La gobernanza del agua en. Elementos para la formulación de una estrategia 5 de Abril 2013

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La gobernanza del agua

en

Elementos para la formulación de una estrategia

5 de Abril 2013

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1. Introducción

2. Diagnóstico y priorización:

Problemas y desafíos de la Gobernanza del Agua en Colombia 3. Temas principales

3.1 Política clara con una visión a largo plazo y metas realistas 3.2 Buena organización, coordinación y capacidades suficientes 3.3 Financiación sostenible

3.4 Cooperación, participación e intercambio de información 4. Conclusiones y siguientes pasos

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Introducción

1. Introducción

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• En octubre de 2011, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) otorgó al Gobierno de Colombia la Cooperación Técnica no Reembolsable para

desarrollar el Programa de Gestión Integrada y Adaptiva de Recursos

Hídricos en Colombia. El programa tiene como objetivo apoyar al gobierno de Colombia mejorar la gobernanza sobre el recurso hídrico.

• Como parte de esta cooperación técnica, el Gobierno de Colombia a través de la Dirección de la Gestión del Recurso Hídrico del MADS, solicitó al

Centro de la Gobernanza del Agua de Holanda (Water Governance Centre) en Enero 2013 de ayudar en elaborar una estrategia para la gobernanza del agua.

• En este proyecto se han recopilado (entre otros documentos) los resultados de la Misión Gobernanza del Agua en la cual el Centro de la Gobernanza del Agua holandés también estuvo involucrado.

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Proyecto (2)

• Objetivo del proyecto : “Formular, en conjunto con la Dirección de Gestión Integral del Recurso Hídrico del Ministerio de Ambiente y Desarrollo

Sostenible, una propuesta para la estrategia que defina el marco conceptual, principios, objetivos, estrategias puntuales, metas e

indicadores, y líneas de acción para mejorar la gobernanza del agua en Colombia.”

o Diagnóstico y análisis de la información existente o Formulación de la propuesta de estrategia

• Justificación: tener una gestión integral efectiva para enfrentar problemas con inundaciones, contaminación hídrica, desabastecimiento de agua, sequía.

• Enfoque: gestión del recurso hídrico

• Duración: 8 de Enero – 8 de Abril 2013

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• El Centro de Gobernanza del Agua es una red de conocimiento que vincula el conocimiento y las capacidades de gobernanza del agua de los actores públicos y privados en el sector del agua en Holanda.

• El equipo de consultores para este proyecto consistío en:

– Maarten Hofstra MSc, MA – Daphne Willems MSc

– Andrea van der Kerk MSc – Ina Krüger MSc

• El equipo cooperó estrechamente con un número expertos del MADS y DNP, sobre todo con Juan Manuel Navarrete, David Román Chaverra, Mauricio Bayona y Diego Rubio.

• Además se han entrevistado a un número de expertos colombianos y holandéses con experiencia en la gestión del agua de Colombia.

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Productos del proyecto

• Informe I: Diagnóstico

• Informe II: Elementos para formular una estrategia para la gobernanza del agua en Colombia (con más de 90

recomendaciones concretas)

• Presentación PowerPoint: panorama de las líneas estratégicas y recomendaciones principales

• Informe final: Informe I + II + ppt

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Principios generales para la gestión del agua

• Todos los intereses/sectores son relevantes

• El gerente del agua tiene un papel independiente e imparcial

• La autoridad del agua garantiza una consideración equilibrada de los

intereses/sectores

• Los elementos operacionales y estratégicos forman un conjunto coherente;

responsabilidades y tareas bien alineadas

(10)

(11)

Garantizar una consideración equilibrada de los intereses es esencial

para el apoyo de la autoridad del agua

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Elementos básicos operacionales:

• Gestión de la infraestructura

• Manejo operacional del agua

• Controlar el uso

Elementos básicos estratégicos:

• Formulación de políticas y legislación

• Planificación y evaluación

• Armonización con otras políticas

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Tres elementos

Gestión de la infraestructura Manejo

operacional del agua Control del uso

Actividades separadas, y al mismo tiempo interconectadas

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Uso del agua

Control del agua

Infraestructura del agua Agricultura, agua potable, energía

hidroeléctrica, etc.

cantidad, calidad

presas, diques, esclusas, bombas, cauce, etc.

