Reducción de la pobreza actual y futura
INFORME DEL BANCO MUNDIAL SOBRE INVESTIGACIONES RELATIVAS A LAS POLÍTICAS DE DESARROLLOTransferencias
monetarias
condicionadas
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ara atacar la pobreza con toda seriedad, se deben intentar seriamente cosas nuevas. Los programas de transferencias monetariascondicionadas han demostrado su eficacia en muchos países en todo el mundo, y Nueva York está orgullosa de ser la primera ciudad de los Estados Unidos en experimentar esta idea innovadora. Este libro ofrece una evaluación actualizada de los programas de TMC, con base en los estudios de evaluaciones de impacto que se han realizado alrededor del mundo. Esperamos agregar nuestros resultados de evaluación a un cuerpo importante de investigación y continuar nuestro trabajo con socios en todo el mundo para cumplir nuestro objetivo global de romper los ciclos de pobreza intergeneracional.
—Michael R. Bloomberg Alcalde de la ciudad de Nueva York
E
l libro ofrece una cuidadosa y completa evaluación del conocimiento acumulado hasta la fecha sobre los programas de transferencias monetarias condicionadas; informará y orientará a economistas, académicos y autores de políticas cuando consideren iniciar, aumentar progresivamente y evaluar programas de esta naturaleza. Además, el libro también suscita temas que, en mi opinión, son muy pertinentes y hasta ahora no han recibido suficiente atención, como la necesidad de situar estos programas dentro del contexto general de las políticas sociales de los países. Fiszbein y Schady han producido un trabajo muy valioso y oportuno para todos los interesados en la pobreza.—Santiago Levy Vicepresidente, Banco Interamericano de Desarrollo
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Transferencias monetarias
condicionadas
Reducción de la pobreza
actual y futura
Transferencias monetarias
condicionadas
Reducción de la pobreza
actual y futura
Ariel Fiszbein y Norbert Schady
sarily reflect the views of the Executive Directors of The World Bank or the governments they represent. The World Bank does not guarantee the accuracy of the data included in this work. The boundaries, colors, denominations, and other information shown on any map in this volume do not imply any judgment concerning the legal status of any territory or the endorsement or acceptance of such boundaries.
Los resultados, interpretaciones y conclusiones expresados aquí son los del(los) autor(es) y no reflejan ne-cesariamente las opiniones de los directores del Banco Mundial, o de los gobiernos que ellos representan. El Banco Mundial no garantiza la exactitud de los datos incluidos en este trabajo. Las fronteras, los colores, los nombres y otra información expuesta en cualquier mapa de este volumen no denotan, por parte del Banco, juicio alguno sobre la condición jurídica de ninguno de los territorios, ni aprobación o aceptación de tales fronteras.
This work was originally published by the World Bank in English as Conditional Cash Transfers. Reducing
present and future poverty in 2009. This Spanish translation was arranged by Mayol Ediciones. Mayol
Ediciones is responsible for the quality of the translation. In case of any discrepancies the original language will govern.
Publicado originalmente en inglés por el Banco Mundial como Conditional Cash Transfers. Reducing
pre-sent and future poverty en 2009. La traducción al castellano fue hecha por Mayol Ediciones, editorial que
es responsable de su precisión. En caso de discrepancias, prima el idioma original.
© 2009 The International Bank for Reconstruction and Development/The World Bank
© 2009 Banco Internacional de Reconstrucción y Fomento/Banco Mundial 1818 H Street, NW
Washington, DC 20433, USA
Todos los derechos reservados
Primera edición en castellano: agosto de 2009
Para esta edición:
© 2009 Banco Mundial en coedición con Mayol Ediciones S.A. www.mayolediciones.com
ISBN 978-958-8307-73-2
Traducción al castellano: Ignacio Caviedes Hoyos Diseño de cubierta: Drew Fasick
Fotografía de cubierta: Chorale and Landscape de Paul Klee, 1921, 125; Zentrum Paul Klee, Bern. Reproducido con autorización. © 2009 Artists Right Society (ARS) Nueva York/ VG Bild-Kunst, Bonn. Coordinación editorial: María Teresa Barajas S.
Edición y diagramación: Mayol Ediciones S.A.
Contenido
Prólogo xi
Agradecimientos xv
Siglas y abreviaturas xvii
Visión general 1
La ola de las Transferencias monetarias condicionadas (TMC) 3
Argumentos a favor de las TMC 8
Los impactos de los programas de TMC 11
Impacto en el consumo, la pobreza y la participación en el mercado laboral 12
El impacto de las TMC en los resultados sobre educación y salud 17
Opciones de políticas y diseños 23
Intervenciones complementarias 26
Las TMC en el contexto de las políticas de protección social 26
Conclusión 28
1 Introducción 31
La ola de TMC 33
Tema y variaciones 35
Esbozo del informe y temas cubiertos 42
2 El fundamento económico de las transferencias monetarias condicionadas 47
Argumentos a favor y en contra de las transferencias monetarias 48
Los microfundamentos del paternalismo 53
Un argumento de economía política 63
Argumentos de eficiencia social 68
3 Diseño e implementación de características de los programas de TMC 71
Focalización en la práctica 71
Sistemas de beneficios 87
Condiciones: su definición, control de cumplimiento y observancia
forzosa 92
Control y evaluación 98
Desafíos intersectoriales e interinstitucionales 101
Conclusión 106
4 El impacto de las TMC en la pobreza de consumo y en el empleo 109
Impacto de las TMC en el consumo y la pobreza familiar 110
Analizar las respuestas compensatorias de comportamiento a las TMC 121
Impactos a largo plazo de las TMC en el consumo 130
Conclusión 131
5 Impacto de los programas de TMC en la acumulación de capital
humano 133
Efectos de los programas de TMC en el uso de los servicios
de educación y salud 134
Efectos en la inscripción y asistencia escolar 134
Impacto de las TMC en los resultados “finales” en educación y salud 147
Dinero, cambios en el comportamiento y resultados 164
Conclusión 168
6 TMC: opciones de política y diseño 175
¿Cuándo es una TMC el instrumento correcto de política? 176
Diseñar un programa de TMC eficiente 182
Adaptar la oferta de servicios sociales 197
Los programas de TMC como componentes de los sistemas
de protección social 205
Conclusión 211
Apéndice A: cuadros de resumen 215
Apéndice B: revisión de las evaluaciones de impacto de las TMC 309
vii
Cuadros
1 Matriz de tamaño de programas y grado de las condiciones 5 2 Impacto de las TMC en el consumo per cápita, varios años 13
3 Impacto de las TMC en las medidas de pobreza, varios años 14
4 Impacto de las TMC en las inscripciones y asistencia escolar, varios años 18
5 Impacto de las TMC en las visitas de niños a los centros de salud, varios años 20
1.1 Matriz de tamaño de programas y grado de las condiciones 36 1.2 Implementación de programas “similares”: contraste entre México y Brasil 39
3.1 Métodos de focalización utilizados en los programas de TMC, según regiones 72
3.2 Generosidad de los programas de TMC, varios años 91
3R.1 Cobertura de familias pobres, Brasil y Ecuador 81 3.3 Variaciones en países y programas en el control y las sanciones
