JESÚS M. DE MIGUEL
La sanidad española es eminentemen-te multicolor. Hace unos años el Go-bierno publicó un Libro Blanco de la sanidad, que fue seguido por un Libro Rosa y contestado por el grupo de pre-sión farmacéutico con un Libro Verde. En abril de 1980 la Generalidad de Ca-taluña publicó un informe sobre la sani-dad catalana, conocido coloquialmente como el Libro Amarillo. Para completar el espectro está en preparación un Libro Negro sobre la sanidad española. En las páginas que siguen se presenta una bre-ve historia de la realización del Mapa Sanitario de Cataluña 1979, y del Libro Amarillo al que dio luego origen. Se analizan además los siete problemas fun-damentales del citado informe, princi-piando por los de tipo metodológico. Se pasa revista al modelo de regionali-zación propuesto: la división entre re-cursos privados y públicos, el enfoque técnico, el tema de las desigualdades so-ciales y sanitarias y el enfoque compa-rativo utilizado. Finalmente se analiza en detalle el modelo sanitario que se propone, su finalidad y estructura. En resumen, se presentan unos criterios bá-sicos para entender el mapa sanitario catalán en el contexto de la política sa-nitaria española.
Historia del «Libro Amarillo»
En septiembre de 1978, el Boletín Oficial del Estado publicó un Real De-creto por el que se establecía la con-fección del Mapa Sanitario del Territo-rio Nacional \ Se pensaba realizar a base de «mapas sanitarios» provincia-les, que tenían que estar listos en un período máximo de seis meses. Dos años y medio después todavía algunas pro-vincias no han terminado sus «mapas sanitarios» 2.
En Cataluña se había creado el De-partamento de Sanidad y Asistencia So-cial de la Generalidad en diciembre de 1978, y parecía factible el realizar un «mapa sanitario» conjunto de las cua-tro provincias. Un Decreto de la Pre-sidencia de la Generalidad del 15 de enero de 1979 encargó la elaboración de un «Mapa Sanitario de Cataluña» al consejero de Sanidad y Asistencia So-cial, que constase de: primero, un
re-1 Es el Real Decreto de 25 de agosto de
1978, publicado en el BOE del 21 de sep-tiembre de 1978.
2 Para un análisis de la política
sanita-ria española durante el último siglo, véase Jesús M. DE MIGUEL, La sociedad enferma (Madrid: Akal, 1979), 258 pp.
cuento y una valoración de las institu-ciones sanitarias existentes en las cua-tro provincias, y segundo, un proyecto (provisional) de territorialización sani-taria. El 7 de enero de 1980 el presi-dente de la Generalidad aprobó el Mapa Sanitario de Cataluña 1979, que se pu-blicó oficialmente en el Diario Oficial de la Generalidad 3. El Decreto de Jo-sep Tarradellas consideró al proyecto de territorialización como un «elemento de trabajo» para definir la futura división sanitaria de Cataluña. Se sugería así la aprobación del espíritu más que de la letra del Mapa Sanitario de Cataluña 1979.
Cuatro meses después (en abril de 1980) se presenta públicamente un in-forme sobre La sanitat a Catalunya, re-dactado por el mismo equipo del Mapa Sanitario de Cataluña 1979, contenien-do este mapa y otros materiales4. Ese informe, editado oficialmente por el De-partamento de Sanidad y Asistencia So-cial de la Generalidad, es el que se co-noce coloquialmente como el Libro Ama-rillo 5. La mayor parte de los redacto-res del libro son militantes comunistas (del P.S.U.C), con una contribución mi-noritaria de socialistas (P.S.C.-P.S.O.E.) y algunos independientes. Varios de ellos pertenecen además al Gabinete de Asesoría y Promoción de la Salud (G.A.P.S.), del Colegio Oficial de
Mé-dicos de Barcelona, dirigido por comu-nistas. En este sentido se explica que al-gunas personas hayan considerado al Li-bro Amarillo como el «testamento sa-nitario de los médicos del P.S.U.C», pues se presenta precisamente al final de la etapa comunista en la cartera sa-nitaria de la Generalidad.
Algunas de las ideas del Libro Ama-rillo provienen de un pequeño estudio sobre la asistencia sanitaria en las co-marcas catalanas, publicado en 19806. Este trabajo había sido realizado por el G.A.S.P. en 1978. Un mes después del Libro Amarillo, el Departamento de Sa-nidad y Asistencia Social de la Genera-lidad desarrolla algunas ideas en un li-bro conteniendo una serie de estudios y dictámenes sobre sanidad, en su ma-yoría escritos o coordinados por médi-cos7.
3 Diari Oficial de la Generalitat de Ca-talunya, 49 (7 marzo 1980), pp. 808-879.
* Departament de Sanitat i Assisténcia
Social, La sanitat a Catalunya: Análisi i
propostes del Departament de Sanitat i Assisténcia Social (Barcelona: Generalitat
de Catalunya, 1980), 330 pp.
5 La breve historia de la confección del Libro Amarillo puede verse en Josep A.
ARTIGAS, "El mapa sanitari: Objectius i contingut", Debat, 7 (1980): 5-14. En cual-quier caso, no queda claro si se refiere al decreto del Mapa sanitario de Cataluña
1979 o al libro La sanitat a Catalunya.
Véase lo mismo en José ARTIGAS, "El mapa sanitario de Catalunya: Una experiencia autonómica" Medicina Integral, vol. 1, nú-mero 6 (1980): 410-414.
El Libro Amarillo no se refiere nun-ca al Real Decreto de agosto de 1978, ni reconoce que la idea de hacer el es-tudio sanitario partió del Gobierno cen-tral. Aunque contiene el texto íntegro del Mapa Sanitario de Cataluña 1979 (con algunos cambios), el Libro Ama-rillo no responde a la petición del Go-bierno de agosto de 1978, ni a la del presidente de la Generalidad de enero de 1979. El 49 por 100 del texto del Libro Amarillo es nuevo, y no fue apro-bado por el Decreto del presidente de la Generalidad de enero de 1980. Cu-riosamente, la mitad aproximada que no aparece en el Decreto es la más polémi-ca, ideológica y autoritaria.
6 Joan CLOS, Elisa SÉCULI y Andreu SEGU-RA, Vassisténcia sanitaria a les comarques
de Catalunya (Barcelona: Laia, 1980), 195
páginas. El prólogo es de Ramón ESPASA, responsable del Mapa sanitario de
Cata-luña 1979.
7 Departament de Sanitat i Assisténcia
Social (comp.), Estudis i dictámens sobre
sanitat (Barcelona: Generalitat de
Las diferencias entre el Libro Ama-rillo y el Mapa Sanitario de Cataluña 1979 son enormemente interesantes pa-ra un sociólogo. El capítulo primero del Libro Amarillo sobre estructuras demo-gráficas y geodemo-gráficas no aparece en el Decreto. Pero la ausencia más importan-te es el capítulo importan-tercero, sobre «pro-puestas para una ordenación sanitaria», que es también seguramente la parte más ideológica y criticable. Tampoco los diez mapas adjuntos al Libro Amarillo se publicaron en el «mapa sanitario». En algunos casos el texto del Decreto se ha alterado en el Libro Amarillo. Co-mo ejemplo, un botón: en mitad de la descripción de la estructura asistencial el Libro Amarillo introduce el siguiente párrafo, que no aparece en el texto del Decreto:
«Estos sectores asistenciales pasa-rán a sustituir a los actuales parti-dos médicos, y dentro de ellos, la población se adscribirá libremente al profesional que prefiriese» (pági-na 173).
De un plumazo se elimina nada me-nos que todo el sistema de partidos mé-dicos y se hace desaparecer a todos los médicos titulares.
Problemas metodológicos
En el Libro Amarillo faltan hipóte-sis válidas e imaginación. Se parte de dos hipótesis falsas: primera, que el sec-tor sanitario privado va a colaborar vo-luntariamente con un plan propuesto, y segunda, que la división territorial en doce regiones sanitarias va a resolver la mayoría de los problemas sanitarios de Cataluña y reducir las desigualdades sa-nitarias.
