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Tipologías de las sentencias exhortativas de la Corte Constitucional colombiana
Ana María Castellanos Vargas
Universidad de los Andes Facultad de Derecho
Bogotá 2013
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ÍNDICE
INTRODUCCIÓN 3
I. Las sentencias exhortativas en sus orígenes 6
a) Las sentencias exhortativas de la Corte Costituzionale italiana 6
b) Las sentencias exhortativas del Tribunal Constitucional germano 7
c) Las sentencias exhortativas del Tribunal Constitucional español 8
II.Los exhortos de la Corte Constitucional colombiana de acuerdo a su obligatoriedad 9 a) Los exhortos no vinculantes 9
b) Los exhortos vinculantes 10
III. Los destinatarios de los exhortos constitucionales en Colombia 10
a) Exhortos al Gobierno Nacional en sentido amplio 11
b) Exhortos al Congreso de la República 13
c) Exhortos a personas jurídicas privadas 14
d) Exhortos al Gobierno Nacional en sentido estricto 15
e) Exhortos a personas naturales 15
IV. Los exhortos constitucionales por omisiones legislativas absolutas y relativas 16
a) Exhortos al Congreso de la República frente a omisiones legislativas absolutas 21
b) Exhortos al Congreso de la República frente a omisiones legislativas relativas 23
V. Los exhortos constitucionales en sentencias de inconstitucionalidad moduladas en su efecto temporal 25
a) Sentencias de constitucionalidad temporal o inconstitucionalidad diferida 26
CONCLUSIÓN 29
BIBLIOGRAFIA 30
Página 3 de 41 Introducción
La Constitución Política de un país se reconoce como norma de normas por
establecer en ella los derechos de las personas y del Estado; fijar las garantías necesarias
para asegurar su ejercicio, determinar la división clásica de los tres poderes -señalando y
organizando las instituciones en que estos se asientan- y proclamar los principios y las
normas de actuación que deben tener en cuenta los gobernantes como los gobernados1. El reconocimiento de la supremacía de la Carta Política obliga a todas las personas a respetar
los derechos fundamentales que consagra y a las normas jerárquicamente inferiores a
sujetarse a sus mandatos, “so pena de ser sancionadas, o sea, eliminadas, retiradas del
mundo jurídico”2. La jerarquía de la Constitución debe ser respetada por todos los particulares y por todas las autoridades de un país. En el caso colombiano, cuando quien no
reconoce la supremacía de la Carta es la autoridad o un particular, “y ese desconocimiento
recae específicamente sobre derechos fundamentales, entonces hay lugar a la acción de
tutela”3, (acción consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política) cuyas sentencias, en algunos casos, son revisadas en última instancia por la Corte Constitucional4. Pero cuando es el legislador quien desconoce la jerarquía de la Carta “al momento de expedir las
leyes, hay lugar al control de constitucionalidad por parte de la Corte Constitucional” 5 de acuerdo con las funciones que le fueron asignadas (cf. artículo 241 de la Constitución
Política, numerales 1 al 5, 7 y 10).
Centrándose en el control de constitucionalidad como uno de los efectos que se desprenden
de la supremacía constitucional y como uno de los mecanismos básicos y tradicionales de
freno y contrapeso en la organización de un Estado Social de Derecho , es importante decir
que en un comienzo, los Tribunales Constitucionales ejercieron dicho control de la ley
mediante sentencias “clásicas” o “típicas” que declaraban su constitucionalidad o
inconstitucionalidad, dependiendo de si la norma era o no compatible con los preceptos
1 Tobo Rodríguez, Javier, La Corte Constitucional y el Control de Constitucionalidad en Colombia, 167 (Grupo Editorial Ibáñez, Bogotá, Colombia, 2012).
2
Correa Henao, Néstor Raúl., La Constitución para todos, 47 (Grupo Editorial Ibáñez, Bogotá, Colombia, 2011).
3
Ibídem, 289.
4
Ibídem.
5
Página 4 de 41 constitucionales. Sin embargo, en las últimas décadas, dicho control se ha ampliado debido
a que los jueces constitucionales determinaron que no era obligatorio que operaran como
legisladores negativos clásicos, declarando “lisa y llanamente” la inconstitucionalidad de
las normas, sino que por el contrario, podían adoptar decisiones “menos drásticas” 6 que la invalidación de un precepto, neutralizando el vicio sin necesidad de recurrir a la declaración
irrevocable de inconstitucionalidad7 de una norma cuando ésta presenta una disconformidad probable o argüible con la Carta Política8. A las nuevas decisiones adoptadas por los Tribunales Constitucionales se les conoce bajo el nombre de sentencias “moduladas” o
sentencias “atípicas” por el hecho de que el juez constitucional manipula el contenido de las
normas para que se logren adaptar a los mandatos constitucionales o modula el efecto
temporal de sus decisiones. Dentro de esas sentencias “atípicas” o “moduladas” se
encuentran las sentencias exhortativas por medio de las cuales, los Tribunales
Constitucionales dan una “recomendación” o “consejo” al legislador para que produzca una
nueva norma que sí se ajuste a la Carta Política9 (en este escrito se demostrará que en Colombia, mediante las sentencias exhortativas no solamente se “recomienda” al legislador,
sino que existen otros destinatarios). Las sentencias exhortativas han producido gran
debate, en especial en países como Italia y Alemania donde su cumplimiento es de carácter
obligatorio, pues para muchos no respetan el poder de configuración normativa del
legislador y en consecuencia, no reconocen el principio de separación absoluta de poderes.
Este informe analítico presenta el estado del arte de la institución jurídica del exhorto en la
jurisdicción constitucional colombiana. Para alcanzar dicho objetivo y poder establecer
algunas de sus tipologías, se buscaron todas aquellas sentencias de la Corte Constitucional
6
Zapata Larraín, Patricio, “Las sentencias atípicas en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional chileno (TCCH)”, 177 (En: Estudios Constitucionales, Año 4 No. 2, ISSN 0718-0195, Universidad de Talca, Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Centro de Estudios Constitucionales 2006). Disponible en: http://www.cecoch.cl/htm/revista/docs/estudiosconst/4n_2_2006/7.pdf.
7
Zapata Larraín, Patricio. “La Jurisprudencia del Tribunal Constitucional”, 117-136 (Biblioteca Americana, 2002). Nogueira Alcalá, Humberto. “Consideraciones sobre las sentencias de los Tribunales Constitucionales y sus efectos en América del Sur”, 113-158 (Ius et Praxis, Año 10, Número 1, 2004).
8
Zapata Larraín, Patricio, “Las sentencias atípicas en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional chileno (TCCH)”, Op. Cit.
9
Dentro de las sentencias moduladas, también se encuentran las sentencias: interpretativas, aditivas y sustitutivas.
Página 5 de 41 emitidas entre los años 2000 y 201210, en las que en su parte resolutiva se exhorta11 a alguien ya que como más adelante se demostrará, no solamente se acude a ésta institución
para pedirle al legislador que haga o que deje de hacer algo. De esa búsqueda, se obtuvo un
total de ciento cuarenta sentencias exhortativas12.
La primera parte de este informe presenta, en términos generales, cómo se han adoptado en
los países europeos las sentencias exhortativas, por ser éstos un referente de este tipo de
sentencias e inspirar a los países latinoamericanos, con el fin de tener una idea de la
tendencia que ha seguido nuestro país. Luego, de acuerdo con el universo de sentencias
halladas y con la breve mención de cómo se han adoptado los exhortos en los países
europeos, se presentan cuatro tipologías de sentencias exhortativas emitidas por la Corte
Constitucional colombiana. La primera tipología de sentencias exhortativas corresponde a
los exhortos vinculantes y no vinculantes, aclarando que los primeros se han influenciado
de alguna manera de los realizados por el Tribunal Constitucional germano mientras que
los segundos se han inspirado de los lineamientos del Tribunal Constitucional español. La
segunda tipología corresponde a la de sus destinatarios ya que, contrario a lo que muchos
creen, la Corte no solamente exhorta al legislador sino que también lo hace con otro tipo de
destinatarios. Después, la investigación se centra en los exhortos que la Corte
Constitucional ha hecho al Congreso de la República13 y se estudian dos tipologías: las sentencias exhortativas por omisiones legislativas –relativas o absolutas- y las sentencias
exhortativas con modulaciones temporales. Finalmente, se presenta una conclusión que
dilucida los hallazgos obtenidos frente a las sentencias exhortativas estudiadas.
