Preparación ante los desastres para una respuesta efi caz

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Texto completo

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United Nations

Preparación ante los

desastres para una

respuesta efi caz

Conjunto de directrices e indicadores para la aplicación

de la prioridad 5 del Marco de Acción de Hyogo

Marco de Acción de Hyogo para el 2005-2015: Aumento de la

resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres

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M H

A

Preparación ante los

desastres para una

respuesta efi caz

Conjunto de directrices e indicadores para la aplicación

de la prioridad 5 del Marco de Acción de Hyogo

Marco de Acción de Hyogo para el 2005-2015: Aumento de la

resiliencia de las naciones y las comunidades ante los desastres

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Preparación ante los desastre para una respuesta eficaz

Conjunto de directrices e indicadores para la aplicación de la prioridad 5 del Marco de Hyogo

Publicado por la Secretaría interinstitucional de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres (EIRD) y por la Oficina de las Naciones Unidas de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH)

© Naciones Unidas 2008. © EIRD 2008.

Ginebra (Suiza) Derechos reservados

En las referencias se puede citar como “EIRD y OCAH, 2008. Preparación ante los desastres para una respuesta eficaz. Conjunto de directrices e indicadores para la aplicación de la prioridad 5 del Marco de Hyogo. Secretaría interinstitucional de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres (EIRD) y Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios (OCAH), Ginebra (Suiza). 51+iv pp”.

Se autoriza la reproducción, parcial o total, de cualquier información contenida en el presente documento sin autorización, a condición de que sea una reproducción fiel y dentro de un contexto que no pueda inducir a error y de que se mencione claramente la fuente del material citando el título, el editor y la fecha mencionados anteriormente. Se alienta la difusión, reproducción y utilización amplias del documento. Si se realiza alguna reproducción, traducción o cita textual del mismo, deberá remitirse una copia del documento o de la cita a la secretaría de la EIRD y a la Oficina de la OCAH, en Ginebra.

Descargo de responsabilidad: La EIRD y la OCAH han hecho los máximos esfuerzos para recopilar los contenidos de la presente publicación, incluidos los ejemplos prácticos, y lamentan los posibles errores u omisiones que ésta pueda contener. La información facilitada no refleja necesariamente las opiniones de la Secretaría de las Naciones Unidas ni de las organizaciones y entidades mencionadas en las publicaciones. Las denominaciones empleadas en esta publicación y la forma en que aparecen presentados los datos que contiene no entrañan juicio alguno por parte de la OCAH, la Secretaría de las Naciones Unidas en general o la secretaría de la EIRD sobre la condición jurídica de ninguno de los países, territorios, ciudades o zonas citados o de sus autoridades, ni respecto de la delimitación de sus fronteras o límites.

Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios Palacio de las Naciones

CH-1211 Ginebra 10 Suiza http://www.ochaonline.un.org/ Correo electrónico: ochagva@un.org

Secretaría Estrategia Internacional de Reducción de Desastres de las Naciones Unidas

Palacio de las Naciones CH-1211 Ginebra 10 Suiza http://www.unisdr.org/

Correo electrónico: isdr@un.org

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El Conjunto de directrices e indicadores se creó a raíz de una solicitud formulada por el Comité Permanente Interagencial a las organizaciones afiliadas para fortalecer la orientación proporcionada con el fin de facilitar la aplicación de la prioridad 5 del Marco de Acción de Hyogo (véase www.unisdr.org/eng/hfa/hfa.htm).

Con base en esta solicitud, la Sección de Estudios y Formulación de Políticas de la Oficina de Coordinación de Asuntos Humanitarios, en colaboración con la secretaría de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres, coordinó la formulación del presente conjunto de directrices.

Hasta la fecha, numerosas personas y organizaciones han participado en el proceso mediante su participación en un taller destinado a múltiples involucrados, que se celebró en el mes de noviembre de 2006, o mediante la presentación de observaciones y aportes a las diversas versiones del proyecto de documento.

El documento se ha beneficiado enormemente de las contribuciones y las observaciones de todos los miembros del grupo de contacto, especialmente de la FICR, de John Twigg y otros colegas del University College de Londres, del grupo de Coordinación Interinstitucional para la Reducción del Riesgo de Desastres perteneciente al Departamento de Desarrollo Internacional del Reino Unido, del Consejo Nacional de Coordinación para Casos de Desastre de la República de Filipinas, de Christian Aid, de la Federación Luterana Mundial y del Organismo para situaciones de emergencia y casos de Desastre en el Caribe, de Barbados.

Desde el sistema de las Naciones Unidas, deseamos expresar nuestro agradecimiento a la Estrategia Internacional de Reducción de Desastre, al PNUD/BCPR, al UNICEF y al PMA por sus observaciones y su apoyo en este proceso.

En particular, expresamos nuestro agradecimiento a las siguientes personas por su valiosa aportación de experiencia: Jan Gelfand, Pedro Basabe, Ricardo Mena, Rachel Scott-Leflaive, Norah Niland y Jenty Kirsch-Wood.

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Preparación ante los desastres para una respuesta eficaz Conjunto de directrices e indicadores para la aplicación de la prioridad 5 del Marco de Acción de Hyogo iv

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Tabla de Contenido

Introducción ... 1

Preparación ante los desastres: salvar vidas y medios de vida ... 1

Estructura del documento y utilización del instrumento de directrices e indicadores ... 2

Terminología ... 2

Términos clave ... 3

Conjunto de principios rectores de la aplicación de la reducción del riesgo de desastres ... 5

Capítulo 1 – Enfoques holísticos, estrategias y marcos institucionales ... 7

1.1. Enfoques holísticos y preparación ... 8

1.2. Marcos institucionales y legislativos nacionales ... 10

1.3. Coordinación en los planos local, nacional, regional e internacional ... 13

Capítulo 2 – Componentes fundamentales de la planifi cación de la preparación ... 17

2.1. Planifi cación de contingencia ... 20

2.2. Análisis de capacidades y desarrollo de capacidades ... 25

2.3. Vigilancia de los peligros, pronóstico y alerta temprana ... 28

2.4. Gestión de la información y comunicaciones ... 31

Capítulo 3 – Preparación para la respuesta ... 35

3.1. Servicios de emergencia y capacidad de reserva ... 37

3.2. Incorporación de las actividades iniciales de recuperación en la planifi cación de la preparación ... 39

3.3. Asignación de recursos y fi nanciación ... 41

Conclusiones ... 45

Anexos ... 46

Anexo I: Nota sobre los indicadores ... 46

Anexo II: Defi niciones ... 47

Anexo III: Responsabilidades sectoriales en las situaciones imprevistas en caso de desastre ... 50

Anexo IV: Recursos seleccionados ... 54

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Introducción

Preparación ante los desastres: salvar vidas

y medios de vida

En los dos últimos decenios se ha duplicado el número de desastres registrados, de aproximadamente 200 a 400 anuales. Nueve de cada diez de estos desastres están relacionados con el clima. Según las previsiones actuales con respecto al cambio climático, esta tendencia va a continuar y las situaciones de peligro relacionadas con el tiempo serán cada vez más frecuentes y más imprevisibles. Los regímenes de sequía y desertificación se están intensificando y, además, muchos países son cada vez más vulnerables. Debido al incremento de la urbanización y al aumento de las concentraciones de población en asentamientos urbanos no planificados e inseguros y las zonas costeras desprotegidas, la pobreza, la prevalencia del VIH, y la insuficiente atención que se presta a los cambios en los patrones de riesgo, cada vez son más las personas situadas en zonas expuestas a desastres naturales.