por el incumplimiento de las condiciones 95
4.1 Impacto de las TMC en el consumo per cápita, varios años 112
4.2 Impacto de las TMC en las medidas de pobreza, varios años 114
4.3 Impacto de los programas de TMC en los índices de pobreza a nivel nacional,
varios años 117
4.4 Impacto de las TMC en alimento compartido 120
4.5 Impacto de Oportunidades en la probabilidad de trabajo infantil 122
5.1 Impacto de las TMC en la inscripción y la asistencia escolar, varios años 135
5.2 Impacto de las TMC en las visitas de niños a los centros de salud, varios años 144
5.3 Impacto de las TMC en las tasas de vacunación e inmunización, varios años 146
5.4 Impacto de las TMC en indicadores de crecimiento infantil 154
5.5 Efecto de las TMC en el desarrollo cognitivo infantil; Ecuador (2004-05)
y Nicaragua (2005-06) 162
6.1 Ejemplos de intervenciones del lado de la oferta complementarias a las TMC 200
A.1 Métodos de focalización utilizados en los programas de TMC 216
A.2 Estructura de focalización de los programas de TMC 219
A.3 Programas de pago 223
A.4 Programa de TMC de un vistazo 227
Gráficos
1 Las TMC en el mundo, 1997 y 2008 4
2 Enfoque de árbol de decisiones para identificar los programas de TMC como
instrumento correcto de política 12
3 Impacto de las TMC en la distribución de consumo. Nicaragua y Honduras, 2002 15
4 Heterogeneidad de los impactos según condición socioeconómica.
Nicaragua, 2000 22
5 Desarrollo cognitivo según deciles de riqueza en Ecuador, 2003-04 27
1.1 Las TMC en el mundo 34
2.1 Elección de inversión en los hijos con falta de mercados de crédito 55
3R.1 Cobertura utilizando deciles de gasto per cápita brutos y netos
de la transferencia de TMC, 2004 79
3.1 Cobertura de programas de TMC, por deciles, varios años 80
3.2 Incidencia de los beneficios de los programas de TMC, varios años 92
4.1 Impacto de las TMC en la distribución de consumo; Nicaragua y Honduras, 2002 115
4.2 Impacto de las TMC en la proporción de alimentos en Ecuador y Nicaragua 119
5.1 Impacto de las transferencias de diferente magnitud en la asistencia escolar
en Camboya, 2005-06 140
5.2 Impactos de Oportunidades en la inscripción escolar, por grados, 1998 141 5.3 Heterogeneidad de los impactos por condición socioeconómica;
Nicaragua, 2000 142
5.4 Impacto de las transferencias del programa Atención a Crisis
en la estimulación en la primera infancia, 2005-06 168
6.1 Enfoque de árbol de decisiones para identificar los programas de TMC como
instrumento correcto de política 177
6.2 Tipos de familias con hijos 181
6.3 Perfil de supervivencia de grados, jóvenes de 10 a 19 años de edad, quintil
más pobre, Camboya y México 185
6R.1 Logros educativos, Bulgaria, 2007 186
6.4 Desarrollo cognitivo según deciles de riqueza; Ecuador, 2003-04 190
Recuadros
2.1 Redistribución eficiente en presencia de falla del mercado 51
2.2 Invertir al principio del ciclo de vida 59
2.3 Justicia, mérito y “pobres meritorios” 65
3.1 Reemplazo de comprobación de medios de vida donde la capacidad
administrativa es baja: los programas de becas de Camboya 76 3.2 ¿Quién se beneficia con los programas de TMC? 78
ix
3.4 Control de sitios con base en muestras, de Familias en Acción; indicadores
seleccionados 99
3.5 La evaluación continúa siendo importante en las TMC 102
3.6 La comunidad internacional de práctica de TMC 103
4.1 ¿Constituye el tiempo empleado en el colegio un sustituto perfecto
del tiempo de trabajo? 124
4.2 Efectos de desincentivo laboral de los programas de asistencia social
en los países desarrollados 126
4.3 ¿Reducen las transferencias la oferta laboral de los adultos? 128
5.1 Incentivos monetarios para los estudiantes: evidencia de los Estados Unidos 150 5.2 Impacto de las transferencias de Oportunidades en la altura infantil a corto
plazo 156
5.3 ¿Contribuyen las TMC a proteger las inversiones en capital humano durante
crisis económicas? 170
5.4 Mayor inscripción escolar sin mejores resultados de aprendizaje 173
6.1 Las TMC como instrumento para combatir la exclusión social 186
6.2 ¿Importa quién reciba el dinero? 193
6.3 Utilizar modelos de comportamiento para simular los efectos de los cambios
de diseño de las TMC 195
6.4 Análisis costo-beneficio de una TMC: el caso de Familias en Acción 199
6.5 La prestación de servicios del sector privado y los programas de TMC 204
6.6 Los programas de TMC y la crisis financiera 208
Prólogo
E
l impacto potencial de la crisis financiera global de 2008 en los niveles de vida enel mundo en desarrollo ha renovado el énfasis en la importancia de los programas de políticas de protección social y las políticas adecuadas pueden representar una inversión inteligente en un mundo incierto. En este informe se revisa la evidencia
de las Transferencias monetarias condicionadas (TMC), programas de políticas de
protección social que se han hecho populares en los países en desarrollo durante la última década, y se concluye que, en general, han tenido éxito en la reducción de la pobreza y estimulan a los padres a invertir en la salud y la educación de sus hijos.
Los programas de TMC que se estudian en el informe abarcan una variedad de
países de bajos y medianos ingresos, programas grandes y pequeños, y a nivel local, regional y nacional. Si bien existen importantes diferencias en los países y regiones en la forma en que se utilizan las TMC, todas comparten una característica que las define:
transfieren dinero y exigen a los beneficiarios efectuar inversiones especificadas de antemano en la educación y salud de sus hijos.
Los programas de TMC de mayor envergadura, como los de Bolsa Família, en
Brasil, y Oportunidades, en México, atienden millones de familias. En Chile y
Tur-quía, las TMC se concentran de forma más específica en las personas extremamente
pobres y excluidas socialmente, en tanto que en Bangladesh y Camboya se han uti-lizado para reducir las disparidades de género en la educación. Más recientemente,
se implementan programas piloto de TMC en África subsahariana para contribuir
a aliviar las difíciles condiciones de millones de huérfanos a raíz de la devastadora
epidemia de VIH/SIDA en el continente. Las TMC son programas que han demostrado
su versatilidad, lo que explica en gran parte porqué son tan populares alrededor del mundo.
En el presente informe se analiza el impacto que han tenido las TMC en los
ela-boradas, de programas de TMC. Como lo notan los autores, no habría sido posible
escribir el presente informe sin los esfuerzos de los mismos administradores de los
programas de TMC, los académicos y el personal de organizaciones internacionales,
incluyendo el Banco Mundial, para estimular y sostener estas evaluaciones, y poner a disponibilidad general los resultados, lo cual es claramente un legado que vale la pena mantener.
En términos generales, las TMC han incrementado los niveles de consumo de
los pobres y, como resultado, han producido reducciones sustanciales en la pobre-za de los beneficiarios, especialmente cuando la transferencia ha sido generosa, bien focalizada y estructurada, de forma que no desalienta a los receptores para
ejecutar otras acciones para escapar de la pobreza. Dado que las TMC proveen un
flujo continuo de ingresos, han contribuido a amortiguar los peores efectos del desempleo, las enfermedades catastróficas y otras crisis repentinas de ingresos de las familias pobres. Las transferencias monetarias hacia las mujeres, como virtualmente se hace en todos los programas, pueden haber aumentado el poder de negociación de las mujeres (que por sí solo constituye un objetivo importante en muchos contextos).
En uno y otro país, la inscripción escolar ha aumentado para los beneficiarios
de las TMC, en especial entre los niños más pobres, cuya tasa de inscripción al
principio era la más baja. Los beneficiarios de las TMC tienen también mayores
probabilidades de haber visitado a los proveedores de servicios de salud para controles preventivos, de pesar y medir a sus hijos en los centros de salud y de finalizar un programa de vacunación, todos los cuales constituyen logros im-portantes. No obstante, el informe muestra que la evidencia de impactos de las
TMC en los resultados finales en salud y educación –logros y desarrollo cognitivo
y no inscripción escolar, altura de los niños con respecto a su edad y no control de crecimiento– es más mixta. Un desafío importante para el futuro es un mejor entendimiento de las acciones complementarias que se requieren para asegurar
que las TMC causen un mayor impacto en estos resultados finales. En el informe
se argumenta que estas acciones complementarias se clasifican en dos categorías: políticas que mejoran la calidad de la oferta de servicios de educación y salud y políticas que contribuyen a promover entornos más saludables y estimulantes para los niños en sus hogares.