10
Se escogió el periodo 2000 a 2012 para realizar la búsqueda por tratarse del periodo más reciente, el cual permite reflejar la manera en que actualmente la Corte Constitucional acude a la figura del exhorto.
11
De acuerdo con la Real Academia de la Lengua Española, la palabra exhortar significa “incitar a alguien con palabras, razones y ruegos a que haga o deje de hacer algo”.
12
En el documento anexo no. 1 se especifica cuáles fueron las ciento cuarenta sentencias exhortativas encontradas y cuál fue el (los) destinatario (s) del exhorto.
13
De las ciento cuarenta sentencias presentadas en el anexo no.1, se pasa a un universo mucho más pequeño, de veintinueve sentencias, al centrarse el estudio en las sentencias exhortativas en las que el destinatario es el legislador colombiano. En el documento anexo no. 2 se especifica cuáles fueron las veintinueve sentencias encontradas.
Página 6 de 41 I. Las sentencias exhortativas en sus orígenes
Lo que se ha buscado con las sentencias exhortativas, desde que éstas nacieron en el
continente europeo hacia el siglo XX, es que los Tribunales Constitucionales no declaren la
inexequibilidad de una norma inmediatamente sino que por el contrario, le den un plazo a la
rama legislativa para que, siguiendo sus recomendaciones, la reforme y así elimine las
incompatibilidades que ésta presenta14. A continuación, se presenta brevemente cuál ha sido la manera en que los Tribunales Constitucionales de Italia, Alemania y España15 han incorporado las sentencias exhortativas pues esos tres países han influenciado de cierta
manera a los Tribunales Constitucionales latinoamericanos
a) Las sentencias exhortativas de la Corte Costituzionale italiana
En Italia, las sentencias exhortativas se conocen bajo el nombre de “sentenze delega” o
“sentenze comandamento”y la técnica que se utiliza para que las sentencias exhortativas
sean eficaces se denomina “doppia pronuncia”, la cual consiste en que si las
recomendaciones de una primera sentencia ofrecidas por la Corte Costituzionale no son
seguidas por la rama legislativa dentro del término que se le confirió, esta primera emite
una segunda sentencia en la que sí declara inconstitucional la norma que se había puesto
bajo estudio16.
Para algunos doctrinantes, las sentencias exhortativas de la Corte Costituzionale
representan un medio de coacción frente al Parlamento y han llegado a ver en ellas un
“poder de legislación” del cual se ha autoinvestido ésta primera, mientras que otros opinan
que son solamente un ejemplo del “poder de recomendación” de la Corte17. De acuerdo con
14 Franco Rodríguez Paola, Góngora Mera Manuel Eduardo,
La Responsabilidad del Estado Legislador en los eventos de Sentencias Moduladas, 118 (Trabajo de Grado presentado como requisito para optar el título de Abogado, Director: Dr. Juan Fernando Jaramillo, Bogotá, Pontificia Universidad Javeriana, Facultad de Ciencias Jurídicas, 2001).
15
La información sobre este punto de derecho comparado fue obtenida en el Trabajo de Grado presentado como requisito para optar el título de Abogado en Pontificia Universidad Javeriana por parte de Franco Rodríguez Paola, Góngora Mera Manuel Eduardo, La Responsabilidad del Estado Legislador en los eventos de Sentencias Modulada.
16
Franco Rodríguez Paola, Góngora Mera Manuel Eduardo, La Responsabilidad del Estado Legislador en los eventos de Sentencias Moduladas, Op. Cit., 118.
Página 7 de 41 el estudio realizado por Paola Franco y Manuel Góngora, las sentencias exhortativas en
Italia “se convirtieron en un mecanismo más velado de limitación al legislador donde la
Corte lo conduce por las vías constitucionales posibles en la regulación de la materia” y eso
ha minimizado las tensiones con el Parlamento.
Para muchos, las sentencias exhortativas italianas demuestran que la Corte Costituzionale
ha adquirido un gran poder en el funcionamiento del Estado, limitando la esfera de acción
del legislador y convirtiéndolo en un simple delegado de sus mandatos mientras que para
otros, este tipo de sentencias ponen en evidencia “un deseo de cooperación entre los dos
entes”18. Esas dos posiciones, han llevado a que los exhortos en Italia continúen siendo duramente debatidos y criticados.
b) Las sentencias exhortativas del Tribunal Constitucional germano
Las sentencias exhortativas no pueden negar su raíz alemana, donde el Tribunal
Constitucional germano ha elaborado tres tipos básico de exhortos, a saber: exhortos
mediante sentencias de mera inconstitucionalidad o incompatibilidad, exhortos mediante
sentencias de constitucionalidad con resolución de recomendación y exhortos a través de
sentencias de constitucionalidad con resolución de aviso19.
En las sentencias de mera inconstitucionalidad o de incompatibilidad, no se declara
inexequible la ley, sino que ésta permanece vigente provisionalmente, mientras el
legislador cumple con el mandato de redactar una nueva, y así evitar un vacío normativo
que pueda resultar más gravoso. Este llamado al legislador alemán es vinculante, se le
concede un plazo de obligatorio cumplimiento para que legisle sobre la materia y de no
hacerlo dentro del término señalado, la norma en estudio pasa automáticamente a declararse
inexequible. Es por ello, que para algunos doctrinantes las sentencias exhortativas son una
muestra de que la Corte viola el principio de configuración normativa del legislador,
excediendo sus funciones20.
18
Ibídem.
19
Ibídem, xiv.
Página 8 de 41 Las sentencias de constitucionalidad con resolución de recomendación son aquellas en las
que se declara la constitucionalidad de una norma porque su inconstitucionalidad no es
evidente o bien, porque ésta sobrevino con el tiempo.
Finalmente, las sentencias de constitucionalidad con resolución de aviso son aquellas donde
la norma se declara constitucional porque aún se ajusta a los mandatos constitucionales,
pero, la Corte aprovecha para exhortar al legislador, advirtiéndole que en el futuro debe
ajustarla ya que es muy probable que llegue a ser inconstitucional. En este último tipo de
sentencias exhortativas, el exhorto se entiende entonces como un mero “consejo” al
legislador pero no como un mandato21.
A diferencia de lo que ocurre en Italia, la forma en la que los exhortos se hacen obligatorios
en Alemania no es mediante el sistema de la “doppia pronuncia” sino que, si el legislador
alemán no cumple las directrices fijadas por la Corte en la parte dispositiva de la sentencia
en el lapso de tiempo que le señala, cuando ese plazo se cumple la norma queda
automáticamente anulada22. Por el contrario, si el legislador sí cumple con el exhorto del Tribunal Constitucional, la sentencia no tiene “efectos anulatorios”23.
c) Las sentencias exhortativas del Tribunal Constitucional español
Resulta importante referirse a las sentencias exhortativas del Tribunal Constitucional
español, porque este tipo de sentencias, aunque tuvieron su origen en Alemania e Italia,
llegaron a Latinoamérica luego de pasar “por el filtro español”24. Muchos de los países latinoamericanos siguen la posición española en el tema de los exhortos, ya se verá más
adelante si se puede decir o no que Colombia está inscrita únicamente en la postura ibérica.
21
Las sentencias de constitucionalidad con resolución de aviso, de acuerdo con Paola Franco Rodríguez y Manuel Eduardo Góngora Mera, han sido acogidas, con algunas variaciones, por la Corte Constitucional italiana mediante las “Sentenze Comandamento”, en España bajo las llamadas “Recomendaciones” y en Colombia bajo los “Exhortos Constitucionales”.