El reto de “reducir sustancialmente el impacto de los desastres y lograr que la reducción del riesgo sea un componente fundamental de las políticas y los programas de desarrollo”, que se señala claramente en el Marco de Acción de Hyogo para el 2005-2015 es más urgente e imperioso que nunca. En el año 2005, poco tiempo después del tsunami que afectó a Asia, más de 168 gobiernos se comprometieron a aplicar los tres objetivos estratégicos del Marco de Hyogo: la integración de la reducción del riesgo de desastres en las políticas y los planes de desarrollo sostenible; la creación y el fortalecimiento de instituciones, mecanismos y capacidades que puedan contribuir a aumentar la resiliencia ante los peligros y la incorporación sistemática de los enfoques de la reducción del riesgo en la ejecución de los programas de preparación para las situaciones de emergencia, de respuesta y de recuperación. Para lograr dichos objetivos, el Marco de Acción de Hyogo (MAH) definía cinco prioridades de acción específicas:

1. garantizar que la reducción del riesgo de desastres sea una prioridad; 2. mejorar la información sobre el riesgo y la alerta temprana;

3. crear una cultura de seguridad y resiliencia; 4. reducir los riesgos en sectores clave; 5. fortalecer la preparación para la respuesta.

El MAH hacía hincapié asimismo en el hecho de que la reducción del riesgo de desastres no es tan sólo una cuestión de la que han de ocuparse los trabajadores humanitarios, los científicos o los ambientalistas, sino que también constituye un aspecto crítico para los procesos de desarrollo económico y social sostenible. Los desastres socavan los logros alcanzados en materia de desarrollo, con el consiguiente empobrecimiento de personas y naciones. Sin los esfuerzos necesarios para abordar las causas fundamentales, los desastres representan un obstáculo cada vez más serio para la consecución de los objetivos de desarrollo del Milenio.

En la prioridad 5, fortalecimiento de la preparación para la respuesta a todos los niveles, el Marco de Acción de Hyogo destaca el papel esencial que puede desempeñar la preparación para casos de desastre a la hora de salvar vidas y medios de vida, en particular si se integra dentro de un enfoque global de reducción del riesgo de desastres. El fortalecimiento de la preparación para las situaciones de peligro guarda relación en particular a dos objetivos: incrementar la capacidad de predicción, vigilancia y preparación para reducir los daños o abordar las amenazas potenciales y fortalecer la preparación para responder a las situaciones de emergencia y prestar asistencia a los damnificados.

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Preparación ante los desastres para una respuesta eficaz Conjunto de directrices e indicadores para la aplicación de la prioridad 5 del Marco de Acción de Hyogo 2

Estructura del documento y utilización del

instrumento de directrices e indicadores

El presente instrumento de directrices e indicadores tiene por objeto proporcionar orientación para hacer frente al reto de estar preparados para la respuesta, tal como establece la prioridad 5 del Marco de Acción de Hyogo. El propósito fundamental del instrumento es ayudar a los gobiernos, las autoridades locales y demás actores preocupados por los peligros naturales en entornos potencialmente vulnerables.

El instrumento tiene por objeto complementar y ampliar los componentes de preparación y respuesta para los casos de desastre de las directrices de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres De las palabras a la acción: guía

para la implementación del Marco de Hyogo (2008); e Indicators of Progress: Guidance on Measuring the Reduction of Disaster Risks and the Implementation of the Hyogo Framework for Action (2008) [Indicadores de progreso: guía para

medir la reducción del riesgo de desastres y la aplicación del Marco de Acción de Hyogo]. La guía también se basa en la labor realizada por John Twigg y el grupo de Coordinación Interinstitucional para la Reducción del Riesgo de Desastres perteneciente al Departamento de Desarrollo Internacional sobre las “Características de una comunidad resiliente ante los desastres” (2007), y lo complementa.

El presente documento va destinado principalmente a quienes se encuentren en los inicios del proceso de desarrollo de capacidades de preparación para casos de desastre. Puesto que son muchos los gobiernos y demás involucrados que han adquirido una amplia experiencia en la creación de sistemas de la preparación para casos de desastre dentro de un marco de reducción del riesgo, cabe esperar que los involucrados adapten el instrumento a su contexto particular. La guía comienza encuadrando la preparación para casos de desastre en un marco holístico de reducción del riesgo. A continuación se ofrece una sinopsis básica de los marcos institucional y legislativo que deben constituir el fundamento de la preparación para casos de desastre. Seguidamente se explican los pasos clave del proceso de desarrollo de la capacidad nacional de preparación para casos de desastre y se destaca el papel fundamental que pueden desempeñar el análisis de capacidades y la planification de contingencia en el fortalecimiento de la preparación. En las últimas secciones se describen los elementos esenciales de una respuesta eficaz, entre los que cabe mencionar el establecimiento y el mantenimiento de sistemas de alerta temprana, capacidades de reserva y mecanismos de financiación eficaces, y también se subraya la necesidad de que estos procesos integren la planificación y el análisis de la pronta recuperación. En cada una de las secciones se propone un resultado y se incluye un conjunto de indicadores para facilitar la medida de los niveles de preparación y los avances realizados. Estos indicadores pueden ser de varios tipos, por ejemplo, indicadores para medir los resultados y los procesos. Lo ideal sería utilizar los indicadores recopilados durante la fase de preparación como base de referencia para medir los cambios producidos a lo largo del tiempo y en diferentes contextos. Como mínimo, deberían constituir una lista de comprobación que garantice que las actividades de preparación se desarrollen con un enfoque participativo e integral. (En el anexo 1 figura más información sobre los indicadores). El número de indicadores es el mínimo y es previsible que los usuarios del paquete de directrices realicen un seguimiento de indicadores complementarios y utilicen herramientas de supervisión adicionales en función de sus contextos específicos.

En el anexo 3 se incluye una lista de recursos y sitios web adicionales que pueden contribuir al desarrollo de capacidades de preparación.

Terminología

Existen grandes controversias entre los profesionales que participan en las actividades en casos de desastres por lo que respecta a la terminología. La secretaría de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres, a partir de las revisiones de los glosarios existentes y de consultas a expertos, ha propuesto una terminología básica para la reducción del riesgo de desastres, la cual se ha usado, en la medida de lo posible, en el presente documento. Al dorso de esta página figuran varias definiciones básicas y en el anexo 2 se incluye una lista más completa de las definiciones de los términos utilizados en este paquete de directrices.

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Amenaza / peligro: Evento físico, potencialmente perjudicial, fenómeno y/o actividad humana que puede causar la muerte o lesiones, daños materiales, interrupción de la actividad social y económica o degradación ambiental. (EIRD 2007). Los peligros incluyen condiciones latentes que pueden materializarse en el futuro. Pueden tener diferentes orígenes: natural (geológico, hidrometeorológico y biológico) o antrópico (degradación ambiental y peligros tecnológicos). Los peligros pueden ser aislados, secuenciales o combinados en su origen y repercusión. Cada peligro se caracteriza por su localización, intensidad, frecuencia y probabilidad.

Asistencia/respuesta: Provisión de ayuda o intervención durante o inmediatamente después de un desastre, tendente a preservar la vida y cubrir las necesidades básicas de subsistencia de la población afectada. Cubre un ámbito temporal inmediato, a corto plazo, o prolongado. (EIRD 2007).

Desastre: Interrupción grave del funcionamiento de una comunidad o sociedad que causa pérdidas humanas materiales, económicas o ambientales generalizadas, que exceden la capacidad de la comunidad o sociedad afectada para hacer frente a la situación utilizando sus propios recursos. Un desastre es función del proceso de riesgo. Resulta de la combinación de amenazas, condiciones de vulnerabilidad y capacidad o medidas insuficientes para reducir las consecuencias negativas y potenciales del riesgo. (EIRD 2007).

