1. Evaluación Externa del Programa Hábitat del período 2003 a 2005 1.1 Indicadores generales de focalización y cobertura
Como se indica en las Reglas de Operación de los años 2003, 2004 y 2005 el Programa Hábitat “está dirigido a enfrentar los desafíos de la pobreza y el desarrollo urbano”, por ello en dichos documentos se plantea que el Programa tiene como objetivo general “contribuir a superar la pobreza urbana”. Es decir, que con las acciones de Hábitat se intenta coadyuvar a que la población urbana pobre abandone su situación de falta de recursos económicos, ausencia de bienes materiales indispensables y/o de escasez de diversos servicios personales e insuficiencia de servicios públicos en las viviendas. Para cumplir con este propósito, y teniendo en cuenta que las características de distribución espacial al interior de las ciudades en donde la población con mayores carencias socioeconómicas que tiende a agruparse formando zonas, barrios o colonias, la Subsecretaría de Desarrollo Urbano y Ordenamiento del Territorio de la Secretaría de Desarrollo Social (SEDESOL) recurrió a un modelo de intervención que aspira al mejoramiento integral de las personas en condiciones de pobreza, abordando como espacio de intervención el entorno territorial (o zonas de atención prioritaria, denominados polígonos) donde ellas habitan, teniéndose que adoptar entonces algunas definiciones básicas para hacer operable el Programa. Las dos principales definiciones fueron: pobreza y zona de atención prioritaria.
En el primer caso se empleó uno de los criterios de medición de la pobreza establecidos por la propia SEDESOL, el concepto de pobreza patrimonial, que identifica como población en esta situación a los integrantes de los hogares con ingreso diario por persona inferior a los 49.07 pesos diarios, “el cual resulta insuficiente para cubrir las necesidades de alimentación, salud, educación, vestido, calzado, vivienda y transporte público”. En la valoración al diseño del programa desarrollada en la Evaluación Externa 2004, se abordó la pertinencia de este concepto como eje ordenador de las acciones de Hábitat. En el segundo caso se determinó que las zonas de atención prioritaria,
definidas como áreas de intervención del Programa, serán los conjuntos de manzanas o polígonos en los cuales al menos el 50% de los hogares ubicados en su interior deben estar en situación de pobreza patrimonial. Conviene indicar que la adopción de esta definición implica realizar las intervenciones sobre los residentes de estas zonas de atención prioritaria, quienes en su mayoría enfrentan la pobreza patrimonial y comparten las mismas condiciones de falta de servicios, vulnerabilidad y marginación que imperan en las calles y viviendas de las manzanas que conforman tales polígonos.1
1 Para el ejercicio presupuestal del 2004 y 2005, se incorporaron dentro de las Reglas de Operación del
Programa Hábitat, y amplió la atención a polígonos o zonas de atención prioritaria con niveles de concentración de pobreza patrimonial de entre el 30 y 50 por ciento.
La introducción del polígono como espacio de atención no solamente es innovador, sino que recupera el espacio en donde la pobreza urbana se expresa de manera más clara, en el Hábitat de dicha pobreza. Este concepto resulta fundamental no sólo para la comprensión de Hábitat sino para una adecuada interpretación del ejercicio de evaluación que desarrollamos, en el cual este espacio es la unidad fundamental. Así, cuestiones como las de focalización y cobertura, formalmente hablando, deben ser interpretadas en función de estos espacios y la referencia a otras unidades como el hogar o sus residentes son expresiones importantes como espacios subordinados al de los polígonos. Con estos elementos, en las mismas Reglas de Operación del Programa se declara, en el primero de los objetivos específicos, que Hábitat se orienta a “Brindar opciones a la
población en situación de pobreza patrimonial para que pueda contribuir a salir de esta
condición, a través de la provisión de servicios sociales y la instrumentación de acciones de desarrollo comunitario y familiar en las zonas seleccionadas”. Asimismo, se indica
que “El universo de atención del Programa Hábitat lo constituyen los integrantes de los hogares en situación de pobreza patrimonial... asentados en las ciudades y/o zonas urbanas seleccionadas”.
Como elementos fundamentales de esta evaluación se abordan los conceptos de cobertura y focalización a fin de apreciar respectivamente el nivel de avance logrado en cuanto a lo planeado y el grado de exactitud que se alcanzó para hacer llegar, en primer lugar a los polígonos y en segundo lugar a la población señalada en los objetivos los recursos del Programa. Recursos federales que ascendieron a 775 millones de pesos en el año 2003, a 1,767.3 millones de pesos en el 2004 y a 1,998.9 millones de pesos en el 2005.
Estas cantidades muestran la creciente importancia que ha adquirido el Programa, con un aumento presupuestal mayor al 258% de 2003 a 2005, lo que distingue a Hábitat de muchos otros planes y programas que apenas mantienen los mismos recursos entre un año y el siguiente.2
En la gráfica 1 se muestra la distribución de estos recursos conforme a las modalidades de las acciones de Hábitat para el 2005, y se aprecia que las dos modalidades cuyas acciones están dirigidas directamente a la población, que son la de Desarrollo Social y Comunitario (llamada Superación de la Pobreza Urbana en el 2004) y Oportunidades para las mujeres (llamado Mujeres Jefas de Familia en el 2003), concentran los mayores pesos, acorde a lo establecido en las Reglas de Operación del Programa de cada ejercicio. Dichas modalidades representaron una proporción de apenas una sexta parte con respecto del total de la inversión federal para el 2003, disminuyendo a apenas una novena parte en el 2004, para ascender de nueva cuenta a una sexta parte al 2005 en una proporción
2 Los montos de inversión referidos para cada año obedecen a los registros obtenidos por la SEDESOL,
correspondientes a cortes de información del SIIPSO a septiembre del 2004 para el Ejercicio Presupuestal del 2003, a marzo del 2005 para el Ejercicio Presupuestal del 2004, y a febrero del 2006 para el Ejercicio Presupuestal del 2005.
combinada ligeramente superior a la alcanzada en el 2003 y con mayor énfasis hacia la modalidad de Desarrollo Social y Comunitario.
Gráfica 1. Distribución de la Inversión Federal del Programa Hábitat, por Modalidad para el 2003, 2004 y 2005
9.03% 8.81% 61.58% 5.24% 2.60% 12.73% 6.74% 4.35% 62.65% 5.09% 2.19% 9.63% 9.36% 12.53% 5.44% 58.29% 7.05% 2.42% 1.83% 10.57% 1.86% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70%
Desarrollo Social y Comunitario
Oportunidades para la Mujer
Mejoramiento de Barrios
Ordenamiento del Territorio y Mejoramiento Ambiental
Planeación Urbana y Agencias de Desarrollo Hábitat
Suelo para la Vivienda Social y Desarrollo Urbano
Equipamiento Urbano e Imagen de la Ciudad
Seguridad para las Mujeres y sus Comunidades
2003 2004 2005
Fuente: SEDESOL, inversión corresponden a cort es de información del SIIPSO a septiembre del 2004 para el Ejercicio Presupuest al del 2003, a marzo del 2005 para el Ejercicio Presupuest al del 2004, y a febrero del 2006 para el Ejercicio Presupuestal del 2005.