Ni el programa de TMC mejor diseñado puede satisfacer todas las necesidades de
un sistema de protección social. Después de todo, es sólo una rama de un gran árbol que incluye programas de trabajo, empleo y programas de pensión social. Por eso se
analiza en el informe dónde deben incluirse las TMC dentro de la estrategia de
pro-tección social de un país.
vul-xiii
nerables a sortear las crisis, y al mismo tiempo maximizar los esfuerzos de los países
en desarrollo para invertir en la niñez. Las TMC no constituyen los únicos programas
apropiados para este propósito, pero como se argumenta en el informe, con seguridad constituyen una parte convincente de la solución.
Justin Lin
Vicepresidente superior y economista jefe Banco Mundial
Joy Phumaphi
Vicepresidente de redes de desarrollo humano Banco Mundial
Enero de 2009
Agradecimientos
E
l presente informe sobre investigación de políticas fue dirigido por Ariel Fiszbeiny Norbert Schady. Los miembros contribuyentes del informe fueron: Francisco H.G. Ferreira, Margaret Grosh, Nial Kelleher, Pedro Olinto y Emmanuel Skoufias. Se reci-bieron contribuciones sustanciales de María Victoria Fazio, Deon Filmer, Emanuela Galazo, Margaret Koziol, Phillippe Leite, Mette Nielsen y Christine Weigand.
El informe se benefició con los comentarios de un comité asesor, compuesto por Harold Alderman (Banco Mundial), Orazio Attanasio (University College, Londres), Jere Behrman (University of Pennsylvania), Timothy Besley (London School of Economics), Santiago Levy (Banco Interamericano de Desarrollo), Christina Paxson (Princeton University) y Laura Rawlings (Banco Mundial).
François Bourguignon, en su condición de economista jefe del Banco Mundial, aportó un fuerte estímulo y apoyo intelectual al informe, el cual fue escrito bajo la dirección y supervisión general de Elizabeth King (gerente de investigación) y Martin Ravallion (director del Development Research Group).
Los autores se beneficiaron con los comentarios y aportes útiles de: Vivi Alatas, Colin Andrews, Caridad Araújo, Jehan Arulpragasam, Felipe Barrera, María Isabel Beltrán, Nazmul Chaudhury, David Coady, Dante Contreras, Rafael Cortez, Aline Coudouel, Amit Dar, Gaurav Datt, Damien de Walque, Carlo del Ninno, Gershon Feder, Roberta Gatti, Paul Gertler, Rebekka Grun, Phillip Hay, Budi Hidayat, Jason Hobbs, Robert Holzmann, Emmanuel Jiménez, Theresa Jones, Meter Lanjouw, Benedicte Leroy De La Brière, Dan Levy, Maureen Lewis, Anja Linder, Kathy Lindert, Humberto López, William Maloney, Andrew Mason, Alexandra Marini, Annamaría Milazzo, Amna Mir, Fernando Montenegro, Juan Martín Moreno, Edmundo Murrugarra, Shinsaku Nomura, Berk Ozler, Lucy Payton, Mansoora Rashid, Helena Ribe, Dena Ringold, Manuel Salazar, Tahseen Sabed, Nistha Sinha, Hedy Sladovich, Emma Sorenson, David Steel, Cornelia Tesliuc, Alan Winters y Elif Yukseker.
Siglas y abreviaturas
AFDC Aid to Families with Dependent Children
AIN-C Atención Integral de la Niñez en la Comunidad
BDH Bono de Desarrollo Humano
BEDP Basic Education Development Project (Proyecto de Desarrollo de
Edu-cación Básica)
Banhcafé Banco Hondureño del Café
Bansefi Banco del Ahorro Nacional y Servicios Financieros
CA cajero(s) automáticos
Cessp Cambodia Education Sector Support Project
CSE Condición socioeconómica
CSP Chile Support Program (Programa de Apoyo Infantil)
Ct-OVC Cash Transfer for Orphans and Vulnerable Children, Kenia (Transferencia
de monetaria para huérfanos y niños vulnerables)
DDR Diseño de discontinuidad de la regresión
EMA Education Maintenance Allowance
FFE Food for Education
Fisdl Fondo de Inversión Social para el Desarrollo Local
Fssap Female Secondary School Assistance Program, Bangladesh
GPC Gasto per cápita
HNV Huérfanos y niños vulnerables
IPC Ingreso per cápita
JFPR Japan Fund for Poverty Reduction
JPS Jaring Pengamanan Sosial, Indonesia
MEGS Maharashtra Employment Guarantee Scheme
LATE Local average treatment effect (Efecto promedio de tratamiento local)
ONG Organización(es) no gubernamental(es)
PATH Program of Advancement through Health and Education
PESP Primary Education Stipend Program
PETI Programa de Erradicação do Trabalho Infantil
PIB Producto interno bruto
PKH Program Keluarga Harapan
PNB Producto nacional bruto
PRAF Programa de Asignación Familiar
PV Pensión de vejez
ROSC Reaching Out-of-School Children
RPS Red de Protección Social
SCAE Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar, Bogotá
Sedgap Secondary Education Development and Girls Access Program
SRMP Social Risk Mitigation Project
SUF Subsidio Unitario Familiar
TAE/ILAE Tarjeta de Asistencia Escolar/Incentivo a la Asistencia Escolar
TANF Temporary Assistance for Needy Families
TMC Transferencia(s) monetaria(s) condicionada(s)
TMI Transferencia(s) monetaria(s) incondicionada(s)
TVIP Test de Vocabulario en Imágenes Peabody
VIH/SIDA Virus de inmunodeficiencia humana/Síndrome de inmunodeficiencia
adquirido
WDI World Development Indicators
Visión general
L
as transferencias monetarias condicionadas (TMC) son programas que transfierendinero, generalmente a familias pobres, con la condición de que éstas efectúen inver-siones especificadas de antemano en el capital humano de los hijos. Las condiciones de salud y nutrición requieren generalmente chequeos periódicos, control del creci-miento y vacunas para los niños menores de cinco años de edad; la atención perinatal para las madres y su asistencia a charlas periódicas de información sobre la salud. Las condiciones de educación usualmente incluyen la inscripción escolar, la asistencia al colegio entre el 80 y el 85% de los días escolares y ocasionalmente alguna medida de
desempeño. La mayoría de los programas de TMC transfieren el dinero a la madre de
la familia o, en algunas circunstancias, al estudiante.
Los países han venido adoptando o considerando adoptar programas de TMC a
una tasa prodigiosa. Virtualmente todos los países de América Latina tienen algún programa de este tipo. En otras partes, existen programas en gran escala en Bangladesh, Indonesia y Turquía, y programas piloto en Camboya, Malawi, Marruecos, Pakistán y Sudáfrica, entre otros. El interés en los programas que buscan utilizar el dinero para incentivar las inversiones familiares en escolaridad infantil se ha extendido desde los países en desarrollo hacia los desarrollados y, más recientemente, a programas en la ciudad de Nueva York y en Washington, D.C.
En algunos países, las TMC se han convertido en el mayor programa de asistencia
social, cubriendo millones de familias, como sucede en Brasil y México. Se ha alabado a las TMC como forma de reducir la desigualdad, en especial en países con grandes
des-igualdades en América Latina; ayudar a las familias a romper el círculo vicioso en el que la pobreza se transmite de una a otra generación; promover la salud, nutrición y escolaridad infantil; y ayudar a los países a cumplir los Objetivos de Desarrollo del Milenio. ¿Tienen sentido esas y otras afirmaciones? ¿Están respaldadas por la evidencia empírica dispo-nible? ¿Qué implica todo esto para la forma en que los países que tienen TMC deberían
estructurar o reformar los programas? ¿Qué sucede con los países que no tienen TMC
Con este informe se pretende responder a estas preguntas y otras relacionadas. Específicamente, se dispone un marco conceptual en el que se consideran los
fun-damentos económicos y políticos para las TMC; se revisa la muy rica evidencia que
se ha acumulado sobre las TMC, especialmente la que aparece en las evaluaciones de
impacto; se discute cómo el marco conceptual y la evidencia sobre los impactos
de-berían informar el diseño de programas de TMC en la práctica y se considera dónde
se incluyen las TMC en el contexto de las políticas sociales generales.