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RESPONSABILIDADES Y TAREAS EN LA GESTIÓN DEL AGUA

Uso del agua

Infraestructura del agua agricultura, agua potable, energía

cantidad, calidad

presas, diques, esclusas, bombas, cauce, etc

Asignación, licencias impuestos, aplicación, participación

Gestión operacional del agua y

monitoreo

Mantenimiento y construcción

Tareas de la autoridad del agua

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Uso del agua

cantidad, calidad

monitoreo

P L A N I F

I C A C I Ó N

E V A L U A C I Ó N

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RESPONSABILIDADES Y TAREAS EN LA GESTIÓN DEL AGUA

Uso del agua

cantidad, calidad

monitoreo

P L A N I F

I C A C I Ó N

E V A L U A C I Ó N La formulación de políticas y legislación

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Uso del agua

cantidad y calidad

monitoreo

P L A N I F

I C A C I Ó N

E V A L U A C I Ó N La formulación de políticas y legislación

armonización con otras políticas

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Claridad acerca de las funciones y tareas es una condición previa esencial

RESPONSABILIDADES Y TAREAS EN GESTIÓN DEL AGUA

uso del agua

control del agua

infraestructura del agua agricultura, agua potable, energía

cantidad y calidad

asignación, licencias impuestos, aplicación, participación

la gestión del agua operacional

monitoreo

mantenimiento construcción

P L A N I F

I C A C I O N

E V A L U A C I Ó N la formulación de políticas y la legislación

armonización con otras políticas

¿quién?

(20)

1. Introducción

Problemas y desafíos de la Gobernanza del Agua en Colombia

3. Temas principales

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EL DIAGNÓSTICO

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Estrategia con objetivos claros

:

• Los objetivos y estrategias no están acompañados por un marco temporal bien articulado

• No existe un Plan Nacional Hídrico y planes estratégicos de macro-cuenca completados y/o en operación

Capacidades y educación

:

• Falta de capacidades humanas en el nivel local, regional y nacional (continuidad, conocimiento)

Información:

• Gran parte de la información se encuentra dispersa y

desarticulada

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Diagnóstico: Nivel Institucional

Organización:

• Fragmentación y falta de claridad sobre los roles y las responsabilidades en la gestión del agua

• La coordinación institucional es uno de los problemas principales y debe ser una prioridad en la gestión del agua

Financiación:

• Falta de una estructura de financiación sólida con instrumentos adecuados y control

Instrumentos (legales):

• Priorización y armonización entre instrumentos y usos: p.e. la gestión del agua y la ordenación del territorio no están suficientemente

alineados

• Falta de aplicación y cumplimiento de las leyes y políticas

• Falta de normas claras

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A. Super./Subterr./Meteo/Marinas A. Super./Subterr./Meteo/Marinas

Estado del recurso

Cuencas/ P. Hidrogeológicas/

embalses/ciénagas/Glaciares/Paramos

Estado del recurso

Cuencas/ P. Hidrogeológicas/

embalses/ciénagas/Glaciares/Paramos

Naturales Naturales Antrópicos Antrópicos

Contaminación orgánica Contaminación orgánica Sólidos y sedimentos Sólidos y sedimentos Patógenos

Patógenos Nutrientes Nutrientes

Sus. de interés Sanitario Sus. de interés Sanitario Ecosistemas

Ecosistemas Agrícola Agrícola Doméstico Doméstico Industrial Industrial Servicios Servicios

Problemática –conflictos -prioridadesProblemática –conflictos -prioridades

MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE (gestión para promover el uso eficiente y ahorro del agua en

todos los sectores y garantizar agua para los ecosistemas asociados)

MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO (establece acueductos para garantizar el acceso a todos los

sectores)

MINISTERIO DE AGRICULTURA

(busca garantizar acceso al agua al sector agropecuario)