También se advierte que en los 3 años, nuevamente de manera congruente con su diseño y con el espacio de intervención, poco más de la mitad de los recursos de Hábitat se dedicó a una sola modalidad: Mejoramiento de Barrios, esto es, acciones para ampliar, mejorar o introducir redes de infraestructura urbana básica (agua potable, drenaje, etc.), para pavimentar calles, para construir, ampliar o rehabilitar banquetas, guarniciones, Centros de Desarrollo Comunitario, para equipamiento de estancias o casas de día, etc. La adquisición de reservas territoriales para desarrollo urbano y vivienda social, que constituyen básicamente la modalidad de Suelo para la Vivienda Social y Desarrollo Urbano, representaron el segundo rubro de importancia en la distribución de los recursos de poco menos de 13% en 2003; sin embargo, para el 2004 y 2005 la modalidad de Equipamiento Urbano se situó en segundo orden de inversión, oscilando en una décima parte de la total. 3
Esta distribución de los recursos se orienta a reformar y mejorar el ámbito donde desarrollan su vida los residentes de los conjuntos de manzanas intervenidos, y aunque es
3 Cabe señalar que los alcances de la modalidad de Suelo para la Vivienda Social y Desarrollo Urbana se
una manifestación conjunta de las prioridades locales, también refleja la concepción del Programa, que es afrontar integralmente las carencias en los polígonos, incluyendo las acciones de las dos primeras modalidades, que están dirigidas específicamente a la mayoritaria población en pobreza patrimonial.
En lo que resta del presente documento se exponen diversos indicadores de focalización y cobertura para diferentes ámbitos geográficos. Unos y otros indicadores se muestran en forma comparativa para los ejercicios 2003, 2004 y 2005: (I) las cinco categorías de ciudades del Sistema Urbano Nacional que se construyeron para esta evaluación conforme a su tamaño o número de habitantes; (II) cada una de las zonas metropolitanas con más de un millón de habitantes; (III) las grandes ciudades con población entre 500 mil y 999 mil habitantes; (IV) las áreas urbanas con más de 100 mil y menos de 500 mil residentes; (V) las localidades urbanas con menos de 100 mil habitantes; y (VI) cada una de las 32 entidades federativas. En este apartado se exponen tales indicadores pero únicamente a nivel global, es decir, para el conjunto de las áreas urbanas del país, que son el espacio de acción del Programa Hábitat.
En el caso de la focalización los indicadores buscan establecer en qué medida las acciones son recibidas por la población urbana domiciliada en los polígonos seleccionados, y verificar que éstos contengan mayoritariamente a personas y hogares en condiciones de pobreza patrimonial, como lo establecen las Reglas de Operación del Programa. Para ello se utilizó el Índice de Marginación Urbana del 2000 del Consejo Nacional de Población (CONAPO) y los registros de asignación de la inversión del Programa Hábitat, provenientes del Sistema Integral de Información de Programas Sociales (SIIPSO), para comparar los porcentajes de inversión real y por hogares aplicados por el programa durantes el 2003, 2004 y 2005.4
Adicionalmente, se profundizó en la focalización de los recursos del programa respecto a su comportamiento en forma desagregada por modalidad para cada uno de los ejercicios presupuéstales evaluados, y con relación a los diferentes niveles de marginación de acuerdo a las asignaciones de recursos en las zonas de atención prioritaria.
1.2 Indicadores generales de operación del programa
Para la evaluación de operación se desarrolló un análisis del grado de cumplimiento de las metas financieras, físicas y de resultado, así como su variación en el tiempo con respecto de los ejercicios del 2003 al 2005. En el primer caso y a través de la información de los reportes de avance financiero semanales, se evaluó el comportamiento entre la inversión autorizada a nivel estatal y la ejercida por operadores del programa, así como con respecto de la inversión comprobada, a efecto de identificar las características de la aplicación de los recursos. Ello apoyado de un análisis de la evolución del ejercicio
4 A diferencia de Índice de Marginación estimado por CONAPO con base a información censal a nivel
AGEB, las áreas de atención prioritaria se definieron en base al indicador de Pobreza Patrimonial estimado por la SEDESOL a nivel manzana, de ahí la importancia de la comparación espacial de ambas mediciones de pobreza.
presupuestal a nivel de entidades federativas, con base a la información proveniente de los informes semanales de avance financiero para los ejercicios 2003, 2004 y 2005. Para la evaluación de las metas físicas y de resultado se analizaron los cambios en el número de acciones desarrolladas por modalidad de inversión para cada uno de los estados, a efecto de identificar los cambios en su comportamiento del 2003 al 2005, complementado con la revisión de los informes trimestrales de cumplimiento de metas y objetivos establecidos por programa en cada uno de los períodos de observación.
2. Evaluación de la Focalización y Cobertura del Programa Hábitat 2003–2005
Dentro del período de evaluación es posible apreciar un cambio importante en el número de polígonos o zonas de atención prioritaria, toda vez que mientras que en el 2003 el total de polígonos atendidos ascendió a 448 (por limitaciones de información sólo fue posible geo-referenciar 419), para el 2005 se alcanzó una cobertura de 972 polígonos (de los cuales sólo fue posible geo-referenciar 946) lo cual constituye más del doble de los intervenidos en el primer año de operación del programa. Sin embargo, el crecimiento real de la cobertura del programa se registró en el 2004 en donde el total de polígonos intervenidos ascendió a 818 (de los cuales sólo fue posible geo-referenciar 798),5 es decir, un crecimiento del 82 por ciento con respecto del año anterior, frente al 18 por ciento de crecimiento real de la cobertura de polígonos entre el 2004 y 2005.
Tabla 1. Focalización de la Cobertura del Programa Hábitat por Nivel de Marginación, 2003 - 2005
2003 2004 2005 2003 2004 2005 2003 2004 2005 Promedio 2003 2004 2005 Promedio Total 419 798 946 100% 100% 100% 201.75 163.18 157.55 174.16 48.20 36.66 33.41 39.42 Muy Alta 97 213 248 28.43% 22.90% 21.19% 258.17 216.52 218.39 231.03 61.68 48.64 46.32 52.21 Alta 213 417 520 66.33% 53.52% 55.43% 169.00 170.22 161.11 166.78 40.37 38.24 34.17 37.60 Media 100 151 159 5.04% 23.04% 22.86% 285.96 94.40 90.58 156.98 68.31 21.21 19.21 36.24 Baja 9 17 19 0.20% 0.55% 0.52% 928.03 139.01 243.78 436.94 221.70 31.23 51.70 101.54 Muy Baja 0 0 0 0.00% 0.00% 0.00% 0 0 0 0.00 0 0 0 0.00
Fuente: SEDESOL, inversión correspondiente a cortes de información del SIIPSO a septiembre del 2004 para el Ejercicio Presupuestal del 2003, a marzo del 2005 para el Ejercicio Presupuestal del 2004, y a febrero del 2006 para el Ejercicio Presupuestal del 2005.
CONAPO, Indice de Marginación Urbana 2002.
INEGI, Indice de Precios Implícitos del PIB, 2do. Tremestre del año del 2003, 2004 y 2005.
Inversión Federal Percápita (pesos a valor constante del IPI-PIB=1993) Porcentaje de Población
Atendidos
Inversión Federal Percápita (pesos a valor corriente)
Clasificación por Nivel de Marginación Urbana
Número de Zonas de Atención Prioritaria
Atendidas
En la tabla 1 se puede observar que la cobertura del número de polígonos con respecto a nivel de marginación urbana permite apreciar un cambio positivo entre el 2003 y el 2005, ya que dentro del primer año de operación del programa cerca del 74 por ciento de los polígonos se concentraron en los niveles alto y muy alto de marginación, mientras que
5 Las limitaciones para el procesamiento de la información correspondiente a los polígonos se derivaron
principalmente a dos factores: primero, el que no existiera índice de marginación estimado para algunas áreas de atención prioritaria y, segundo, el que no existiera información cartográfica de algunos polígonos por ser de nueva creación.
para el 2004 dicha proporción alcanzó casi el 79 por ciento y para el 2005 fue ligeramente superior al 81 por ciento.6
Empero, en lo que corresponde a la focalización con respecto de la distribución de la población atendida por nivel de marginación se presenta un efecto inverso. Para el 2003 poco más del 94 por ciento de la población residente en los polígonos intervenidos observaron niveles altos y muy altos de marginación, mientras que para el 2004 dicha proporción se redujo a poco más del 76 por ciento, manteniendo esa proporción para el 2005. 7 Es decir, el crecimiento en la cobertura de polígonos con niveles de marginación alto y muy alto, significó un retroceso en términos porcentuales, ya que refieren que la tendencia de focalización de las acciones ha ido creciendo hacia la población en niveles medio y bajo de marginalidad (pasando del 6.24 al 23.38 por ciento del 2003 al 2005). Sin embargo, en términos absolutos, la cobertura de la población en niveles alto y muy alto de marginación atendida en el 2003 fue de poco más de 2.5 millones de personas, mientras que para el 2005, estos grupos ascendieron a más de 7.4 millones de personas, incrementándose la cobertura del programa en estos grupos de cerca de 5 millones de personas. Mientras que el incremento real de la cobertura total del programa fue de poco más de 7 millones de personas, dentro del período analizado.8
En lo que corresponde a la inversión federal per-cápita, el crecimiento del número de polígonos intervenidos y por ende, el número de personas residentes en dichos polígonos, se ven reflejados en la disminución de 201.75 a 157.55 pesos dentro de los polígonos entre el 2003 y el 2005.