Las citas bibliográficas son escasas y casi todas aparecen incompletas. Se ci-tan, a veces, estudios irrelevantes sobre países lejanos y se ignoran
sistemática-mente los estudios más importantes, so-bre todo los realizados en Cataluña y el resto de España. No sólo se ignoran los estudios oficiales realizados por las ins-tituciones oficiales (Instituto Nacional de Previsión, Ministerio de Sanidad y Segundad Social, Instituto Nacional de la Salud, Instituto Nacional de Estadís-tica), sino los realizados por la oposi-ción. No se cita, por ejemplo, el infor-me sobre la sanidad en los Países Cata-lanes, publicado en 1978, donde se ana-lizaban los problemas básicos de la estructura sanitaria de Cataluña, ni se contestan a los interrogantes ya plantea-dos entonces 8. El Libro Amarillo es téc-nicamente peor (e ideológicamente más peligroso) que el propio Libro Blanco del Gobierno.
En cada uno de los capítulos, y en el informe entero, no hay una conexión entre los datos y las conclusiones, y ni siquiera entre los diferentes datos entre sí. Esto aparece más claro en la prime-ra parte, en que el análisis de la es-tructura geográfica, demográfica y de transportes no aparece relacionado en-tre sí, y sus conclusiones no son luego utilizadas en el resto del informe. Toda esa parte sirve en el mejor de los casos para ilustrar o decorar, pero no aporta nada a la explicación de los problemas sanitarios, ni a la evaluación posterior de los recursos sanitarios. El nivel de análisis causal es nulo; la mayor parte de los datos aparecen en forma de nú-meros absolutos, alguna vez en porcen-tajes o en tasas, y nunca se utilizan co-rrelaciones, medidas de dispersión, va-rianzas, regresiones múltiples o análisis de caminos. Además, las conclusiones de cada capítulo no siguen al análisis, ni a los datos, a veces contradicen a los he-chos, y son meramente ideológicas. To-8 Jordi GOL GURINA et al., La sanitat ais Paisos Catalans: Crítica i documentado
(Barcelona: Edicions 62, 1978), 192 pp. El
Libro Amarillo tampoco parece utilizar la
do parece indicar que las conclusiones estaban escritas antes de recoger los da-tos.
El trabajo es poco comparativo. No existen apenas comparaciones con el res-to de España (ninguna a nivel provin-cial, por ejemplo), ni con el extranjero (ni siquiera con los países del Mercado Común), por lo que el análisis parece flotar en el vacío. Por ejemplo, uno de los peores análisis es el de las tasas de mortalidad, que es, sin embargo, uno de los más importantes por el énfasis que se pone luego en utilizar el crite-terio de mortalidad como método de re-partir recursos públicos. No se realizan comparaciones provinciales con el resto de España, ni tampoco por comarcas dentro de Cataluña. De nuevo, las con-clusiones (p. 88) no concuerdan con los datos aportados, lo que sorprende en un trabajo supuestamente realizado por de-mógrafos o epidemiólogos. No hay en el Libro Amarillo un análisis por comar-cas catalanas que sea causal y compara-tivo. Es cierto que se incluyen numero-sos mapas y tablas con datos comarca-les, pero nunca se explican las variacio-nes. Se puede aducir que faltan datos (lo que no siempre es cierto, pues se presentan luego), pero en el caso del medio-ambiente, en que se utilizó un cuestionario por correo (de poca fiabili-dad, por cierto), tampoco se realiza un análisis comarcal, concluyendo con unas impresiones a ojo de dudoso valor cien-tífico.
El estudio es fundamentalmente está-tico y descriptivo. No se realizan evo-luciones históricas de ninguna variable importante, salvo de las menos relevan-tes de todas (que es la división territo-rial). El análisis de mortalidad, recursos físicos y humanos, donde el enfoque di-námico es esencial, tampoco es dinámi-co. El desarrollo es a veces muy deta-llado en algunos aspectos (típico error de misplaced concreteness) y descripti-vo y general en otros. El modelo de
análisis es descriptivo, con lo que el informe no llega a probar nada9. El tono llega incluso a ser panfletario, co-mo, por ejemplo, en el capítulo quin-to, sobre estructura económica de la sanidad. En resumen, el Libro Amarillo es un esfuerzo ideológico tan grande como pobre en su valor científico. Es en el fondo un proyecto político y no un análisis causal riguroso, a pesar de estar lleno de datos, suponemos que pa-ra impresionar al lector.
La panacea de la territorialización
El Libro Amarillo parte de que la geografía, la estructura demográfica y los recursos de Cataluña están todos en contra de la creación de un sistema sa-nitario moderno. La visión de la estruc-tura económica y de transportes es tam-bién catastrofista y negativa (además de una de las partes más flojas del libro). Todo son «obstáculos» y «problemas» para los autores del libro. Hasta la dis-tribución de la población (se refiere so-bre todo a los inmigrantes) ha sido «vertiginosa», «desordenada», «anor-mal» e «inadecuada». Además de los re-sabios racistas de algunas de estas ideas, en el contexto de la Península la visión pesimista de los elementos catastróficos de la estructura social y física de Cata-luña es falsa.
La principal virtud es también el prin-cipal defecto del Libro Amarillo: el de-finir trabajosamente doce regiones sani-tarias antes de la reforma administrati-va catalana, lo que seguramente inadministrati-vali- invali-da posteriormente la división sanitaria. El objetivo concreto es «definir y fijar la unidad administrativa y funcional de la organización de los servicios de salud». Sin mayor discusión se afirma rotunda-mente que «la actual división adminis-trativa —las provincias— no es válida.
9 Hay incluso errores manifiestos, como
Naturalmente, partimos de la división comarcal del 37». Tras discusiones sin fin se llega a doce Áreas de Salud, que no siguen el modelo fijado por el Real Decreto de agosto de 1978. La obsesión por la división territorial sanitaria y su número es el rasgo significativo del Li-bro Amarillo (que le lleva a una verda-dero «comarcalitis»). Este es un falso problema para desviar la atención de los problemas básicos de la sanidad ca-talana: un sector privado enorme, gra-ves diferencias por clase social y resi-dencia y una asistencia sanitaria de se-gunda clase para los inmigrantes 10.
Se parte de la errónea hipótesis de que una mera territorialización de los servicios sanitarios (en Cataluña) va a reducir las desigualdades sanitarias e igualar el nivel de salud de la pobla-ción. Al contrario, la territorialización (en el resto del mundo se dice «regio-nalización», expresión que el Libro Ama-rillo se resiste a utilizar) produce gene-ralmente una reproducción de las des-igualdades sociales a un nivel regional menor y un poder público más fragmen-tado. La falacia ecológica puede hacer-nos creer que se reducen los problemas sanitarios, cuando en el fondo aumen-tan. En tercer lugar, la existencia de re-cursos sanitarios no significa necesaria-mente un mayor acceso a los mismos (sobre todo si se mezclan recursos pú-blicos con privados, como hace el Libro Amarillo), su utilización, ni un mejor nivel de salud de la población. Una me-ra aproximación física a los recursos (sobre todo si son privados) no repre-senta una mejora sustancial de la salud de las personas.
En resumen, el tema central del Li-bro Amarillo, que es la ordenación te-rritorial (regionalización), es también el 10 Una popularización, algo simplista, de
la teoría del mapa sanitario puede verse en Salvador CASAS, El mapa sanitario:
Con-ceptos básicos para la planificación de la sanidad (Barcelona: Ciba-Geigy, 1980), 88
páginas.
tema más inestable, provisional y poten-cialmente conflictivo del estudio. Sor-prende, pues, que el libro utilice en esa parte la forma verbal futura, dogmáti-camente, como dando por supuesto que se realizará (cosa que luego no ha su-cedido). Un problema adicional es que el modelo de división territorial que propone el Libro Amarillo no se ajusta al modelo fijado por el Gobierno en el B.O.E., lo que supone problemas adi-cionales.