22
Franco Rodríguez Paola, Góngora Mera Manuel Eduardo, La Responsabilidad del Estado Legislador en los eventos de Sentencias Moduladas, Op. Cit. 120.
23
Ibídem.
24
Página 9 de 41 En España, los exhortos no son de obligatorio cumplimiento por parte del legislador como
ocurre en Alemania, ni tampoco se aplica un sistema como el de la “doppia pronuncia”
italiano. En el país ibérico, los exhortos son tan sólo meras “recomendaciones” al
legislador, las cuales no son vinculantes y en consecuencia se interpretan como “un mero
instrumento de comunicación entre el Tribunal y el Parlamento” 25.
Para Francisco Tomás y Valiente, esas “recomendaciones” son simples “observaciones no
vinculantes de inmediato tendentes a orientar al legislador en una determinada dirección o,
incluso, a impulsarle a que siga la orientación indicada”26.
II. Los exhortos de la Corte Constitucional colombiana de acuerdo a su obligatoriedad
En reglas generales, se puede decir que los exhortos en Colombia son de dos modalidades,
dependiendo de si se trata de meras recomendaciones al legislador –como ocurre en el caso
español- o si se trata de mandatos a la rama legislativa. Cuando se trata de simples
recomendaciones, los exhortos se consideran no vinculantes pero cuando se trata de
mandatos al legislador, se consideran obligatorios27. a) Los exhortos no vinculantes
Las sentencias exhortativas no vinculantes declaran constitucional la norma impugnada
pero, en su parte resolutiva, incluyen la “recomendación” al legislador para que legisle
sobre una materia que le encarga o para que reforme dicha norma, adecuándola a los
mandatos superiores. Al igual que en España, este tipo de exhortos no son de obligatorio
cumplimiento y se entienden como un método de colaboración entre la Jurisdicción
Constitucional y la rama legislativa. La gran mayoría de las sentencias exhortativas que se
encontraron entre los años 2000 a 2012 corresponden a este tipo de exhortos no
vinculantes, en los que se reconoce el principio de libertad de configuración del legislador
colombiano.
25 Ibídem, 132. 26
Tomás y Valiente, Francisco, 102, 104, 423 (Escritos sobre y desde el Tribunal Constitucional, Madrid, 1993).
27 Franco Rodríguez Paola, Góngora Mera Manuel Eduardo,
La Responsabilidad del Estado Legislador en los eventos de Sentencias Moduladas, Op. Cit. 149.
Página 10 de 41 b) Los exhortos vinculantes
A diferencia de las sentencias exhortativas de la Corte Constitucional colombiana que son
de carácter no vinculante y que se asemejan a los exhortos españoles, los exhortos de
obligatorio cumplimiento se inspiran de las sentencias de mera inconstitucionalidad del
Tribunal Constitucional alemán. Este tipo de exhortos declaran inconstitucional una norma
y por ende, ordenan al legislador redactar una nueva dentro de un plazo determinado.
Durante ese periodo, la norma inconstitucional se aplica ultraactivamente28. Un ejemplo de este tipo de exhortos obligatorios se produjo en la sentencia C-700 de 199929, aunque no se mencione explícitamente en la parte resolutiva de la sentencia, pues tras declarar
inexequible el sistema UPAC, se ordenó a la rama legislativa que expidiera una nueva ley,
en el término de seis meses, para la financiación de la vivienda a largo plazo. Mientras el
legislador cumplía con esa orden, la ley acusada siguió aplicándose30. III. Los destinatarios de los exhortos constitucionales en Colombia
De las ciento cuarenta sentencias halladas en las que en su parte resolutiva se incluye un
exhorto, se evidenció que son distintas las personas que son incitadas por la Corte
Constitucional a que “hagan o dejen de hacer algo” y que no solamente los exhortos se
dirigen al legislador. Como se puede observar en la gráfica no. 1, el 64% de los exhortos
van dirigidos a las Gobierno Nacional en sentido amplio (entendiéndose por esto las
entidades estatales como lo son los Ministerios, las Superintendencias, la Registraduría
Nacional del Estado Civil, la Defensoría del Pueblo y la Procuraduría General de la Nación
entre otras). Le sigue el Congreso de la República con un 15%, luego las personas jurídicas
28
Ibídem, 151.
29
Corte Constitucional colombiana, sentencia C-700 de 1999, Magistrado Ponente José Gregorio Hernández Galindo.
30
Ibídem. El resuelve de la sentencia, en su cuarto numeral dispone: “ Cuarto.- Los efectos de esta Sentencia, en relación con la inejecución de las normas declaradas inconstitucionales, se difieren hasta el 20 de junio del año 2000, pero sin perjuicio de que, en forma inmediata, se dé estricto, completo e inmediato cumplimiento a lo ordenado por esta Corte en Sentencia C-383 del 27 de mayo de 1999, sobre la fijación y liquidación de los factores que inciden en el cálculo y cobro de las unidades de poder adquisitivo constante UPAC, tal como lo dispone su parte motiva, que es inseparable de la resolutiva y, por tanto obligatoria.
Página 11 de 41 privadas con un 10%, después el Gobierno Nacional en sentido estricto (Presidencia de la
República) con un 9% y finalmente las personas naturales con un 2%.
Gráfica no. 1
A continuación se hace referencia a cada uno de los destinatarios exhortados y se presentan
algunos ejemplos que permiten tener una idea sobre las situaciones en las que la Corte
Constitucional ha recurrido a esa institución.
a) Exhortos al Gobierno Nacional en sentido amplio
Como se mencionó anteriormente, son las entidades estatales las que más han sido
exhortadas por la Corte Constitucional en los doce años estudiados. De cierta forma, es de
esperarse que estas instituciones sean objeto de esas “recomendaciones” por parte del juez
constitucional ya que son prestadoras de algún tipo de servicio público que permite la
realización de algún tipo de derecho fundamental (la salud a través de las entidades de
salud, la educación a través de colegios y universidades públicas etc.). Se presentan
Página 12 de 41 - Los Ministerios
Al ser entidades encargadas de formular las políticas públicas, tienen la responsabilidad de
velar porque dentro de estas se garanticen los derechos de los ciudadanos dependiendo del
sector que les corresponda. Por ejemplo, el Ministerio del Interior es el responsable de la
formulación y adopción de la política gubernamental en materia de conservación del orden
público junto con el Ministerio de Defensa, la protección de los derechos humanos, la
descentralización, el desarrollo institucional, las relaciones políticas y de orden público
entre la Nación y las entidades territoriales y el fortalecimiento de la democracia (cf.
Decreto 200 de 2003). De las ciento cuarenta sentencias exhortativas halladas, más de
treinta y cinco exhortos se dirigieron a los Ministerios y el más exhortado ha sido el
Ministerio de la Protección Social.
Un ejemplo de exhorto a un Ministerio puede ser la sentencia T-367 de 200931 en la cual la Corte exhorta al Ministerio del Interior y al Ministerio de Cultura para que ambos
actualicen “la legislación sobre los derechos de autor para brindar la adecuada y
necesaria protección de la seguridad social de los artistas en toda su dimensión”.
Otro ejemplo es la sentencia T-861 de 201232, por la cual la Corte Constitucional exhortó al Ministerio de Salud y Protección Social para que, por un lado, implementara los mandatos
dispuestos en la Ley 1355 de 2009 –ley por medio de la cual se definió la obesidad y las
enfermedades crónicas no transmisibles asociadas a ésta como prioridad de salud pública- y
por otro lado fortaleciera los programas de prevención de sobrepeso así como la promoción
de los buenos hábitos alimenticios.
Vemos entonces que por lo general, cuando la Corte Constitucional detecta ciertos “vacíos”
en las políticas públicas que impiden el respeto de los derechos de las personas, exhorta a
los Ministerios a adoptar medidas pertinentes para que hagan algo al respecto.