Planificación de contingencia: la planificación de contingencia es un instrumento de gestión que se utiliza para analizar la repercusión de posibles crisis con el objeto de adelantarse con mecanismos adecuados y apropiados a fin de dar una respuesta oportuna, efectiva y apropiada a las necesidades de las poblaciones afectadas. La planificación de contingencia es un instrumento que permite prever y solventar los problemas que suelen surgir durante una intervención humanitaria (Comité Permanente Interagencial 2007)

Preparación: las capacidades y conocimientos adquiridos por los gobiernos, las organizaciones profesionales encargadas de la respuesta, las comunidades y las personas para anticiparse y responder de forma eficaz al impacto de condiciones o situaciones de peligro previsibles, inminentes o actuales.

Observación: la acción de preparación se realiza dentro del contexto de la gestión del riesgo de desastres y debería basarse en un análisis detenido de los riesgos de desastres y vincularse a los sistemas de alerta temprana. Incluye la planificación para situaciones imprevistas, el almacenamiento de equipo y suministros, los servicios de emergencia y los acuerdos de capacidad de reserva, las comunicaciones, los mecanismos de coordinación y gestión de la información, la capacitación del personal, los ejercicios de simulación y la educación pública. Debe fundamentarse en capacidades presupuestarias, jurídicas e institucionales oficiales (EIRD 2008)

Reducción del riesgo de desastres (RRD): Marco conceptual de elementos que tienen la función de minimizar vulnerabilidades y riesgos en una sociedad, para evitar (prevención) o limitar (mitigación y preparación) el impacto adverso de amenazas, dentro del amplio contexto del desarrollo sostenible. (EIRD 2007).

Resiliencia: la capacidad de absorción del estrés o de las fuerzas destructivas mediante la resistencia o la adaptación; de gestionar o mantener determinadas funciones y estructuras básicas durante situaciones de desastre y de recuperarse o “volver a la normalidad” después de un suceso (John Twigg/grupo de Coordinación Interinstitucional para la Reducción del Riesgo de Desastres perteneciente al Departamento de Desarrollo Internacional 2007).

Riesgo: La probabilidad de consecuencias perjudiciales o perdidas esperadas (muertes, lesiones, propiedad, medios de subsistencia, interrupción de actividad económica o deterioro del medio ambiente) resultado de interacciones entre amenazas naturales o antropogénicas y condiciones de vulnerabilidad. (EIRD 2007). El riesgo también se expresa a menudo con la siguiente ecuación: Riesgo = peligro x vulnerabilidad/capacidad de respuesta (Comité Permanente Interagencial 2007).

Vulnerabilidad: Las condiciones determinadas por factores o procesos físicos, sociales, económicos, y ambientales, que aumentan la susceptibilidad de una comunidad al impacto de amenazas. (EIRD 2007).

En el anexo 2 al presente documento figura una lista más completa de definiciones en materia de preparación y reducción del riesgo.

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Preparación ante los desastres para una respuesta eficaz Conjunto de directrices e indicadores para la aplicación de la prioridad 5 del Marco de Acción de Hyogo 4

Conjunto de principios rectores para la

implementación de la reducción del riesgo de

desatres

La prestación de asistencia en situaciones de desastre debe basarse en los principios humanitarios subyacentes de neutralidad, humanidad e imparcialidad. El enfoque holístico y estratégico del Marco de Hyogo se basa en una serie de principios rectores adicionales que se enumeran detalladamente en el documento titulado: De las palabra a la acción: Guía para la implementación del Marco de Hyogo (2008). Dichos principios son los siguientes:

• La reducción efectiva del riesgo de desastres exige la participación de la comunidad. La participación de las comunidades en el diseño y la implementación de actividades contribuye a garantizar que éstas se ajusten bien a las vulnerabilidades reales y a las necesidades de las personas afectadas. Este compromiso fundamentado ayuda a evitar problemas y efectos secundarios cuando sobrevienen sucesos peligrosos. Los enfoques participativos pueden aprovechar de manera más efectiva los mecanismos indígenas existentes para enfrentar los riesgos y son eficaces a la hora de fortalecer el conocimiento y las capacidades de la comunidad. Esos enfoques suelen ser más sensibles al género, la cultura y otras cuestiones específicas del contexto que pueden debilitar o fortalecer a personas y grupos concretos a la hora de emprender acciones en el ámbito local. La incorporación de las perspectivas locales en las decisiones y las actividades también contribuye a garantizar que los cambios en la vulnerabilidad y las percepciones del riesgo se reconozcan y se tengan en cuenta como factores en los procesos institucionales, las evaluaciones de riesgos y otros programas y políticas.

• Los estados son los principales responsables de implementar las medidas para RRD. La RRD debe ser una parte esencial de la inversión en desarrollo sostenible de un estado. Los estados tienen la capacidad y la responsabilidad de proteger a sus ciudadanos y sus bienes nacionales reduciendo el riesgo de pérdidas que se originan consecuencia de los desastres. Sin embargo, los estados no pueden hacerlo solos. Una RRD eficaz depende de los esfuerzos de muchos grupos interesados diferentes, como las organizaciones regionales e internacionales o la sociedad civil, que engloba a los voluntarios, el sector privado, los medios de comunicación y la comunidad científica.

• La RRD debe integrarse en las actividades de desarrollo. Los desastres socavan los logros en materia de desarrollo conseguidos con tanto esfuerzo, matando personas, destruyendo medios de vida y atrapando a muchos en la pobreza.

• Un enfoque multi-riesgo puede mejorar la efectividad. Una comunidad determinada suele estar expuesta a riesgos como consecuencia de toda una variedad de amenazas, que pueden ser en origen naturales o inducidas por los humanos y que pueden ser producto de fuerzas hidrometeorológicas, geológicas, biológicas, tecnológicas o medioambientales. El riesgo resultante acumulado no puede abordarse de manera efectiva si los actores se limitan a planificarse sólo para sucesos peligrosos seleccionados. Un enfoque multi-riesgo implica traducir y relacionar el conocimiento de todos los tipos de amenazas en el marco de la gestión de desastres y riesgos, de estrategias políticas, de evaluaciones profesionales y análisis técnicos, y de capacidades operativas y entendimiento público, para una mayor efectividad y rentabilidad.

• El desarrollo de capacidad es una estrategia fundamental para la reducción del riesgo de desastres. El desarrollo de la capacidad es necesario para crear y mantener el potencial para que las personas, las organizaciones y las sociedades puedan gestionar por sí mismos sus riesgos en forma exitosa. Esto exige

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• Es necesario descentralizar la responsabilidad de la reducción de riesgo de desastres. Muchas actividades para reducir los riesgos de desastre han de implementarse en el ámbito provincial, municipal y local, ya que las amenazas y las poblaciones expuestas son específicas de áreas geográficas concretas. Asimismo, las responsabilidades administrativas para gestionar los factores de riesgo clave, como la zonificación del uso de la tierra o los permisos para construir, suelen recaer en esas instancias. Con el fin de reconocer y responder a esas características específicas desde el punto de vista local, es necesario descentralizar las responsabilidades y los recursos para la reducción del riesgo de desastres y hacerlas recaer en las autoridades subnacionales o locales pertinentes, según el caso. La descentralización también puede motivar el aumento de la participación local, así como la mejora de la eficiencia y el reparto equitativo de los beneficios de los servicios locales.

• El género es un factor principal en el riesgo de desastres y en la implementación de la RRD. Se trata de un principio organizativo fundamental en todas las sociedades, y por lo tanto, los hombres y las mujeres son diferentes ante el riesgo de desastres. En todos los escenarios (en el hogar, en el trabajo o en el vecindario), el género moldea las capacidades y los recursos de las personas para minimizar el daño, adaptarse a las amenazas y responder a los desastres. Las catástrofes pasadas han demostrado que las mujeres con bajos ingresos y las que sufren marginación por su estado civil, su capacidad física, su edad, su estigma social o su casta están en una situación especialmente desfavorecida. Sin embargo, en la base de la pirámide, las mujeres suelen estar bien posicionadas para gestionar los riesgos debido a su condición tanto de usuarias como de gestoras de los recursos medioambientales, al igual que de sostén económico, cuidadoras y trabajadoras comunitarias. Por estas razones, es necesario identificar y utilizar la información que contempla la diferenciación de género para garantizar que las estrategias de reducción de riesgos estén correctamente dirigidas a los grupos más vulnerables y se implementen de manera efectiva a través de los roles tanto de mujeres como de hombres.