El informe muestra que existe una buena evidencia de que las TMC han mejorado la
vida de los pobres. Las transferencias generalmente se han enfocado bien en las familias pobres, han elevado los niveles de consumo y han reducido la pobreza, en cantidades sustanciales en algunos países. Las compensaciones de los ajustes que pueden haber entorpecido el impacto de las transferencias –como reducciones en la participación de los beneficiarios en el mercado laboral– han sido relativamente modestas.
Ade-más, se ha provisto a los programas de TMC de un punto de entrada para reformar
subsidios focalizados con deficiencia y actualizar la calidad de las redes de seguridad
social. Así, en el informe se argumenta que las TMC han constituido una forma eficaz
de redistribuir el ingreso hacia los pobres, mientras se reconoce que aun el programa mejor diseñado y mejor administrado no puede satisfacer todas las necesidades de
un sistema completo de protección social. Por tanto las TMC deben complementarse
con otras intervenciones, como programas de trabajo o empleo y pensiones sociales. En el informe se considera también el fundamento para condicionar las transferen-cias al uso de servicios específicos de salud y educación por parte de los beneficiarios. Las condiciones pueden justificarse cuando las familias no invierten lo suficiente en el capital humano de los hijos; por ejemplo, si mantienen creencias incorrectas sobre los rendimientos de estas inversiones; si existe un “altruismo incompleto” entre los padres y los hijos; o si existen grandes externalidades a las inversiones en salud y educación. Las consideraciones de economía política pueden también favorecer a las transferencias condicionadas sobre las incondicionadas: puede ser más probable que los contribuyentes apoyen transferencias a los pobres si se los vincula a esfuerzos para superar la pobreza a largo plazo, en particular cuando los esfuerzos implican acciones para mejorar el bienestar de los hijos.
Las TMC han llevado a las familias pobres a utilizar más los servicios de salud y educación, lo que constituye uno de los objetivos clave para los que fueron diseñadas. No obstante, la evidencia sobre mejoras en los resultados finales en salud y educación es más mixta. Así, las TMC han incrementado la probabilidad de que las familias lleven
Visión general 3
TMC con otros programas para mejorar la calidad de la oferta de servicios de salud y
educación y deberían proveer otros servicios de apoyo. Sugieren también la necesidad de experimentar con condiciones que se centren en los resultados y no sólo en el uso de los servicios.
La ola de las Transferencias monetarias condicionadas (
TMC)
El interés y el radio de acción de los programas de TMC han crecido enormemente en
los últimos diez años. Los mapas que se presentan en el gráfico 1 revelan la expansión entre 1997 y 2008.
En forma paralela al aumento en el número de países que tienen programas de TMC
se ha dado un incremento en el tamaño de algunos de los programas. El programa Progresa, de México, empezó con aproximadamente 30.000 familias beneficiarias en 1997 y ya cubre 5 millones de familias. (El nombre de este programa se cambió a Oportunidades en 2001 y en el presente informe nos referiremos al programa como Oportunidades.) Brasil empezó con los programas municipales Bolsa Escola en Brasilia y el municipio de Campinas. Esos programas condujeron a réplicas por parte de otros gobiernos locales, a los que siguieron programas federales para sectores específicos y luego a su unificación y reforma. Hoy el programa federal Bolsa Família atiende a 11 millones de familias (46 millones de personas). En otros países, el aumento del tamaño ha sido menos explosivo, pero de todas formas notable. Por ejemplo, en Colombia, el objetivo inicial del programa fue de 400.000 familias, pero se ha expandido y en 2007 cubría 1,5 millones de familias beneficiarias.
El radio de acción de las TMC varía mucho y algunos programas son nacionales,
otros son programas de nicho que atienden una población objetivo regional o más estrecha y otros todavía constituyen esfuerzos piloto a pequeña escala. Algunos pro-gramas requieren que las familias que reciben las transferencias cumplan solo con condiciones de escolaridad; otros, especialmente los de América Latina y el Caribe, requieren que las familias cumplan con condiciones de escolaridad y de salud. El
cuadro 1 presenta una lista parcial de los programas de TMC que se analizan en este
informe. La lista no es completa en el sentido de que no cubre todos los programas existentes. Existen programas adicionales en operación, para los cuales existe poca
información disponible y algunos programas se ajustan a la definición de TMC de
mejor manera que otros.
El papel de los programas de TMC en la política social varía según los lugares como consecuencia de diferencias tanto en el diseño de los programas como en el contexto
en el que operan. De manera más obvia, los programas de TMC varían con respecto a
des-Gráfico 1 Las TMC en el mundo, 1997 y 2008
Fuente: Banco Mundial. México Guatemala
El Salvador Costa Rica
Panamá Ecuador
Perú
Chile
Argentina Paraguay Bolivia
República Dominicana Jamaica Honduras Nicaragua
Burkina Faso
Nigeria Kenia
Yemen Turquía
Brasil Colombia
Bangladesh
Pakistán
India
Indonesia
Camboya Filipinas
México
Brasil
Bangladesh 1997
2008
de aproximadamente el 40% (Ecuador) y alrededor del 20% de la población (Brasil, México) hasta un 1% (Camboya). En cuanto a presupuesto, los costos varían entre un
0,5% del producto interno bruto (PIB) en países como Brasil, Ecuador y México, y un
0,08% del PIB (Chile). La generosidad de los beneficios está entre el 20% del consumo
Visión general 5
Muchos de los programas de TMC en países de medianos ingresos han buscado un
enfoque integrado para la reducción de la pobreza, equilibrando objetivos de asistencia social y formación de capital humano y cubren a niños desde su nacimiento (o antes) hasta la media adolescencia (14-15 años) con condiciones sobre uso de servicios de salud para los niños desde el nacimiento hasta los 5 o 6 años y condiciones de ins-cripción escolar de ahí en adelante. Los programas los administran usualmente los ministerios de bienestar social o agencias autoestables de la presidencia. Ejemplos de ese tipo de programas incluyen los programas de Brasil, Colombia, El Salvador, Jamaica, México, Panamá y Turquía.
El programa Oportunidades, de México, es uno de los casos más representativos. El programa se inició temprano, su evolución se ha realizado en forma deliberada y ha
Cuadro 1 Matriz de tamaño de programas y alcance de las condiciones
Condiciones
Tamaño / Objetivo del programa Educación y salud Sólo educación
Nacional Bolsa Família (Brasil) Bolsa Escola (Brasil)
Oportunidades (México) Jaring Pengamanan Social (Indonesia)
Bono de Desarrollo Humano (Ecuador)
Familias en Acción (Colombia) Program of Advancement through Health and Education (Jamaica) Nicho (población objetivo regional
o estrecha)
Chile Solidario Female Secondary School Assis-tance Program (Bangladesh) Proyecto de Mitigación del Riesgo
Social (Turquía)
Japan Fund for Poverty Reduction (Camboya)
Education Sector Support Project (Cambodia)
Education Sector Development Project (Yemen)
Pequeña escala / piloto Programa de Asignación Familiar (Honduras)
Subsidio Condicionado a la Asistencia Escolar - Bogotá (Colombia)
Cash Transfer for Orphans and Vulnerable Children (Kenia)
Punjab Education Sector reform Program (Pakistán)
Atención a Crisis (Nicaragua) Red de Protección Social (Nicaragua)
tenido éxito, pero lo que realmente hace que el programa mexicano sea representativo son las sucesivas olas de datos recopilados para evaluar su impacto, la participación de esos datos en el dominio público y los cientos de artículos y miles de referencias resultantes que ha generado tal difusión.
