho a recibir dicha mesada no se suprimiera. Lo anterior en la medida que eliminarlo sí constituiría la revocatoria de un derecho ya adquirido, cuya protección está amparada constitucionalmente. Así mismo, para la Corte resulta claro y fuera de cualquier discusión que un derecho fundamental, como lo es el derecho a la seguridad social en pensiones, no es absoluto sino que, por el contrario, su limitación es posible cuando la misma se hace a través de disposiciones de carácter legal por razones de interés general. Es decir, el derecho adquirido se predica del reconocimiento de la pensión pero no del monto.
Para finalizar, la Corte Constitucional se pronunció también en el siguiente sentido. De un lado, declaró inexequibles las expresiones “durante el último año y por todo concepto“, “Y se aumentarán en el mismo porcentaje en que se reajuste el salario mínimo legal”, contenidas en el primer inciso del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, así como la expresión “por todo concepto”, contenida en su parágrafo. De otro lado declaró exequibles las restantes expresiones de la norma demandada, en el entendido que “(i) No puede extenderse el régimen pensional allí previsto, a quienes con anterioridad al 1o de abril de 1994, no se encontraren afiliados al mismo. (ii) Como factores de liquidación de la pensión solo podrán tomarse aquellos ingresos que hayan sido recibidos efectivamente por el beneficiario, tengan carácter remunerativo del servicio y sobre los cuales se hubieren realizado las cotizaciones respectivas. (iii) Las reglas sobre ingreso base de liquidación (IBL) aplicables a todos los beneficiarios de este régimen especial, son las contenidas en los artículos 21 y 36, inciso tercero, de la Ley 100 de 1993, según el caso. (iv) Las mesadas correspondientes a pensiones reconocidas de conformidad con este régimen especial, no podrán superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, a partir del 1o de julio de 2013”26.
Como se puede observar la Corte Constitucional, por medio de un fallo demasiado extenso, analizó todas y cada una de las disposiciones que fueron objeto de la demanda de inconstitucionalidad a la luz de los antecedentes, normas, principios y finalidades en que se fundamenta un Estado Social de Derecho. Con base en ello y en la situación actual que atraviesa el sistema de pensiones en Colombia, la Corporación decidió declarar la
inexequibilidad de algunas expresiones del artículo 17 de la Ley 4 de 1992, en los términos ya señalados.
En consideración de la Corte, el precepto demandado desconoce los artículos 13 y 48 de la Constitución Política Nacional. Bajo este presupuesto, luego de realizar el respectivo examen de constitucionalidad, en criterio de la Corporación, la norma objeto de la demanda, tal como viene siendo interpretada, tiene los siguientes efectos:
(i) permite que personas que no estaban afiliadas al régimen especial al 1 de abril de 1994, puedan beneficiarse del mismo, desnaturalizando el concepto de expectativa legítima que quiso amparar el régimen de transición de la Ley 100 de 1993. Esto debido a que, como ya se señaló, para la Corporación es requisito indispensable que la persona que se beneficie de la figura de la transición haya estado afiliada al régimen especial para la fecha de entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993;
(ii) es contraria al principio constitucional de igualdad en la medida en que cobija a personas pertenecientes a sectores con los mejores privilegios económicos de la población, dejando por fuera al resto de los ciudadanos;
(iii) vulnera el principio de solidaridad ya que las pensiones pagadas bajo el amparo del régimen especial son con cargo a recursos públicos, lo que genera que dichos recursos no se destinen de manera preferencial a los sectores más vulnerables de la población;
(iv) las ventajas desproporcionadas consagradas en el régimen especial tienen como consecuencia el sacrificio de los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia que rigen la seguridad social27.