Juntos, privado y público
Al faltar un análisis causal y dinámi-co, el Libro Amarillo no observa, por ejemplo, el deterioro del sector público sanitario ni el proceso creciente de pri-vatización, que tan esenciales son para entender el sistema sanitario catalán. Llama la atención que el sector privado esté a veces mejor distribuido que el público, precisamente porque el público se sitúa donde es rentable y ya hay sec-tor privado. Así se observa que en las cuatro provincias catalanas, cuantas me-nos camas (hospitalarias) hay, mayor es 1& proporción de privadas. Funciona aquí un principio básico de la desigual-dad social (que el Libro Amarillo no sólo no ve, sino que empeora): prime-ro se crea el sector privado rentable, y si sobran recursos, el sector público. Más sorprendente todavía es que el Libro Amarillo no critique el sistema de «con-ciertos» (contratos del sector público para cumplir funciones de asistencia sa-nitaria), cuando es uno de los proble-mas básicos de la sanidad catalana. Tam-poco se realiza un análisis del papel (pre-sente y futuro) del Instituto Nacional de la Salud (INSALUD) en Cataluña.
públi-co. Es curioso que no se analice en pro-fundidad el hecho de que el sector pri-vado sea muy grande en Cataluña (el 59 por 100 de las camas, frente al 30 por 100 en el total de España), ni se realicen comparaciones con el resto de las regiones españolas. Sólo se presen-tan algunos datos por hospitales (y no por camas), lo que es poco útil y con-funde al lector. Se afirma, sin analizar-lo seriamente, que la culpa de que exis-ta un sector privado exis-tan grande en Cataluña es la «ridicula» (sic) inversión sanitaria pública, sin mencionar, por ejemplo, el continuo trasvase de fondos públicos al sector privado (a veces mal denominado «benéfico-privado»), a tra-vés de conciertos, defendidos a capa y espada por la propia Generalidad.
Toda la planificación a nivel hospi-talario (capítulo 3.3.2.) no especifica si se refiere al sector público o la combi-nación de los sectores público y priva-do. Nunca se tiene en cuenta cómo va a reaccionar el sector privado, ni los diversos grupos de presión. Siempre se supone, increíblemente, que colabora-rán con la Generalidad. El tono del in-forme es aquí ingenuo: se trata de «apli-car el sentido común, libre de intereses creados, propio de una gestión opera-tiva moderna» (p. 166). Mientras tan-to, el modelo propuestan-to, ni para el pro-ceso de privatización (más bien lo acre-cienta), ni seguramente tampoco el de-terioro del sector público.
Todo el modelo sanitario propuesto, basado en una docena de Áreas de Sa-lud, nunca especifica con claridad cómo va a contar con el servicio del sector privado. El problema es que a partir de la combinación de los recursos pri-vados y públicos, sin diferenciarlos, se aprueba un modelo mixto que crea más desigualdades sociales que el modelo (relativamente) socializado actual, a pe-sar de sus defectos. La ideología sub-yacente es considerar (erróneamente) que todos los recursos sanitarios, tanto
públicos como privados, que están en Cataluña son de todos los catalanes. Sor-prende más todavía que ésta sea la creen-cia firme del equipo comunista en sani-dad.
Una visión medicalizada
El Libro Amarillo mantiene un sesgo médico, acorde con la filiación profe-sional de sus autores. Los mapas y ta-blas se refieren continuamente a recur-sos médicos y hospitalarios, pero muy poco sobre otro personal, educación sa-nitaria, participación comusa-nitaria, facto-res sociales en el nivel de salud o pro-moción de la salud. En un momento de euforia, el informe llega a sugerir que «se han de superar las anacrónicas acti-vidades gremialistas que adjudican au-tomáticamente las funciones sanitarias predeterminadamente a una u otra pro-fesión o titulación» (p. 193), para lue-go no aplicar este principio, ni propo-ner ningún cambio sustancial. Al con-trario, se plantea un modelo «sanitario» que incluye a los «marginados» (se su-pone enfermos o no), «asistencia social» y otras «atenciones sociales», todos ellos «bajo la directiva del médico de cabe-cera» (p. 178). Esto supone un paso atrás de al menos un siglo.
públi-eos y concertados. Finalmente, no se realiza una crítica seria de la profesión médica, su mala distribución y su co-rrupción.
Aunque el Libro Amarillo parte de la Declaración de Alma-Ata (de sep-tiembre de 1978), que plantea el refor-zamiento de la asistencia sanitaria pri-maria, y se considera al ambulatorio co-mo la «pieza clave» de todo sistema sa-nitario, sin embargo, luego apenas si se le dedica atención. El análisis de hos-pitales es largo y detallado (pp. 104-124), despachándose el tema de los am-bulatorios en un par de páginas (pági-nas 124-125) n. Es además un estudio extrahospitalario confuso y muy flojo. El análisis del personal sanitario que no son médicos se resume en unas po-cas vulgaridades; el de los trabajadores no-sanitarios del sector no se realiza. De la profesión farmacéutica se presenta una visión romantizada y tradicional. No se analiza la sobreabundancia de farma-cias (incluso mayor que en el resto de España), que están mal repartidas o que colaboran en diversas corruptelas. Todo el sector farmacéutico se resume en dos páginas, sin referirse para nada al de-terioro acelerado del sector farmacéutico industrial catalán y a su multinaciona-lización. No se presentan soluciones, ni se plantean los criterios de la reforma del sector farmacéutico. En general, no se realiza un análisis comparativo del personal, ni se pone en relación con los problemas generales de todo el territo-rio español.
No menciona las clases sociales
El objetivo fundamental del Libro Amarillo, como se afirma en el prólogo,
es el «igualar los niveles de salud de todos los ciudadanos de Cataluña». A pesar de ello no se realiza un análisis sociológico básico, ni un estudio por factores sociales. El problema de un sis-tema sanitario moderno no es si hay o no recursos, sino para quién son y có-mo se utilizan. Esto supone un có-modelo de análisis de la desigualdad social y sa-nitaria del que carece el Libro Amari-llo n.
En la parte dedicada a la estructura demográfica el Libro Amarillo demues-tra repetidamente que el factor más im-portante en Cataluña es el de la inmi-gración, que además marca las pautas de natalidad y mortalidad. Sin embargo, posteriormente, en el análisis de la asis-tencia sanitaria y en el modelo de orga-nización no se plantean los problemas sanitarios de la población inmigrante, que representaba en 1970 el 38 por 100 de la población de Cataluña (y el 43 por 100 del barcelonés). No sólo eso, sino que a veces en el Libro Amarillo se no-tan ciertos resabios racistas y autorita-rios, como cuando se ataca la distribu-ción de la pobladistribu-ción inmigrante: «Las gravísimas consecuencias de la falta de un mínimo de política de ordenación del territorio de Cataluña: progresiva desertización de la mitad occidental de las tierras catalanas y concentración in-controlada de la población en Barcelona y su entorno» (p. 26). No requiere más comentario.
11 El análisis del sector primario actual,
con especial referencia a Cataluña, apare-ce desarrollado en Federico BRAVO et al.,
Sociología de los ambulatorios: Análisis de la asistencia sanitaria primaria en la Se-guridad Social (Barcelona: Ariel, 1979),
196 pp.
12 La ideología que subyace aparece
Ya es llamativo que un informe co-munista no mencione nunca las clases sociales, ni plantee unos criterios de re-ducción de desequilibrios sanitarios por clases sociales. Más impresionante es aún que mantenga un modelo mixto (pú-blico-privado), que a la larga produce un incremento de las desigualdades13. Consecuentemente, tampoco realiza un estudio de la corrupción dentro del sec-tor sanitario, ni de la explotación pri-vada de recursos públicos, que tan abun-dante es en Cataluña 14.
Falta análisis comparativo
El Libro Amarillo está lleno de ma-pas (48 en total), pero no hay ni uno que presente comparaciones a nivel es-pañol 1S. La descripción de la geografía física y de la estructura demográfica se realiza sin hacer referencia al resto de la Península. El esfuerzo ideológico es tan grande como deficientes son sus con-secuencias científicas. El colmo es el prólogo, que se refiere continuamente al Reino Unido (con una ternura espe-cial para Escocia), Japón, los Estados Unidos e Italia, pero no menciona ni una vez a España. Hasta los ejemplos epidemiológicos son extranjeros y dis-tantes, aunque existen ejemplos españo-les 16.
Nunca se sugiere que el modelo sa-nitario catalán sea similar, concordante, o al menos coordinado, con el del resto de España. El Libro Amarillo (que, co-13 El modelo que se debería haber
se-guido es el de Douglas BLACK et al.,
Ine-qualities in Health (Londres: DHSS, 1980),
417 pp.
14 Mantiene además una extraña
con-fianza (para ser un informe comunista) en las políticas de la Organización Mundial de la Salud.
15 Más curioso es que algunos de los
ma-pas del Libro Amarillo incluyen Andorra en Cataluña.