- Las Superintendencias
31
Corte Constitucional colombiana, sentencia T-367 de 2009, Magistrado Ponente Jorge Iván Palacio Palacio.
32
Página 13 de 41 Estas entidades tienen como función la inspección, vigilancia y control de ciertos sectores.
Dichas funciones dependerán de las que le otorgue la ley que las crea y define su alcance.
Las Superintendencias pueden tener o no personería jurídica. Las que no la tienen, forman
parte del sector central, adscritas a un Ministerio, mientras que las que sí la tienen hacen
parte del orden Nacional y son entidades descentralizadas.
En varias oportunidades, la Corte Constitucional ha exhortado a las Superintendencias para
que cumplan con sus funciones. Por ejemplo, en la sentencia T-770 de 201133 se exhorta tanto al Ministerio de Salud como a la Superintendencia de Salud para que adopten las
medidas tendientes a supervisar a Saludcoop y Cafesalud E.P.S. con el fin de que
efectivamente cumplan con las ordenes de la Corte en el sentido de no realizar cambios
intempestivos e injustificados en la prestación del servicio de salud y permitir que sus
afiliados escojan la IPS que más se adapte a sus preferencias.
Se puede decir entonces que cuando la Corte exhorta a las Superintendencias lo hace para
que éstas cumplan con sus funciones de supervisión, vigilancia y control.
b) Exhortos al Congreso de la República
El Congreso de la República es una entidad que hace parte de la rama legislativa del poder
público, se divide en dos corporaciones, la primera, el Senado de la República y la segunda,
la Cámara de Representantes. Cada una de esas dos corporaciones tiene autonomía
financiera y administrativa y cumplen sus funciones de manera separada. Sin embargo,
ambas tienen a su cargo la función legislativa que consiste en elaborar, interpretar, reformar
y derogar las leyes y códigos existentes en el ordenamiento jurídico, de acuerdo con las
facultades que les atribuyó la Constitución. Dentro de las ciento cuarenta sentencias
exhortativas que emitió la Corte Constitucional entre los años 2000 y 2012, veintinueve
fueron exhortos dirigidos al Congreso.
Por tratarse de una de las situaciones que genera más tensión, ya que para algunos este tipo
de sentencias exhortativas representan una ruptura de la división de poderes, al desbordar la
33
Corte Constitucional colombiana, sentencia T-770 de 2011, Magistrado Ponente Mauricio González Cuervo.
Página 14 de 41 Corte su competencia invadiendo la órbita de actuación del Congreso, surgió el interés de
ahondar en este tipo de exhortos, y en consecuencia, estos serán estudiados posteriormente.
c) Exhortos a personas jurídicas privadas
Dentro de los destinatarios exhortados por la Corte durante los doce años analizados el 10%
corresponde a las personas jurídicas privadas. Esas providencias son en su totalidad
sentencias de tutela, en las cuales se hace un llamado a una persona jurídica privada para
que cese la vulneración de diversos derechos fundamentales. En este punto es importante
recordar que la tutela contra particulares procede cuando: (i) el particular presta un servicio
público, (ii) la conducta del particular afecta grave y directamente el interés colectivo o (iii)
el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión frente al particular34.
Como ejemplo de estos fallos se pueden citar las sentencias T-386 de 201135 y T-340 de 201236, en las cuales se exhorta a la empresa Restcafé OMA S.A. y a la empresa BRIKNS de Colombia para que se abstengan de incurrir en conductas que obstaculicen o hagan
nugatorio el ejercicio del derecho de asociación sindical de sus trabajadores.
Otro ejemplo es el exhorto que se le hizo a los bancos BCH y Granahorrar en el año 2001,
mediante la sentencia T-219 de 200137. En ésta se le exhortó a ambas entidades para que en
34
Constitución Política de Colombia, artículo 86 “Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante u procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe a su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que éstos resulten vulnerados o amenazadas por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública. La protección consistirá en una orden para que aquel respecto de quien se solicita la tutela, actúe o se abstenga de hacerlo. El fallo, que será de inmediato cumplimiento, podrá impugnarse ante el juez competente y, en todo caso, éste lo remitirá a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Esta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que aquella se utilice como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. En ningún caso podrán transcurrir más de diez días entre la solicitud de la tutela y su resolución. La ley establecerá los casos en los que la acción de tutela procede contra particulares encargados de la prestación de un servicio público o cuya conducta afecte grave y directamente el interés colectivo, o respecto de quienes el solicitante se halle en estado de subordinación o indefensión”.
35
Corte Constitucional colombiana, sentencia T-386 de 2011, Magistrado Ponente Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
36
Corte Constitucional colombiana, sentencia T-340 de 2012, Magistrado Ponente Humberto Antonio Sierra Porto.
37
Página 15 de 41 un plazo máximo de quince días, contados desde el momento en que se comunicara la
providencia, adoptaran un procedimiento que garantizara a sus deudores de créditos
hipotecarios el acceso a la información de que trata el artículo 21 de la ley 546 de 1999 y la
hicieran de público conocimiento con el fin de respetar su derecho fundamental de petición.
d) Exhortos al Gobierno Nacional en sentido estricto
El tercer lugar lo ocupa el Gobierno Nacional en sentido estricto (Presidencia de la
República) como destinatario de las sentencias exhortativas de la Corte. Dentro de los fallos
proferidos por la Corte Constitucional entre los doce años estudiados, diecisiete se
dirigieron al Gobierno Nacional en sentido estricto.
Como ejemplo de estos exhortos se puede mencionar la sentencia T-553 de 201138, mediante la cual la Corte Constitucional exhortó al Gobierno Nacional a que verificara “la
implementación de las leyes de integración social de las personas en situación de
discapacidad y de la Convención de los Derechos Humanos de las personas con
discapacidad, con el fin de garantizar el pleno ejercicio de los derechos humanos de esta
población, específicamente, en lo atinente al derecho a la accesibilidad física”.
e) Exhortos a personas naturales
Como último destinatario de los exhortos constitucionales encontramos a las personas
naturales. Entre los años 2000 a 2012, únicamente en dos ocasiones han sido exhortadas
este tipo de personas. El primer fallo que se encontró fue el de la sentencia T-1676 de
200039, en la cual, el padre de un menor instauró acción de tutela contra el colegio privado de su hijo por considerar que éste le había vulnerado el derecho fundamental a la
educación. En dicha sentencia, el padre argumentó que la institución educativa no debía
negarse a que su hijo presentara los exámenes académicos del grado noveno ni podía
rehusarse a expedirle los certificados de estudio que necesitaba, argumentando el
incumplimiento en el pago de las pensiones. Sin embargo, la Corte consideró que las
pruebas que se habían aportado al proceso eran contundentes en demostrar que la
38
Corte Constitucional colombiana, sentencia T-553 de 2011, Magistrado Ponente Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
39
Página 16 de 41 institución educativa no había negado el estudio al menor ni la expedición de certificados y
que en realidad no había mediado circunstancias de fuerza mayor o de caso fortuito que le
hubieran impedido al padre del menor cumplir con el pago de las pensiones educativas. En
consecuencia, la tutela no prosperó y la Corte exhortó al accionante a “cumplir con sus
obligaciones y a suscribir un convenio de pago con la entidad accionada”.