Como se puede observar, las intenciones de la Corte Constitucional contienen un fundamento razonable si se tiene en cuenta que la Corporación emitió su decisión con el fin de salvaguardar el derecho de todos los colombianos a la seguridad social en materia pensional. Ello debido a que la continuidad en el pago de mesadas pensionales con montos superiores a los 25 salarios mínimos, con cargo a recursos públicos, tarde o
27 Ibídem. Párr. 4.3.5. en adelante.
temprano se vería reflejado en la sostenibilidad financiera del sistema. Ahora bien, a pesar lo anterior, resulta necesario entrar a analizar si las disposiciones de la Corporación a través de la sentencia estudiada, desconocen de manera tajante su propio precedente jurisprudencial y otros principios también indispensables dentro de un Estado Social de Derecho, por cuanto ordenó el ajuste automático de todas las mesadas pensionales que superaran el límite señalado, sin necesidad de iniciar un procedimiento administrativo con todas las garantías de defensa previstas dentro del ordenamiento jurídico colombiano para este tipo de procesos.
II. Debido proceso en materia pensional. Precedente jurisprudencial de la Corte Constitucional
La Corte Constitucional colombiana ha sido clara en establecer que toda actuación por parte de la administración debe estar dirigida a garantizar los preceptos que están contenidos dentro de la figura del debido proceso consagrada en el artículo 29 de la Carta Política, cuyo rango de derecho fundamental fue adquirido a partir de la promulgación de la Constitución Política de 1991. En otras palabras, toda decisión emanada de la administración debe estar precedida por un acto administrativo, pues es frente a estos que el perjudicado tiene la posibilidad de interponer los respectivos recursos a los que hubiere lugar, así como también la posibilidad de acudir ante la jurisdicción pertinente para el efecto28.
En palabras textuales de la Corte “en desarrollo de tal previsión superior, toda persona tiene derecho a que las actuaciones administrativas que comporten una afectación de su situación particular, sean el resultado de un debido proceso. Siendo presupuestos esenciales del mismo, la vinculación del afectado al proceso, de manera que pueda ejercer oportunamente su derecho de defensa, y el fundamento legal de la actuación administrativa”29.
28 Corte Constitucional. Sentencia T - 277 de 2010. MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub 29 Ibídem. Párr. 4.2.2.
Definitivamente el tema de las pensiones no está exento, bajo ninguna circunstancia, de someterse al mencionado mecanismo que garantiza la protección del derecho fundamental al debido proceso30. Por esta razón, aquellas decisiones que reconozcan, suspendan, modifiquen o eliminen el derecho a la pensión, deben estar precedidas por un acto administrativo debidamente motivado y notificado. En este punto es importante resaltar, además, que la Corte Constitucional ha hecho una interpretación extensiva frente al caso en que se presente una vulneración del derecho al debido proceso. En el tema concreto de las pensiones, la Corporación ha establecido que negarle la posibilidad al administrado de que ejerza su derecho de defensa a través del pronunciamiento y contradicción de los actos administrativos, implica que por conexidad se vean igualmente vulnerados los derechos fundamentales al mínimo vital y a la seguridad social31. Ello, así mismo, por cuanto las personas que se benefician de una pensión ostentan en su mayoría de veces la calidad de sujetos de especial protección32. Con base en el criterio descrito, la Corte Constitucional avaló la posibilidad de acudir a la acción de tutela ante situaciones como la señalada, ya que:
“si bien como regla general, la acción de tutela no resulta ser el mecanismo idóneo para controvertir las actuaciones de la administración, puesto que para ello existen las acciones pertinentes ante la jurisdicción contencioso administrativa como juez natural de este tipo de controversias. No obstante, cuando las actuaciones de la Administración resultan en la amenaza o en la vulneración grave y evidente de derechos fundamentales, que exigen una acción rápida por parte del juez constitucional, la acción de tutela resulta procedente, tras realizar un análisis al caso concreto”33.
De este modo, no cabe duda alguna que frente al debido proceso en materia pensional hay un amplio desarrollo, donde sobresalen sentencias como la T -277 de 2010, la T-353 de
30 Corte Constitucional. Sentencia T – 040 de 2014. Párr. 4.2. M.P. Mauricio González Cuervo. 31 La Corte ha entendido que el derecho al mínimo vital no se reduce o limita a la protección del
ingreso mínimo. Por el contrario, es deber del juez analizar caso a caso las necesidades personales y familiares del afectado desde el punto de vista subjetivo, sin importar el monto de la pensión. 32 Corte Constitucional. Sentencia C – 258 de 2013. MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Párr. 4.2.3. 33 Ibídem. Párr. 4.2.2.