Brasil constituye también un ejemplo de utilización de TMC. Empezó temprano,
sus programas han tenido una gran evolución y el programa actual (Bolsa Família) es semejante al programa de México en cobertura e importancia. En diversos aspectos, el programa Bolsa Família de Brasil presenta un interesante contraste con el caso mexi-cano: el tema del federalismo se encuentra más en primer plano; tiene una dirección más suave y gradual en las condiciones y enfatiza un poco más en la redistribución que en la formación de capital humano. Además, a diferencia de Oportunidades, los programas de Brasil no incorporaron en forma explícita en su diseño evaluaciones de impacto y, como resultado, se conoce mucho menos sobre el efecto que han tenido en el consumo, la pobreza, la salud, la nutrición y la educación.
Chile Solidario funciona en una forma muy distinta para atender un nicho dife-rente. El programa se centró en los extremamente pobres, más o menos un 5% de la
población chilena. Difiere en forma notoria del diseño clásico de las TMC al adecuar
las condiciones a cada caso. Las familias trabajan inicialmente en forma intensa con trabajadores sociales a fin de comprender las acciones que les pueden ayudar a salir de la extrema pobreza y luego se comprometen con planes de acción que constituyen las condiciones específicas para recibir el beneficio del programa. La transferencia monetaria en sí se efectúa sólo para motivar a los usuarios a utilizar los servicios de trabajo social. Hasta el momento, Chile Solidario es un modelo en sí mismo, si bien otros programas están intentando emularlo hasta cierto punto.
Otra rama de la familia de programas de TMC se centra en la educación en países
de bajos ingresos. Los programas cubren usualmente un segmento más estrecho de educación y algunos sólo la secundaria (como el Female Secondary School
Assis-tance Program [Fssap] de Bangladesh, el Japan Fund for Poverty reduction [JFPR]
de Camboya y el Education Sector Support Project [Cessp] de Camboya), algunos sólo la primaria (programas de Bolivia y Kenia y propuestas en Nigeria y Tanzania)
y ocasionalmente ambas (el programa Jaring Pengamanan Social [JPS] de Indonesia).
La génesis de estos programas es más bien variada. En Bangladesh, el programa Fssap formó parte de una estrategia para cerrar una brecha de géneros en educación que era
significativa en ese entonces. En Indonesia, el programa JPS se instituyó después de
la crisis financiera de Asia oriental para impedir que los estudiantes abandonaran el colegio. En Kenia y Tanzania, los programas se diseñaron especialmente para hacer frente a la crisis de huérfanos y niños vulnerables, crisis que se generó a raíz de la epidemia de VIH/SIDA.
Los programas de TMC requieren los mismos sistemas que otros programas de
Visión general 7
e inscribirlos en el programa y 2) un mecanismo para el pago de los beneficios. También
son deseables sistemas de control y evaluación. Los TMC requieren adicionalmente
un medio de hacer seguimiento al cumplimiento de las condiciones y coordinar las distintas instituciones participantes en la operación del programa. En general, los
programas de TMC han manejado estos sistemas bastante bien y, en algunos casos, han
sido líderes en la modernización de la práctica de la asistencia social.
Casi todos los programas de TMC han intentado focalizar sus beneficios en forma
específica hacia los pobres mediante una combinación de focalización geográfica y familiar (la mayor parte por medio de reemplazo de comprobación de medios de vida). Además, muchos programas utilizan la focalización basada en la comunidad o el examen comunitarios de listas de elegibilidad para aumentar la transparencia. En
muchos casos, las TMC han sido las impulsoras para el desarrollo de mapas de pobreza
o sistemas de focalización familiar en sus países, o para actualizarlos. De hecho, no
sería exagerado afirmar que las TMC han avanzado en general el estado del arte y los
estándares de los programas focalizados.
Varios programas de TMC han contado con administración inusualmente
proac-tiva con base en los sistemas técnicos más avanzados, especialmente con respecto al control y la evaluación. Dos características inherentes a las TMC –el número de actores
participantes y la necesidad de administración de la extensa información para verificar el cumplimiento de las condiciones– pueden haber interactuado en formas que han estimulado el desarrollo creativo en el control y la administración. Esta excelencia en los sistemas y el alto grado de transparencia en la documentación y la información que caracteriza la mayoría de los programas, han contribuido al atractivo de las TMC,
aunque no son inherentes a ellas. La cultura de evaluación alrededor de las TMC es
bastante fuerte y va bien más allá de la práctica tradicional en la política social. En muchos programas se han efectuado evaluaciones de impacto con casos hipotéticos verosímiles. De esos programas, una gran proporción utilizó métodos experimentales, al menos inicialmente. Esta cultura de evaluación se está difundiendo no sólo de un
programa de TMC a otro, sino también de las TMC hacia otros programas al interior
de los mismos países.
El papel y diseño de los programas de TMC está en evolución. Los primeros éxitos
con el modelo básico están induciendo a los países a atender segundas y terceras ron-das de problemas, incluyendo las siguientes: ¿Debería complementarse el énfasis en expandir la oferta de servicios con esfuerzos para mejorar la calidad de los mismos? ¿Debería modificarse el rango o la definición de las condiciones, por ejemplo, para recompensar el desempeño en lugar de, o en adición, al mero uso del servicio? ¿Qué puede hacerse para asegurar que los jóvenes que abandonan el apoyo educativo del programa por ser demasiado mayores puedan obtener trabajo o capacitación adi-cional? ¿Cuál debería ser el equilibrio entre focalizar niños más jóvenes o mayores?
mediante ajustes a su diseño básico y en otros casos, están catalizando los cambios hacia otros programas.
Argumentos a favor de las
TMCAunque es probable que el crecimiento económico impulsado por el mercado sea el principal motor de la reducción de la pobreza en la mayor parte de los países, los mercados no pueden hacerlo solos. La política pública tiene un papel central en proveer los fundamentos institucionales dentro de los que operan los mercados, en proveer bienes públicos y en corregir las fallas del mercado. En adición a establecer los fundamentos para el crecimiento económico, la política puede complementar los efectos del crecimiento en la reducción de la pobreza y uno de los instrumentos que los gobiernos pueden utilizar para ese fin es dirigir la redistribución de los recursos hacia las familias pobres. Las transferencias directas de dinero tienen costos de opor-tunidad (en términos de inversiones públicas alternativas no realizadas) y pueden tener algunos efectos malignos en incentivos sobre los usuarios, pero existe un cuerpo creciente de evidencia de que en algunos casos las transferencias pueden ser tanto equitativas como eficientes.
Con las Transferencias monetarias condicionadas se efectúan pagos a familias pobres con la condición de que las familias inviertan en el capital humano de los hijos en ciertas formas preestablecidas. Debido a que adjuntar una restricción al compor-tamiento de las personas que se intenta ayudar constituye un enfoque no ortodoxo para los economistas, en el presente informe se revisan los argumentos conceptuales para efectuar transferencias monetarias condicionadas.
Existen dos amplios conjuntos de argumentos para adjuntar condiciones las trans-ferencias monetarias. El primer conjunto se aplica si se considera que la inversión privada en el capital humano de los hijos es demasiado baja. El segundo se aplica si las condiciones de economía política muestran poco apoyo para la redistribución a menos que se considere que está condicionada al “buen comportamiento” de los “pobres meritorios”.
Visión general 9
rendimientos realizados (los rendimientos de Mincer calculados de una encuesta de hogares), especialmente entre los hijos de padres con bajo nivel educativo (Attanasio y Kaufmann, 2008). En la República Dominicana, los estudiantes de octavo grado estiman que la tasa de rendimiento de la educación secundaria es de sólo una cuarta parte de la derivada de una encuesta de ingresos (Jensen, 2006).