Para el 2003, año del inicio de operación del Programa Hábitat, el total de personas residentes dentro de los polígonos atendidos ascendió a 2’682,320. Para el 2004, el incremento del 82 por ciento en el número de polígonos intervenidos se significó en un total de 8’128,285 personas, mientras que para el 2005 el total de personas atendidas fue de 9’715,210.9
Comportamiento que refleja una disminución de los montos de inversión per-cápita dentro de cada nivel de marginación, en donde las reducciones a estos montos entre el
6 Ante la imposibilidad de identificar la localización exacta de las obras y acciones del programa e
inconsistencias en la información reportada sobre los beneficiarios, toda vez que resultaba imposible discriminar los beneficiarios de unas acciones con respecto de otras, se estableció como criterio de evaluación de los beneficiados al número de hogares residentes reportados dentro de los polígonos intervenidos, toda vez que estos representan a la población máxima a ser intervenida de acuerdo a la propia definición del polígono de acuerdo a información del XII Censo General de Población y Vivienda.
7 Lo cual puede explicarse en parte por la ampliación de la cobertura hacia polígonos con niveles de
concentración de pobreza patrimonial del 30 al 50 por ciento, dentro de los ejercicios del 2004 y 2005.
8 Las estimaciones de las coberturas del Programa Hábitat para cada año de operación, se basa en
información del XII Censo de General de Población y Vivienda del 2000 correspondiente a las áreas definidas por cada uno de los polígonos incluidos en el estudio.
9 Las cifras de población atendida en cada año refiere sólo a los polígonos incluidos en el análisis de
2003 y el 2005 resultan ser más significativas en los niveles medio y bajo de marginación, congruente con el incremento de la concentración de personas dentro de estos estratos y el aumento en la cantidad de polígonos con niveles de concentración de pobreza inferiores al 50 por ciento.
Resalta que el promedio general de inversión per-cápita para el período estudiado, sea inferior al observado en los niveles de marginación bajo y muy alto, ascendiendo a 174.16 pesos, mientras que deflactando la inversión de acuerdo al Índice de Precios Implícitos del PIB correspondiente al segundo trimestre para cada año, en promedio ascendió tan sólo a 39 pesos.10
Respecto del comportamiento de la focalización de la inversión por nivel de marginalidad, en la tabla 2 se aprecia un incremento del 283 por ciento en el monto de inversión federal asignada a acciones en polígonos entre el 2003 y el 2005. De igual forma, sobresale que la proporción de inversión asignada a polígonos en el 2003 con respecto de la inversión total federal fue del 74.21 por ciento, mientras esta proporción ascendió al 78.79 por ciento para el 2005.
Tabla 2. Focalización de la Inversión Federal del Programa Hábitat por Nivel de Marginación, 2003 - 2005
a) b) % a) b) % a) b) % a) b) % Total 129,276,370.23 541,150,885.76 100.00% 298,002,966.52 1,326,411,204.00 100.00% 324,630,930.43 1,530,634,837.00 100.00% 751,910,267.18 3,398,196,926.76 100.00% Muy Alta 47,031,409.71 196,873,481.06 36.38% 90,544,521.23 403,013,664.00 30.38% 95,348,874.23 449,569,942.00 29.37% 232,924,805.18 1,049,457,087.06 30.88% Alta 71,830,369.72 300,681,927.63 55.56% 166,358,322.62 740,460,894.00 55.82% 184,005,710.50 867,586,925.00 56.68% 422,194,402.84 1,908,729,746.63 56.17% Media 9,238,036.33 38,670,420.08 7.15% 39,711,088.07 176,754,053.00 13.33% 42,672,888.23 201,202,668.00 13.15% 91,622,012.63 416,627,141.08 12.26% Baja 1,176,554.47 4,925,056.99 0.91% 1,389,034.60 6,182,593.00 0.47% 2,603,457.48 12,275,302.00 0.80% 5,169,046.54 23,382,951.99 0.69% Muy Baja
a) Montos a precios constantes de 1993 con base al Indice de Precios Implícitos del PIB del segundo trimestre del año de referencia. b) Montos a precios corrientes de cada año.
Fuente: SEDESOL, inversión correspondiente a cortes de información del SIIPSO a septiembre del 2004 para el Ejercicio Presupuestal del 2003, a marzo del 2005 para el Ejercicio Presupuestal del 2004, y a febrero del 2006 para el Ejercicio Presupuestal del 2005.
CONAPO, Indice de Marginación Urbana 2002.
INEGI, Indice de Precios Implícitos del PIB, 2do. Tremestre del año del 2003, 2004 y 2005.
Clasificación por Nivel de Marginación Urbana
Inversión Federal Ejercida (en pesos)
2003 2004 2005 2003 - 2005
El crecimiento principal de la inversión asignada al Programa Hábitat se registra durante el segundo año de operación (2004) y en forma particular sobre la inversión asignada a polígonos con nivel medio de marginalidad, en donde el incremento alcanzado en la asignación de recursos federales con respecto del año anterior fue del 457 por ciento, seguidos de la inversión destinada a polígonos con niveles alto y muy alto de marginación con cerca del 250 por ciento de incremento en los recursos.
Ya para el 2005 el crecimiento de los montos de inversión federal en polígonos por nivel de marginación fue ligeramente superior al 10 por ciento con respecto del año anterior, con excepción de los polígonos con nivel bajo de marginación en donde se registró un incremento del orden del doble de la inversión asignada por el programa. Sin embargo, en términos reales la inversión federal dentro del período del 2003 al 2005 pasó de cerca de
10 Para la deflactación de la inversión federal per cápita se tomó el Índice de Precios Implícitos del PIB al
2do. Trimestre correspondiente a cada ejercicio presupuestal, estimado por el INEGI con año base a precios constantes de 1993.
129 a 324 millones de pesos, tal como lo muestran los incrementos observados en los montos de inversión deflactados de acuerdo al Índice de Precios Implícitos del PIB, a pesos constantes de 1993.11 Es decir, en términos reales el incremento de la inversión federal fue apenas de 2 millones de pesos dentro del período del estudio, mientras que su cobertura se incrementó de 2.7 a 9.8 millones de personas. De ahí que la inversión federal per cápita deflactada se redujera de 48 a 33 pesos por persona, de acuerdo a lo registrado en la tabla 1.
Pese a que por limitaciones de información no fue posible incorporar el análisis de la totalidad de los polígonos y por ende la totalidad de la inversión asignada a los mismos, la distribución de la inversión acusa una alta concentración en polígonos con niveles alto y muy alto de marginación.12 (Ver Gráfica 2)
Gráfica 2. Distribución de la Inversión Federal en Zonas de Atención Prioritaria, por Nivel de Marginación para el 2003, 2004 y 2005
7.15% 13.33% 13.15% 36.38% 30.38% 29.37% 55.56% 55.82% 56.68% 0.80% 0.47% 0.91% 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% 2003 2004 2005
Muy Alta Alta Media Baja
Fuente: SEDESOL, inversión correspondiente a cort es de inf ormación del SIIPSO a septiembre del 2004 para el Ejercicio Presupuestal del 2003, a marzo del 2005 para el Ejercicio Presupuest al del 2004, y a febrero del 2006 para el Ejercicio Presupuestal del 2005.