MINISTERIO DE MINAS Y ENERGIA (busca acceso al agua para el sector hidroeléctrico

MINISTERIO DE INDUSTRIA Y COMERCIO (busca garantizar acceso al agua a las industrias) MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE (gestión para conservar ecosistemas claves y garantizar oferta)

MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE (políticas publicas para reducir la contaminación)

MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE (lineamientos para la zonificación de zonas de amenazas

asociadas al agua)

UNIDAD NACIONAL PARA LA GESTION DEL RIESGO DE DESASTRES

(prevención y atención de los desastres naturales) MINISTERIO DE VIVIENDA, CIUDAD Y TERRITORIO (establece alcantarillados y sistemas de saneamiento básico) CORPORACIONES AUTONOMAS

REGIONALES DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS

(ejecutan políticas y vigilan el cumplimiento de las normas)

INSTITUTO DE ESTUDIOS AMBIENTALES –IDEAM –OTROS INSTITUOS DE INVESTIGACIÓN (BRAZO TECNICO DE INVESTIGACIÓN CIENTIFICA –hidrológica,, meteorológica y ecosistemita)

CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES DEPARTAMENTOS Y MUNICIPIOS

(ejecutan políticas y vigilan el cumplimiento de las normas) ENTIDADES DE CONTROL NACIONAL (PROCURADURIA,Y CONTRALORIA, FISCALIA -Vigilan el cumplimiento de las funciones institucionales)

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Diagnóstico: Nivel Relacional

Cooperación:

• Existe una falta de colaboración por parte de los actores (ciudadanos, sectores, instituciones) involucrados en la gestión del agua

Participación

:

• La participación no está organizada de una manera estratégica y estructurada

Transparencia, Integridad, Comunicación

:

• El control de la corrupción y favorecimiento de los aliados políticos es un desafío importante

• Conflictos entre diferentes actores y grupos

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Nivel del contenido Estrategia clara 2 Políticas

Capacidades 2 Capacidades

Información 3 Información

Nivel institucional Organización, coordinación

1 Administración

Legislación *

Financiación 1 Financiamiento

Nivel relacional Cultura y ética * Objetivos (motivaciones)

Cooperación y comunicación

4 Rendición de cuentas

Participación 3

Véase el informe II capítulo 1 para la argumentación de esta priorización

(27)

Política clara con una visión a largo plazo y metas realistas

1. Introducción

3.1 Política clara con una visión a largo plazo y metas realistas

3.2 Buena organización, coordinación y capacidades suficientes

3.3 Financiación sostenible

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Recomendaciones principales

• Asegurarse de que existe una voluntad política y un compromiso serio para atacar efectivamente los problemas

• Formular metas realistas en cuanto al control de inundaciones y desabastecimientos; así como para mejorar la calidad del agua

• Realizar un marco para la priorización (asignación del uso del agua) a nivel nacional y tomarlo como base para los niveles regional y local

• Incorporar una priorización regional en los POMCAs

• Finalizar y ejecutar el Plan Hídrico Nacional y los Planes Estratégicos de Macro-cuenca como un salvavidas para los POMCAs

• Finalizar y ejecutar los POMCAs

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Buena organización, coordinación y capacidades suficientes

1. Introducción

3.1 Política clara con una visión a largo plazo y metas realistas

3.2 Buena organización, coordinación y capacidades suficientes

3.3 Financiación sostenible

(30)

Recomendaciones principales

• Organizar la gestión del agua con base en la gestión de cuencas;

existe una sola autoridad integral responsable por cada cuenca – En casos donde no sea posible, la coordinación es crucial, y su organización debe ser el enfoque principal de la gestión.

• Gestión integral del recurso hídrico entre los diferentes terrenos políticos.

• Aclarar los roles y las responsabilidades asignadas a las diferentes autoridades

• Descentralizar las tareas apropiadamente en el nivel más bajo (conforme al principio de subsidiaridad).

• Garantizar que la autoridad responsable cuenta con la capacidad

suficiente para realizar las tareas asignadas.