La segunda sentencia que se encontró, en la que se exhortó a una persona natural, fue la
sentencia T-012 de 201240. En este caso, el padre de un menor instauró acción de tutela contra la madre de éste por considerar que le estaba vulnerando su derecho fundamental a
tener una familia y a no ser separado de ella (art. 44 C.P.). La Corte debió determinar
entonces si el argumento de la madre de negar las visitas del padre, porque según ella en el
hogar de éste se había presentado abuso sexual contra su hijo, violaba el derecho
fundamental en mención. Concluyó la Corte que la madre del menor no podía interrumpir
unilateralmente el régimen de visitas “sin que la Defensoría o la Comisaría de Familia o en
su caso un Juez de esa especialidad (…) emitiera medidas de protección en favor del niño o
modificaran el régimen de contacto con su padre pactado inicialmente, con la finalidad de
asegurar el interés superior del menor”. En su decisión, la Corte exhortó a ambos padres
para que junto con su hijo, se sometieran a un tratamiento psicológico dirigido por un
profesional en esa área del conocimiento con el fin de que adquirieran conciencia sobre los
cuidados y el amor que debían brindarle al menor. También se les exhortó para que
asistieran a la Comisaría de Familia con el fin de que allí se les orientara en los derechos y
deberes que tienen como padres, así como respecto de los derechos fundamentales que la
Constitución y los tratados internacionales sobre derechos humanos ratificados por
Colombia garantizan a los niños.
IV. Los exhortos constitucionales por omisiones legislativas absolutas y relativas
La segunda tipología de exhortos constitucionales colombianos presentada permitió
evidenciar que la Corte Constitucional exhorta a diferentes destinatarios y que, a diferencia
de lo que muchos creen, esas “recomendaciones” no solamente se le hacen al legislador.
40
Página 17 de 41 Esta parte se centrará en aquellas sentencias donde el destinatario exhortado sí es el
Congreso de la República.
De las ciento cuarenta sentencias exhortativas que se encontraron, veintinueve fueron
sentencias en las que el destinatario exhortado fue el Congreso41. De esas sentencias, dos fueron sentencias de unificación, diez fueron de tutela y las diecisiete restantes fueron
sentencias de constitucionalidad42.
Gráfica no. 2
0 1 2 3 4 5 20 0 1 20 0 2 20 0 3 20 0 4 20 0 5 20 0 7 20 0 8 20 0 9 20 1 0 20 1 1 20 1 2
Las sentencias exhortativas de la Corte
Constitucional al Congreso de la República
Constitucionalidad
Tutela
Unificación Tipo de sentencia
Año
Cuenta de Año
*En los años 2000 y 2006 la Corte Constitucional colombiana no emitió ninguna sentencia
en las que exhortara al Congreso de la República.
De las sentencias exhortativas al Congreso estudiadas, lo primero que se evidenció fue que
la situación más frecuente en la cual el juez constitucional exhorta a la rama legislativa es
cuando se presenta una omisión legislativa, ya sea relativa43 o absoluta44. Bajo esas
41
En el anexo no. 2 se pueden consultar las veintinueve sentencias exhortativas que entre los años 2000 a 2012 contenían en su parte resolutiva un exhorto al Congreso de la República.
42 Esta información también se puede consultar en el anexo no. 2. 43
La omisión relativa tiene lugar cuando el legislador regula una materia, pero no lo hace de manera integral, es decir que no cobija a todos los destinatarios que en su regulación debieron ser incluidos o bien, dejó de regular algún supuesto que debió formar parte de la disciplina legal de la materia (Cfr. Sentencia C-891A de 2006, M.P. Rodrigo Escobar Gil, fundamento jurídico No. 3.1).
Página 18 de 41 sentencias exhortativas dirigidas al Congreso de la República, se agrupa un conjunto de
sentencias por medio de las cuales los jueces constitucionales “recomiendan” al legislador
dictar alguna ley debido a que no se encuentra dentro del ordenamiento una norma que
regule una situación en particular o bien, si existe la norma, ésta no cubre todas las
situaciones posibles o no cobija a toda la población.
Este tipo de exhortos nacen de las “tensiones valorativas propias del texto constitucional” 45 entre la supremacía de la Carta y el principio de libertad de configuración del legislador,
por el cual se reconoce que el Congreso cuenta con la potestad genérica de desarrollar la
Constitución a través de la creación de normas legales. Se considera que cuando la Corte
Constitucional detecta una omisión legislativa, se presenta uno de los casos más complejos
de control de constitucionalidad ya que en principio, este se realiza frente a un texto legal
existente y no frente a la inexistencia de una norma46. Cuando esta situación se presenta, lo que controla la Corte no es entonces el contenido de una ley sino justamente la ausencia de
ella –omisión absoluta- o bien, el vacío que dentro de ésta misma existe –omisión relativa-.
La fundamentación teórica de los fallos exhortativos en los casos de omisiones legislativas,
es que bajo esas “recomendaciones” la jurisdicción constitucional respeta el principio de la
división de poderes pues “no invade ni asume”47 las competencias de la rama legislativa y tan solo se trata de “una expresión de colaboración (…) para la realización de los fines del
Estado”48. Sin embargo, para muchos, ese respeto de las funciones que únicamente recaen en manos del legislador no se produce, pues consideran que este tipo de fallos no son
simples “sugerencias” o “indicaciones” sino que van mucho más allá.
En Colombia, la Carta Política no contempla explícitamente la competencia de la Corte
Constitucional para conocer dichas omisiones, de hecho, son muy pocos los textos
constitucionales que así lo hacen. Las Constituciones brasileña, portuguesa y venezolana,
44
La omisión absoluta tiene lugar cuando el Congreso no se ha pronunciado en manera alguna sobre un tema que es necesario reglamentar para el correcto desarrollo de la Constitución.
45
Corte Constitucional colombiana, sentencia C-720 de 2007, Magistrada Ponente Catalina Botero Mariño.
46
Robles Correal, Gloria Alcira, El Control Constitucional y sus límites, 221 (Grupo Editorial Ibáñez, Bogotá D.C., Colombia, 2012).
47
Sagües, Néstor Pedro. Las sentencias constitucionales exhortativas, 193. (Estudios Constitucionales, Año 4 No. 2, ISSN 0718-0195, Universidad de Talca, 2006).
48
Página 19 de 41 por ejemplo, proclaman la acción de constitucionalidad por omisión como una de las
acciones hábiles para realizar la verificación de constitucionalidad de las normas. La
Constitución Federal de Brasil reconoce dicha acción en el artículo 10349, la portuguesa lo hace en el artículo 28350, y la venezolana lo hace en el numeral séptimo del artículo 336, mediante el cual se señala como una de las atribuciones de la Sala Constitucional del
Tribunal Supremo de Justicia “Declarar la inconstitucionalidad de las omisiones del poder legislativo municipal, estatal o nacional cuando haya dejado de dictar las normas o medidas indispensables para garantizar el cumplimiento de esta Constitución, o las haya
dictado en forma incompleta; y establecer el plazo y, de ser necesario, los lineamientos de
su corrección” (negrilla fuera del texto original).
Una de las razones que puede explicar por qué la mayoría de las Constituciones no plasman
explícitamente la competencia de sus Tribunales para conocer de las omisiones legislativas
es porque no quieren que se interprete como un desconocimiento a la división de poderes ni
como una usurpación de la órbita del legislador51. Sin embargo, los Tribunales Constitucionales terminan pronunciándose de alguna manera frente a las omisiones
legislativas, como ya veremos, una de ellas es el exhorto.
En el año 1996, la Corte Constitucional colombiana definió como omisión legislativa
“todo incumplimiento por parte del legislador de un deber de acción expresamente señalado
por el constituyente”52. Frente a las omisiones legislativas, la Corte Constitucional ha determinado que su competencia depende del grado de deficiencia en la regulación del
asunto por parte del legislador. En la sentencia C-442 de 200953, la Corporación señaló:
49
Constituição da República Federativa do Brasil, Seção II, Do Supremo Tribunal Federal, Art. 103: “Podem propor a ação direta de inconstitucionalidade e a ação declaratória de constitucionalidade: (…) § 2º - Declarada a inconstitucionalidade por omissão de medida para tornar efetiva norma constitucional, será dada ciência ao Poder competente para a adoção das providências necessárias e, em se tratando de órgão administrativo, para fazê-lo em trinta días”.