• Las alianzas entre el sector público y privado son una importante herramienta para RRD. Estas sociedades públicoprivadas son asociaciones conjuntas voluntarias constituidas para abordar objetivos compartidos mediante acciones de colaboración. Pueden agrupar a organizaciones públicas como agencias gubernativas, instituciones profesionales y/o académicas y ONG, junto a organizaciones empresariales como firmas, asociaciones industriales y fundaciones privadas. Dado que los potenciales impactos negativos de las amenazas naturales afectan de la misma manera a los intereses públicos que a los privados, las sociedades público-privadas pueden ofrecer oportunidades para combinar recursos y conocimientos especializados para actuar conjuntamente con el fin de reducir los riesgos y las pérdidas potenciales. Por tanto, pueden mejorar la resiliencia de las comunidades.

• La RRD ha de adecuarse a los escenarios particulares. Las circunstancias políticas, socioeconómicas, culturales, medioambientales y de riesgo de los estados varían mucho. Las medidas satisfactorias para reducir los riesgos en un escenario pueden no funcionar en otros. La adecuación implica aprovechar la experiencia de los otros, por ejemplo mediante la revisión del contexto de medidas concretas, así como de la naturaleza de las buenas prácticas y las lecciones aprendidas, y posteriormente ajustarlas para implementar políticas y actividades que sean adecuadas para los contextos locales.

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Capítulo 1

Enfoques holísticos, estrategias y

marcos institucionales

El Marco de Acción de Hyogo plantea a los Estados el reto específico de propiciar un “planteamiento integral” [enfoque holístico] de la reducción y la gestión del riesgo de desastre que “promueva y sostenga el diálogo, el intercambio de información y la coordinación a todo nivel entre los organismos e instituciones pertinentes que se ocupen de la alerta temprana, la reducción del riesgo de desastre, la respuesta a las situaciones de desastre, el desarrollo y otras actividades”.

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Preparación ante los desastres para una respuesta eficaz Conjunto de directrices e indicadores para la aplicación de la prioridad 5 del Marco de Acción de Hyogo 8

Capítulo 1 – Enfoques holísticos, estrategias y marcos institucionales

MAH

1.1

Enfoques holísticos y preparación

Indicadores

Gobiernos: Todas las estrategias de reducción del riesgo y todo plan de aplicación de la gestión de desastres que engloben claramente la preparación para la respuesta se formulan sobre la base de una sólida evaluación de los riesgos, los peligros y las capacidades y con la participación de todos los involucrados a todos los niveles.

Funciona un sistema o una estructura, por ejemplo una plataforma nacional, para promover el intercambio de información y las experiencias y para armonizar las capacidades que resultan críticas para ofrecer una respuesta coordinada a los desastres.

Se asignan recursos a todos los niveles con el fin de mantener y mejorar los sistemas de reducción del riesgo de desastres que incluyen actividades de preparación.

Los planes y las estrategias nacionales reflejan claramente la utilización que se va a hacer de las capacidades comunitarias y el apoyo que se va a prestar a las mismas. Dichos planes incluyen actividades específicas destinadas a permitir que las poblaciones potencialmente vulnerables como, por ejemplo, las personas que viven con el VIH, las personas de edad o los impedidos, tengan acceso a las medidas de apoyo esenciales durante las emergencias. Todos los datos relativos a la población se desglosan por edad y sexo y se adoptan las medidas pertinentes para garantizar tanto a los hombres como a las mujeres un acceso equitativo a los servicios.

Sociedad civil: La sociedad civil y los miembros de la comunidad participan activamente en el proceso de elaboración, supervisión y evaluación de las actividades nacionales de preparación para casos de desastre. Los grupos potencialmente vulnerables tales como las personas de edad, los impedidos, los que padecen enfermedades crónicas y los jóvenes participan activamente en la elaboración y la ejecución de actividades de

preparación.

Resultados previstos: objetivos, resultados y actividades realistas y cuantificables destinados a fortalecer y mantener las capacidades de preparación para casos de desastre y que constituyen un componente de toda estrategia nacional integral de reducción del riesgo de desastres.

Al poner de relieve la importancia del enfoque holístico, el Marco de Acción de Hyogo reconoce la interconexión existente entre sus cinco ámbitos prioritarios. Además, plantea un reto a los gobiernos al exigirles que tengan en cuenta la reducción del riesgo en los procesos de desarrollo nacionales y en la planificación para las situaciones de desastre. El Marco de Acción de Hyogo destaca el papel desempeñado por las comunidades y otros actores involucrados en la reducción del riesgo.

Al reconocer que la falta de integración de la reducción del riesgo de desastres en los procesos de desarrollo nacionales podría dar lugar a que las actividades fortalezcan o incluso agraven los riesgos, tanto el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) como el Banco Mundial han adquirido el compromiso de integrar la reducción del riesgo de desastres en sus procesos de planificación estratégica con los gobiernos. Asimismo, los actores humanitarios reconocen cada vez más que sus actividades pueden contribuir al riesgo de forma positiva o negativa.

El Marco de Acción de Hyogo recalca igualmente la necesidad de aplicar a la reducción del riesgo de desastres un enfoque holístico capaz de vincular las iniciativas internacionales, regionales, nacionales y comunitarias. Las comunidades no sólo suelen ser las primeras en responder ante los desastres, sino que también son actores esenciales para la reducción del riesgo. Por ello, una de las tareas clave en la capacidad de preparación nacional es el fortalecimiento y la mejora de dicha capacidad a escala comunitaria (incluida la capacidad de recursos) y el aseguramiento de que ésta se refleje en los procesos de planificación nacionales.

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MAH

1

1.1

Enfoques holísticos y preparación El desarrollo de capacidades constituye

un componente clave del fortalecimiento de la preparación a escala comunitaria. Todos los niveles del sistema de respuesta y preparación deben contar con personal calificado en gestión de desastres, que comprenda claramente cuál es su función dentro de dicho sistema. Este desarrollo de capacidades no sólo debería incluir a los miembros de la comunidad, sino que debería ser fuente de diálogo y aprendizaje entre todos los actores que conforman el sistema de gestión de desastres, entre los cuales se hallan generalmente los organismos de la administración pública pertinentes, las organizaciones populares y comunitarias, las escuelas, las universidades, el sector educativo no estructurado, los medios de comunicación, los organismos técnicos con conocimientos especializados en materia de peligros, los organismos internacionales y nacionales y locales de gestión de desastres, los organismos regionales de gestión de desastres y los organismos internacionales y de las Naciones Unidas.

dialogue and learning between all actors that form part of the disaster management system. This would generally include relevant government agencies; community-based and grassroots organisations; schools; universities; informal education sector; media, technical agencies with specialised knowledge of hazards; international, national, and local disaster management agencies; regional disaster management agencies; international and UN agencies.

La representación de hombres y mujeres en las actividades de planificación de la preparación es equitativa.

Organizaciones regionales: Los órganos regionales difunden las prácticas recomendadas y la experiencia adquirida y proporcionan asistencia técnica a los Estados Miembros sobre la formulación de estrategias de reducción del riesgo de desastres.

Las organizaciones regionales participan en la formulación de estrategias para que las cuestiones regionales y transfronterizas se tengan en cuenta en la elaboración de los planes y su ejecución.

Todos los datos relativos a la población se desglosan por edad y sexo.