2012 de la Corte Constitucional y la emitida por la Sala de lo Contencioso Administrativo con número de referencia 0270801 del 18 de septiembre de 2014. Incluso, la Corte ha precisado que para el caso concreto es deber inexorable de la administración garantizar los derechos de defensa, contradicción y controversia probatoria, así como los principios de competencia, publicidad y legalidad desde la iniciación hasta la finalización de todo el proceso o trámite administrativo34. Por lo anterior, se entiende que el debido proceso es un principio que debe hacerse extensivo a todo tipo de actuaciones judiciales o administrativas. A su vez, el debido proceso es un derecho de carácter subjetivo, por lo que aquella persona que se sienta directamente afectada es quien debe solicitar que se le respete dicho derecho y que, por ende, se surtan todas las actuaciones procesales pertinentes. La Corte Constitucional se ha pronunciado al respecto en el siguiente sentido:
“Lo anterior significa que la Administración no puede suspender la efectividad de una prestación, sin iniciar una actuación administrativa que contemple en todas sus etapas el derecho al debido proceso. Cabe recordar que cuando exista duda respecto de la legalidad del nacimiento de un beneficio prestacional, sólo se puede suspender el pago cuando haya indicio grave de fraude en la producción del mismo. Lo contrario sería un inconstitucional desconocimiento de los principios de buena fe, lealtad y seguridad jurídica”35.
A pesar de lo descrito, vale la pena aclarar que sería erróneo considerar que con el sólo hecho de no emitir un acto administrativo en el que se fundamente la decisión de la administración, se estaría vulnerando el derecho al debido proceso o el derecho de defensa, por lo que el afectado podría hacer uso inmediato de la acción de tutela. Lo anterior por cuanto si bien es cierto que la Corte Constitucional ha establecido que la acción de tutela representa un mecanismo eficaz, viable e inmediato del que se puede valer el accionante para que no se vulnere su derecho de contradicción, también lo es que la tutela se predica como un instrumento jurídico que asume un papel secundario dado que existen en el ordenamiento jurídico mecanismos con mayor idoneidad y efectividad.
34 Corte Constitucional. Sentencia T- 1263 de 2001. M.P. Jaime Córdoba Triviño.
35 Corte Constitucional. Sentencia T – 277 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Párr.
En otras palabras, considerar que la ausencia de un acto administrativo que fundamente una decisión de la administración constituye, de manera general y por sí misma, la violación del principio del debido proceso, dejando abierta la posibilidad al administrado para acudir directamente a la acción de tutela es incorrecto, pues existen otros mecanismos que el afectado podría hacer valer previamente con el fin de garantizar su derecho de contradicción.
Ahora bien, a pesar de la aclaración hecha se encuentra que en cuanto al caso concreto de pensiones, el hecho de que no se haya emitido un acto administrativo que fundamente de manera adecuada una decisión respecto a algún tema de esta naturaleza, implica inmediatamente que la acción de tutela adquiere el carácter de mecanismo principal. Lo anterior en virtud de que al no mediar un acto administrativo previo se hace imposible interponer recurso alguno frente al mismo o iniciar un proceso ante la jurisdicción competente. Resulta claro, entonces, cómo el sistema jurídico colombiano en materia de seguridad social en pensiones ofrece todas las garantías para que se proteja de forma integral el derecho de defensa36.
En ese sentido, el marco jurídico que permea el tema de las pensiones permite concluir que es imperativo por parte de la administración que se resuelvan todos los temas relacionados con esta materia a través de un acto administrativo o resolución motivada que notifique en debida forma al directamente implicado o afectado y que éste, a su vez, tenga la posibilidad de replicar dicha decisión.