CONAPO, Indice de M arginacion Urbana 2002.
Es decir, mientras que en el 2003 cerca de 92 centavos de cada peso invertido por el gobierno federal dentro del Programa Hábitat estaban destinados a zonas de atención prioritaria con niveles de marginación alto y muy alto, para el 2004 y 2005 dicha proporción de recursos fue ligeramente superior a los 86 centavos de cada peso.13
11 Op.cit.
12 Para el 2003 se incluyó dentro del estudio sólo el 94 por ciento de la inversión asignada a los polígonos,
mientras que para el 2004 y 2005 dicha proporción fue del 97 por ciento.
13 Proporciones obtenidas como resultado del análisis de la inversión incluida dentro de la evaluación de
Con independencia de la ligera reducción en la focalización de los recursos hacia aquellas zonas de atención prioritaria con mayores niveles de marginación, la proporción de la inversión destinada a éstas es elevada, lo que constituye una de las bondades importantes a destacar en la evaluación del programa dentro de sus tres primeros años de operación. Más aún, cuando es posible advertir que la orientación hacia el tipo de acciones observa una mayor preferencia hacia el apoyo de proyectos para el mejoramiento de barrios, tal como se observa en la tabla 3, en donde la proporción de la inversión dentro del período fue en promedio de cerca del 70 por ciento.
Tabla 3. Focalización de la Inversión del Programa Hábitat por Modalidad y Nivel de Marginación, 2003 - 2005 Modalidad Nivel de Marginación 2003 2004 2005 Total 100.00% 100.00% 100.00% 100.00% Muy Alto (5) 36.38% 30.38% 29.37% 32.05% Alto (4) 55.56% 55.82% 56.68% 56.02% Medio (3) 7.15% 13.33% 13.15% 11.21% Bajo (2) 0.91% 0.47% 0.80% 0.73%
Desarrollo Social y Comunitario 11.05% 8.44% 14.10% 11.20%
Muy Alto (5) 4.02% 2.63% 4.21% 3.62%
Alto (4) 5.67% 3.95% 7.70% 5.77%
Medio (3) 1.29% 1.80% 2.06% 1.72%
Bajo (2) 0.07% 0.06% 0.13% 0.09%
Oportunidades para la Mujer 11.53% 4.85% 6.26% 7.55%
Muy Alto (5) 4.17% 1.28% 1.87% 2.44% Alto (4) 6.31% 2.93% 3.60% 4.28% Medio (3) 0.95% 0.60% 0.73% 0.76% Bajo (2) 0.10% 0.04% 0.06% 0.07% Mejoramiento de Barrios 71.65% 74.28% 63.60% 69.84% Muy Alto (5) 27.42% 23.79% 18.95% 23.39% Alto (4) 39.06% 40.45% 35.87% 38.46% Medio (3) 4.43% 9.74% 8.27% 7.48% Bajo (2) 0.73% 0.30% 0.52% 0.52%
Ord. del Territorio y Mejoramiento Amb. 2.72% 5.23% 5.50% 4.48%
Muy Alto (5) 0.69% 1.14% 1.66% 1.16%
Alto (4) 1.81% 3.49% 3.67% 2.99%
Medio (3) 0.21% 0.55% 0.15% 0.30%
Bajo (2) 0.00% 0.05% 0.02% 0.03%
Planeación Urbana y A.D.H. 0.61% 0.00% 0.04% 0.22%
Muy Alto (5) 0.08% 0.01% 0.03%
Alto (4) 0.49% 0.03% 0.17%
Medio (3) 0.04% 0.00% 0.01%
Bajo (2) 0.01% 0.00%
Suelo para la Viv. Social y Dllo. Urb. 2.45% 0.00% 0.00% 0.82%
Muy Alto (5) 0.00%
Alto (4) 2.22% 0.74%
Medio (3) 0.22% 0.07%
Bajo (2) 0.00%
Equip. Urbano e Imagen de la Ciudad 0.00% 7.20% 8.53% 5.24%
Muy Alto (5) 1.55% 2.14% 1.23%
Alto (4) 5.00% 4.66% 3.22%
Medio (3) 0.64% 1.69% 0.78%
Bajo (2) 0.01% 0.05% 0.02%
Seg. para las Mujeres y sus Comunids. 0.00% 0.00% 1.96% 0.65%
Muy Alto (5) 0.54% 0.18%
Alto (4) 1.15% 0.38%
Medio (3) 0.24% 0.08%
Bajo (2) 0.03% 0.01%
Fuente: SEDESOL, inversión correspondiente a cortes de información del SIIPSO a septiembre del 2004 para el Ejercicio Presupuestal del 2003, a marzo del 2005 para el Ejercicio Presupuestal del 2004, y a febrero del 2006 para el Ejercicio Presupuestal del 2005. CONAPO, Indice de Marginación Urbana 2002.
Distribución de la Inversión
Para el 2003 la modalidad que ocupó el segundo lugar en la asignación de recursos fue la de Oportunidades para la Mujer, seguida de la de Desarrollo Social y Comunitario. Ocupando esta última el segundo lugar en el 2004 con poco más del 8 por ciento de la inversión, seguida de la modalidad de Equipamiento Urbano con más del 7 por ciento. De igual forma, para el 2005 la modalidad de Desarrollo Social y Comunitario ocupó el segundo lugar con un 14 por ciento de inversión, seguida nuevamente por la de Equipamiento Urbano con más del 8 por ciento.
Aún cuando en promedio para los tres años las modalidades de Mejoramiento de Barrios, Desarrollo Social y Comunitario, y Oportunidades para las Mujeres ocuparon los tres primeros lugares en la asignación de los recursos federales de inversión, respectivamente en ese orden, lo cierto es que para el 2004 y 2005 la proporción de la inversión asignada a la modalidad de Oportunidades para la Mujer es inferior a la destinada a la modalidad de Equipamiento Urbano e Imagen de la Ciudad, con independencia de que para el 2003 no se asignaron recursos a esta modalidad ya que se conformó a partir del 2004.
Es de desatacar que la distribución de los recursos por modalidad para los 3 años analizados, resultan congruentes con los lineamientos establecidos por el Programa dentro de sus Reglas de Operación. En este sentido, la concentración de los recursos en la Modalidad de Mejoramiento de Barrios no es fortuita, sino que obedece a una clara intención de impulsar principalmente acciones orientadas hacia mejorar las condiciones de servicios dentro de las Zonas de Atención Prioritaria.
De igual forma, se observa durante el período analizado el apuntalamiento hacia la orientación de recursos a aquellas modalidades orientadas socialmente, como lo son las de Desarrollo Social y Comunitario, y la de Oportunidades para la Mujer, las cuales impulsan acciones tendientes al incremento de las oportunidades a través de cursos de capacitación para el trabajo, apoyos productivos y talles de sensibilización a la comunidad.
En lo que respecta a la cobertura observada por el programa, resulta necesario destacar que año con año se ha establecido un universo potencial de zonas de donde los operadores del programa seleccionan las que serán atendidas por el Programa Hábitat, es decir, que con base en los criterios de pobreza patrimonial se preseleccionan polígonos con el objetivo de que a ellos lleguen las acciones de las distintas modalidades del Programa, razón por la cual son denominadas Zonas de Atención Prioritaria o ZAP’s. La delimitación del universo potencial de zonas de atención prioritaria ha sufrido transformaciones, derivadas de procesos de fusiones o la incorporación de nuevos polígonos a solicitud de las autoridades locales, así como del mayor conocimiento acumulado sobre la experiencia derivada de la operación misma del Programa.