Actores internacionales: La comprensión integral de la reducción del riesgo de desastres se refleja en la planificación, la asignación de recursos y la ejecución de programas que reciben asistencia internacional tanto a escala nacional como regional.

Los actores internacionales apoyan la puesta en común de la experiencia adquirida a escala mundial con respecto a los enfoques integrales de reducción del riesgo.

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Preparación ante los desastres para una respuesta eficaz Conjunto de directrices e indicadores para la aplicación de la prioridad 5 del Marco de Acción de Hyogo 10

Capítulo 1 – Enfoques holísticos, estrategias y marcos institucionales

MAH

1.2

Marcos institucionales y legislativos nacionales

Resultados previstos: elaboración o actualización de un marco legislativo nacional aprobado que establezca procedimientos detallados de preparación para casos de desastre, la respuesta y las funciones de recuperación, así como las responsabilidades y los mecanismos de financiación, amplia difusión de dichos marcos a través de los canales adecuados, en el idioma local y por los medios de información locales y aplicación uniforme del mismo.

Indicadores

Gobiernos: Existe una arquitectura institucional claramente definida para la reducción del riesgo de desastres que incluye la preparación y cuenta con el compromiso de los involucrados a todos los niveles.

Existe un marco legislativo aprobado que refleja con exactitud los arreglos institucionales y las políticas, los protocolos, y los mecanismos de financiación pertinentes. Funcionan mecanismos para garantizar el cumplimiento y la aplicación de las leyes, los reglamentos y los códigos, inclusive sanciones por incumplimiento.

La información relativa al marco legislativo se difunde ampliamente y el Gobierno participa activamente en la capacitación del personal y de otros involucrados sobre los contenidos y la aplicación de dicho marco.

Sociedad civil: Las organizaciones y comunidades locales participan en la formulación del marco legislativo, los reglamentos y las políticas.

La sociedad civil y las organizaciones comunitarias conocen perfectamente sus funciones y responsabilidades dentro del sistema nacional de gestión de desastres, y conocen y entienden la legislación pertinente.

Las funciones y responsabilidades de todos los interesados no gubernamentales se definen, se acuerdan y se difunden claramente.

Organizaciones regionales: Los Estados reciben asistencia técnica en la formulación de los marcos legislativos. Existen políticas, procedimientos y protocolos regionales armonizados destinados a facilitar el trabajo coordinado a escala regional, inclusive los mecanismos para solicitar ayuda intrarregional en caso necesario.

Actores internacionales: Se presta asistencia técnica a los Estados y a las organizaciones regionales en la evaluación y formulación de marcos institucionales eficaces en función de la situación y las necesidades de cada uno.

Se apoya a los Estados y a las organizaciones regionales en la formulación de políticas y procedimientos destinados a facilitar la incorporación de la asistencia internacional en caso de necesitarse durante una emergencia.

En todo plan nacional de preparación para casos de desastre se definirá claramente la “arquitectura” institucional necesaria para su ejecución. También se definirá una estructura de coordinación, articulando las vinculaciones horizontales (entre los distintos sectores) y los verticales (entre las autoridades y entidades nacionales, subnacionales y locales). A pesar de que la naturaleza exacta de dicha arquitectura variará en función del contexto nacional, existen elementos comunes que deben especificarse con claridad en los arreglos institucionales, a saber:

• Composición: ¿qué entidades (incluidos los órganos no gubernamentales) son las responsables de la preparación para casos de desastre en los planos local, subregional y nacional? ¿Se refleja claramente este aspecto en sus mandatos, en sus planes de trabajo y en las descripciones de las funciones de su personal?

• Funciones y responsabilidades: ¿qué entidades son las responsables de las diversas tareas y qué resultados se consideran esenciales para el desarrollo de capacidades de preparación? ¿Cómo se prevé que se relacionen entre sí los distintos elementos de modo que funcionen de un modo cohesivo y coordinado?

• Procesos, acuerdos o protocolos

interinstitucionales: ¿existen acuerdos

destinados a aumentar la coherencia en la coordinación y comunicación entre las diferentes entidades responsables de la preparación? ¿Se han redactado y han sido aprobados dichos acuerdos por todas las organizaciones afectadas y por los altos directivos y el personal sobre el terreno?

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MAH

1

1.2

Marcos institucionales y legislativos nacionales • Protocolos relativos a la ayuda exterior: ¿Se han aprobado con antelación, en caso necesario, las normas y los procedimientos para solicitar y recibir asistencia no gubernamental (de organizaciones no gubernamentales), donaciones privadas, ayuda regional o internacional?

• Relaciones entre civiles y militares: ¿especifica el sistema cuáles y en qué condiciones pueden utilizarse recursos militares en los desastres?

• Fortalecimiento de capacidades: ¿qué medidas se han adoptado para desarrollar y mantener la capacidad de preparación y respuesta? ¿Abarcan esta medidas el desarrollo de capacidades a todos los niveles?

• Adopción de decisiones acerca de la difusión de los mensajes de alerta: ¿en quién recae la responsabilidad de emitir las alertas de amenazas inminentes y cómo se realizará esta tarea? En la mayoría de los casos, la responsabilidad de la coordinación global de las actividades de preparación para casos de desastre recae en un departamento de la administración pública (es decir, la Oficina del Primer Ministro) y sobre una autoridad de ejecución (por ejemplo, un ministro u otra autoridad a quienes se haya designado la gestión de desastres). No obstante, cabría tener en cuenta distintos tipos de emergencias que podrían requerir la asunción de autoridad por parte de distintos organismos (por ejemplo, el brote de una enfermedad o una pandemia que pudieran precisar un mayor liderazgo por parte del Ministerio de Salud). Se articularán con antelación las vinculaciones entre el Gobierno y los actores externos, entre ellos,

organizaciones gubernamentales y no gubernamentales, la Cruz Roja o la Sociedad de la Media Luna Roja, el sector privado, ONG y grupos de la sociedad civil. El sistema de preparación especificará, además, el modo de utilización de los recursos de los sistemas de las Naciones Unidas en el país y procedentes de la Sede por parte de todos los actores, en particular en lo que respecta a ámbitos tales como la búsqueda y el salvamento y la evaluación y coordinación en caso de desastre.

A. Marcos legislativos nacionales

Es importante que los arreglos institucionales necesarios para la preparación queden reflejados en la legislación local/estatal y nacional. Esta ley o leyes servirán de orientación a la hora de determinar qué actividades se pueden ejecutar y en qué condiciones y sobre quién recae la responsabilidad global en un desastre. Dicha legislación especificará la función de los ministerios clave, las organizaciones nacionales e internacionales y los actores de la sociedad civil en lo referente a la preparación y la respuesta, a fin de evitar confusión en los primeros días de una respuesta. Asimismo, la legislación establecerá con claridad unos mecanismos descentralizados y promoverá la participación de la comunidad.

La legislación definirá la fuente de financiación y demás recursos necesarios para la preparación (en la sección 4.3 se puede encontrar más información). Debería establecer una partida específica o una fuente de financiación en el presupuesto global nacional para el desarrollo de las capacidades de preparación antes de los desastres. También debería especificar el procedimiento de asignación de los fondos adicionales de emergencia en caso de desastres ante los grandes desastres.

La legislación nacional también debería establecer objetivos de rendición de cuentas dentro del sistema y contemplar un régimen de vigilancia y cumplimiento que exija que las entidades responsables del desarrollo de capacidades de preparación informen sobre los resultados de su trabajo.

(20)

Disaster Preparedness for Effective Response Guidance and Indicator Package for Implementing Priority Five of the Hyogo Framework

HFA

12

Chapter 1 - Holistic Approaches, Strategies, and Institutional Frameworks

B. Relación con el marco institucional regional e internacional

Dado el gran número de desastres que atraviesan las fronteras nacionales y afectan a más de un país a la vez, la legislación nacional será compatible a escala regional. Se suscribirán previamente acuerdos regionales y bilaterales sobre asistencia mutua que puedan aplicarse en caso de que se produzca una situación de peligro que supere las capacidades nacionales o atravesiese las fronteras internacionales.