Los padres pueden descontar también el futuro en forma más fuerte de lo que deberían hacerlo, quizás especialmente con respecto a los rendimientos de inversio-nes en sus hijos, lo que constituye un caso de “altruismo incompleto”. Una versión ligeramente distinta pero igualmente plausible de este problema es un conflicto de intereses entre los mismos padres y en oposición o en adición a un conflicto entre padres e hijos. Los objetivos de la madre pueden estar alineados más estrechamente con los de todos sus hijos o quizás especialmente con los de sus hijas.1 Esa alineación
con mucha frecuencia está dada como una justificación para efectuar la transferencia monetaria a la madre y no al padre, como es la práctica común en la mayoría de los
programas de TMC. En muchos países de Asia meridional, la escolaridad de las niñas
está bien rezagada con respecto a la de los niños, aun cuando los rendimientos de la educación femenina –tanto en cuanto a salarios como a salud infantil– son por lo menos tan grandes como los de la masculina. Los bajos niveles de inversión en escolaridad para niñas pueden ser racionales desde el punto de vista de los padres que piensan en su propio bienestar (sea porque las niñas resulten más costosas en cuanto a dotes o porque sea más probable que sean los niños quienes cuiden de sus padres, más que las niñas, quienes se mudan al hogar de su esposo al casarse), pero constituyen evidencia
prima facie de un resultado socialmente ineficiente. Las TMC que obligan a los padres
a enviar a sus hijas al colegio constituyen una forma de abordar las disparidades de género ineficientes y poco equitativas.
En general, puede considerarse que estos argumentos informativos de tipo principal-agente, o de comportamiento, ofrecen microfundamentos para argumen-tos paternalistas mucho más antiguos a favor de la redistribución en especie o con aditamentos.
El segundo sentido en el que las inversiones privadas en la salud y educación de los niños pueden ser “demasiado bajas” es que el nivel óptimo privado puede estar por debajo del nivel óptimo social, situación que podría ocurrir si hay externalidades positivas de la educación y la salud en las familias. Empíricamente, muchas de las in-versiones en salud tienen beneficios externos importantes.2 En el caso de la educación,
1 Para evidencia de una variedad de entornos, ver Thomas (1990, 1994); Lundberg, Pollak y Wales
(1997); Duflo (2003) y Ward-Batts (2008).
2 Por ejemplo, ver Miguel y Kremer (2004) sobre expulsión de parásitos y Gimnig y otros (2003)
podrían aparecer externalidades si existen rendimientos crecientes al trabajo calificado en la producción, a nivel agregado, o si la educación reduce el crimen.
Sin embargo, aún no está determinado qué tan grandes son estas externalidades y si las transferencias monetarias (condicionadas) son instrumentos más eficaces para corregirlas. En la mayoría de los países, los servicios de educación y salud ya están fuertemente subsidiados. En muchos casos, se prestan públicamente sin cargo alguno, y solicitar un subsidio adicional que compense a las familias por algunos de los costos indirectos de oportunidad de utilizar estos servicios, con base sólo en la externalidad, requeriría mostrar que esas externalidades son bas-tante grandes.
La familia de argumentos de economía política se centra alrededor de la noción de que la focalización tiende a debilitar el soporte para la redistribución porque re-duce el número de beneficiarios relativo al de quienes están gravados para financiar el programa. Mientras la respuesta que se considera más comúnmente en la literatura es establecer una redistribución con base amplia que incluya a las clases medias, una alternativa es la de apelar al motivo altruista de los votantes: las mismas personas que objetan las transferencias focalizadas como “donaciones puras” podrían apoyarlas si forman parte de un “contrato social” que requiera que los receptores den un cierto número de pasos para mejorar sus vidas o las de sus hijos.
La noción de que los programas de TMC constituyen una nueva forma de
con-trato social entre el Estado y los beneficiarios es aparente en el uso del término
co-responsabilidades (en lugar de condiciones) en la mayoría de los programas,
por lo menos en América Latina. Cuando se consideran las condiciones como co-responsabilidades, parece que se trata al receptor más como un adulto capaz de resolver sus propios problemas. El Estado se considera como un socio en el proceso y no como una nodriza. Esta última interpretación es particularmente plausible
cuando el caso hipotético de una TMC no es una subvención monetaria
automá-tica, transparente e incondicional vista como derecho de un ciudadano (lo que es cercano al concepto clásico de una transferencia incondicionada), sino en cambio,
una miríada de transferencias ad hoc y mayoritariamente en especie con la
inter-mediación de varios proveedores de servicio, organizaciones no gubernamentales y gobiernos locales. En esas circunstancias, condicionar las transferencias al “buen
comportamiento” puede percibirse como menos paternalista que la alternativa de
condicionarlas a, votar por un determinado partido o pertenecer a una organiza-ción social determinada.
Además, el hecho de que las condiciones se centren en construir el capital humano de los hijos (y no simplemente apoyar a los padres) se añade a la aceptabilidad política
de las TMC como instrumento para promover oportunidades; después de todo, es difícil
culpar a los niños por ser pobres. En ese sentido, utilizar recursos públicos para apoyar
Visión general 11
programa de reducción de pobreza y no de asistencia social. Efectuar los pagos a las madres va de acuerdo también con creencias bien aceptadas (en su mayoría apoyadas por la evidencia, como se indicó antes) de que las mujeres tienden a utilizar mejor los fondos que los hombres.
La conclusión es que aun en situaciones en las que una evaluación técnica estrecha
podría sugerir que una transferencia incondicionada es más apropiada que una TMC
(porque no hay evidencia de información imperfecta o altruismo incompleto en las familias pobres), podrían justificarse las condiciones porque conducen a un equili-brio preferible de economía política. El proceso político puede casi imposibilitar las transferencias significativas de dinero a los pobres a menos que dichas transferencias se liguen de alguna forma a una evidencia clara de “comportamiento positivo” de los beneficiarios. La experiencia de América Latina sugiere que en ausencia de cambios políticos drásticos, la tendencia creciente hacia planes de redistribución basados en dinero se ha asociado con el uso de alguna forma de subvención condicionada.
En resumen, cuando existe un fuerte fundamento para redistribuir, una TMC puede
justificarse bajo dos conjuntos generales de condiciones: primero, cuando la inversión privada en capital humano en los pobres es subóptima desde un punto de vista social, y segundo, cuando las condiciones son necesarias por razones de economía política (es decir, la redistribución es políticamente factible sólo cuando se condiciona al buen comportamiento). Este marco puede extenderse identificando cuestiones críticas que
puedan orientar la decisión sobre si tener un programa de TMC, como se describe en
el capítulo 2.
Los impactos de los programas de
TMCA partir del programa Oportunidades, de México, una característica importante de los programas de TMC ha sido el fuerte énfasis en las evaluaciones de impacto verosímiles
en cuanto a los diversos resultados. En este informe se hace uso de esas evaluaciones hasta el punto de que no habría sido posible escribir el informe sin los esfuerzos de los mismos administradores de programas, los donantes internacionales y los acadé-micos de todo el mundo para asegurar la alta calidad de muchas de las evaluaciones. La evidencia acumulada de los impactos positivos ha sido instrumental tanto para sostener los programas existentes como para estimular el establecimiento de programas semejantes en otros países en desarrollo.
La mayoría de las TMC buscan tanto reducir la pobreza en el consumo como
Impacto en el consumo, la pobreza y la participación
en el mercado laboral
En general, las TMC han tenido efectos positivos en el consumo familiar y en la pobreza
(medida según el índice de recuento, la brecha de pobreza y la brecha de pobreza al cuadrado). Los cuadros 2 y 3 resumen la evidencia.
El cuadro 2 muestra que los mayores impactos en el consumo se encuentran cuando la cantidad de transferencia es generosa (como en el programa Red de Protección Social
[RPS] de Nicaragua). Además, puesto que las transferencias generalmente están bien
focalizadas hacia los pobres, los efectos en el consumo se han traducido a impactos en la pobreza, como se muestra en el cuadro 3. Algunas de las reducciones en pobreza son bastante grandes. Por ejemplo, en Nicaragua, la pobreza cayó entre 5 y 9 puntos (utilizando datos de 2002).
Gráfico 2 Enfoque de árbol de decisiones para identificar los programas de TMC como instrumento correcto de política
Fuente: los autores.
Transferencia monetaria condicionada
Transferencia monetaria incondicionada Considerar compensaciones
¿Redistribuir o no?