Sólo para el año 2003 se establecieron 2,579 ZAP’s de las cuales fueron atendidas 448, es decir se logró una cobertura del 17.3%. Mientras que para el año 2004 se incrementó el
número de polígonos atendidos en cerca del 83% respecto del año anterior, puesto que las intervenciones ascendieron a 818 de un universo potencial de 2,082, lo que al mismo tiempo implicó una mayor cobertura, pues se consiguió atender a poco más del 39% de los polígonos esperados. (Ver tabla 4)
Estos cambios en las delimitaciones espaciales de los polígonos o ZAP’s, hacen complejo hasta cierto punto el seguimiento de la población intervenida en un año con respecto de otro, toda vez que en ocasiones se presentan fusiones de polígonos, es decir, en donde dos o más se unen para conformar uno, mientras que en otras ocasiones se observan subdivisiones o la eliminación de algunas de las manzanas que antes lo conformaban.
Tabla 4. Cobertura de Polígonos del Programa Hábitat por Entidad Federativa, 2003 - 2005
2003 2004 2005
Nacional 3,123 448 818 972 2,238
1. Aguascalientes 29 22 9 9 40
2. Baja California 84 21 34 28 83
3. Baja California Sur 24 4 13 20 37
4. Campeche 26 5 13 14 32 5. Coahuila 88 16 27 28 71 6. Colima 29 14 20 16 50 7. Chiapas 81 8 45 39 92 8. Chihuahua 100 28 46 75 149 9. Distrito Federal 135 0 7 14 21 10. Durango 42 3 13 20 36 11. Guanajuato 157 20 28 27 75 12. Guerrero 79 12 31 31 74 13. Hidalgo 84 11 24 29 64 14. Jalisco 228 50 85 74 209 15. Estado de México 466 9 27 33 69 16. Michoacán 146 37 19 25 81 17. Morelos 81 17 15 28 60 18. Nayarit 30 7 16 21 44 19. Nuevo León 70 6 15 26 47 20. Oaxaca 72 7 28 41 76 21. Puebla 202 11 36 32 79 22. Querétaro 52 11 33 41 85 23. Quintana Roo 44 25 16 24 65
24. San Luis Potosí 81 36 32 36 104
25. Sinaloa 54 5 17 21 43 26. Sonora 86 4 29 39 72 27. Tabasco 56 4 11 18 33 28. Tamaulipas 112 13 40 45 98 29. Tlaxcala 46 14 16 26 56 30. Veracruz 214 10 18 36 64 31. Yucatán 78 3 30 18 51 32. Zacatecas 47 15 25 38 78
1) El universo potencial de polígonos o zonas de atención prioritaria en el 2003 ascendió a 2,579, mismo que se redujo a 2,082 en el 2004 como producto de la fusiones y cambios en sus delimitaciones, registrando nuevos cambios para el 2005 llegando hasta los 3,123 polígonos.
Fuente: SEDESOL, inversión correspondiente a cortes de información del SIIPSO a septiembre del 2004 para el Ejercicio Presupuestal del 2003, a marzo del 2005 para el Ejercicio Presupuestal del 2004, y a febrero del 2006 para el Ejercicio Presupuestal del 2005.
Zonas Atendidas en el Período
2003 - 2005
Entidad Federativa Universo
Potencial
Total Atendidas Zonas de Atención Prioritaria
Con todo y esas complejidades, lo cierto es que el número de polígonos o ZAP’s atendidas dentro del período creció en forma significativa con respecto del año inicial. Esto es que de los 448 polígonos atendidos en el 2003, que representa una cobertura del
14 por ciento del universo potencial, la cobertura del programa ascendió a 972 polígonos en el 2005.
En este último, el incremento de polígonos intervenidos fue menor que el del año anterior, con casi 19%, esto es que se implementaron acciones en 972 de los 3,123 que se habían previsto, lográndose al término del período una cobertura del 31%.
Si consideramos en forma independiente los polígonos intervenidos por el Programa Hábitat en cada año estudiado, destaca que las entidades con mayor número de polígonos intervenidos dentro del período fueron Jalisco, Chihuahua y San Luis Potosí.
El total de ZAP’s atendidas hasta el año 2005 asciende a 2,238, de los cuales cabe resaltar que pueden existir duplicidades en el conteo, debido a que algunos polígonos al ser atendidos durante dos o tres años de aplicación de Hábitat se contaron 2 ó 3 veces. Por ejemplo, en el caso de 521 polígonos la atención fue durante tres años consecutivos. (Ver tabla 5)
Del año 2003 a 2004 se registró el aumento en el número de polígonos atendidos en 26 estados de la República, y descenso en 5 de ellos, sólo para el caso del Distrito Federal no se tiene un referente previo puesto que en el año 2003 no se llevaron a cabo acciones en él. Para el año 2005 se observan variaciones en los números, pues son menos los estados en los que aumentó el número de ZAP’s intervenidas, sólo en 23 hubo aumentos, mientras que en 7 se presentaron descensos y en 2 estados la tasa de variación fue cero.14 Entidades como Chihuahua, Jalisco y San Luis Potosí son las que mayor número de ZAP’s atendidas presentaron de 2003 a 2005. Mientras que las de menor número fueron Campeche, Tabasco y Durango, el caso del Distrito Federal es particular debido a que no se encontraba dentro del grupo objeto de atención para 2003.
Durante el período 2003-2004 en algunas entidades se logró aumentar en más de 200% la cobertura del programa, como en Baja California Sur, Puebla, Querétaro, Estado de México, Sinaloa y Tamaulipas; en más de 300% en Durango y Oaxaca; de 400 a 600% en Chiapas y Sonora, respectivamente; y hasta aumentar en 9 veces la cobertura, que fue el caso de Yucatán. Para 2005 los incrementos fueron menores, puesto que en Veracruz y el Distrito Federal se pudo duplicar el número de polígonos atendidos. El resto presentó tasas de crecimiento inferiores al 100%, y en 7 estados la tasa fue negativa.
Uno de los principales objetivos del programa Hábitat es promover la continuidad en la atención de zonas con índices de pobreza patrimonial. Por tal motivo se ha buscado que los polígonos sean intervenidos durante los tres años de aplicación del programa, no en todos los casos se ha conseguido cubrir dicho propósito. Sin embargo, en buena parte de los estados la atención ha sido constante. Entre los que más resaltan por este hecho se encuentran:
14 Resulta necesario precisar que la determinación del número de polígonos a ser intervenidos es decisión
• Jalisco, que ha mantenido la atención constante en 54 polígonos, lo que hace que,
dentro del nivel nacional, contenga al 10.36% del total de ZAP’s intervenidas durante los tres años.
• San Luis Potosí, de 2003 a 2005 ha mantenido la atención en 41 polígonos,
representando al 7.87% del total del país.
• Michoacán con 40 polígonos, representa al 7.68% del total.(Ver tabla 5)
Caso contrario ocurre en el Distrito Federal, Quintana Roo y Tabasco, que son las entidades con menor número de polígonos con atención continua durante el período 2003-2005.