50
Constitución Política de Portugal, artículo 283: “1. A requerimiento (…) el tribunal constitucional examina y comprueba el no cumplimiento de la constitución por omisión de las medidas legislativas necesarias para hacer efectivas las disposiciones constitucionales. 2. Cuando el tribunal constitucional compruebe la existencia de inconstitucionalidad por omisión, dará conocimiento de ello al órgano legislativo competente” (negrilla fuera del texto original).
51
Robles Correal, Gloria Alcira. El Control Constitucional y sus límites. Op. Cit. 222
52
Corte Constitucional colombiana, sentencia C-543 de 1996, Magistrado Ponente Carlos Gaviria Díaz.
53
Corte Constitucional colombiana, sentencia C-442 de 2009, Magistrado Ponente Humberto Antonio Sierra Porto.
Página 20 de 41 “Las omisiones que sugieran la vulneración de la Constitución, porque resulta claro el
incumplimiento del deber constitucional de regular algún tópico por parte del legislador,
deben incluir la consideración de si frente a ellas se mantiene la competencia de la Corte
Constitucional para incluir lo que se ha omitido. Así, en una omisión la deficiencia en la
regulación de un asunto puede conllevar distintos grados, y de este modo la competencia
de la Corte para llenar el vacío surgido de la omisión dependerá de dicho grado. Si la
deficiencia es mínima, el juez de control de constitucionalidad no sólo tiene la competencia
sino el deber de integrar aquello que el legislador obvió. Si la deficiencia es media, se
deberá sopesar la necesidad de llenar el vacío con la imposibilidad de la Corte de usurpar
competencias establecidas por la Carta en cabeza del legislador, y si la deficiencia es total
la Corte deberá instar al legislador para que desarrolle la regulación pertinente”
(negrilla fuera del texto original).
Aunque como ya se mencionó, la Carta Política de Colombia no contempla expresamente el
control de constitucionalidad de las omisiones legislativas, éste se ha hecho de diversas
maneras. De hecho, en las últimas décadas, esta Corporación ha sido uno de los tribunales
constitucionales de América del Sur más activos en esta materia. Las formas por las cuales
dicho control constitucional se ha efectuado son las siguientes: “a) exhortando al Congreso de la República a desarrollar la norma constitucional, b) declarando la inconstitucionalidad, c) profiriendo sentencias condicionadas o aditivas en los casos de
omisión legislativa relativa que afecta derechos tales como la igualdad o el derecho de
defensa o d) acudiendo a la técnica de reenvío para que el legislador corrija la deficiencia”
(negrilla fuera del texto original)54.
En el año 1994, cuando la Corte Constitucional tuvo que resolver una demanda de
inconstitucionalidad contra la prohibición de huelga en los servicios públicos, consignada
en el Código Sustantivo del Trabajo55, y detectó una omisión legislativa por no haberse desarrollado el artículo 56 de la Carta56 en lo referente a qué servicios públicos son
54
Ibídem. Pág. 223.
55
Corte Constitucional colombiana, sentencia C-473 de 1994, Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero.
56
Constitución Política colombiana, artículo 56: “Se garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador. La le reglamentará este derecho (…)”.
Página 21 de 41 considerados “esenciales”, recurrió a la figura del exhorto como uno de los mecanismos
idóneos para “excitar la actividad legislativa”57 a llenar el vacío normativo.
A continuación, se presentará el comportamiento de las sentencias exhortativas al Congreso
por ser el exhorto, como ya se dijo, uno de los recursos adoptados por la Corte cuando se
presenta una omisión legislativa. Se estudiará cuál ha sido el actuar de la Corte
dependiendo del tipo de omisión legislativa que detecta.
a) Exhortos al Congreso de la República frente a omisiones legislativas absolutas
Se habla de omisiones legislativas absolutas cuando se detecta que el Congreso no se ha
pronunciado sobre un tema que es necesario reglamentar para el correcto desarrollo de la
Constitución. En estos casos, la Corte no cuenta con un texto legal que pueda confrontar
con la Carta, por eso frente a este tipo de omisiones se declara incompetente para emitir el
juicio de constitucionalidad y recurre al exhorto para que sea el legislador quien enmiende
el vacío normativo. El exhorto será una mera recomendación o un mandato, dependiendo
de la gravedad del asunto. Al respecto la Corte ha dicho: “La Corte se ha declarado
incompetente para conocer acerca de demandas dirigidas en contra de omisiones
legislativas absolutas. Para ello se ha sustentado en considerar que (i) no es
metodológicamente posible el examen de constitucionalidad en estos casos por la carencia
de normas susceptibles de control, (ii) es indispensable que la demanda de
inconstitucionalidad recaiga sobre un texto real y no simplemente deducido por el actor o
implícito, (iii) la declaración de inexequibilidad total o parcial de una disposición
legislativa requiere previamente definir si existe una oposición definitiva y verificable entre
lo que dispone el precepto acusado y lo que manda la Constitución. Finalmente, la
ausencia de regulación de una determinada materia no necesariamente puede ser objeto de
reproche constitucional, ya que los silencios del Legislador en determinados casos son
expresiones de su voluntad” 58.
57
Orlando Vásquez Velásquez, ex Procurador General de la Nación, intervención en la sentencia C-543 de 1996, Magistrado Ponente Carlos Gaviria Díaz.
58
Página 22 de 41 A continuación, se presentan dos sentencias en las cuales la Corte Constitucional ha
considerado que sí es reprochable el silencio del legislador frente a determinados temas,
pues el vacío normativo absoluto vulnera derechos consagrados en la Constitución y en
consecuencia lo exhorta para que lo llene al no tener la Corte la competencia para hacerlo.
La sentencia T-729 de 200259, presenta uno de los casos en los que la Corte ha exhortado al Congreso para que corrija una omisión legislativa absoluta. En este fallo, la Corte vuelve a
recalcar, como ya lo había hecho en las sentencias T-414/1992, 082/1995,
SU-089/1995, T-307/1999, la ausencia de regulación, la deficiencia de mecanismos de
protección de los derechos fundamentales relacionados con el manejo de las bases de datos
y reitera la invitación al Congreso de la República -e incluso a la Procuraduría General de
la Nación y a la Defensoría del Pueblo- para que “en la medida de sus posibilidades
presenten e impulsen respectivamente, un proyecto de ley estatutaria que ofrezca una
regulación amplia, consistente e integral en la materia”.
De esta sentencia se puede evidenciar que efectivamente, como lo señala Patricio Zapata
Larraín, uno de los grandes problemas de las exhortaciones “radica en el hecho que la falta
de respuesta oportuna por parte del legislador exhortado no acarrea ningún tipo de sanción
o de responsabilidad”60 y por lo tanto puede cumplir con la “recomendación” de la Corte mucho tiempo después – o no cumplir del todo- pues fue hasta el año 2012 –diez años
después del exhorto- que se expidió la Ley estatutaria 1581 de 2012 por la cual se dictan las
disposiciones generales para la protección de datos personales.
Otras sentencias en la que se exhorta al Congreso por encontrarse una omisión legislativa
absoluta en el ordenamiento jurídico son las sentencias C-473 de 199461, C-691 de 200862,
59
Corte Constitucional colombiana, sentencia T-729 de 2002, Magistrado Ponente Eduardo Montealegre Lynett.
60
ZAPATA LARRAÍN, Patricio. “Las sentencias atípicas en la jurisprudencia del Tribunal Constitucional chileno (TCCH)”, Op. Cit. Pág. 184.
61
Corte Constitucional colombiana, sentencia C-473 de 1994, Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero.
62
Corte Constitucional colombiana, sentencia C-691 de 2008, Magistrado Ponente Manuel José Cepeda Espinosa.