16 Ni en el sustancioso prólogo ni en la
introducción se emplea la palabra "Espa-ña" ni "español".
mo ya dijimos antes, no es un «mapa», sino una «ley de bases») juega a des-arrollar un sistema sanitario paralelo e independiente que llega incluso a reali-zar la planificación sanitaria a todos los niveles. No sólo en el espíritu, sino en la letra (pp. 216-217) se hacen equiva-lentes las Áreas Sanitarias catalanas a las provincias españolas restantes. Se habla también (en la p. 79) de cons-truir un Sistema de Información Sanita-ria (S.I.S.) en Cataluña, sin mencionar siquiera la estructura de tal servicio a nivel español en el Instituto Nacional de Estadística (I.N.E.). El proyecto del S.I.S. es además una idea de un grupo de médicos realizado desde el sector pri-vado.
No sólo se da por supuesto que el modelo sanitario catalán es independien-te, y diferenindependien-te, del resto del sistema sa-nitario español, sino que nunca se con-templa un nivel de solidaridad interpro-vincial y entre comunidades autónomas. Tampoco se mencionan las posibles res-ponsabilidades de Cataluña en ese mo-delo de redistribución de recursos, ni se señala la abundancia de camas y mé-dicos en Cataluña. Al hablar de los cri-terios de distribución del gasto sanitario público (p. 157) no se incluye ningún criterio de redistribución a nivel esta-tal. Se propone únicamente un modelo de reparto de recursos públicos basado en la tasa de mortalidad, cosa que téc-nicamente es discutible.
Hacia un modelo autoritario
texto del Decreto) de que la aprobación del «mapa sanitario» de Cataluña no co-rresponde al Estado, sino a la Generali-dad. Sin embargo, el Libro Amarillo no se reduce a describir un «mapa rio», sino todo un ordenamiento sanita-rio y de planificación del sector público y privado, que a todas luces rebasa no
sólo la tarea encomendada por el pro-pio presidente de la Generalidad, sino los límites constitucionales.
Para empezar, el modelo de organiza-ción sanitaria del Libro Amarillo (de 1980) no concuerda con el Real Decre-to sobre la confección del Mapa Sanita-rio del TerritoSanita-rio Nacional (de 1978):
Niveles
I
II
III
IV
V
VI
Mapa sanitario del territorio nacional
España
Regiones sanitarias
Provincias sanitarias (50)
Comarcas sanitarias (distritos: de 75.000 a 100.000 habitantes)
Subcomarcas sanitarias (sectores)
Unidades sanitarias locales (hasta 5.000 habitantes)
Mapa sanitario de Cataluña
—
Cataluña
Áreas de salud (12)
Sectores asistenciales (de 4.000 a 100.000 habitantes)
Centros de salud (de 4.000 a 25.000 habitantes)
Consultorios
El modelo del Libro Amarillo es con-fuso, con diversos niveles que se sola-pan, sin una delimitación clara de com-petencias. Se mantiene una visión ideal y utópica del Centro de Salud para una población de 4.000 a 25.000 habitan-tes 17. Por otro lado, se afirma que «la atención hospitalaria ha de incluir tan-to el internamientan-to como la asistencia ambulatoria» (p. 181), sin luego espe-cificar sus relaciones con la asistencia en los Centros de Salud.
Se supone —sin demostrar— que el modelo de Áreas de Salud es más de-mocrático y descentralizador que el de provincias, aunque una de las doce áreas sea Barcelona-ciudad. El propio libro ya observó la gran concentración de recur-sos en Barcelona-ciudad, y luego no se plantea un método para descentralizar esos recursos. Al contrario, se supone la creación de numerosas instituciones
nue-vas en el casco de Barcelona (que tam-poco se dice cómo se van a pagar). Tam-poco se señala cómo se van a redistri-buir recursos a las zonas menos desarro-lladas de Cataluña, ni a las regiones me-nos favorecidas de España.
Es curioso notar que en el texto del Decreto del Mapa Sanitario de Catalu-ña 1979 se habla de un «modelo des-centralizado», pero el que se presenta en el Libro Amarillo es un modelo rígi-do, autoritario, centralizado y poco de-mocrático (es decir, un modelo peor que el actual)18. Según el sistema que se pro-pone, Cataluña se divide en 12 Áreas Sanitarias. En cada una de ellas la di-rección, inspección y organización son realizadas por un director de Salud, que es elegido digitalmente por el consejero de Sanidad y Asistencia Social de la Ge-neralidad, quien define además la pla-nificación sanitaria general en esa
re-17 En la página 219 el Libro Amarillo se
refiere a un tamaño de 4.500 a 20.000 ha-bitantes.
18 Las páginas importantes son de la 199
gión (p. 200). En primer lugar, este sis-tema es más autoritario que el que ha-bía en la dictadura franquista, en don-de el director provincial don-de sanidad al menos pertenecía a un cuerpo especial de funcionarios. Segundo, se señala que toda la planificación sanitaria proviene del propio consejero, y no del Ministe-rio de Trabajo, Sanidad y Seguridad So-cial, como señala claramente la Consti-tución. Aparte, el director de Salud sólo es responsable delante del propio conse-jero de Sanidad (quien le nombró a de-do), con lo que las posibilidades de con-trol y participación democráticas son pe-queñísimas.
Se diseña un Consejo de Salud del área, pero es sólo un «órgano consulti-vo y de apoyo de la gestión del director de Salud» (p. 200). La composición de este Consejo es confusa y seguramente poco democrática: «El Consejo de Sa-lud intentará (sic) también conseguir la integración de las diversas opiniones y posiciones que puedan tener los repre-sentantes de los usuarios y los represen-tantes de los profesionales sanitarios.» Nótese el lenguaje confuso y el carácter poco ejecutivo de este Consejo, en el que no se incluye a todos los trabajado-res del sector sanitario, sino sólo a los titulados superiores y de carreras sani-tarias. Con esto queda claro el poder in-discutible del director de Salud, que a su vez no ha sido elegido, sino nombra-do a denombra-do. El modelo no puede ser más rígido y autoritario 19. Parece hecho pa-ra dar todo el poder sanitario a los co-munistas antes de las elecciones de 1980 (en las que, por cierto, perdieron la cartera sanitaria, que fue a parar a la derecha-nacionalista).
A «nivel central» 20 se diseña un Con-19 Hay que tener en cuenta que toda esta
organización aparece en el Libro Amarillo, pero no en el Mapa sanitario de Cataluña
1979 aprobado por la Generalidad. 20 Cuando el Libro Amarillo habla de
or-ganizaciones a "nivel central" se refiere a Cataluña y no a España.
sejo Nacional de Salud para ayudar a definir «las grandes líneas de planifica-ción y gestión sanitaria» (p. 201) de Cataluña. Se llega incluso a afirmar que este Consejo «establecerá los planes de salud de Cataluña», sin mencionar a con-tinuación su adecuación forzosa a los planes estatales de salud y sanidad. Y si-gue: «La Administración de Cataluña establecerá la política sanitaria a seguir» (p. 175), de nuevo sin mencionar nin-gún tipo de articulación con la planifi-cación general a nivel español, que es obligatoria. Curiosamente, el nivel de participación comunitaria e individual no aparece más que en dos niveles (con el Consejo de Salud de área y este Con-sejo Nacional de la Salud) de los cinco. Aparte, se diseñan unas Comisiones Con-sultivas Nacionales de marcado carácter profesional y gremialista; como las an-teriores, son nombradas personalmente por el propio consejero de Sanidad de la Generalidad. Es decir, no sólo el ni-vel de participación de la población es nulo (salvo en plan marioneta y sólo en funciones consultivas y de asesoramien-to), sino que incluso se institucionalizan los grupos de presión y se les legitima su influencia dentro del sistema sanita-rio público. Finalmente, se propone crear (se habla de «se creará») una Escuela de Salud de Cataluña, diseñada como unos cursos para funcionarios, al estilo de una única escuela-de-mandos centrali-zada, en vez de hablar de Facultades de Salud Pública.
un buen ejemplo sociológico de tecno-cratismo ideológico, realizado con tesón, pero con pocas luces intelectuales, mucho deseo de poder y un desmedido afán por crear un modelo sanitario autorita-rio, fragmentado, proteccionista, medi-calizado, que a la postre aumentaría las desigualdades sociales.