Tabla 5. Cobertura de Polígonos del Programa Hábitat por Entidad Federativa 2003 – 2005 por grado de reincidencia de la inversión en polígonos intervenidos
2003 2004 2005 2003 y 2004 % 2004 y 2005 % 2003 a 2005 %
Nacional 448 818 972 99 100% 931 100% 521 100%
1. Aguascalientes 22 9 9 9 9.09% 0 0.00% 19 3.65%
2. Baja California 21 34 28 6 6.06% 30 3.22% 21 4.03%
3. Baja California Sur 4 13 20 0 0.00% 16 1.72% 9 1.73%
4. Campeche 5 13 14 3 3.03% 20 2.15% 6 1.15% 5. Coahuila 16 27 28 12 12.12% 16 1.72% 15 2.88% 6. Colima 14 20 16 6 6.06% 22 2.36% 14 2.69% 7. Chiapas 8 45 39 3 3.03% 60 6.44% 12 2.30% 8. Chihuahua 28 46 75 0 0.00% 68 7.30% 19 3.65% 9. Distrito Federal 0 7 14 0 0.00% 8 0.86% 0 0.00% 10. Durango 3 13 20 0 0.00% 18 1.93% 9 1.73% 11. Guanajuato 20 28 27 15 15.15% 30 3.22% 21 4.03% 12. Guerrero 12 31 31 6 6.06% 40 4.30% 12 2.30% 13. Hidalgo 11 24 29 0 0.00% 32 3.44% 18 3.45% 14. Jalisco 50 85 74 12 12.12% 73 7.84% 54 10.36% 15. Estado de México 9 27 33 3 3.03% 38 4.08% 9 1.73% 16. Michoacán 37 19 25 0 0.00% 10 1.07% 40 7.68% 17. Morelos 17 15 28 0 0.00% 20 2.15% 12 2.30% 18. Nayarit 7 16 21 0 0.00% 18 1.93% 18 3.45% 19. Nuevo León 6 15 26 0 0.00% 20 2.15% 15 2.88% 20. Oaxaca 7 28 41 0 0.00% 40 4.30% 21 4.03% 21. Puebla 11 36 32 3 3.03% 34 3.65% 12 2.30% 22. Querétaro 11 33 41 0 0.00% 56 6.02% 9 1.73% 23. Quintana Roo 25 16 24 0 0.00% 26 2.79% 1 0.19%
24. San Luis Potosí 36 32 36 6 6.06% 20 2.15% 41 7.87%
25. Sinaloa 5 17 21 0 0.00% 22 2.36% 15 2.88% 26. Sonora 4 29 39 0 0.00% 50 5.37% 9 1.73% 27. Tabasco 4 11 18 0 0.00% 14 1.50% 3 0.58% 28. Tamaulipas 13 40 45 6 6.06% 54 5.80% 15 2.88% 29. Tlaxcala 14 16 26 3 3.03% 12 1.29% 24 4.61% 30. Veracruz 10 18 36 6 6.06% 19 2.04% 5 0.96% 31. Yucatán 3 30 18 0 0.00% 19 2.04% 7 1.34% 32. Zacatecas 15 25 38 0 0.00% 26 2.79% 36 6.91%
1) Para los cálculos se tomó como referencia el universo de polígonos y la estructura del Sistema Urbano Nacional correspondientes al 2005.
Fuente: SEDESOL, inversión correspondiente a cortes de información del SIIPSO a septiembre del 2004 para el Ejercicio Presupuestal del 2003, a marzo del 2005 para el Ejercicio Presupuestal del 2004, y a febrero del 2006 para el Ejercicio Presupuestal del 2005.
Al mismo tiempo, existen polígonos que sólo han tenido intervención durante uno o dos años. En el caso de 99 polígonos las acciones del programa llegaron en 2003 y 2004, de éstos casi el 40% se concentraron en tres estados de la República: Guanajuato, Coahuila y Jalisco. Mientras que para 931 polígonos, las acciones se llevaron a cabo en 2004 y 2005, en este caso hubo más diversificación entre estados, sin embargo, un tercio de ellos se encontraban en: Chiapas, Chihuahua, Jalisco, Querétaro y Tamaulipas.
Con lo anterior se advierte que la continuidad de la inversión en un buen número de polígonos, refiere indudablemente el impulso que el Programa ha brindado hacia la intervención de Hábitat bajo una estrategia multianual, a través de lo cual se promueve no sólo el mejoramiento de las condiciones de las Zonas de Atención Prioritaria, sino el buscar resolver los factores físicos y materiales que dentro del contexto de las comunidades restringen el desarrollo de las oportunidades de sus residentes.15
Por tamaño de ciudad, se establecieron 4 rangos en términos de número de habitantes. En la tabla 6 se aprecia que las ciudades con mayor número de polígonos atendidos fueron aquellas ubicadas en el rango de 15,000 a 99,999 habitantes, ya que mientras que en el año 2003 se intervino en el 1.1% del universo potencial, para los años 2004 y 2005 la cobertura fue mucho mayor, del 60% en el primer caso y 38% en el segundo.
Tabla 6. Cobertura de Polígonos del Programa Hábitat por Tamaño de Localidad, 2003 – 2005
2003 2004 2005
Más de 1'000,000 1,025 110 4 166 280
De 500,000 a 999,999 444 124 68 177 369
De 100,000 a 499,999 615 204 72 298 574
De 15,000 a 99,999 877 10 523 331 864
1) Para los cálculos se tomó como referencia el universo de polígonos 2005, sin embargo, en 151 zonas de atención prioritaria correspondientes a la definición de polígonos 2004 no se consideraron por carecer de información suficiente para su clasificación por tamaño de localidad.
Fuente: SEDESOL, inversión correspondiente a cortes de información del SIIPSO a septiembre del 2004 para el Ejercicio Presupuestal del 2003, a marzo del 2005 para el Ejercicio Presupuestal del 2004, y a febrero del 2006 para el Ejercicio Presupuestal del 2005.
Tamaño de Localidad
Zonas de Atención Prioritaria Zonas Atendidas
en el Período 2003 - 2005
Universo Potencial
Total Atendidas
En cambio en los tres rangos restantes, se logró cubrir a más polígonos en los años 2003 y 2005, puesto que en el año intermedio del 2004, los porcentajes fueron menores. Por ejemplo, en el caso de las ciudades de 100,000 a 499,999 habitantes, durante 2003 se consiguió atender a un tercio de los polígonos contemplados en el universo potencial, para 2004 la cobertura disminuyó, y sólo se atendió a poco más de la décima parte, sin embargo en 2005 se estuvo cerca del 50%.
En cuanto a las ciudades de 500,000 a 999,999, el comportamiento fue similar al del rango antes descrito, ya que mientras que en 2003 la cobertura fue de 28% de los polígonos esperados, en 2004 bajó a un sexto, pero en 2005 ascendió hasta el 40%.
15 Es importante señalar que en última instancia los gobierno locales, quien son los responsables de la
operación del programa, son quienes determinan la selección de los polígonos a ser intervenidos en cada ejercicio presupuestal.
Las ciudades de más de un millón de habitantes fueron en las que menor número de polígonos se lograron atender. En el año 2003 se cubrió el 10% del total, para 2004 la cobertura no llegó ni al 1%, mientras que un año después se estaba interviniendo en la sexta parte de ellos.
Todo esto nos lleva a concluir que la atención, si bien ha sido diversificada en términos de tamaño de ciudad, se ha incrementado en forma considerable la intervención en polígonos ubicados en ciudades de menores dimensiones, puesto que el número de polígonos intervenidos en ciudades con menos de un millón de habitantes ha sobrepasado el 80% de las ZAP´s, mientras que en ciudades de un millón y más fue de poco más de la cuarta parte, lo cual se explica en parte por la alta concentración de polígonos en estas últimas. Empero, resulta necesario anotar que a partir del 2004, el Programa incorporó dentro de su cobertura a localidades de 15 mil habitantes o más de acuerdo al Censo del 2000, mientras que en el 2003 la cobertura estaba limitada hasta ciudades de 100 mil habitantes y más. Dicho incremento se refleja en forma considerable en los dos últimos años analizados dentro de la operación del Programa. Si evaluamos la cobertura del programa respecto de las zonas de atención prioritaria por tipo de vertiente, resulta necesario destacar que en los tres primeros años de operación del Programa, se han incorporado nuevas vertientes cada año.
Para el 2003 y 2004 la vertiente que concentró el mayor número de ZAP’s intervenidas fue la General, toda vez que esta concentraba el mayor número de ciudades incorporadas al Programa. Caso contrario se observa para el 2005 (Ver tabla 7), en donde la vertiente de Zonas Metropolitanas es la que concentra cerca de la mitad del universo potencial de polígonos y por ende el 40% de los polígonos intervenidos.