Página 23 de 41 T-171 de 201163 y T-087 de 201264. En esas cuatro sentencias, se exhorta al Congreso para que desarrolle el artículo 56 de la Carta65 pues no se sabe con claridad cuáles actividades son servicios públicos esenciales y en qué situaciones se puede limitar el derecho de
huelga. También se exhorta al Congreso a que actualice la legislación laboral, en especial el
artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo de manera acorde a los dictados
constitucionales y a los convenios internacionales del trabajo que forman parte del bloque
de constitucionalidad.
b) Exhortos al Congreso de la República frente a omisiones legislativas relativas
Las omisiones legislativas relativas se presentan cuando el legislador regula una materia
pero no de forma integral pues “no cobija a todos los destinatarios que deberían quedar
incluidos en la regulación o porque deja de regular algún supuesto que, en atención a los
contenidos superiores del ordenamiento, tendría que formar parte de la disciplina legal de la
materia”66. Lo que la Corte evalúa es “si la regulación deficiente en una determinada materia, resulta violatoria de la constitución”67 al incumplir el legislador un deber que expresamente le ha impuesto la Constituyente, ya que como se afirma en la sentencia
C-442 de 2009 “sin deber no puede haber omisión”.
En la sentencia C-831 de 200768 la Corporación estableció que “para el caso de las omisiones legislativas relativas, este instituto jurídico parte de considerar que, en
ocasiones, el legislador puede proferir una disposición que omite incluir en sus efectos a
determinados supuestos de hecho, pretermisión que involucra la afectación de normas de
la Carta Política, generalmente con una consecuencia de una discriminación injustificada
por parte de la norma acusada (…). La omisión legislativa relativa supone de dos
condiciones, a saber: i) El juicio de inexequibilidad requiere la concurrencia de una
norma frente a la cual se predique la omisión; y ii) La misma debe excluir un ingrediente,
63
Corte Constitucional colombiana, sentencia T-171 de 2011, Magistrado Ponente Jorge Iván Palacio Palacio.
64 Corte Constitucional colombiana, sentencia T-087 de 2012, Magistrado Ponente Nilson Pinilla Pinilla. 65
Constitución Política de Colombia, artículo 56: “Se garantiza el derecho de huelga, salvo en los servicios públicos esenciales definidos por el legislador”.
66
Corte Constitucional colombiana, sentencia C-891A de 2006, Magistrado Ponente Rodrigo Escobar Gil.
67
Robles Correal, Gloria Alcira. El Control Constitucional y sus límites. Op. Cit., 221.
68
Página 24 de 41
condición normativa o consecuencia jurídica que a partir de un análisis inicial o de una
visión global de su contenido, permita concluir que su consagración normativa, resulta
esencial e indispensable para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta
fundamental”.
Frente a este tipo de omisiones, la Corte “se ha pronunciado exclusivamente para proteger
derechos fundamentales”69 y en algunas ocasiones ha exhortado al Congreso para que llene el vacío normativo, cuando esta primera no tiene competencia para hacerlo.
El exhorto por omisión legislativa relativa que más se ha discutido en los últimos años y
que correspondió a un mandato al legislador (de acuerdo a la primera tipología que se
presentó), fue el de la sentencia C-577 de 201170. Aunque en dicha sentencia la Corte Constitucional declaró exequible el artículo 113 del Código Civil, que define el matrimonio
como “un contrato por el cual un hombre y una mujer se unen con el fin de vivir juntos,
procrear y auxiliarse”, sí reconoció que existe un déficit de protección que constituye una
infracción al derecho a la igualdad y que frente a esa discriminación que desconoce los
derechos de las personas homosexuales era necesario que se pronunciara el Congreso de la
República. Se le exhortó entonces al legislador “para que antes del 20 de junio de 2013
legisle, de manera sistemática y organizada, sobre los derechos de las parejas del mismo
sexo con la finalidad de eliminar el déficit de protección que, según los términos de esta
sentencia, afecta a las mencionadas parejas”. Aunque el Congreso acató el mandato e
intentó legislar el pasado miércoles 22 de abril de 2013 sobre el proyecto de matrimonio
igualitario, éste se hundió con resultados de 51 votos en contra y 17 a favor, quedando
entonces sin resolver la manera en que las parejas del mismo sexo pueden legalizar su
derecho a conformar una familia. De todas maneras, en la sentencia en mención, la
Corporación ya había ordenado que “si el 20 de junio de 2013 el Congreso de la República
no ha expedido la legislación correspondiente, las parejas del mismo sexo podrán acudir
ante notario o juez competente a formalizar y solemnizar su vínculo contractual” (así el
trámite no pueda ser llamado “matrimonio” y lo que lleven a cabo los notarios se denomine
69
Ibídem. Pág. 224.
70
Corte Constitucional colombiana, sentencia C-577 de 2011, Magistrado Ponente Gabriel Eduardo Mendoza Martelo.
Página 25 de 41 “contrato de solemnización del vínculo marital entre personas del mismo sexo”71). En este caso, se puede ver que los exhortos de la Corte Constitucional al Congreso si pueden, en
ocasiones y cuando la vulneración de un derecho fundamental es de tal gravedad,
“desconocer” de cierta forma, el principio de libertad de configuración del legislador.
V. Los exhortos constitucionales en sentencias de inconstitucionalidad moduladas en su
efecto temporal
La Corte Constitucional colombiana en algunos casos, ha modulado los efectos
temporales de sus decisiones cuando va a declarar la inconstitucionalidad de una norma con
el fin de no crear vacíos normativos que puedan producir inseguridad jurídica y la
vulneración de los derechos fundamentales de las personas, mientras una nueva norma
entra en vigencia. En principio, en el sistema de control constitucional de nuestro país, las
decisiones tienen efecto hacia el futuro72, de acuerdo con lo establecido en el artículo 45 de la Ley 270 de 199673, por lo que cuando la Corte notifica la decisión de declarar inexequible una norma, lo que se entiende es que ésta se excluye del ordenamiento jurídico
sin que esa decisión modifique situaciones jurídicas que se habían consolidado durante su
vigencia74.
Aunque varias han sido las veces en las que la Corte ha modulado los efectos temporales de
sus decisiones retrotrayendo los efectos de sus sentencias75 a situaciones consolidadas durante la vigencia de la norma declarada inconstitucional, no se detectaron sentencias de
71
Notarios unirán a parejas del mismo sexo tras hundirse matrimonio gay, artículo del 24 de abril de 2013, periódico El Tiempo. Disponible en: http://www.eltiempo.com/politica/notarios-tendran-que-unir-a-homosexuales_12761146-4
72
Tobo Rodríguez, Javier, La Corte Constitucional y el Control de Constitucionalidad en Colombia, 302. Op. Cit.
73
Ley 270 de 1996, artículo 45: “Artículo 45. Reglas sobre los efectos de las sentencias proferidas en desarrollo del control judicial de constitucionalidad. Las sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”.
74 Tobo Rodríguez, Javier,
La Corte Constitucional y el Control de Constitucionalidad en Colombia, 302. Op. Cit.
75
Corte Constitucional colombiana, sentencias C-149 de 1993, C-187 de 1997, C-619 de 2003 y C-327 de 2003.