Dada la problemática estructura ac-tual del sector sanitario catalán, dentro del contexto español, Cataluña constitu-ye el banco de pruebas de la privatiza-ción del sistema sanitario, cortando
ade-más la unión con el sistema público es-tatal. Si este experimento llega a efec-tuarse supondrá nada menos que el hun-dimiento del sistema sanitario público actual. Es paradójico que sean los pro-pios comunistas (catalanes) los legitima-dores de este proceso de deterioro de los intereses de la población y los favo-recedores del incremento de las desigual-dades sanitarias y sociales. Hora es, pues, de realizar una lectura sociológica críti-ca del Mapa Sanitario de Cataluña 1979 y sobre todo del Libro Amarillo.
COMMISSION DU BILAN (F. B L O C H - L A I N É y colaboradores)
La France en Mai 1981: forces et faiblesses (La Documentation Frangaise, Paris, 1982, 357 pp.)
Nos hallamos ante uno de los textos más importantes y de mayor interés para el sociólogo de la política y el so-ciólogo de la economía que hayan sido publicados en el mundo en los últimos años. No se trata de un texto de teoría ni de una investigación empírica en sen-tido estricto, sino del resultado de po-ner en relación la teoría y la práctica en el dominio de la economía, en el de la política y en sus conexiones. El so-ciólogo que no construye teoría políti-ca, sino que la recibe de la historia; el sociólogo que se ocupa de lo que los políticos proyectan y hacen, y el soció-logo que no teoriza económicamente, sino que observa los éxitos y los fraca-sos de los economistas, tienen aquí un objeto privilegiado para su reflexión. Precisamente porque no se trata de un texto primariamente sociológico, sino de un documento histórico, pero de una condición específica, puesto que el man-dato que habían recibido sus autores era
el de examinar la situación global de su país en un momento de cambio político, haciendo el balance de dos decenios an-teriores en términos de distancia entre objetivos y resultados.
Texto importante también para los técnicos de las organizaciones públicas que han de traducir en hechos, directi-vas u orientaciones políticas, lo que jus-tifica que este volumen-resumen y los cinco tomos complementarios sectoriales estén siendo examinados con lupa en no pocas oficinas gubernativas (dentro y fuera de Francia).
pro-fesionales de la teoría (o bajo la direc-ción de éstos) y no por los políticos mis-mos o por los funcionarios a sus órde-nes. En cierto modo el documento que observamos procede del exterior del sis-tema de instituciones estatales, aunque haya sido provocado, financiado, etc., desde una de ellas. Los «informes» de las comisiones de expertos difieren, pues, de los «dossiers» que constituyen los técnicos-funcionarios para sus superio-res, y de las consultas o audiciones que episódicamente realizan comisiones par-lamentarias (como los Hearings del Se-nado de los Estados Unidos). En el caso de los expertos, son profesionales aca-démicos o de la investigación científica quienes, desde una cierta distancia inte-lectual y de un modo discontinuo, ana-lizan un campo que les es propuesto, sea por la Administración, sea por el Parla-mento. Y es precisamente esa distancia intelectual relativa (compatible con una inevitable y siempre presente dimensión —parcial— ideológica) el aspecto que particulariza este tipo de trabajo como de especial interés para el sociólogo. Nosotros mismos estaríamos asimismo interesados en que alguien desde fuera de nuestra profesión nos analizase, o analógicamente hablando, analizase las relaciones entre nuestra teoría y nues-tra práctica, entre el nues-trabajo teórico y su proyección empírica, entre los pro-yectos y los resultados.
La historia de las sociedades indus-triales puede ser seguida a través de los textos elaborados por comisiones de ex-pertos, y sobre esto diré que sería alta-mente conveniente que muchos sociólo-gos que se encierran en el discurso ideo-lógico y en los debates doctrinales de «ghetto» se asomasen a la lectura de tales textos (que son bastante más que testimonios históricos). Pensemos, por ejemplo, en la importancia que para la creación de los fundamentos de lo que en nuestros días ha sido llamado el «Welfare State», tienen el informe
so-bre la situación sanitaria de la población trabajadora (Labouring Population), en-cargado por la Cámara de los Lores en 1839 a Edwin Chadwick y publicado en 1842, o un siglo más tarde los dos informes de sir William Beveridge sobre educación y pleno empleo (el primero, de noviembre de 1942; el segundo, ini-ciativa personal de Beveridge, al mar-gen de la Administración pública, en 1944), y siguiendo con los precedentes británicos puede ser ejemplificada en la misma línea la importancia que para el tema de las regiones «deprimidas» o subdesarrolladas dentro de un país tuvo el informe de la Comisión Barlow (1940, y sobre el cual se ocupó particularmente en España, años más tarde, el profesor José Luis Sampedro), o, en fin, en la trascendencia que para el conocimiento de las políticas económicas (política mo-netaria, política antiinflación) tuvo en su día el informe de la Comisión Rad-cliffe, publicado en agosto de 1959 (y sus anexos de 1960, textos cuya publi-cidad entre los economistas de todo el mundo ha de ser mesurada por el hecho de que hubo otra Comisión Radcliffe anterior —1953-1955— sobre proble-mas fiscales, con trascendencia práctica sobre el sistema fiscal británico, y que en aquellos momentos Gran Bretaña conservaba aún una buena parte de la hegemonía en materia teórica, y dentro de este espacio, en cuestiones de la re-lación entre políticas monetarias y ple-no empleo). (En las Comisiones Rad-cliffe figuraban «monstruos sagrados» como Hicks, Harrod, Sayers, etc.)
nuestro siglo puede recordar el destino del informe elaborado por la Comisión presidida por el profesor Antonio Flores de Lemus (1929): este documento, de un gran valor histórico y con un inte-rés científico, apenas tuvo trascenden-cia práctica: ha quedado como un texto de orden cognitivo. Su no aplicabilidad empírica solamente en parte ha de impu-tarse a causas específicas españolas, co-mo la caída de la dictadura y la breve-dad de un ministerio (el de transición a la Segunda República) que parecía fa-vorable a su implementación; otros infor-mes similares aparecidos en aquel perío-do en Europa sobre el orden monetario basado en el patrón-oro y políticas mo-netarias neoclásicas u ortodoxas sufrie-ron por entonces suertes parecidas (lo que no es óbice para que esos textos tengan aún hoy un positivo interés his-tórico, político e ideológico: nos ense-ñan una cantidad de cosas sobre el abor-daje de problemas que reaparecen dece-nios más tarde: cuando vemos que en febrero de 1982 una comisión de exper-tos trabajando para el Congreso de los Estados Unidos termina un informe so-bre un hipotético restablecimiento del orden monetario mundial por el retorno al patrón-oro, no podemos por menos que pensar que una parte de esta actua-lidad del presente se proyecta hacia el pasado, y que a su luz es posible añadir nueva inteligibilidad a textos que un pensamiento superficial consideraría de-finitivamente fosilizados: el informe de los profesores Flores de Lemus y Ber-nis en 1929, los informes del comité fi-nanciero de la Sociedad de Naciones en 1930, la segunda parte del informe Mac Millan sobre la industria y el patrón-oro en julio de 1931, etc., para citar al-gunos ejemplares en la clase que definí antes: los que no pudieron tener tras-cendencia política práctica).
En el otro extremo de esta clase de documentos sobre la relación entre teo-ría y práctica podteo-ríamos identificar la
subclase de los que tuvieron inmediata-mente una traducción empírica y de un cierto impacto histórico: pensemos en el informe de una comisión compuesta de empresarios, banqueros y profesores, que orientó la llamada estabilización Poincaré (1926-1928) (informe al cual se refiere, como un precedente, el texto de la Comisión Bloch-Lainé de 1981); asimismo, en el caso de Francia, el in-forme de Jacques Rueff y colaborado-res, terminado en 8 de diciembre de 1958, fuente de medidas de saneamien-to financiero y de racionalización eco-nómica, que permitieron la espectacular recuperación de Francia bajo la enton-ces recién creada Quinta República; el informe de la Comisión Rueff-Armand de 1959 y 1960, sobre los obstáculos institucionales y organizativos al des-arrollo económico, etc.