Tabla 7. Cobertura de Polígonos del Programa Hábitat por Vertientes, 2003 – 2005
2003 2004 2005 Total 3,123 448 825 972 2,245 General 832 448 700 263 1,411 Ciudades Fronterizas 301 125 144 269 Ciudades Petroleras 228 75 75 Ciudades Turísticas 235 95 95 Zonas Metropolitanas 1,527 395 395
1) Para el 2004 en los polígonos # 4020, 4021, 5047, 7032, 7049, 28034 y 28099 se registraron acciones comprendidas tanto en la vertiente General como en la vertiente Fronteriza, por lo que aparecen duplicados en la contabilización de polígonos dentro del cuadro, ascendiendo correctamente a 818 los polígonos intervenidos en dicho año.
Fuente: SEDESOL, inversión correspondiente a cortes de información del SIIPSO a septiembre del 2004 para el Ejercicio Presupuestal del 2003, a marzo del 2005 para el Ejercicio Presupuestal del 2004, y a febrero del 2006 para el Ejercicio Presupuestal del 2005.
Vertientes
Zonas de Atención Prioritaria Zonas Atendidas
en el Período 2003 - 2005
Universo Potencial
Total Atendidas
Por ejemplo, en caso de las ciudades fronterizas, la intervención en polígonos ubicados en ciudades con dichas características inició hasta 2004, consiguiéndose proporciones de cobertura superiores al 40% que representa un porcentaje considerable de polígonos en relación con el número esperado, es decir el universo potencial inicialmente establecido. Para las ciudades petroleras, turísticas y zonas metropolitanas Hábitat tuvo ingerencia directa en las zonas de atención prioritaria a partir del año 2005, alcanzando porcentajes de cobertura de 33, 40 y 26 por ciento, respectivamente, lo cual indica que por lo menos la cuarta parte de los polígonos que requerían de la aplicación de acciones del Programa, fueron atendidos.
Para la vertiente General, en el año 2003 se realizaron acciones en el 54% de los polígonos, la cobertura aumentó en 2004 cuando se alcanzó casi el 85% de los polígonos que se esperaban, y en 2005 la atención descendió a 32%. En total se ha atendido a casi el 70% de las ZAP’s que se encontraban en el universo potencial, cabe resaltar que la cobertura ha ido en ascenso, ya que si bien en la vertiente General se intervino en un número menor de polígonos para el año 2005, surgieron nuevas vertientes que permitieron compensar el descenso en aquella. Ahora bien, es importante no sólo analizar los datos de cobertura en términos de números de polígonos intervenidos, sino en el de hogares beneficiados, pues es al interior de estos donde las acciones implementadas por el Programa Hábitat toman sentido.
En el año 2005, poco más de 2 millones 250 mil hogares estuvieron relacionados con el programa, en el sentido que recibieron o participaron en algún tipo de acción del mismo. Esto, proporcionalmente, nos indica que del total de hogares ubicados dentro de los polígonos que se beneficiaron del programa, la mitad recibió algún tipo de ayuda en ese año. (Ver tabla 8)
Tabla 8. Cobertura de Hogares del Programa Hábitat 2003 – 2005
2003 % 2004 % 2005 % Total 3,544,843 602,040 100.00% 1,616,141 100.00% 2,257,746 100.00% 4,475,927 Más de 1'000,000 1,517,640 233,727 38.82% 2,176 0.13% 956,048 42.35% 1,191,951 De 500,000 a 999,999 444,986 166,974 27.73% 79,389 4.91% 335,275 14.85% 581,638 De 100,000 a 499,999 735,355 191,374 31.79% 167,651 10.37% 521,619 23.10% 880,644 De 15,000 a 99,999 846,862 9,965 1.66% 1,366,925 84.58% 444,804 19.70% 1,821,694 1) Dentro de las estimaciónes para el total de hogares atendidos en las Zonas de Atención Prioritaria correspondientes al 2004, no se consideraron 253,639 hogares correspondiente a 151 polígonos que carecieron de la información suficiente para su clasificación.
Fuente: SEDESOL, inversión correspondiente a cortes de información del SIIPSO a septiembre del 2004 para el Ejercicio Presupuestal del 2003, a marzo del 2005 para el Ejercicio Presupuestal del 2004, y a febrero del 2006 para el Ejercicio Presupuestal del 2005. INEGI, XII Censo de Población y Vivienda del 2000
Tamaño de Localidad Hogares Atendidos en el Período 2003 - 2005 Total de Hogares Objetivo
Zonas de Atención Prioritaria Total de Hogares Atendidos
Mientras que para el año 2004, del total de zonas atendidas se consiguió beneficiar al 36 por ciento, en 2003 se intervino en el 13% de ellos. Por tamaño de ciudad, encontramos que en 2003 los hogares de las ciudades de más de un millón de habitantes fueron los más atendidos, pues representaron cerca del 39 por ciento del total para ese año, seguidos por los de las ciudades de 100,000 a 499,999 habitantes, con casi el 32%. Las ciudades de 500,000 a 999,999 participaron con el 28 por ciento, y finalmente las que menor número de hogares beneficiados tuvo fue la categoría de 15,000 a 99,999 habitantes con apenas el 2 por ciento.
En el año 2004, el comportamiento fue inverso al registrado un año antes, pues en este caso los hogares que fueron atendidos en mayor proporción fueron los de las ciudades pequeñas, aquellas de 15,000 a 99,999 habitantes. Esto debido a que del millón 600 mil hogares intervenidos en 2004, el 85% se encontraba en ciudades de este tamaño, el 10% vivía en ciudades de 100,000 a 499,999, y el 5% en los rangos superiores, de más de 500,000 habitantes. Finalmente, para el año 2005, de los 2.2 millones de hogares intervenidos, la gran parte (42.3%) habitaba en ciudades grandes, de más de un millón de habitantes. El 23.1% en ciudades que van de los 100,000 a 499,999 habitantes. Y el resto se repartían entre las ciudades de menos de 15,000 a 99,999 habitantes y las de 500,000 a 999,999, con el 19.7% y 14.8% respectivamente.
Al analizar la atención de hogares según zona metropolitana (ZM), encontramos que la cobertura de la población dentro de cada año de operación del programa ha aumentado en forma considerable; para efectos del análisis se ejemplificará con las 50 ciudades y ZM más grandes del país. Si observamos la tabla 9 se puede advertir que estas comprenden el 68 por ciento del total de hogares incluidos dentro del universo potencial de polígonos. Para el ejercicio presupuestal del 2003, la cobertura de hogares intervenidos dentro de las 50 ciudades más grandes se significó en una intervención de sólo el 14 por ciento del universo potencial de población a ser atendida por el programa.