Página 26 de 41 inconstitucionalidad retroactiva o ex tunc76 en las que se exhorte al Congreso de la República. Por el contrario, lo que sí se pudo evidenciar es que las sentencias con efecto
pro futuro si pueden, en algunas ocasiones, estar acompañadas de un exhorto al legislador
cuando la Corte decide diferir los efectos de su fallo de inconstitucionalidad.
a) Sentencias de constitucionalidad temporal o inconstitucionalidad diferida
Hay casos en los que, a pesar de existir dentro del ordenamiento jurídico legislación sobre
determinada materia, ésta compromete seriamente importantes valores, principios y
derechos constitucionales. En esas situaciones, la Corte no tiene otra alternativa que la de
declarar la inconstitucionalidad de la norma pero, para no crear una situación que pueda ser
más perjudicial para los ciudadanos, se abstiene de anularla inmediatamente y prefiere
modular los efectos temporales de su fallo difiriendo sus efectos y exhortando al Congreso
“para que en un determinado plazo –variable según la naturaleza del objeto de regulación –
profiera una nueva reglamentación legal acorde con los postulados constitucionales” 77. En el caso de esas sentencias prospectivas de constitucionalidad temporal, cuando se le fija un
plazo al legislador, el vencimiento de éste “tiene como consecuencia la nulidad de la norma
impugnada con efectos ex nunc”78 (pro futuro), “sin importar las consecuencias materiales que importe, pues el legislador dejó pasar el tiempo que le confirió el tribunal
constitucional”79. Según Javier Tobo Rodríguez, “la emisión de esta clase de sentencias tiene como finalidad compatibilizar la función del Tribunal con los valores y principios
propios de la democracia representativa que ejerce el Congreso de la República, toda vez
que se permite al legislador, a través de los mecanismos deliberativos y respetando los
derechos de las minorías políticas, adoptar una regulación que, de un lado fije las reglas de
76
Se habla de sentencias de inconstitucionalidad retroactiva o ex tunc cuando la decisión de inconstitucionalidad de una norma se retrotrae al momento en el que entró en vigor la disposición revisada. Ello significa que las situaciones que se habían consolidado y definido en vigencia de la norma en cuestión, deben retrotraerse, procurando que dichas situaciones vuelvan al estado original en que se encontraban, antes de entrar en vigencia la norma que fue objeto del pronunciamiento de inexequibilidad. (Cf. Tobo Rodríguez, Javier, La Corte Constitucional y el Control de Constitucionalidad en Colombia, 301. Op. Cit.).
77
Corte Constitucional colombiana, sentencia C-720 de 2007, Magistrada Ponente: Catalina Botero Mariño.
78
Olano García, Hernán Alejandro. “Tipología de nuestras sentencias constitucionales”, En: http://www.javeriana.edu.co/juridicas/pub_rev/documents/13Olanoult..pdf
Página 27 de 41 derecho sobre la materia correspondiente, y del otro, resulte compatible con la
Constitución”80.
En 1997, mediante la sentencia C-221, Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero,
la Corte se refirió al fundamento teórico y constitucional de las sentencias prospectivas. En
dicho fallo se señaló que la “modulación de los efectos temporales de los fallos es no sólo
una práctica usual de los tribunales constitucionales sino que es una necesidad que se deriva
de su función específica de garantizar la supremacía de la Constitución y, al mismo tiempo,
respetar otros principios y valores igualmente constitucionales, en especial la libertad de
configuración del Legislador”. En la sentencia en mención, se determinó además que para
que pueda proceder una declaración de inconstitucionalidad diferida, es necesario que esa
sea la única alternativa que “posibilite la defensa integral del orden constitucional” y que
por lo tanto “no se trata de una decisión sujeta a valoraciones políticas o de conveniencia,
sino al resultado de un estudio de los efectos del fallo de inexequibilidad sobre las normas
constitucionales”.
En la sentencia C-737 de 2001, la Corte recordó que cuando pretenda diferir los efectos de
su decisión debe dar aplicación a un test para determinar si puede o no hacerlo. Los pasos
que deben cumplirse son los siguientes: (i) justificar la modalidad de decisión diferida, (ii)
que aparezca claramente en el expediente que la declaración de inexequibilidad inmediata
ocasiona una situación constitucionalmente peor que el mantenimiento en el ordenamiento
de la disposición acusada, cuya inconstitucionalidad fue verificada en el proceso, (iii)
explicar por qué es más adecuado recurrir a una inexequibilidad diferida que a una
sentencia integradora y (iv) que el juez constitucional justifique la extensión del plazo
conferido al legislador, plazo que depende de la complejidad del tema discutido81 y del
80
Tobo Rodríguez, Javier, La Corte Constitucional y el Control de Constitucionalidad en Colombia, 303. Op. Cit.
81
Corte Constitucional colombiana, sentencia C-141 de 2001, MP Alejandro Martínez Caballero. En esta sentencia se aclaró que el “plazo conferido al legislador depende de la complejidad del tema y del posible impacto de la preservación de la regulación en el desarrollo de los principios y derechosconstitucionales. Por ejemplo, entre más grave sea la afectación de los valores constitucionales, menor deberá ser el término conferido al Legislador, que es lo que explica que el plazo previsto por la sentencia C-221 de 1997 haya sido considerablemente más largo (5 años) que el señalado en la sentencia C-700 de 1999 (nueve meses)”.
Página 28 de 41 posible impacto de la preservación de la regulación en la vigencia de los principios y
derechos constitucionales82.
Como ejemplos de sentencias de inconstitucionalidad diferida con exhorto al Congreso de
la República se pueden citar las sentencias C-141 de 200183 y C-737 de 200184. En la primera sentencia señalada se declaró inexequible el artículo 21 del Decreto 2274 de 1991
pero los efectos de esa decisión se difirieron por un término de máximo dos legislaturas
para que el Congreso expidiera un régimen que permitiera “la progresiva transformación de
los corregimientos departamentales en municipios, o su incorporación en municipios
existentes” , mientras que en la segunda, se declaró inexequible la Ley 619 de 2000 pero se
difirió esa decisión hasta el día 20 de junio de 2002 para que dentro de ese tiempo el
Congreso expidiera un régimen que subrogara la Ley 619 de 2000.
Dentro de las veintinueve sentencias exhortativas al legislador que se hallaron entre los
años 2000 a 2012, un ejemplo de fallo de constitucionalidad temporal con exhorto al
Congreso es la sentencia C-720/2007, Magistrada Ponente Catalina Botero Mariño. En esa
sentencia, la Corte Constitucional estudia si la denominada “retención transitoria” -por la
cual el Código de Policía faculta a la autoridad administrativa a retener hasta por 24 horas
en una estación o subestación de policía “al que deambule en estado de embriaguez y no
consienta en ser acompañado a su domicilio” y “al que por estado de grave excitación
pueda cometer inminente infracción de la ley penal”- vulnera o no la Carta. La Corporación
concluye que la retención transitoria sí afecta de manera grave el derecho fundamental a la
libertad personal pues resulta inidónea, innecesaria y desproporcionada en relación a los
fines que persigue. En consecuencia, la Corte declara inconstitucional tanto el artículo 192
del Decreto Ley 1355 de 1970 como la expresión “Compete a los comandantes de estación
y de subestación aplicar la medida correctiva de retenimiento en el comando” contenida en
el artículo 207 del mismo Decreto, pero difiere esa decisión hasta que el Congreso expida
82
Corte Constitucional colombiana, sentencia C-737 de 2001, Magistrado Ponente Eduardo Montealegre Lynett.
83
Corte Constitucional colombiana, sentencia C-141 de 2001, Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero.
84
Página 29 de 41 un nuevo régimen de policía que sí desarrolle la Constitución y condiciona la retención
transitoria a que se aplique cuando sea estrictamente necesario.
De este último capítulo se puede concluir que cuando la Corte Constitucional va a declarar
la inconstitucionalidad de una norma pero su decisión puede producir inseguridad jurídica y
afectar derechos fundamentales, puede recurrir a las sentencias de inconstitucionalidad
diferida, sentencias que por regla general se acompañan de un exhorto a la rama legislativa
para que en determinado plazo expida una norma acorde a los principios constitucionales.
Conclusión
Como idea de cierre del presente informe analítico se puede decir que el estudio de las
ciento cuarenta sentencias exhortativas de la Corte Constitucional permitió evidenciar lo
siguiente: en nuestro país el legislador no es el único destinatario de los exhortos sino que
existe multiplicidad de destinatarios; en los últimos diez años la Corte Constitucional ha
acudido cada vez más a dicha institución para emitir tanto “recomendaciones” como
“mandatos”; cuando el destinatario es el Congreso de la República, los exhortos se
producen -por lo general- al detectar una omisión legislativa (absoluta o relativa) y el
exhorto será una mera recomendación o un mandato dependiendo de la gravedad del
asunto; las sentencias de inconstitucionalidad diferida se acompañan de exhortos al
Congreso para que en un plazo dado, éste profiera una norma que sí se adecúe a los