¿Invertir menos en capital humano? SÍ
SÍ
NO
SÍ
NO
FACTORES PARA CONSIDERAR • Niveles de pobreza
y desigualdad • Disponibilidad
de recursos • Costos y beneficios
en eficiencia de la redistribución
FACTORES PARA CONSIDERAR • Información equívoca (p. ej., diferencias entre las tasas de rendimiento esperadas y realizadas) • Problemas de agencia (p. ej., grandes diferencias de género en capital humano) • Externalidades (p. ej., alta incidencia de crimen en vecindades pobres)
Economía política “antipobres”
FACTORES PARA CONSIDERAR
• Existencia de transferencias monetarias con enfoque en los pobres
Visión general 13
Cuadro 2
Impacto de las
TMC
en el consumo per cápita, varios años
Brasil Camboya Colombia Ecuador Honduras México Nicaragua Consumo 2002 2007 2002 2006 2003 2005 2000 2002 1998
Jun. 1999 Oct. 1999
2000
2001
2002
Mediana de consumo per cápita diario de las familias de contr
ol (US$ corrientes) 0,83 0,89 0,85 1,19 1,12 1,13 0,79 0,68 0,59 0,58 0,59 0,63 0,53 0,52 Transfer encia diaria
per cápita (US$ corrientes)
0,06 0,02 0,12 0,13 0,08 0,08 0,06 0,06 0,12 0,14 0,13 0,16 0,15 0,15
Relación de trans- ferencia a consumo (%)
a 8 2-3 17 13 8 7 9 11 21 20 19 29 31 30
Impacto en el consumo per cápita para la familia en la mediana (%)
7,0** B A 10,0** A B A 7,0* B 7,8** 8,3** A 29,3** 20,6** Fuente: cálculos de los autor es para todos los países del cuadr o, excepto Colombia. Para Colombia, ver Institute for Fiscal Studies, Econometría y Sistemas
Especia-lizados de Información (2006). Nota
: los impactos estimados aquí pr esentados no son siempr e iguales a los estimados de doble difer encia incondicional por que algunas regr esiones contr olan otr os corr elacionados. El impacto para Honduras se obtuvo sólo de la regr esión de 2002. Los impactos para México son todos para regr esiones cruzadas de ecuaciones individuales para cada año. La falta de impacto en 1998 es pr obablemente resultado del hecho de que esta encuesta se realizó sólo unos pocos meses después del inicio del pr ograma. Las cifras están en US$ obtenidas por medio de las tasas de cambio oficiales observadas en el momento de las encuestas. En el caso de Opor -tunidades en México, las cifras de 1998 corr esponden a unos pocos meses después del inicio del pr ograma. En el caso de Bolsa Alimentação en Brasil, las cifras de
consumo per cápita corr
esponden a más de un año después del inicio del pr
ograma. a. Las cantidades de transfer encia como pr opor ción de los gastos (o consumo) per cápita no son las mismas en todos los cuadr os del informe debido a las difer encias
en las encuestas utilizadas, incluyendo su cobertura y año.
A.
Línea base, antes de que las familias en el grupo de tratamiento de las TMC r
ecibieran las transfer
encias.
B.
Sin impacto significativo en el consumo.
*
Significativo al nivel del 10%.
**
Cuadro 3
Impacto de las
TMC
en las medidas de pobreza, varios años
Colombia
Honduras
México
Nicaragua
Medida de pobr
eza 2002 2006 2000 2002 1998
Jun. 1999 Oct. 1999
2000
2001
2002
Índice de r
ecuento Contr ol 0,95 0,90 ** 0,88 0,91 * 0,89 ** 0,93 ** 0,94 ** 0,84 0,91 ** 0,90 ** Impacto A –0,03* * A B ** 0,02** –0,01** 0,00 ** A –0,07** –0,05** Br
echa de pobr
eza Contr ol 0,58 0,54 ** 0,49 0,54 * 0,47 ** 0,55 ** 0,56 ** 0,43 0,50 ** 0,50 ** Impacto A –0,07** A –0,02* 0,01* * –0,03** –0,02** A –0,13** –0,09** Br
echa de pobr
eza al cuadrado Contr ol 0,53 0,43 ** 0,30 0,36 * 0,28 ** 0,35 ** 0,36 ** 0,26 0,32 ** 0,32 ** Impacto A –0,02** A –0,02* B ** –0,03** –0,03** A –0,12** –0,09** Fuente
: cálculos de los autor
es. Nota : se ha excluido a Camboya y Ecuador de este cuadr o debido a que las TMC no tuvier on efecto en la mediana del consumo en esos países y por eso no sorpr ende que no hayan reducido la pobr eza. Se excluyó también el pr ograma Bolsa Alimentação de Brasil ya que la muestra de evaluación no es repr esentativa de la población objetivo del pr ograma, lo que hace que el análisis del impacto en la pobr eza sea menos informativo. Para Honduras, México y Nicaragua se efectuar on los cálculos mediante regr esión del indicador Foster -Gr eer -Thorbecke a nivel de familias sobr e variable ficticia de tratamiento y otras variables explicativas. Utilizando la muestra de evaluación de cada pr ograma, computamos P ( i, t, a ) = ( z y ( i, t ) / z ) a * Poor ( i, t ), para alfa = 0, 1 y 2; y para cada familia, donde y ( i, t ) es el nivel de consumo per cápita de la familia i en el año t, z es la línea de pobr eza específica del país y Poor ( i, t ) es una función indicadora igual a 1 si la familia es pobr e e igual a 0 de otra forma. Para Honduras, la línea de pobr eza utilizada fue Lps 24,6 per cápita por día en 2.000 lempiras. Los valor es de gasto para 2002 se deflactar on a 2.000 lempiras. Para Nicaragua se utilizó C$13,87 per cápita por día en 2.000 cór dobas. Los valor es de gasto para 2001 y 2002 se deflactar on a 2.000 cór dobas. Para México se utilizó el valor de la Canasta Básica de 1997, que fue de M$320 per cápita por mes. Se infló este valor de la Canasta Básica para 1998 y 1999 utilizando el Índice de Pr ecios de la Canasta Básica que se halló en http://www .banxico.org.mx/polmoneinflacion/estadisticas/indicesPr ecios/indicesPr eciosConsumidor .html. Por tanto, para octubr e de 1998 se utilizó M$320 x 1,134. Para junio de 1999, se utilizó M$320 x 1,280. Para octubr e de 1999 se utilizó M$320 x 1,314. Para Colombia ( ver Institute for Fiscal Studies, Econometría y Sistemas Especializados de Información, 2006), los impactos estimados pr esentados aquí no son iguales a los estimados de doble difer encia incondicional por que las regr esiones contr olan otr os corr elacionados. El impacto para Honduras se obtuvo sólo de la regr esión de 2002. Los impactos
para México son todos para r
egr
esiones cruzadas de ecuaciones individuales para cada año.
A.
Línea base, antes de que las familias en el grupo de tratamiento de las TMC r
ecibieran las transfer
encias.
B.
Sin impacto significativo en la medida de pobr
eza.
*
Significativo al nivel del 10%.
**
Visión general 15
Otra forma de medir el impacto de las TMC en el bienestar es comparar la
distribu-ción acumulativa de consumo per cápita entre quienes reciben la transferencia y los que no la reciben, siendo la ventaja de este método que no depende de la selección de una línea de pobreza, lo que puede ser algo arbitrario. Si la distribución acumulativa para las familias receptoras cae completamente a la derecha de la distribución para
las familias de control –la llamada dominación estocástica de primer orden– las TMC
mejoran en forma ambigua el bienestar actual. Es lo que sucede claramente para los beneficiarios de RPS en Nicaragua, como se aprecia en el panel A del gráfico 3. El panel
B muestra una mejora mucho menor para Honduras, lo que representa un hallazgo que no sorprende dada la magnitud más pequeña de la transferencia.