Se acordarán y aprobarán de antemano normas y procedimientos para solicitar y recibir ayuda regional o internacional, aunque no vayan a ser necesarios en la mayoría de los casos de respuesta.

Existen una serie de iniciativas destinadas al fortalecimiento y la formulación de leyes, principios y directrices internacionales aplicables a los desastres que los gobiernos podrían tener en cuenta a la hora de elaborar sus marcos legislativos. En el ámbito de las telecomunicaciones de emergencia, los Estados deben considerar, por ejemplo, la posibilidad de suscribir el Convenio de Tampere, cuyo objeto es establecer un marco para reducir las barreras reglamentarias y de otra índole a la utilización de las telecomunicaciones para la mitigación de desastres y las operaciones de socorro antes de que se produzcan los desastres.

La Federación Internacional de la Cruz Roja ha desempeñado un papel activo de liderazgo en un proyecto destinado a promover las normas para la respuesta internacional en casos de desastre, el cual ha dado lugar, en particular, a la formulación de directrices sobre la facilitación y reglamentación nacionales de las operaciones internacionales de socorro en casos de desastre y asistencia para la recuperación inicial, que fueron adoptadas unánimemente por los Estados partes en los Convenios de Ginebra y los integrantes del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja en noviembre de 2007. Entre las cuestiones que abarca este proyecto cabe señalar la expedición de visados para el personal humanitario, los permisos de trabajo, el despacho y los derechos de aduanas, los derechos de vuelo y aterrizaje, la imposición de impuestos y la personalidad jurídica nacional. Los Estados deben plantearse la posibilidad de aplicar dichas directrices en la formulación de su legislación nacional.

Las Directrices sobre la Utilización de Recursos Militares y de la Defensa Civil para las Operaciones de Socorro en Casos de Desastre (Directrices de Oslo) constituyen un instrumento para desarrollar la preparación jurídica. En dichas Directrices se establece el marco básico para formalizar y mejorar la eficiencia y la eficacia de los recursos militares y de los equipos de defensa civil, así como los conocimientos sobre operaciones internacionales de socorro en casos de desastre, por si fueran necesarios como último recurso.

Todo marco jurídico derivado de los instrumentos anteriores será conforme al derecho internacional y los derechos humanos. Las Directrices operacionales sobre derechos humanos y desastres naturales, aprobadas por el Comité Permanente Interagencial, ofrecen orientación sobre cuestiones clave, entre las que cabe

mencionar la evacuación, el acceso a bienes y servicios, los bienes y la posesión, la documentación y la libertad de circulación, a las personas afectadas por desastres relacionados con peligros naturales.

1.2

Marcos institucionales y legislativos nacionales

Estudio de casos: Costa Rica

La Ley Nacional de Gestión de Desastres de 2006 de Costa Rica define claramente las funciones y

responsabilidades de cada uno de los asociados gubernamentales y no gubernamentales que participan en la preparación y la respuesta. Dicha legislación establece un Fondo de Emergencia para la acción en casos de emergencia dentro del presupuesto nacional. La ley estipula que el 3% de los fondos residuales municipales serán destinados a las actividades de preparación para casos de desastre y explica el procedimiento de acceso a fondos de emergencia adicionales. Las autoridades administrativas bajo mandato local tienen, como tal, acceso inmediato a los fondos cuando éstos se necesitan ante una situación de peligro y también pueden financiar directamente una serie de actividades de preparación prioritarias.

(21)

1

MAH

1.3

Coordinación en los planos local, nacional, regional e internacional

Resultados previstos: funcionamiento de un mecanismo eficaz de coordinación en casos de desastre con políticas y procedimientos claros, en cuyo marco todas las entidades conozcan claramente sus funciones y responsabilidades.

Indicators

Governments: Coordination mechanisms are in place within the Government to link all Ministries and Government bodies with a role to play in disaster preparedness.

A broader based nationally led coordination mechanism is in place that links this Government system to civil society stakeholders, technical and academic specialists, international and non-governmental organisations and to communities.

Civil Society: Civil society participates and supports the developt of disaster preparedness coordination efforts at all levels.

Civil society participates in forums for dialogue with national and international stakeholders that facilitate the sharing of information, experiences and lessons learned. Civil society organisations are aware of regional policies and protocols and their role within regional disaster management systems.

Regional Organisations: A regional coordination mechanism is in place that brings together

representatives from the individual Member States and key regional disaster management agencies

Coordination mechanisms are established in advance that can be used in the case of regional and intra-regional disasters.

International Actors: Technical and other support is provided for the development of regional and global coordination mechanisms on preparedness.

La experiencia demuestra que un criterio esencial para medir la eficacia de la preparación para casos de desastre es saber en qué medida los distintos actores y entidades trabajan de manera coordinada y oportuna, evitando deficiencias, duplicación de esfuerzos y estructuras paralelas. Una hábil coordinación entre el amplio espectro de involucrados potenciales susceptibles de prestar asistencia durante una emergencia (tales como el sector militar, las organizaciones no gubernamentales, las empresas de servicios públicos y las entidades del sector privado) resulta fundamental para evitar confusión y facilitar una respuesta eficaz. Asimismo es esencial que se garantice la existencia de un centro de coordinación central y un punto de coordinación como, por ejemplo, un centro de operaciones de emergencia (en la sección 4 se

puede encontrar más información)1.

Las distintas condiciones políticas, culturales y socioeconómicas exigen arreglos institucionales, incluidos los mecanismos de coordinación, adecuados a su contexto específico. Una coordinación eficaz precisa una clara división del trabajo y de las funciones. Además, cabe reconocer que, incluso en el caso de los sistemas descentralizados, las entidades responsables pueden facilitar información y beneficiarse de la participación en mecanismos de coordinación más centralizados.

La preparación eficaz precisa una estrecha coordinación e intercambio de información entre las organizaciones activas, internamente (dentro de los propios ministerios o

departamentos) y externamente (con otros involucrados). También es importante garantizar la coordinación vertical entre los planos nacional, regional y local.

1 Consúltense también “Characteristics”: Thematic Area 5: Disaster Preparedness and Response, Component 1: Organisational

capacities and coordination. [Características. Esfera temática 5. Preparación y respuesta para casos de desastre, componente 1: capacidades de organización y coordinación], de John Twigg: .

(22)

Preparación ante los desastres para una respuesta eficaz Conjunto de directrices e indicadores para la aplicación de la prioridad 5 del Marco de Acción de Hyogo

MAH

14

Capítulo 1 – Enfoques holísticos, estrategias y marcos institucionales

Estudio de caso: Mecanismo de preparación gubernamental: La Oficina de gestión de desastres de Bangladesh

La Oficina de gestión de desastres del Bangladesh trabaja a escala nacional en estrecha colaboración con las autoridades locales y de los distritos y con los ministerios competentes bajo la autoridad global de un comité

interministerial de alto nivel. Constituye un brazo técnico del Ministerio de Alimentación y Gestión de los Desastres que coordina todas las actividades concernientes a la gestión de desastres desde el nivel popular hasta el comunitario. En tiempo de normalidad, las funciones y responsabilidades de la Oficina de gestión de desastres son las siguientes:

• Elaboración de un plan nacional de acción para casos de desastre y directrices prácticas conexas para los responsables de su ejecución.