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Centrándose en la organización

Organigrama simplificado

de la gestión de los recursos hídricos en Colombia

Consejos de cuencas

Consejos Ambientales Regionales Consejo Nacional Ambiental

Presidencia de la República

DNP MVCT

Vivienda, ciudad y territorio

MADR

Agricultura y Desarrollo rural

MADS

CAR

Municipio Municipio

CAR

Municipi o CAR

Municipio Municipio

COR Magdalena Departamentos

IDEAM

MME Minas y energía

Otros Ministerios

(32)

Consejos de cuencas

DNP MVCT

MADR

MADS

CAR

Municipio Municipio

CAR

Municipi o CAR

Municipio Municipio

IDEAM

Otros Ministerios

1.

Comisiones Conjuntas

(33)

1. Municipios:

Depuración de aguas residuales

Desafíos:

• Fronteras municipales no coinciden con las fronteras hídricas/ de las CAR

• Falta de capacidades (Municipios pequeños)

• Falta de conocimientos (Municipios pequeños)

• Falta de recursos financieros (Municipios

pequeños)

(34)

Soluciones posibles:

1. Fortalecer la presente organización:

– Aumentar las capacidades, el conocimiento y la financiación Creación del Observatorio y apoyo financiero

2. Optimizar la presente organización:

a. Cooperación entre Municipios (por ejemplo entre las entidades Supra-Municipales)

b. Incorporar la responsabilidad de la depuración a la operación de los acueductos

3. Modificar la organización hacia una más eficiente:

– Asignar la responsabilidad de la depuración a entidades grandes y

potentes: las CAR o entidades nuevas

(35)

Consejos de cuencas

DNP MVCT

MADR

MADS

CAR

Municipio Municipio

CAR

Municipi o CAR

Municipio Municipio

IDEAM

Otros Ministerios

2. Las CAR

2.

(36)

Desafíos:

• Las fronteras de las CAR no coinciden con las fronteras hídricas

• Falta de capacidades en muchas de las CAR

• Falta de conocimiento en muchas de las CAR

• Falta de recursos financieros en muchas CAR

(37)

2. Las CAR

Soluciones posibles:

1. Fortalecer la presente organización:

a. Mayor cooperación; fortalecer Comisiones Conjuntas, ASOCARS

b. Crear un Observatorio (conocimientos, capacidades); por ejemplo hacerlo parte del IDEAM

2. Optimizar la presente organización:

a. Cambiar las responsabilidades/ el mandato:

(exclusivamente) es responsable por el agua de una manera integral b. Adaptar los correspondientes distritos de las CAR a las fronteras

hidrográficas: fusión, re-limitación

3. Modificar la organización hacia una más eficiente:

a. Las CAR: división por (sub)cuenca, y las ‘COR’ a las grandes fuentes hídricas (largos ríos y el mar)

b. Micro-cuencas (las CAR) y Macro-cuencas (autoridades de Macro-cuenca )

(38)

Consejos de cuencas

Presidencia de República

DNP MVCT

MADR

MADS

CAR

Municipio Municipio

CAR

Municipi o CAR

Municipio Municipio

IDEAM

Otros Ministerios

3.

(39)

3. Coordinación vertical

Desafío:

• Hace falta coordinación y cooperación vertical (entre los niveles nacionales, regionales y locales) en la gestión del agua en Colombia:

– Existe una gran brecha entre el MADS y las CAR (en un sentido literal y figurado)

– Los Consejos Ambientales Regionales no cuentan con suficiente fuerza

Los departamentos no tienen un rol importante en la

gestión del agua

(40)

Soluciones posibles:

1. Fortalecer la presente organización:

a. Potenciar y/o establecer una sección fuerte y que sea exclusiva del Agua dentro del MADS

b. Fortalecer los Consejos Ambientales Regionales (con financiación, conocimiento y organización); papel de las ASOCARS?

2. Cambiar la organización hacia una más eficiente:

a. Una Autoridad del Agua por cada Macro-cuenca (5),

coordinando y promoviendo buenas prácticas, entre otras actividades

b. Una Autoridad Nacional del Agua

(41)

Consejos de cuencas

DNP MVCT

MADR

MADS

CAR

Municipio Municipio

CAR

Municipi o CAR

Municipio Municipio

IDEAM

Otros Ministerios

4. Coordinación horizontal

4.