(Chile, Argentina, Perú, Turquía); o en suma, en el caso de la historia económi-ca española, el efecto que para el económi- cam-bio de política económica, conclusión de la etapa que pudiéramos llamar «cru-da» de sustitución de importaciones, in-flación, política expansiva de salarios, y su reemplazo por políticas más libera-les, de menor intervención administra-tiva, de menor laxismo monetario y al mismo tiempo de desarrollo industrial, tuvieron los informes Suffrin (1958) y el de la comisión del Banco Mundial, presidida por H. Ellis-Rees (documen-tos publicados en 1962). (España ofre-ció en este último caso el insólito acon-tecimiento de convertir un informe téc-nico en un best-seller editorial: la edi-ción española del texto de la comisión enviada por el Banco Mundial a España se agotó en pocas semanas y hubo de ser reimpresa.)
Como es evidente, cuando uno de estos documentos trata de la situación social y económica de un país en una multiplicidad de dimensiones, y no de problemas estrictamente técnicos sólo accesibles a expertos, se produce una distinción que no es simplemente cuan-titativa o de extensión; el sociólogo que se ocupa de las ideologías políticas re-flejadas en la teoría económica puede hallar materia de interés incluso en los informes de apariencia más técnica (en la seguridad de que no son política ni socialmente «neutrales»); el tipo de in-forme que intenta abarcar la vida de un país en un período dado, de examinar la relación entre políticas proyectadas y resultados, de hacer un diagnóstico y formular recomendaciones para el futu-ro (como es el caso del texto que voy ahora a comentar), interesa a muchos más especialistas que al sociólogo de la economía.
2. Las condiciones de la memoria histórica.—Dejemos atrás las cuestiones de taxonomía o de identidad del texto que tenemos ante nosotros (y que en las
será nombrado consejero especial del Presidente Mitterrand para las conferen-cias de jefes de Gobierno entre grandes países industrializados; Mitterrand ape-lará asimismo a ex ministros o a técni-cos del régimen anterior (como Michel Jobert y Jacques Delors) para llevar una política que, en la dimensión declarati-va, debía ser la antinomia misma de la precedente; y en fin, hagamos notar que hay un grupo de miembros de alta ad-ministración y de la Banca (Gruson, Bloch-Lainé, etc.) que reaparecen en co-misiones de expertos, coco-misiones del Plan o como personas consultadas por estas comisiones, a lo largo de los últi-mos treinta años, y que estos nombres constituyen una especie de noyau dur de las élites meta-políticas. Más que hablar de «funcionarización del poder político» (como hacía Roger-Gérard Schwartzenberg en un prefacio de 1976 a una investigación de sociología políti-ca) \ sería más adecuado describir estos hombres y sus funciones como el entor-no intelectual-técnico de los políticos propiamente dichos. Durante el período «gaullista» de la Quinta República fue-ron el entorno de un grupo político ex-tremadamente restrictivo y que se apo-yaba en ese sector de la élites intelectua-les y técnicas para formar una especie de administración consultiva paralela a la alta. Administración oficial o burocrá-tica. El grupo político era tan reducido que R. G. Schwartzenberg lo llamó «una casta cooptada que solamente ad-mite 125 miembros en dieciséis años, de 1959 a 1974» 2; ahora, en la Quinta República «socialista», ha cambiado el personal político y parlamentario en el poder, pero su entorno intelectual-téc-nico apenas ha sido renovado. Esta evi-dencia aperece incluso en lo
simbólico-1 Roger-Gérard SCHWARTZENBERG,
prefa-cio al libro de Paséale y Jean-Dominique ANTONI, Les Ministres de la Ve
Républi-que, París, Presses Universitaires de
Fran-ce, 1976.
2 Op. cit., p. 5.
trivial: el título de una obra de Jeanne-ney de 1956 constituye el subtítulo del informe de la Comisión Bloch-Lainé de 1981. Los profesores, expertos, altos funcionarios y directivos de Banca a que me refiero tienen un nivel de sustitución muy inferior al de los políticos en sen-tido estricto.
Los políticos se dividen y se renue-van ideológicamente y por el sistema de partidos y parlamentario; su entorno intelectual-técnico mantiene una conti-nuidad en la problemática fundamental y una diferenciación en las mediaciones instrumentales.
efi-cacia práctica; es necesario, para man-tener la potencialidad práctica de una información, trabajar con ella y some-terla a la experiencia (i. e., la dialéctica constante del trabajo en el presente, a la luz del trabajo que sobre los mismos o análogos problemas tuvieron expertos de una generación anterior, y en función de la redefinición de los proyectos fun-damentales y permanentes que garanti-zan el futuro del Estado).
Esta creación de una especie de «me-moria histórica», el mantenimiento de los grandes objetivos políticos y econó-micos del Estado y la continuidad de grupos de técnicos que aprenden unos de otros y de la práctica de todos, son tres aspectos de un proceso multidimen-sional sin los cuales no es posible ex-plicarse el salto dado por Francia en poco más de veinte años. Sin estos tres aspectos tampoco es posible explicarse que la Quinta República en fase «so-cialista» se parezca cada día más a la Quinta República en fase «gaullista» (lo cual hace comprensible el desencan-to de los que ideológicamente habían es-perado un cambio radical).
Debe ser subrayada la distancia teó-rica que hay entre un abordaje de la sociología política como análisis estruc-tural de grupos y de sus relaciones (la identidad de los grupos suponiéndose preexistente a sus relaciones) y un abor-daje de la sociedad política como macro-organización cuyo mantenimiento requie-re la requie-reafirmación de unos proyectos, la gestión de contradicciones y tensiones e inclusión de éstas en unos sistemas de decisiones. El abordaje morfológico o es-tructural es enteramente insuficiente pa-ra la inteligibilidad del proceso. Sin duda hay los políticos profesionales de viejo estilo, no técnicos, a un lado, y los profesionales intelectuales y técnicos, al otro. La biografía del actual Presidente de la República ha descrito, empero, un giro copernicano desde que escribió un panfleto contra las instituciones y la
relaciones de clientelismo, en cuanto los técnicos no son pagados por los políti-cos por la venta a éstos de unos cono-cimientos. No son relaciones fiduciarias, en cuanto los técnicos no son deposita-rios de unos bienes que gestionen y que un día devolverán a sus legítimos pro-pietarios (si bien, en un sentido muy laxo —ecos de Karl Renner en los años veinte— podría llamarse al grupo de los técnicos una especie de grupo fiduciario intermedio entre la burguesía, principal-mente bancaria, y la clase profesional política). Todos son pagados por el sec-tor público o por la gran Banca (ahora, con la nacionalización de ésta, todos son dependientes del sector público). De he-cho, estamos ante un sistema que alcan-za su máxima expresión, visibilidad y presencia empírica en Francia, aunque también existe en otros sistemas políticos (como en Estados Unidos y en Suecia). Y cuya función principal parece ser la de evitar improvisaciones y aventuras, al mismo tiempo que sugerir a los po-líticos un abanico de estrategias que son la traducción, en términos técnicos, de objetivos políticos poco variables. La ro-tación de los hombres políticos es más intensa que la de los objetivos o proyec-tos; la sustituibilidad de los técnicos es muy inferior a la de los políticos; en cambio, los técnicos se diferencian inter-namente por sus opciones estratégicas. Dada la consulta continua a los prece-dentes (de lo que es testimonio el libro que comento), esta dispersión de estra-tegias conlleva riesgos escasos de impro-visación y de aven turismo. Hoy sabemos que, analógicamente a lo que ocurre en la naturaleza con las alteraciones gené-ticas debidas al azar, sólo algunas de las cuales tiene probabilidad de sobrevivir, también en los procesos sociales y polí-ticos la gran mayoría de los experimen-tos que son portadores de una fuerte dosis de espontaneísmo están condena-dos al fracaso. En vez de ver las cosas desde la óptica estructural o
morfológi-ca, debemos verlas como parte de un proceso de creciente control del azar, de lucha contra él (o en términos del lenguaje común, contra el espontaneísmo y la improvisación). Esta es una función de la memoria histórica asociada a la experiencia no ideológica (i. e., una ex-periencia cuya fuente no son debates de ideas abstractas, sino el resultado de po-ner en relación la teoría y la práctica). 3. Continuidad de problemas.—Los párrafos precedentes pueden contribuir a que se comprenda el hecho (a primera vista paradójico) de que el informe de una comisión nombrada para juzgar crí-ticamente la gestión del régimen ante-rior a mayo de 1981, sea un texto que repite diagnósticos y soluciones, dentro de un abanico relativamente restricto. Los problemas no se solucionan, en el sentido absoluto de este término; de lo que se trata es de impedir que degene-ren en conflictos abiertos, de establecer sus límites y su manejabilidad. La diná-mica de los procesos políticos y econó-micos nace de su carácter contradicto-rio, que es preciso regular. Si se acepta este abordaje, los políticos deben anti-ciparse a las consecuencias extremas de procesos no coordinados, que aparece-rían por el desarrollo espontáneo de una pluralidad de intereses; los políticos tie-nen que operar con límites impuestos por el poder, voluntarios y de control. Hasta qué punto todo esto implica si-tuarse en los antípodas de las ideas po-líticas generosas y liberales es algo que el informe reconoce entre líneas, cuan-do habla de las ideas destinadas al ce-menterio (p. 15).
y en hacer un balance de las interven-ciones insuficientes de régimen anterior (al que ellos mismos sirvieron; el único miembro de la comisión conocido por su militancia de izquierda durante el «gaul-lismo» es el matemático y estadístico Laurent Schwartz). Unos objetivos con-servadores en cuanto al orden social y al sistema capitalista deben ser concilia-dos con unas acciones racionalizadoras intensas y con una intervención crecien-te, eficaz y al mismo tiempo sutil de las Administraciones públicas.