Ante lo descrito, se hace evidente que para el caso concreto de los congresistas, en principio, esta regla no debe ser diferente. Ello debido a que en virtud del Sistema Integral de Seguridad Social implementado por la Ley 100 de 1993, no habrá coexistencia de regímenes especiales y, por ende, todo pronunciamiento al respecto se hará de la misma forma para todo ciudadano colombiano que espere adquirir su derecho a
la pensión o cuando el mismo vaya a ser modificado como resultado de una decisión de la administración.
Sin embargo, la pregunta relevante aquí es si para el caso específico de la modificación de las pensiones de los Congresistas a través de la Sentencia C-258 de 2013, hubo una vulneración clara del derecho fundamental al debido proceso consagrado en el artículo 29 de la Carta Política. Con el fin de responder a dicha pregunta, vale la pena recapitular las siguientes consideraciones:
En primer lugar, tal y como lo estableció la Honorable Corte Constitucional, la vulneración al debido proceso se da, por una parte, cuando no le es posible al administrado pronunciarse u oponerse a la decisión que modifica o extingue su condición jurídica determinada. Es decir, en el momento en que se le restringe la posibilidad de ejercer su derecho de defensa. Por otra parte, se atenta contra el debido proceso cuando existe una clara y evidente arbitrariedad por parte de la administración o del Estado en alguno de sus pronunciamientos37.
Como se puede observar, el debate frente al tema pensional que pretendemos desarrollar puede ser muy amplio y sin duda tiene argumentos a favor y en contra para ambas posturas. Frente a la primera causal de vulneración al debido proceso, tal y como se expuso anteriormente, se puede argumentar que se incurrió en la misma, puesto que no se expidió por parte del órgano competente acto administrativo o resolución alguna que notificara debidamente a cada uno de los Congresistas de la decisión que estipulaba reducirles el monto de la pensión. Al no haber dicha resolución o acto administrativo, se restringió la posibilidad de que los afectados pudieran interponer alguno de los recursos que contempla la ley contra la decisión, ejerciendo en debida forma su derecho de defensa. Adicionalmente, tal y como se menciona Sentencia C-258 de 2013 la forma en que los congresistas obtuvieron la pensión no es la misma en todos los casos, por lo que el acto administrativo debería dirigirse de forma particular a cada uno de ellos teniendo en cuenta el caso concreto y las respectivas modificaciones de su mesada pensional.
A pesar de lo anterior, es posible también argumentar que con base en el desarrollo jurisprudencial hecho por la Corte Constitucional y expuesto anteriormente, si bien no hubo en el caso en concreto un acto administrativo o resolución frente al cual se pudiera interponer recurso, sí hay presente dentro del ordenamiento jurídico colombiano otros mecanismos que permiten rebatir los pronunciamientos de la administración, tales como la acción de tutela o el derecho de petición.
Por otro lado, resulta procedente argumentar que debido a que los fallos de la Corte Constitucional producen efectos erga omnes, aquellos son de obligatorio e inmediato cumplimiento para todas las autoridades, puesto que de no hacerlo así se incurre abiertamente en una violación del artículo 243 de la Constitución Política38. Ante esto, el Fondo de Previsión Social del Congreso tenía la obligación de adoptar con carácter inmediato las disposiciones presentes en la Sentencia C-258 de 2013, emitida por la Corte Constitucional. Así mismo, es imprescindible que todas las actuaciones de las autoridades administrativas estén en consonancia con los principios generales de la correcta administración de justicia que son, a saber, celeridad, eficacia y economía procesal39. Por último, es a su vez claro que la Corte Constitucional en ningún momento estableció un procedimiento especial por medio del cual se debiera hacer aplicación de las disposiciones de la Sentencia C-258 de 2013. Por ende, esta Sentencia tiene el mismo carácter que todos los otros mandatos emitidos por la misma Corporación: inmediatez y eficacia.
Con respecto a la segunda causal de vulneración del debido proceso, parece inconducente alegar arbitrariedad expresa por parte de la administración, si se tiene en cuenta que hubo un pronunciamiento minucioso y debidamente desarrollado por parte de la Corte
38 Constitución Política de 1991. Artículo 243: “Los fallos que la Corte dicte en ejercicio del control jurisdiccional hacen tránsito a cosa juzgada constitucional. Ninguna autoridad podrá reproducir el contenido material del acto jurídico declarado inexequible por razones de fondo, mientras subsistan en la Carta las disposiciones que sirvieron para hacer la confrontación entre la norma ordinaria y la Constitución”. 38 Corte Constitucional. Sentencia T-836 de 2004. MP. Marco Gerardo Monroy Cabra.