(42)

Desafío:

• Falta de coordinación y cooperación horizontal (entre las autoridades nacionales – p.e. los

Ministerios) en la gestión del agua:

– Gran brecha entre el MADS y los Ministerios sectoriales

– Los Consejos Nacionales no cuentan con la suficiente fuerza

• Consejo Nacional Ambiental

• Consejo Nacional de Planificación

• Consejo Nacional Política, Económica y Social

(43)

4. Coordinación horizontal

Soluciones posibles:

1. Fortalecer la presente organización:

a. Potenciar y/o establecer una sección fuerte y exclusiva del Agua dentro del MADS

b. Fortalecer el Consejo Ambiental Nacional

(con financiamiento, conocimiento y organización)

2. Cambiar la organización hacia una más eficiente:

a. Una Autoridad Nacional del Agua (alta secretaría)

(44)

1. Introducción

3.1 Política clara con una visión a largo plazo y metas realistas 3.2 Buena organización, coordinación y capacidades sufcientes

3.3 Financiación sostenible

4.4 Cooperación, participación e intercambio de información 4. Conclusiones y siguentes pasos

(45)

3.3 Financiación sostenible

Recomendaciones principales

• Realizar un presupuesto para varios años (a corto, mediano y largo plazo) en todos los niveles

• Siempre se debe hacer una estimación de los gastos relacionados a las tareas y/o metas realistas

• Crear flujos financieros para cada tarea pública asignada

• Implementar la recuperación total de los costos

• Realizar una evaluación profunda del funcionamiento de los instrumentos económicos: cómo se puede incrementar la eficiencia?

• Organizar un grupo financiero como parte de la elaboración de la estrategia gobernanza del agua

• Implementar el principio Interés-pago-voz

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1. Introducción

3.1 Política clara con una visión a largo plazo y metas realistas 3.2 Buena organización, coordinación y capacidades sufficientes 3.3 Financiación sostenible

3.4 Cooperación, participación e intercambio de información

4. Conclusiones y siguientes pasos

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3.4 Cooperación, participación e intercambio de información

Recomendaciones principales

- Evaluar y mejorar la cooperación entre las autoridades competentes de la gestión del agua (incluyendo la confianza)

- Informar y articular los grupos involucrados (i.e. ciudadanos, gremios etc.) de una manera estratégica, estructurada y temprana

- Fortalecer y especificar el rol y poder de los Consejos de Cuenca

- Concertación de las líneas estratégicas de la gobernanza del agua con los actores claves

- Aumentar la transparencia y rendición de cuentas - Fortalecer y ampliar el SIAC y el SIRH

- Establecer una plataforma en línea con el objetivo de compartir el conocimiento y las buenas prácticas referentes a la gobernanza del agua (e.g. mediante un Observatorio de la Gobernanza del Agua). Aquí los ciudadanos también pueden encontrar información clara sobre los roles, las responsabilidades, las leyes y la organización de la gestión del agua.

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1. Introducción

Problemas y desafíos de la Gobernanza del Agua en Colombia 3. Temas principales:

3.1 Política clara con una visión a largo plazo y metas realistas 3.2 Buena organización, coordinación y capacidades sufficientes 3.3 Financiación sostenible

4.4 Cooperación, participación e intercambio de información

4. Conclusiones y siguientes pasos

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4. Conclusiones y siguientes pasos

Elementos para la formulación de una

estrategia

(50)

• “ Formular en conjunto con la Dirección de Gestión Integral del Recurso Hídrico del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, una Propuesta de Estrategia que defina el marco conceptual, los principios, los objetivos, estrategias puntuales, metas e indicadores, y líneas de acción para mejorar la gobernanza del agua en Colombia.”