• Ayuda a los ministerios y organismos competentes en la elaboración y prueba de sus propios planes de acción y de contingencia;

Estudio de caso: Mozambique

ozambique ha desarrollado recientemente una serie de mecanismos de coordinación a varios niveles y un modelo descentralizado de respuesta en casos de desastre. El Instituto Nacional de Gestión de los Desastres, perteneciente al Ministerio de Administración del Estado, coordina ministerios y direcciones regionales y diez consejos provinciales para emergencias. Existe en los planos nacional, regional y local, un foro de involucrados, que agrupa a organizaciones de la sociedad civil, las Naciones Unidas y la familia de la Cruz Roja y la Media Luna Roja y a organizaciones no gubernamentales. Estos mecanismos trabajan conjuntamente en la elaboración de un plan de contingencia en un Marco global de Reducción del Riesgo de Desastres. Mientras que las inundaciones de 2001 acabaron con la vida de más de 700 personas, en 2007, cuando el país padeció unas inundaciones de magnitud similar o menor, se registraron menos de 20 víctimas mortales.

Se puede encontrar más información en el sitio web http://www.preventionweb.org/

Un sistema de coordinación eficaz fomentará el intercambio recíproco de información y el diálogo real y no un mero intercambio de información entre sus distintos componentes.

La responsabilidad de coordinar las iniciativas de gestión de desastres pertenece al gobierno. No obstante, los asociados externos pueden ofrecer un amplio abanico de servicios de apoyo que podrían ser necesarios en iniciativas de preparación exhaustivas y amplias operaciones de respuesta. Son muchos los que se centran en ámbitos técnicos especializados (por ejemplo, la predicción meteorológica o la preparación para las pandemias) de un valor incalculable para toda capacidad de preparación. Las organizaciones internacionales hacen cada vez más hincapié en la necesidad de una mejor coordinación entre ellas mismas y con los gobiernos. En numerosos países, las organizaciones pertenecientes al Comité Permanente Interagencial (entre las cuales figuran organismos de las Naciones Unidas, numerosas organizaciones no gubernamentales y algunas organizaciones internacionales) están creando cada vez más mecanismos regulares de coordinación sectorial por medio de un mecanismo denominado “enfoque basado en grupos temáticos”.

A escala regional, los gobiernos deberían considerar la posibilidad de colaborar con las organizaciones regionales que trabajen en cuestiones relacionadas con los desastres. Por ejemplo, la Unión Africana (UA), la Communidad del Desarollo del África Meridional (SADC) y la Asociación de Naciones del Asia Sudoriental (ASEAN) han tenido una participación muy activa en cuestiones relacionadas con los desastres en sus respectivos ámbitos. La mayor parte de las regiones cuentan con centros de preparación para casos de desastre que pueden ser importantes recursos de conocimientos especializados e información. En Asia, por citar un ejemplo, el Centro Asiático de Preparación para Desastres (ADPC) y el Centro Asiático de Reducción de Desastres (ADRC) poseen una amplia experiencia en materia de capacitación y colaboración con los gobiernos y otros involucrados para aumentar la resiliencia ante los desastres. El Centro Regional de América Latina y el Caribe para información en casos de desastres (CRID) y el Organismo Caribeño de Respuesta de Emergencia en caso de Desastre (CDERA) poseen asimismo amplia información acerca de las iniciativas regionales de reducción del riesgo de desastres. Existen también una serie de redes y plataformas globales que se ocupan de la reducción del riesgo de desastres, que podrían prestar asistencia a los gobiernos con miras al fortalecimiento de la preparación.

(23)

MAH

1

1.3

Coordinación en los planos local, nacional, regional e internacional

• Ayuda a las autoridades de los distritos (thana) en la elaboración y prueba de sus propios planes de preparación para casos de desastre;

• Colaboración con las autoridades locales, la Sociedad de la Media Luna Roja de Bangladesh, las organizaciones no gubernamentales y otros involucrados en la prestación de ayuda a consejos sindicales y comunidades de las aldeas de zonas de alto riesgo con vistas a la elaboración de sus propios planes de contingencia y al incremento de su propia capacidad para enfrentar la situación.

• Colaboración con los institutos de capacitación existentes, las dependencias encargadas de elaborar materiales de capacitación y las organizaciones no gubernamentales que ya colaboran en las actividades de capacitación pertinentes, en la coordinación y elaboración de planes de estudio y materiales de capacitación para distintos grupos objetivo. • Colaboración con los organismos competentes, las autoridades locales, los institutos de capacitación existentes y las

organizaciones no gubernamentales pertinentes en la planificación y la organización de actividades de capacitación destinadas a un amplio espectro de personal de la administración pública, funcionarios electos y otros involucrados. • Creación de mecanismos, procedimientos operativos para los sistemas de información y sistemas de comunicaciones

para la sala de control de un centro de operaciones de emergencia (COE) nacional, para su uso inmediato en caso de emergencia.

• Establecimiento de medidas destinadas a movilizar más personal para el COE y ayuda a las autoridades locales sobre el terreno, cuando sea necesario;

• Dotación de servicios de información y documentación en materia de gestión de desastres para los organismos competentes y otros involucrados;

• Colaboración con la Comisión de Planificación y los organismos competentes con el fin de aumentar la sensibilización sobre los riesgos de los desastres y asegurar que dichos riesgos, y las posibilidades de reducirlos, se tengan en cuenta en la planificación del desarrollo y que se incluyan las medidas adecuadas.

• Vigilancia e información al Gobierno y al Parlamento acerca de los riesgos a los que se ha de hacer frente, la vulnerabilidad de la población y el activo económico para afrontar los peligros conocidos, el estado de preparación del país y cualquier demora o atascamiento en la ejecución de los programas de prevención/preparación para casos de desastre.

Durante una emergencia

• Garantizar la difusión eficaz de las alertas de inundación, de ciclones (mediante colaboración con el Departamento de Meteorología, la Junta de Desarrollo de los Recursos Hídricos, el Programa de Preparación para los Ciclones, la radio, la televisión y otras autoridades).

• Activación y explotación del centro de operaciones de emergencia (sala de control) nacional, recepción, análisis, almacenamiento de la información entrante, organización de la misión de reconocimiento rápido y evaluación, cuando se requiera.

• Dotación de servicios de secretaría y asesoramiento de expertos al Consejo Nacional de Gestión de Desastres y al Comité Interministerial para la Coordinación de la Gestión de los Desastres (IMDMCC).

• Facilitar información a la División de Relaciones Económicas concerniente a la necesidad de ayuda internacional y actuar de enlace con la misma, así como con el Ministerio de Información.

Durante la recuperación después de los desastres

• Cooperación con la Comisión de Planificación y los organismos competentes, cuando se requiera, en la recopilación de datos acerca de las necesidades relacionadas con la reconstrucción y coordinación de la preparación de un programa de reconstrucción integrado;

• Garantizar, en la medida de lo posible, la incorporación de las medidas de reducción del riesgo en todos los programas de reconstrucción;

• Realización de una evaluación final o, cuando menos, un análisis “post-mortem”, de la operación global, extracción de conclusiones e incorporación de las mismas en las actividades de capacitación y las directrices actualizadas del IMDMCC.

(24)
(25)

1

2

Capítulo 2

Componentes fundamentales de la planificación

de la preparación

El objetivo de la planificación de la preparación es crear una capacidad permanente destinada a dar respuesta a un abanico de situaciones susceptibles de afectar a un país o región mediante el establecimiento de un amplio conjunto de medidas de preparación, entre las cuales cabe citar, entre otros, los sistemas de alerta temprana, la evaluación permanente del riesgo y la vulnerabilidad, el desarrollo de capacidades, la creación y el mantenimiento de capacidades de reserva y el almacenamiento de existencias de suministros humanitarios. La ejecución de un proceso de planificación de contingencia constituirá un componente fundamental a la hora de analizar las tareas que se han de realizar en dicho proceso y facilitará el diseño, las pruebas y la ejecución de las acciones de respuesta.