Constitucional, en el cual se expusieron argumentos tanto de carácter legal como constitucional que justificaron de manera adecuada la decisión de reducir el monto de la pensión de los Congresistas. Sin duda, se podría argumentar que la arbitrariedad de la administración se predica al no pronunciarse en debida forma - a través de un acto administrativo-, para cada caso en concreto, tal y como lo establece la jurisprudencia de la Corte Constitucional en materia pensional. Sin embargo, en este punto la discusión podría zanjarse al determinar que los elementos procesales no pueden prevalecer sobre los sustanciales. Así las cosas, como se ha expuesto anteriormente, resulta difícil concluir desde un primer acercamiento la efectiva vulneración del derecho fundamental al debido proceso.
Ahora bien, una vez entendido lo anterior, es pertinente traer a colación la posición de la Corte Suprema de Justicia frente al principio de debido proceso en materia pensional40. Para la Corporación mencionada es absolutamente claro que en lo relativo a la pensión y los derechos que se derivan de la misma, debe mediar, sin excepción alguna, la aplicación efectiva tanto del principio del debido proceso administrativo como del derecho de defensa. Así, antes de ajustar o modificar la pensión de cualquier persona, debe adelantarse un procedimiento administrativo o judicial en el cual dicha persona tenga la posibilidad de controvertir tal decisión.
Con fundamento en las consideraciones anteriores, la Corte Suprema de Justicia emitió un fallo relacionado directamente con la Sentencia C- 258 de 2013, por medio del cual dejó clara su posición frente a la decisión de la Corte Constitucional expresando lo siguiente:
“Lo anterior, y eso debe clarificarse, no implica que no deba darse cumplimiento a la orden contenida en la sentencia C-258 de 2013, en punto a la disminución de las mesadas que excedan el tope de los 25 s.m.l.m.v., sino que la misma se realice con pleno respeto de las formas, esto es a través del acto administrativo o
40 Corte Suprema de Justicia. Sentencia de Tutela. Rad No 55259. MP Jorge Mauricio Burgos
judicial, y siguiendo las propias directrices allí contenidas; ello, se reitera, emana del propio Estado Social de Derecho y no es una concesión de la que pueda eximir el juez constitucional, pues su función es justamente la de la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución”.41
En conclusión, como puede observarse, en un primer momento resulta evidente la existencia de un choque de trenes entre las Altas Cortes del país en cuanto al caso objeto de estudio. Por otro lado, vale la pena preguntarse si la Corte Constitucional, ante el afán de hacer valer los principios de equidad e igualdad en lo que tiene que ver con el Sistema de Seguridad Social en Pensiones, está dejando de lado la línea jurisprudencial que había venido desarrollando a favor del debido proceso en lo relativo a las actuaciones administrativas y, como consecuencia ello, excluyendo otras garantías constitucionales también fundamentales en un Estado Social de Derecho.
III. Consejo de Estado42. Un cambio trascendental en la decisión de la Corte Constitucional
El 18 de septiembre de 2014, a través de un fallo que generó gran polémica a nivel nacional, el Consejo de Estado revivió las pensiones de siete excongresistas que habían sido modificadas como consecuencia de la sentencia C – 258 de 2013, dejando sin efectos la decisión de la Corte Constitucional43. En este sentido, en consideración del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo, el Fondo de Previsión Social del Congreso de la República (“Fonprecon”) violó el debido proceso de los demandantes por cuanto dicha entidad debió notificar a cada uno de los actores el fallo de la Corte Constitucional, antes de aplicar el reajuste al tope máximo de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes que ordenó el mismo.
41 Ibídem. Pág. 15.
42 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección segunda, subsección B. CP.