– Diagnóstico y análisis de la información existente

– Formulación de la propuesta pertinente a la estrategia

Nota:

• No es una tarea fácil debido que no existen soluciones sencillas

• El informe sólo puede ser un hito (“milestone”) en el

proceso

(51)

Enfoque

Marco metodológico para el análisis

(52)

Basado en la distinción entre los aspectos sustantivos, institucionales y relacionales, el primer informe (I) se presenta un resúmen de los principales problemas

Ver:

– Diagnóstico: Nivel del contenido – Diagnóstico: Nivel Institutional – Diagnóstico: Nivel Relacional

El principal problema: la traducción de las políticas

(estrategias y planes) a la implementación (al nivel en

el cual debe de ser ejecutado)

(53)

Priorización

Modelo de tres niveles ^Prio-

ridades OCDE análisis de brechas Nivel del contenido Estrategia clara 2 Políticas

Capacidades 2 Capacidades

Información 3 Información

Nivel institucional Organización, coordinación

1 Administración

Legislación *

Financiación 1 Financiamiento

Nivel relacional Cultura y ética * Objetivos (motivaciones)

Cooperación y comunicación

4 Rendición de cuentas

Participación 3

Véase el informe II capítulo 1 para la argumentación de esta priorización

(54)

las soluciones (1)

• Política clara

– Crea un sentido de urgencia compartido

– Crea una prioridad política para realizar un afrontamiento vigoroso

• Visión a largo plazo

– Formula metas claras a largo plazo

• Buena organización y coordinación

– Establece tareas y responsabilidades claras

– Organiza la gestión del agua en base a la cuenca en la cual sea posible

– Lograr coordinación horizontal y vertical

• Capacidad suficiente

– Fortalece las capacidades (cantidad y calidad) en todos los

niveles

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Líneas estratégicas para soluciones (2)

• Financiación sostenible

– Realiza una fianciación sostenible (suficiente, estable, con recuperación de costos, que sea efectiva y eficiente)

• Cooperación

– Mejora la cooperación vertical y horizontal

• Participación e intercambio de información

– Facilita la transparencia, la participación estructurada y significativa

Para una elaboración más detallada, consulte el Informe II y los

Anexos

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concertación

• Para elaborar la estrategia Nacional de la gobernanza del agua, se necesita afinar y priorizar las recomendaciones con una correcta concertación.

• En la concertación se busca dar respuestas a las preguntas tales como:

¿Cuáles son las recomendaciones más valiosas para mejorar la situación en Colombiana? ¿Cómo pueden ser elaborarlas para llevar a cabo la estrategia Nacional? La concertación sirve para elaborar los elementos de la formulación desde la estrategia, hasta la formulación de la misma.

• La concertación sirve también para crear una base de apoyo para implementar la estrategia.

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Después: proyecto piloto en 1 o 2 cuencas

• Después de la fase de concertación, se centra la estrategia en una cuenca, para comprobar si funciona como estrategia operacional.

• Para cumplir con este objetivo, se aplica y ejecuta en una Micro-cuenca y/o Macro-cuenca. Se formula un plan de acción para la cuenca junto con los actores involucrados. Esta experiencia ayudará a ajustar la estrategia para que funcione mejor, así como para crear una base de soporte a la hora de implementar la estrategia posteriormente.

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con el Plan Hídrico Nacional

• Programa de Fortalecimiento de las Autoridades Ambientales en la GIRH

• Programa Nacional de Legalización de usuarios del Recurso Hídrico y Registro de los Usuarios del Recurso hídrico

• Programa de Conocimiento y Gestión de la Información del Recurso hídrico

• Programa de Articulación Institucional en Gestión Integral del RH

• Programa de Articulación de la Planificación y Gestión del recurso hídrico, con la Planificación y Gestión del territorio.

• Programa de Sostenibilidad Financiera para la Gestión Integral del RH

• Programa de Control de la Contaminación y Uso eficiente del RH

• Programa de Vinculación de los Sectores Productivos a la Gestión Integral

• Programa de Prevención de los Riesgos Asociados a la Oferta y Disponibilidad del Recurso Hídrico.

• Programa de Cultura del Agua, Participación y Manejo de Conflictos relacionados con el Recurso Hídrico.