Ahora bien, tensiones y contradiccio-nes son, en parte, función del nivel de las metas a alcanzar. En 1958 los soció-logos políticos hablaban de Francia con-miserativamente, como de una sociedad arcaica y dividida ha ^a el bloqueo de su dinámica histórica, por la pluralidad de los grupos de intereses. Por añadidura, el colonialismo francés salía de un con-flicto (Indochina) (o más bien legaba ese conflicto a los Estados Unidos) y se metía en otro (Argelia). Comparando a Francia con Gran Bretaña y con la Amé-rica anglosajona, Seymour M. Lipset puntuaba a los franceses muy bajo en cuanto a su capacidad de imponer deci-siones y controlar el funcionamiento dé sus sistemas político y social (Lipset, 1958, p. 80) \ Más o menos aproxima-damente en la misma época, Brian Chap-man, en sus estudios de las Administra-ciones públicas europeas, en general, y de la francesa, en particular (1955 y 1959) \ percibía que esta última poseía atributos capaces de generar un nivel más alto de eficacia, se preguntaba crí-ticamente sobre el principio de
neutra-3 Symour MARTIN LIPSET, "Viejas y nue-vas fronteras de la sociología política", tra-ducción de Salustiano del Campo, Revista
de Estudios Políticos, Madrid, n.° 100,
ju-lio-agosto 1958, p. 80.
4 Brian CHAPMAN, The Profession of Go-vernment: the Public Service in Europe,
Londres, Unwin University Books, 1.a edic.
1959, reed. 1970; The Prefects and
Provin-cial France, Londres, George Alien y
Un-win, 1955.
lidad política de la Administración y va-loraba más bien positivamente la perso-nalización de la autoridad política como factor de eficacia y de responsabilidad (Chapman, 1959, pp. 29 y 275). La ex-periencia de la Quinta República ha da-do la razón a Chapman, y el informe que comento no es sino un ejemplo más en el proceso de un sistema político rege-nerado a partir de un cambio político, pero en conjunción con la suma de re-cursos técnicos de una alta Administra-ción y de una élite intelectual.
El objetivo de poner a Francia en tercer lugar en el mundo entre las po-tencias industriales y de hacerla ingre-sar en el club reservado de quienes sa-ben controlar su destino y no van a la deriva de sus propios problemas y divi-siones, sin duda era de tal nivel que ne-cesariamente debía provocar a la vez la adhesión de unos intereses y la resisten-cia de los grupos soresisten-ciales que iban a ser despiadadamente sacrificados para la ma-terialización de tales objetivos. Está, por tanto, en el orden de las cosas, que la práctica política fuese inicialmente teo-rizada como lucha constante que ha de vencer resistencias, empresa intrínsica-mente voluntarista y contradictoria, ac-ción sólo limitada por las libertades ci-viles que no hay más remedio que res-petar (Michel Debré, 1961, pp. 6 y 7 )5.
El liberalismo de Giscard d'Estaing y de Raymond Barre significó por con-siguiente un período de discontinuidad relativa, que el informe Bloch-Lainé per-cibe bien (sobre todo por lo que con-cierne a los últimos años de gobierno giscardiano). El informe parece suponer, no obstante, que tratándose del Gobier-no de Francia, éste debía actuar en in-terés general del país; o alternativamen-te, que el mantenimiento de los grandes
s Michel DEBRÉ, "La teoría y la práctica
de la política", en Revista de Estudios
Po-líticos, Madrid, n.° 120,
objetivos internacionales produciría re-sultados beneficiosos para todas las cla-ses sociales (si bien de rendimientos de-crecientes para los peor situados en la estructura social). A mi entender, el in-forme no percibe lo que en el liberalis-mo de Giscard d'Estaing y de Rayliberalis-mond Barre había de particularización delibera-da y selectiva del poder político respecto del conjunto de la sociedad nacional. Lo que superficialmente puede manifestarse como indiferencia ante la crisis económi-ca y sus efectos, o como dudas y contra-dicciones en las estrategias ante una plu-ralidad de grupos de intereses, podían ser de hecho las políticas deliberadas que consideraban la crisis un episodio funcional para ciertas modernizaciones, concentraciones de poder privado y fi-nanciero, transmisión del carácter de mo-tor del sistema económico del secmo-tor se-cundario al nuevo terciario, en particu-lar el de los servicios financieros y co-merciales a nivel internacional. Desde un punto de vista puramente intelectual, es factible hacer la crítica, también inte-lectual, del Gobierno de Giscard y Bar-re como el de unos políticos que veían la nación reducida a un conjunto de mer-cados y suponían los sistemas económi-cos y sociales como autorregulables. Hay en este caso una coherencia entre la ex-tensión de la sociedad permisiva en cues-tiones sociales y morales y la extensión de las libertades económicas, la libera-ción de controles administrativos, la fi-nal liberación de precios (que tuvo en 1980 consecuencias inevitablemente in-flacionarias, en contradicción con las de-claraciones de lucha contra la inflación). Todos los comportamientos se ordenan en el sentido de ampliar la libertad de los actores privados. En 1958, Jacques Rueff había escrito cosas como las si-guientes: «Durante bastantes años to-dos los problemas franceses serán pro-blemas de inversión» (...). «En el esta-do presente de la economía francesa... no habría nada tan peligroso como
com-batir una eventual recesión mediante un aumento del consumo. Si la demanda global llegase a ser insuficiente, son las inversiones las que deben elevarla al ni-vel de la oferta» (...). «La alternativa que a la elección del Gobierno se ofrece es simple: o restablecimiento del equi-librio entre gastos e ingresos de la na-ción o necesidad de hacer un llamamien-to a méllamamien-todos de racionamienllamamien-to y de control autoritarios que inevitablemente conducirían a cambios políticos profun-dos» 6. Resulta ocioso insistir en que veinte años más tarde, Giscard d'Estaing y Raymond Barre suscribirían este as-pecto estratégico de la política; pero po-líticamente hablando, creo dudoso que fuesen tan intelectualmente ortodoxos como para pensar la crisis en términos de retorno a los grandes equilibrios, esto es, como fase de un ciclo reversible. La noción de equilibrio tiene un carácter discrecional y equívoco cuando se usa por los políticos para públicos que es-tán, en plena crisis, motivados por un retorno a la normalidad (la recuperación de los buenos tiempos por alguna clase de procesos espontáneos de inercia, con-tratendencias, autorregulación, etc., lo que justifica una débil intervención po-lítica en un sistema económico concebi-do fundamentalmente como conjunto de mercados). Aunque en alguna ocasión Giscard y Barre se expresaron, de cara a públicos de ese tipo, como si pensa-sen en la asociación necesaria de la no-ción de crisis con las nociones de ciclo, reversibilidad, y en consecuencia equili-brio, en mi opinión Giscard no pensa-ba verdaderamente en una situación re-versible: entre sus conocimientos de eco-nomista (indisociables de la teoría del equilibrio general en cualquiera de sus versiones modernizadas) y su intuición
6 Jacques RUEFF y colaboradores, Infor-me sobre la situación financiera de Fran-cia, trad. española por la Oficina de
Coor-dinación y Programación Económica,
Do-cumentación Económica, n.° 2, Madrid,
de político (que no podía dejar de ad-vertirle la mutación de la distribuciones de poder en el orden capitalista mun-dial), pensaba probablemente en un re-torno al equilibrio en algún punto más alto de intersección de los procesos fun-damentales. Evidentemente, esta opción no era conciliable con otro tipo de dis-curso, como el que culpabilizaba a fac-tores externos al sistema económico fran-cés (alzas del precio del petróleo, polí-ticas monetarias norteamericanas) de to-das las perturbaciones sufrito-das por él. Si un sistema ha alcanzado un estado tan abierto que de hecho constituye un subsistema del sistema mundial, y si éste no se autorregula, entonces la vul-nerabilidad de los sistemas nacionales deviene mucho mayor, y están justifica-das medijustifica-das de protección frente a las perturbaciones exteriores (esto es, medi-das para hacer retornar el sistema a un estado menos abierto). La diferencia en-tre Rueff y los economistas en el Go-bierno, era que Rueff creía que el siste-ma mundial puede autorregularse por el retorno al patrón-oro, cosa que ni Gis-card, ni Barre, ni los expertos norteame-ricanos de 1982, creen que sea ya posi-ble. Desde el punto de vista de las po-líticas exigibles o necesarias, para toda la nación, Giscard y Barre desarrollaron estrategias insuficientes, contradictorias, o de «pilotaje a la vista». Este es el as-pecto que trasciende del informe Bloch-Lainé. Desde el punto de vista de un proyecto político parcial, particular y selectivo (que incluía el fin del Estado-providencia, la dinamización del sec-tor terciario, la internacionalización del capital financiero francés, etc.), sus es-trategias no son juzgables como propia-mente inhibitorias. Estaban obligados a mantener un cierto número de invarian-tes del sistema económico y social fran-cés, con la mutación de otros elementos; tenían la teoría (o la ideología) de este proyecto, pero no tenían ni la teoría ni la práctica de política económica
sufi-cientes. La crisis de la teoría económica se reflejó asimismo en sus contradiccio-nes y sus híbridos de estrategia.