Gerardo Arenas Monsalve. Radicado 1717-2007 del 27 de noviembre de 2014.
43 Consejo de Estado revive megapensiones a excongresistas. Tomado de la página web
http://www.larepublica.co/consejo-de-estado-reviven-megapensiones-excongresistas_186566 el día 10 de Marzo de 2015.
Como argumentos principales para interponer la acción de tutela, los actores alegron la vulneración de sus derechos fundamentales a la dignidad del adulto mayor, vida, salud, honra, debido proceso, acceso a la administración de justicia, derechos adquiridos, seguridad social, propiedad y buena fe. En este sentido, a juicio de aquellos, la entidad de manera unilateral y sin garantizar el debido proceso, mediante un comunicado general que incumplió con el deber de motivación, redujo sus mesadas pensionales, con fundamento en la sentencia C – 258 de 2013 de la Corte Constitucional44.
Ahora bien, para motivar su decisión, el Consejo de Estado hizo un análisis minucioso de las decisiones que tomó la Corte Constitucional por medio de su sentencia de 2013. Con base en esto, lo primero que aclaró el Alto Tribunal fue que dichas decisiones son aplicables únicamente respecto de las pensiones causadas y reconocidas bajo el régimen especial previsto en el artículo 17 de la Ley 4 de 199245. En otras palabras, según el Consejo de Estado, las órdenes emanadas de la sentencia C – 258 de 2013 no pueden afectar a otros regímenes pensionales especiales distintos del señalado.
Una vez aclarado lo anterior, la Sala de lo Contencioso Administrativo adelantó un análisis del caso concreto de los siete ex congresistas accionantes del cual se desprendieron varias conclusiones. En primer lugar, la Sala reiteró que las decisiones contenidas en la Sentencia C – 258 de 2013 son aplicables a todas y cada una de las pensiones que hubieren sido reconocidas, reajustadas o reliquidadas con fundamento en las disposiciones del Régimen Especial de Congresistas46.
A continuación, el Alto Tribunal estudió la posibilidad de acudir a la acción de tutela, como lo hicieron los demandantes en el presente caso, para controvertir una sentencia de constitucionalidad. Siendo así y haciendo uso de su propio precedente, la Sala estimó que la acción de tutela no es el mecanismo procedente para controvertir los efectos de un fallo
44 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección segunda, subsección B.
CP. Gerardo Arenas Monsalve. Ref. 0270801 del 18 de septiembre de 2014. Pág. 3. 45 Ibídem. Pág. 35.
de esta naturaleza47 por cuanto se trata de una acción pública con efectos erga omnes y validez normativa general, es decir, sus efectos son de carácter general e impersonal.
No obstante lo anterior, en criterio del Consejo de Estado, ocurre una situación distinta cuando al aplicarse “las decisiones las decisiones que la Corte Constitucional emite en una sentencia de constitucionalidad pueda ponerse en riesgo o vulnerarse un derecho fundamental, caso en el cual la acción de tutela o los mecanismos especializados de protección podrían ser procedentes”48.
Así mismo, el Tribunal Supremo manifestó lo siguiente: “esta Corporación ha considerado procedente la acción constitucional a pesar de la anterior circunstancia (la existencia de otro medio de defensa), cuando se alega una flagrante vulneración del derecho al debido proceso, que en el evento de no conjurarse torna ineficaz cualquier medida de protección que se adopte con posterioridad, o en virtud de lo cual pueda resultar desproporcionado que se le exija a la persona afectada adelantar un proceso ordinario y esperar a su finalización, para lograr la protección del mencionado derecho a pesar de que es evidente su vulneración”49.