Tabla 9. Cobertura de Hogares del Programa Hábitat 2003 – 2005 por Zonas Metropolitanas
2003 % 2004 % 2005 % Nacional 3,544,843 488,305 100.00% 170,148 100.00% 1,624,387 100.00% 2,282,840 ZM Ciudad de México 1,097,033 74,564 15.27% 0.00% 732,603 45.10% 807,167 ZM Guadalajara 120,288 86,171 17.65% 0.00% 80,550 4.96% 166,721 ZM Monterrey 37,787 8,755 1.79% 0.00% 23,648 1.46% 32,403 ZM Puebla-Tlaxcala 101,590 0.00% 835 0.49% 34,941 2.15% 35,776 ZM Toluca 52,402 4,431 0.91% 0.00% 9,721 0.60% 14,152 ZM Tijuana 44,227 10,726 2.20% 0.00% 26,927 1.66% 37,653 ZM León 44,039 31,259 6.40% 0.00% 29,877 1.84% 61,136 ZM Juárez 20,274 15,076 3.09% 1,341 0.79% 17,781 1.09% 34,198 ZM La Laguna 18,842 2,745 0.56% 0.00% 12,607 0.78% 15,352 ZM San Luis Potosí 15,148 8,057 1.65% 1,696 1.00% 9,796 0.60% 19,549 ZM Mérida 36,194 13,225 2.71% 0.00% 25,489 1.57% 38,714 ZM Acapulco 105,744 77,244 15.82% 1,783 1.05% 79,635 4.90% 158,662 ZM Querétaro 22,035 3,474 0.71% 15,259 8.97% 18,027 1.11% 36,760 ZM Tampico 36,195 0.00% 7,223 4.25% 20,698 1.27% 27,921 ZM Cuernavaca 38,046 3,432 0.70% 1,735 1.02% 27,988 1.72% 33,155 ZM Aguascalientes 13,876 11,548 2.36% 0.00% 11,850 0.73% 23,398 ZM Chihuahua 15,666 0.00% 0.00% 14,649 0.90% 14,649 ZM Morelia 23,195 20,772 4.25% 4,106 2.41% 18,488 1.14% 43,366 ZM Veracruz 35,211 0.00% 3,489 2.05% 32,441 2.00% 35,930 ZM Saltillo 9,627 4,294 0.88% 5,242 3.08% 1,056 0.07% 10,592 ZM Villahermos 10,546 1,388 0.28% 0.00% 6,303 0.39% 7,691 Mexicali 45,274 3,617 0.74% 10,213 6.00% 38,808 2.39% 52,638 Hermosillo 19,524 0.00% 18,163 10.67% 15,109 0.93% 33,272 Culiacán de Rosales 10,409 8,634 1.77% 2,743 1.61% 8,634 0.53% 20,011 ZM Reynoza-Río Bravo 34,229 0.00% 17,807 10.47% 27,042 1.66% 44,849 ZM Xalapa 41,606 0.00% 2,289 1.35% 29,331 1.81% 31,620 ZM Tuxtla Gutiérrez 38,579 0.00% 1,121 0.66% 35,654 2.19% 36,775 ZM Oaxaca 30,071 27,352 5.60% 7,084 4.16% 28,084 1.73% 62,520 ZM Poza Rica 25,957 0.00% 0.00% 8,011 0.49% 8,011 ZM Cancún 15,530 13,484 2.76% 25,317 14.88% 10,999 0.68% 49,800 Victoria de Durango 21,060 6,744 1.38% 0.00% 18,854 1.16% 25,598 ZM Matamoros 19,560 0.00% 4,541 2.67% 15,833 0.97% 20,374 ZM Pachuca 9,107 7,780 1.59% 0.00% 8,452 0.52% 16,232 ZM Orizaba 15,323 0.00% 4,694 2.76% 2,094 0.13% 6,788 ZM Cuautla 15,642 0.00% 1,000 0.59% 6,734 0.41% 7,734 ZM Tepic 7,769 1,482 0.30% 1,739 1.02% 5,345 0.33% 8,566 Mazatlán 5,044 0.00% 888 0.52% 2,818 0.17% 3,706 ZM Minatitlán 22,687 0.00% 0.00% 4,301 0.26% 4,301 Irapuato 19,868 0.00% 0.00% 14,040 0.86% 14,040 ZM Nuevo Laredo 14,092 0.00% 0.00% 13,902 0.86% 13,902 ZM Coatzacoalcos 19,536 5,933 1.22% 17,387 10.22% 16,948 1.04% 40,268 Ciudad Obregón 9,512 0.00% 0.00% 7,391 0.46% 7,391 ZM Monclova-Frontera 18,844 1,599 0.33% 0.00% 16,798 1.03% 18,397 Celaya 12,312 0.00% 7,099 4.17% 10,454 0.64% 17,553 ZM Córdoba 17,342 9,079 1.86% 2,304 1.35% 12,474 0.77% 23,857 ZM Tlaxcala 10,369 5,289 1.08% 3,050 1.79% 7,118 0.44% 15,457 Ensenada 5,221 2,853 0.58% 0.00% 5,000 0.31% 7,853 Ciudad Victoria 10,657 10,854 2.22% 0.00% 10,284 0.63% 21,138 ZM Puerto Vallarta 3,412 2,340 0.48% 0.00% 2,513 0.15% 4,853 ZM Zacatecas-Guadalupe 6,287 4,104 0.84% 0.00% 6,287 0.39% 10,391 1) Para los cálculos se tomó como referencia el universo de polígonos y la estructura del Sistema Urbano Nacional correspondientes al 2005, por lo que dentro de las estimaciónes para el total de hogares atendidos en las Zonas de Atención Prioritaria correspondientes al 2004, no se consideraron 253,639 hogares correspondiente a 151 polígonos que carecieron de la información suficiente para su clasificación.
Fuente: SEDESOL, inversión correspondiente a cortes de información del SIIPSO a septiembre del 2004 para el Ejercicio Presupuestal del 2003, a marzo del 2005 para el Ejercicio Presupuestal del 2004, y a febrero del 2006 para el Ejercicio Presupuestal del 2005.
INEGI, XII Censo de Población y Vivienda del 2000 Zona Metropolitana Hogares Atendidos en el Período 2003 - 2005 Total de Hogares Objetivo
Zonas de Atención Prioritaria Total Atendidas
Ya para el ejercicio del 2005, los polígonos intervenidos en este conjunto de ciudades constituyeron el 46 por ciento del total de universo potencial, concentrándose en la Zona Metropolitana del Valle de México el 45 por ciento del total de hogares atendidos en esas cincuenta ciudades.
En el año 2003, de este conjunto de ciudades se intervinieron en hogares de 32 Zonas metropolitanas. Del total de hogares beneficiados, casi la mitad de ellos, 48.7% para ser exactos, se ubicaban en tres ZM principalmente (la de México, Guadalajara y Acapulco), mientras que el 51% restante se encontraba en 29 ZM más.
Para el año 2004, la cobertura fue para 27 ZM, en este caso aproximadamente el 46% de los hogares beneficiados habitaba en 3 ZM y una ciudad (ZM Reynosa-Río Bravo, ZM Cancún, ZM Coatzacoalcos y la ciudad de Hermosillo).
En el año 2005 la cobertura se amplió y se logró la implementación de acciones en 50 ZM. Sólo en la ZM de la Ciudad de México, se ubicaban el 45% del total de hogares beneficiados; entre la ZM de Guadalajara y Acapulco reunían casi otro 10% de ellos y el 45% restante se repartía en proporciones muy variadas entre las 47 ZM restantes.
De 2003 a 2004, los hogares atendidos disminuyeron en 7 ZM, mientras que en las 20 restantes se dieron incrementos. Por su parte el 2005 amplió la cobertura, y sólo se dieron disminuciones de ésta en 5 ZM, no obstante que el universo potencial aumentó en casi el 100 por ciento, puesto que en 2004 se aplicaba el programa en 27 ZM y para el 2005 se hacía en 50.
Lo anterior nos lleva a concluir de manera breve que la cobertura del Programa Hábitat ha tenido aumentos progresivos tanto en términos de polígonos atendidos, como en zonas y ciudades incorporadas al mismo, ya que se ha observado la diversificación de estas últimas a partir del cambio de vertientes, pasando de un nivel General al de ciudades fronteriza, turísticas, petroleras e históricas, y de igual manera agregando más zonas metropolitanas para la recepción de apoyos.
Asimismo, se ha incrementado el número de hogares beneficiados, es decir, Hábitat ha aumentado su rango de cobertura, impactando a más personas y hogares en contextos muy diversos.
En términos generales el comportamiento reflejado por la operación del Programa en los tres primeros años de operación ha sido satisfactoria en lo correspondiente a la cobertura de la población y focalización de los recursos dispuestos, toda vez que mientras la primera se ha incrementado en forma considerable, la segunda ha privilegiado la aplicación de los recursos sobre áreas con mayor grado de marginación; ambos elementos congruentes con los objetivos centrales del Programa.