Además, las TMC han afectado no sólo el nivel general de consumo, sino también
la composición del consumo. Existe mucha evidencia de que las familias que reciben
TMC gastan más en alimentación y, dentro de la canasta familiar, en fuentes de mayor
calidad de nutrientes que las familias que no reciben la transferencia pero tienen niveles
generales comparables de ingreso o consumo.3
Una preocupación importante al lanzarse las TMC por primera vez fue la de que
produjesen grandes reducciones en la participación en el mercado laboral de los adul-tos, fuera porque los beneficiarios eligieran consumir más ocio a niveles mayores de
Gráfico 3 Impacto de las TMC en la distribución de consumo. Nicaragua
y Honduras, 2002
Fuente: cálculos de los autores.
Nota: FDA = función de distribución acumulativa. 1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0
0 1 2 3 4
Log de gasto per cápita (córdobas)
A. Nicaragua
Control Tratamiento
FDA
1,0
0,8
0,6
0,4
0,2
0
0 1 2 3 4 5
Log de gasto per cápita (lempiras)
B. Honduras
FDA
3 Sobre Colombia, ver Attanasio, Battistin y Mesnard (2008); sobre Ecuador, Schady y Rosero
ingreso o porque recortaran el trabajo a fin de continuar apareciendo como lo “bastante pobres” para ser elegibles para las transferencias. En la práctica, las TMC parecen haber tenido, a lo sumo, efectos de desincentivos modestos en el trabajo de los adultos. La investigación en Camboya, Ecuador y México muestra que los adultos en las familias que recibieron transferencias no redujeron su esfuerzo laboral.
Aunque las TMC no han producido en general reducciones en la participación en
el mercado laboral de los adultos, sí han llevado a reducciones sustanciales en el tra-bajo infantil, como fue la intención de muchos de los programas. La reducción en el trabajo infantil en las familias beneficiarias de TMC se ha hallado en Brasil, Camboya,
Ecuador, México y Nicaragua y en algunos casos, las reducciones son bastante grandes. Por ejemplo, en Camboya el niño promedio que recibe transferencias tenía un 10%
menos de probabilidad de trabajar por remuneración.4
En adición a posibles reducciones en la participación en el mercado laboral, varios cambios en el comportamiento de las familias pudieron haber entorpecido el impacto
de las TMC en la pobreza. En la práctica, todos estos ajustes compensatorios en las
transferencias parecen haber sido menores. Así, en general las TMC no han excluido las
remesas y otras transferencias; solo han causado un impacto pequeño en la fertilidad, al menos en el corto plazo; y no han tenido efectos sustanciales en el equilibrio general local, como incrementos en precios o salarios. Por último, existe alguna evidencia de que los beneficiarios de los programas de TMC invierten parte de la transferencia, de
que los rendimientos de estas inversiones pueden producir un mayor nivel de consumo en el mediano plazo (en México, aunque no en Nicaragua) y de que las transferencias
efectuadas en los programas de TMC ayudan a las familias a suavizar el consumo
du-rante crisis adversas.5
4 Sobre Brasil, ver Yap, Sedlacek y Orazem (2008); sobre Camboya, Filmer y Schady (2009c); sobre
Ecuador, Edmonds y Schady (2008); sobre México, Skoufias y Parker (2001) y Schultz (2004); y sobre Nicaragua, Maluccio (2005). Las excepciones son Attanasio y otros (2006), quienes hallaron que el programa Familias en Acción no tiene efecto en el trabajo infantil en Colombia (aunque parece ser que el programa ha reducido el tiempo dedicado a las labores domésticas); y Glewwe y Olinto (2004), quienes hallaron que el Programa de Asignación Familiar no tiene efectos en el trabajo infantil en Honduras.
5 Sobre remesas, ver Teruel y Davies (2000) y Albarran y Attanasio (2003) para México, y Nielsen
y Olinto (2007) para Honduras y Nicaragua. Stecklov y otros (2006) analizaron los efectos en la
fertilidad de los programas de TMC en Honduras, México y Nicaragua. Angelucci y De Giorgi
Visión general 17
El impacto de las
TMCen los resultados sobre educación y salud
En uno y otro país las TMC han llevado a incrementos significativos y, en algunos casos,
sustanciales, en el uso de los servicios (cuadros 4 y 5). Las tasas de inscripción escolar han aumentado entre los beneficiarios de los programas, en especial quienes presen-taban bajas tasas al principio. Estos impactos se hallaron en los países de medianos
ingresos en los que primero se implementaron los programas de TMC (por ejemplo,
México); en países de bajos ingresos en América Latina (por ejemplo, Honduras y Nicaragua); y en países de bajos ingresos de otras regiones (por ejemplo, Bangladesh,
Camboya y Pakistán). Los programas de TMC también tuvieron efectos positivos en
el uso de servicios preventivos de salud, aunque la evidencia está menos definida que con respecto a la inscripción escolar.
Además, debido a que los efectos de los programas de TMC en la utilización se
concentran en familias que tenían menor probabilidad de utilizar los servicios en
ausencia de la intervención, las TMC han contribuido a reducciones sustanciales
en las disparidades preexistentes en el acceso a la educación y la salud. En Ban-gladesh, Pakistán y Turquía, donde las tasas de inscripción escolar en las niñas
eran inferiores a las de los niños, las TMC han contribuido a reducir esta brecha
de géneros. En Camboya, el programa JFPR eliminó gradientes socieconómicos
agudos en la inscripción entre las familias elegibles, si bien la cobertura del
pro-grama fue bastante pequeña. En Nicaragua, el impacto de las TMC en la inscripción
escolar y en el control del crecimiento fue mayor en las familias extremamente pobres, como se aprecia en el gráfico 4. Según lo han anotado Amartya Sen (1985) y otros, la pobreza adopta muchas formas, incluso la incapacidad de desarrollar “capacidades” básicas en educación y salud. Un objetivo importante de política es ofrecer a todos los ciudadanos de un país la igualdad de oportunidades y las
TMC han contribuido a igualar las condiciones entre ricos y pobres, y los más y
menos favorecidos.
Aunque existe clara evidencia de las TMC han incrementado el uso de los
servi-cios de educación y salud, la evidencia sobre el impacto de las TMC en los resultados
“finales” en educación y salud es más mixta. Algunas evaluaciones (pero de ninguna
manera todas) han encontrado que las TMC contribuyeron a mejoras en la altura de
los niños en algunos grupos de población; hay también alguna evidencia de que los
beneficiarios del programa tienen una mejor condición de salud.6
6 El impacto de las TMC en la condición nutritiva de los niños fue analizado por Morris, Olinto
Cuadro 4
Impacto de las
TMC
en las inscripciones y asistencia escolar
, varios años
País Pr ograma Edad/ géner o/ grado
Línea base de inscripción
(%)
Impacto
a
Trans- ferencia
(% de GPC)
b Método de evaluación Refer encia
Países de América Latina y el Caribe Chile
Chile solidario
Edad 6 a 15
60,7
7,5*** (3,0)
* 7 DDR Galasso (2006) Colombia
Familias en acción
Edad 8 a 13
91,7 2,1** * (1,0) * 17 CPP , DD
Attanasio, Fitzsimmons y Gómez (2005)
Edad 14 a 17
63,2
5,6*** (1,8)
*
Ecuador
Bono de desarr
ollo humano
Edad 6 a 17
75,2 10,3** * (4,8) * 10 VI, aleatorio
Schady y Araújo (2008)
Honduras
Pr
ograma de asignación familiar
Edad 6 a 13
66,4
3,3*** (0,3)
*
Aleatorio
Glewwe y Olinto (2004)
Jamaica
Pr
ogram of Advancement
thr
ough Health and Education
Edad 7 a 17
18 días c 0,5** * (0,2) * 10 DDR
Levy y Ohls (2007)
México
Oportunidades
Grados 0 a 5
94,0 1,9 *** (25,0) * 20 Aleatorio Schultz (2004) Grado 6 45,0 8,7*** (0,4) *
Grados 7 a 9
42,5 0,6 *** (56,4) * Nicaragua
Atención a crisis
Edad 7 a 15
90,5 6,6*** (0,9) * 18 Aleatorio
Macours y V
akis (2008)
Nicaragua
Red de pr
otección social
Edad 7 a 13
72,0 12,8*** (4,3) * 27 Aleatorio
Maluccio y Flor
es
(2005)