Como se puede apreciar, para la Sala resulta evidente la procedencia de la acción de tutela cuando se trata de revocar los efectos de una sentencia de constitucionalidad, siempre que con la aplicación de las decisiones emanadas de dicha sentencia se afecten derechos fundamentales, específicamente, el derecho al debido proceso. La Corporación estima absolutamente necesario que en estos casos se haga uso del artículo 29 de la Constitución Política de 1991, cuyo tenor literal establece lo siguiente: “El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas (…)”.50A partir de los razonamientos señalados, el Consejo de Estado considera que la norma constitucional transcrita no contempla ninguna clase de excepción, por lo cual se incluyen
47 Ibídem. Pág. 40.
48 Ibídem. Pág. 42. 49 Ibídem. Pág. 45.
dentro de la misma las sentencias de constitucionalidad sobre una norma, como es el caso de la Sentencia C – 258 de 2013:
“Sobre el particular se recuerda que el derecho al debido proceso constituye una de las garantías fundamentales para predicar la existencia de un Estado Social del Derecho, en virtud de la cual todas las personas que puedan verse afectadas con cualquier actuación, independientemente de su naturaleza, tienen derecho a conocer las razones argüidas en su contra, a ser oídas y presentar los argumentos y pruebas en favor de sus intereses, y a poder controvertir las decisiones que finalmente se profieran, de lo contrario las autoridades administrativas y judiciales podrían imponer de manera arbitraria e incontrovertible sus decisiones. Respecto a la garantía del derecho al debido proceso, es abundante la jurisprudencia constitucional sobre la importancia de su protección en las actuaciones administrativas, en tanto constituye uno de los presupuesto para asegurar la vigencia del Estado Social del Derecho”51.
En suma, en criterio del Consejo de Estado, si bien los demandantes pueden verse afectados por las decisiones tomadas a través de la Sentencia C – 258 de 2013, ello en ningún momento significa que se de vía libre a pasar por alto el derecho al debido proceso que les asiste a los mismos antes de que su mesada pensional se modifique. Para el Alto Tribunal es imprescindible que los afectados por la sentencia de constitucionalidad sean informados uno a uno sobre la actuación que se pretende adelantar sobre su mesada pensional, para que éstos tengan la posibilidad de presentar las pruebas y argumentos que estimen necesarios para su defensa. Así mismo, la decisión que se tome debe estar lo suficientemente motivada exponiendo de manera precisa las razones de hecho y derecho que sirvieron de fundamento para que, de esta manera, los afectados tengan la posibilidad de ejercer contra la misma los mecanismos de impugnación que
51 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección segunda, subsección B. CP.
contempla el ordenamiento jurídico colombiano contra una decisión de carácter administrativo52.
Con base en lo expuesto, el Consejo de Estado dejó sin efectos la resolución general emitida por Fonprecon por cuanto consideró que dicha entidad, al reajustar automáticamente la pensión de los accionantes al tope máximo de los 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, incurrió en una violación al debido proceso que debía ser garantizado a los ex congresistas. Por esta razón, a juicio de la Sala, tal modificación carece de validez jurídica. Así, para el Tribunal Supremo, hasta tanto no se efectúen los procedimientos necesarios que den plena garantía del mencionado derecho, los ex congresistas tienen derecho a recibir su mesada pensional tal como lo venían haciendo antes de ser modificada, es decir, antes del 1 de julio de 2013. Igualmente, los accionantes tienen derecho a que se les cancele las sumas de dinero dejadas de percibir en virtud del reajuste mencionado.
IV. La postura de la Corte Constitucional. Los alcances de la Sentencia C-258 de 2013 y el debido proceso en pensiones.
En materia de debido proceso, hay que decir que la Corte Constitucional en la Sentencia C-258 de 2013, por medio de la cual se ordenó reajustar las pensiones de magistrados y congresistas, no hizo exposición teórica ni jurídica alguna. Definitivamente lo argumentado por el Alto Tribunal Constitucional en dicha sentencia, está ligado más hacia un desarrollo jurisprudencial en temas relacionados con derechos adquiridos, aplicación de la ley en el tiempo y el derecho fundamental a la seguridad social contemplado en el artículo 48 de la Carta Política.
En todo caso, la Corte en el caso del reajuste de las pensiones que se hubieran reconocido con fraude a la ley o abuso al derecho, sí hizo mención particular al debido proceso o al mecanismo administrativo que se debía adelantar. Al respecto, la Corte dispuso un término máximo hasta el 31 de Diciembre de 2013 para que las entidades de seguridad