Es en este momento de interés cons-tatar que los políticos gaullistas volun-taristas o «prácticos del poder» (sic, au-todefinición de M. Debré, 1961, p. 7) eran poco proclives a adoptar los abor-dajes liberales que hacen del Estado un mero arbitro de los principales mer-cados (mercado monetario, mercado del crédito, mercados del empleo y equi-librio presupuestario). Simultáneamente con la primera crisis del petróleo, Mi-chel Debré publicó una apología por «una política económica global»7, que
constituye en varios puntos un curioso precedente a este informe Bloch-Lainé de 1981 (precedente desde luego no ci-tado, y que los autores del informe ha-llarían probablemente de mal gusto que fuese incluido entre sus eventuales fuen-tes político-ideológicas). El padre de la Constitución de la Quinta República, e ideológicamente un nacionalista de de-recha, hablaba allí de la necesidad de volver a la planificación económica, de la subordinación de la economía a ob-jetivos políticos, de los equipamientos e inversiones colectivas para mejorar la calidad de vida como alternativa al re-distribucionismo simple por la vía de los salarios directos, etc. En otros tér-minos: Debré estaba negando la disocia-ción entre sistema político y sistema eco-nómico que es el a priori mismo de la teoría económica neoclásica, para poder subordinar la economía como instrumen-to (cognitivo y práctico) a una política de poder en el ámbito internacional y de desarrollo y legitimación social en el ámbito nacional.
En los años sucesivos Debré era co-herente con ese pensamiento al denun-ciar de modo constante las políticas mo-netarias y de cambios de los Estados 7 Michel DEBRÉ, "Pour une politique
économique globale", en la revista
Unidos: habiendo sido uno de los acto-res que, cuando estuvo en el Gobierno, contribuyó a la apertura del sistema eco-nómico francés (y del sistema bancario en particular) hacia el exterior, sabía que el sistema mundial no se autorregu-la y que autorregu-las perturbaciones de una eco-nomía dominante (la de Estados Uni-dos) se propagan o deliberadamente se exportan a otros países concurrentes (sin que esta concepción del funcionamiento de las economías capitalistas implique necesariamente la adopción acrítica de la hipótesis de una economía que domi-na todo el sistema: habría que ponde-rar los elementos de los otros subsiste-mas más vulnerables a esa dominación, evidentemente irregular en sus distribu-ciones e impactos).
Una vez que se profundiza en los pro-blemas, éstos dejan de ser cuestiones de estrategia: sus raíces van a niveles polí-ticos antinómicos. La política no es re-ducible a una especie de metaeconomía que tiende meramente a la recuperación de los «grandes equilibrios». La indus-trialización como medio de «recuperar el mercado interior francés»8 no es abandonable o subordinable a una pansión de los servicios financieros, ex-pansión que implica otro modelo (no públicamente aceptado) de acumulación de capital.
Los objetivos permanentes y más ge-nerales, como el mantenimiento de un orden social, la legitimación de la domi-nación por el incremento del status de Francia en el sistema político interna-cional, eran contemporáneos con dife-renciaciones substantivas en lo que con-cierne al saneamiento (en unos casos) o la dinamización (en otros) del sistema económico.
Como siempre en historia, hay conti-nuidades y disconticonti-nuidades. En cierta 8 Rapports des Commissions du 6e Plan,
1971-1975, Economie Genérale et Finance-ment, París, Commissariat General du
Plan et La Documentatioh Frangaise, ver página 24.
manera, económicamente hablando y en términos de un proyecto político que no alcanzó a madurar, el Gobierno de Gis-card y de Barre supuso una discontinui-dad. Pero la personalización del poder (cf. referencia anterior a Chapman) per-mitió un cambio político en unas elec-ciones presidenciales, con lo cual la cri-sis económica ha sido contenida en lími-tes económicos, sin trascender a cri-sis de la organización social ni de las instituciones políticas. En estos dos úl-timos aspectos no sólo hay continuidad, sino que al ampliar el área de recluta-miento del personal político y al hacer beneficiar a las clases medias del relan-zamiento de la economía por el consumo y por los déficits presupuestarios (en la más pura tradición francesa de las leyes de rectificatifs budgétaires) las ins-tituciones políticas salen reforzadas y la organización social marginaliza las ten-siones (reenvía a la periferia ideológica a los anticapitalistas, disminuye numé-ricamente el colectivo de los económica-mente desprivilegiados y los más explo-tados por el sistema: trabajadores in-dustriales inmigrantes sin derechos po-líticos, etc.).
propiamente dicho. Los autores del in-forme, así como sus mandantes en el Gobierno, pertenecen también a las cla-ses privilegiadas.
4. Algunas cuestiones técnicas.—En conjunto hay un hecho que emerge de la lectura del informe y que posee una importancia sociológica: el Estado y las Administraciones públicas tienen siados poderes en unos sectores, y dema-siado pocos poderes en otros. Aunque Durkheim nos dijese en una ocasión, y en un texto capital en su obra, que l'oeuvre du sociologue n'est pas celle de Vhomme d'État9, quisiera insistir sobre este punto. Documentos como este in-forme constituyen los productos intelec-tuales (al servicio de una política) de un programa teórico-práctico que se si-túa más allí de la racionalización. Como decía un exégeta de Adam Smith, hay muchos óptimos que conciliar: el ópti-mo de gestión (managerial) no coincide con el técnico de productividad, o éste con el financiero10. Hay tantos pará-metros que conjugar y tantos desequi-librios que constantemente se forman y se deforman (incluyendo la despropor-cionalidad, respecto a la magnitud de los problemas, de los poderes del Estado), que la noción de equilibrio tiene sen-tido en la teoría económica pura, pero ya no en la práctica política y económi-ca. Reencontramos de este modo intui-ciones de sociólogos que en la crisis de los años treinta habían criticado la ex-tensión ideológica de la noción de equi-librio (Sorokin, Simiand). Analógica-mente podríamos ejemplificar el tema con el uso actual de esa noción para hablar de la relación de fuerzas, en
ar-9 Emile DURKHEIM, De la División du Travail Social, 2.a edic. (prefacio), Presses
Universitaires de France (varias reimpre-siones.
10 C. R. FAY, Great Britain from Adam Smith to the Present Day, Londres, ed.
Longmans, 1.a edic, 1928, reedic. 1960,
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