Para que un plan de preparación sea eficaz es esencial que todos los actores afectados participen de forma significativa en su formulación. Un proceso basado en la participación fomentará el sentido de la identificación entre todos los actores afectados y contribuirá a la ejecución sin fisuras de los planes cuando suceda un desastre. Esta participación tendrá lugar a nivel local, nacional e internacional. Una participación coordinada ayudará a solventar los problemas relacionados con la asignación de responsabilidades cuando acaece un desastre. También permite una ampliación eficaz de la ayuda durante los desastres, garantizando, por ende, el acceso de las poblaciones más afectadas y más vulnerables a los bienes y servicios pertinentes.

La guía “De las palabras a la acción” de la Estrategia Internacional de Reducción de Desastres destaca una serie de preguntas útiles que pueden plantearse para evaluar la participación en la planificación de la preparación. Estas preguntas son las siguientes:

• ¿Están representados todos los organismos competentes y bajo mandato, incluidos los sectores técnicos? • ¿Están representadas las organizaciones locales, regionales e internacionales pertinentes? Cabe recordar

que las organizaciones locales están mejor informadas de las condiciones locales (sociales, culturales y políticas), de los riesgos más extendidos y de los actores presentes en el terreno que pueden contribuir a la ejecución del plan. En el plano internacional debería darse prioridad a aquellas organizaciones que tengan una presencia más permanente en el país.

• ¿Está organizado el proceso de planificación en la realidad de modo que todos los participantes puedan asistir a las reuniones de planificación? El proceso debe definirse correctamente antes de su inicio (por ejemplo, mediante reuniones mensuales, talleres de varios días de duración, etc.)

• ¿Se abordan en el proceso de planificación las consideraciones relativas a las estructuras comunitarias y sociales tradicionales? ¿y las consideraciones culturales y la prestación de bienes y servicios?

• ¿Se han tenido en cuenta los diferentes papeles desempeñados por los hombres y las mujeres en el proceso de planificación?

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Preparación ante los desastres para una respuesta eficaz Conjunto de directrices e indicadores para la aplicación de la prioridad 5 del Marco de Acción de Hyogo 18

Capítulo 2 – Componentes fundamentales de la planificación de la preparación

• ¿Cómo han participado los miembros de la comunidad en la adopción de decisiones, la planificación, la ejecución y la evaluación de la prestación de servicios y los programas?

• ¿Se han evaluado y tenido en cuenta las necesidades específicas de los grupos vulnerables? • ¿Se han evaluado y tenido en cuenta los posibles focos de tensión entre los sectores comunitarios? • ¿Se han evaluado las capacidades locales y los métodos utilizados para alentar a los miembros de la

comunidad a participar activamente en las operaciones y la recuperación de los desastres, proceso que luego se vincula al proceso de planificación local y nacional?

Una planificación eficaz de la preparación debería traducirse en una mejora del estado de disponibilidad operacional, que permita, en definitiva, salvar vidas y modos de vida. Todo proceso de fomento de desarrollo de la capacidad nacional de preparación debería reunir todos los elementos descritos en el presente documento, reflejando los arreglos institucionales y legislativos, las estructuras de coordinación, los planes de contingencia y los planes de respuesta, así como los sistemas de información y comunicaciones. Aunque este proceso exige recursos y tiempo, es esencial que todos los involucrados se sientan realmente identificados con el mismo, dado que éste es uno de los requisitos de la sostenibilidad. El objetivo del proceso de planificación no consiste simplemente en redactar un plan, sino también en fomentar interacciones constantes entre las partes que puedan dar lugar a acuerdos escritos y utilizables. El plan tiene por objeto contribuir a mejorar la disponibilidad

operacional, pero no es el objetivo del proceso de planificación2.

Estudio de caso: Gestión comunitaria de desastres, Indonesia

Desde 1999, Oxfam y una serie de organizaciones no gubernamentales locales asociadas han trabajado conjuntamente en varias provincias de Indonesia con el objeto de fortalecer la preparación comunitaria para casos de desastre y fomentar la colaboración con organizaciones no gubernamentales locales, gobiernos y comunidades de los distritos para abordar los impactos de los desastres y reducir la vulnerabilidad a los riesgos que éstos entrañan. Por ejemplo, en las laderas del volcán Monte Merapi, situado en Java Central, las organizaciones locales han impartido capacitación a los miembros de la comunidad sobre los conceptos básicos de la gestión, la preparación y la mitigación a nivel comunitario de los desastres provocados por los peligros volcánicos, la representación cartográfica de las vulnerabilidades y las capacidades, la gestión de los primeros auxilios y la creación de sistemas de alerta temprana. Como resultado de la representación cartográfica de los riesgos comunitarios, las comunidades recibieron el apoyo necesario para realizar actividades destinadas a incrementar su capacidad para hacer frente a amenazas y desastres inminentes. Estas actividades fueron las siguientes:

• todas las aldeas crearon un puesto de observación y seguridad con sus propios materiales y equipos; • se celebraron reuniones periódicas para la realización de ejercicios de simulación (evacuación, primeros

auxilios, alerta temprana), lo que permitió mantener unos altos niveles de preparación;

• se hicieron los preparativos necesarios para establecer un enlace con una emisora de radio de modulación de amplitud de cuya explotación se encargará la comunidad y que se utilizará para vigilar diariamente la actividad del volcán y las comunicaciones entre las aldeas;

• se construyeron refugios en las aldeas para proteger a la población de los gases tóxicos;

• se adoptaron medidas para reducir al mínimo la degradación del medio ambiente (tala de árboles y la extracción de arena y piedra) que incrementa la vulnerabilidad al deslizamiento de la lava;

2 Para obtener información más detallada sobre la manera de planificar una preparación eficaz a escala local, consúltese el documento

Characteristics”, Thematic Area 5: Disaster Preparedness and Response, Component 3: Preparedness and Contingency Planning. [Esfera temática 5: Preparación y respuesta en casos de desastre. Componente 3: Preparación y planificación de contingencia]

(27)

1

2

• se proporcionó capacitación a grupos de mujeres sobre la manera de abordar las cuestiones de género; • todos los participantes adquirieron el compromiso de compartir sus aptitudes y conocimientos con sus

familias y con los miembros de su comunidad;

• se puso en marcha un programa de educación ambiental sobre volcanes dirigido a profesores y alumnos. A finales de febrero de 2001 se registró una pequeña erupción a la que siguió una explosión de ceniza y gases tóxicos. Los habitantes de dos aldeas corrieron hacia los refugios de evacuación donde permanecieron durante tres días. Tuvieron la ocasión de demostrar su disponibilidad operacional y los conocimientos especializados que habían adquirido, los cuales se reflejaron en la detección temprana de la erupción y la evacuación ordenada de la población. Los funcionarios públicos acudieron a las aldeas para ayudar en las labores de evacuación horas después de que la comunidad las hubiera evacuado por sus propios medios. Gracias a la buena preparación de las comunidades, que habían identificado el centro de evacuación y habían preparado los productos básicos necesarios durante la evacuación, no se precisó asistencia de emergencia. Como habían comprobado que las carreteras en condiciones inadecuadas dificultaban la rápida evacuación durante las erupciones volcánicas, las comunidades vulnerables presionaron al gobierno del distrito para que promoviese la construcción de mejores carreteras y obtuvieron una respuesta rápida y favorable. El gobierno facilitó el asfalto y el equipo necesarios para la rehabilitación de un kilómetro de carretera identificado como punto crítico para la rápida evacuación. Las comunidades aportaron piedra, arena, mano de obra y fondos al proyecto.

En 2006 se registró una erupción volcánica de mayor magnitud y aproximadamente 20.000 miembros de la comunidad utilizaron sus conocimientos especializados para evacuar la zona con seguridad. Se puede encontrar más información en la página web http://www.oxfam.org/

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